李紅勃

（中國政法大學(xué)法治政府研究院，北京 100088）

一、導(dǎo)論

如果把1980年全國人大常委會頒布《學(xué)位條例》視作改革開放以來我國教育法治發(fā)展起點的話，在過去四十多年里，中國教育法經(jīng)歷了一個從無到有、從粗放到精致、從散亂到體系的發(fā)展過程。近年來，隨著法典化的思潮日漸興起，尤其是在《民法典》頒布之后，在教育法領(lǐng)域，編纂教育法典的呼聲越來越強烈。關(guān)于編纂教育法典的必要性，學(xué)術(shù)界從政治、法律、教育等不同角度進行了論證，基本有了初步的共識。同時，對于教育法典編纂的現(xiàn)實困難和面臨的挑戰(zhàn)，學(xué)者也從立法、執(zhí)法、理論研究等層面做了一定程度的歸納。在學(xué)界開展理論研究的同時，教育法典編纂也開始被國家立法機關(guān)納入議事日程。2020年底，全國人大常委會發(fā)布的《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》指出：“總結(jié)民法典編纂立法經(jīng)驗，開展相關(guān)領(lǐng)域法典化編纂和法律體系化研究”，“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。

編纂教育法典，是一個長期、系統(tǒng)工程，無論是理論層面還是實踐層面，都還有很多的困難要克服，有很多的問題要研究。關(guān)于教育法典編纂的問題涉及很多方面，本文將主要聚焦宏觀層面的兩個問題：一是教育法典的制度定位，二是教育法典的框架體系。前者意欲回答的問題是教育法典的性質(zhì)是什么，它在我國法律體系中處于什么位置；后者需要回答的問題是教育法典的主要內(nèi)容有哪些，其邏輯如何鋪陳，框架如何安排。如同一項建筑工程需要施工圖一樣，教育法典的編纂，也需要首先回答這些前提性命題，厘清這些問題，對后期的制度設(shè)計、原則提煉、規(guī)則制定都具有重要指導(dǎo)意義。

二、教育法典的制度定位

中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體。在教育法典編纂的理論準(zhǔn)備中，首先需要回答的問題就是：教育法典在當(dāng)代中國法律體系中處于什么位置，具有什么地位，其法律性質(zhì)和體系定位如何界定。對于這一問題的回答，可以從兩個維度展開：一是橫向?qū)用妫枰接懽鳛椤敖逃ā钡慕逃ǖ渑c其他法律部門的關(guān)系；二是縱向?qū)用?，需要探討作為“法典”的教育法典與下位法的關(guān)系。只要理清了這兩個層面的關(guān)系，就能搞清楚教育法典的上下左右關(guān)系，對其在當(dāng)代中國法律體系中的制度定位作出科學(xué)判斷，從而為后期的法典框架設(shè)計提供邏輯前提和理論依據(jù)。

（一）橫向?qū)用妫鹤鳛轭I(lǐng)域法的教育法典

在我國現(xiàn)有法律體系中，民法典是第一個以法典命名的法律，而刑法雖無法典之名，但具法典之實。為了從橫向?qū)用鏈?zhǔn)確認(rèn)識教育法典，需要將教育法典與民法典、刑法典以及未來的行政法典、環(huán)境法典、勞動法典等進行比較，從而厘清其制度定位和相關(guān)關(guān)系。

長期以來，我國的法律體系是以部門法為基礎(chǔ)進行劃分的，傳統(tǒng)部門法以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，由行政法、民商法、刑法、經(jīng)濟法、訴訟法等組成，它是根據(jù)單一的法律調(diào)整對象和調(diào)整方法劃分的。換而言之，部門法必須具有確定的對象、清晰的范圍和邊界，與其他法律之間不存在跨界和交叉。一般來說，民法、刑法、行政法就屬于非常典型的部門法。然而，類似教育法、環(huán)境法、勞動法等法律，就很難用部門法的邏輯去界定。此前，為了論證自己屬于獨立的部門法，這些學(xué)科花費了很多時間和精力，但往往無法自圓其說?！霸陂L期單一的理論基礎(chǔ)和研究范式下，教育法學(xué)學(xué)科的交叉屬性沒有得到很好的發(fā)揮。一方面，法學(xué)視閾下的教育法學(xué)研究基本局限于行政法范疇，忽視了教育法中所隱含的教育思想、教育制度和教育行為要素；另一方面，基于教育學(xué)視閾的教育法學(xué)研究則更多地呈現(xiàn)出教育學(xué)話語特質(zhì)，且有關(guān)法學(xué)概念、原理的邏輯推演過多地套用了其他部門法理論。在法學(xué)、教育學(xué)的雙向誤讀中，教育法學(xué)的規(guī)范性和專業(yè)性受到了質(zhì)疑。”（余雅風(fēng)，2021）因而，引入“領(lǐng)域法”（field of law）這個概念，可以較好地解決上述問題。

與部門法學(xué)以單一的調(diào)整對象和調(diào)整方法為標(biāo)準(zhǔn)不同，領(lǐng)域法學(xué)“以問題為中心、目標(biāo)為導(dǎo)向，以特定經(jīng)濟社會領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對象”（劉劍文，2019，第1頁），具有綜合性、交融性、開放性、整合性等突出特征。在法學(xué)研究中，領(lǐng)域法學(xué)的提出，“既可以解決法律問題，也避免新興交叉學(xué)科為爭取獨立部門法地位而絞盡腦汁，所以領(lǐng)域法的提出是對部門法的突破，不但有助于解決領(lǐng)域問題，還有助于新學(xué)科的培育和健康成長，避免機械劃歸部門法導(dǎo)致知識結(jié)構(gòu)的僵化和碎片化”（楊廣德，2018）?；谶@一思路，在教育法學(xué)定位的相關(guān)討論中，可以看到，“教育法學(xué)作為一門兼具教育學(xué)與法學(xué)屬性的交叉學(xué)科，雖無法被任何一個單一的學(xué)科體系完整接納，但恰好能夠與領(lǐng)域法學(xué)的研究范式相契合”（任海濤、張玉濤，2021）。

在過去相當(dāng)長的時期內(nèi)，根據(jù)部門法的思路，教育法被認(rèn)為屬于行政法部門，所以有學(xué)者提出教育法典應(yīng)當(dāng)以行政法典分則編組成部分的身份出現(xiàn)（湛中樂，2021）。但是，“隨著法律向教育各個領(lǐng)域、層次的滲透，教育法調(diào)整對象的廣泛性、復(fù)雜性日益顯現(xiàn)，因而在實踐中教育法必將越來越難以完全歸入行政法部門體系之中”（勞凱聲，1993）。隨著中國特色社會主義法律體系的不斷發(fā)展，將教育法定位為領(lǐng)域法而非部門法，也許是更合適的選擇。

第一，教育法的調(diào)整對象不是單一性的，而是綜合性的。

民法調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系，而刑法的任務(wù)在于運用刑罰手段預(yù)防和懲罰犯罪，這不僅在理論上達成了高度共識，而且在法典中有明確的依據(jù)。①與民法、刑法清晰而確定的調(diào)整對象不同，教育法的對象則是綜合性的。一般來說，教育法的調(diào)整對象主要是教育關(guān)系和教育行為。（1）就教育法律關(guān)系而言，教育關(guān)系的憲法基礎(chǔ)是公民的受教育權(quán)，從權(quán)利屬性方面講，它屬于積極權(quán)利，其實現(xiàn)需要政府采取積極措施，配備對應(yīng)資源，提供各類保障；從內(nèi)容上講，教育關(guān)系涉及學(xué)生、教師、學(xué)校、教育行政部門等多方主體，其法律關(guān)系的性質(zhì)、內(nèi)容與普通的行政管理存在諸多區(qū)別。比如，教育法律關(guān)系涵蓋了行政法律關(guān)系、特殊優(yōu)位關(guān)系、擬制契約關(guān)系、契約關(guān)系等，其中以學(xué)業(yè)評價、學(xué)位授予為代表的特殊優(yōu)位關(guān)系體現(xiàn)了專業(yè)知識評價上的優(yōu)先與權(quán)威地位，對于評價者作出的專業(yè)判斷，行政權(quán)力一般不能介入并替代此種判斷，法院一般也不進行審查（湛中樂、蘇宇，2016）。除行政法外，教育法還可能涉及民法、社會法以及刑法領(lǐng)域，如教育法律關(guān)系同時包含了一定的民事契約關(guān)系，如教師聘任合同、科研項目合同等，教育活動所簽訂的契約不能違反民法典的相關(guān)規(guī)定；教師對學(xué)生的不當(dāng)懲戒可能引發(fā)侵權(quán)責(zé)任，這也屬于民法的范圍；若教師的懲戒行為產(chǎn)生嚴(yán)重后果，還可能構(gòu)成犯罪，從而進入刑法的領(lǐng)域；教育法中的未成年人保護、殘疾人保護，又會與社會法之間存在交叉和重疊。（2）就教育行為而言，教育法調(diào)整的范圍至少包括教育行政行為、學(xué)校治理行為、專業(yè)評價行為、學(xué)校內(nèi)管理行為等。教育行政管理行為指相關(guān)行政機關(guān)作出的具有約束力的規(guī)則、決定、命令，大部分屬于行政行為，也有部分行政指導(dǎo)和事實行為；學(xué)校治理行為主要指與學(xué)校治理過程相關(guān)的選舉、表決、議事、創(chuàng)設(shè)或撤銷機構(gòu)、制定校內(nèi)規(guī)章制度等；專業(yè)評價行為指教師或其他專業(yè)工作人員以其知識、技能為基礎(chǔ)，對同行、學(xué)生或其他外部機構(gòu)與人員的學(xué)術(shù)能力、作品質(zhì)量、學(xué)習(xí)成效等作出評價的行為，包括學(xué)業(yè)評價、成果評價、學(xué)術(shù)能力評價等；校內(nèi)管理行為指根據(jù)學(xué)校治理過程所形成的結(jié)果或法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，學(xué)校有關(guān)部門對學(xué)校內(nèi)部具體的人事作出決定等（湛中樂、蘇宇，2016）?？梢钥闯?，無論是教育關(guān)系還是教育行為，教育法的調(diào)整對象都無法被限定在某個單一的部門法之內(nèi)，它涵蓋和跨越了多個部門，形成了一個綜合性的領(lǐng)域。

第二，教育法的調(diào)整手段不是單一性的，而是多元化的。

教育法的調(diào)整對象的綜合性和復(fù)雜性，決定了其調(diào)整手段和方法也并非單一的，而是具有多元性。

在民法領(lǐng)域，督促當(dāng)事人依法行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的手段主要是違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任等民事方法，刑法領(lǐng)域預(yù)防和懲治犯罪的手段為刑罰，行政法的調(diào)整手段是行政處罰，無論是從形式還是性質(zhì)、后果來講，這些調(diào)整手段都是單一性的，具有高度同質(zhì)性。相比而言，教育法領(lǐng)域的調(diào)整手段則比較多元化。針對教育機構(gòu)和教師的一般違法行為，可以采用警告、罰款、吊銷證照等行政處罰；對于教育領(lǐng)域的犯罪行為，如校園性侵、考試作弊等，則需要運用刑罰手段；對于校園內(nèi)發(fā)生的人身傷害，必然涉及民事賠償責(zé)任。除此之外，教育法領(lǐng)域還有一些獨特的調(diào)整手段。比如，在義務(wù)教育和高中教育階段，教育的對象是未成年人，這就決定了學(xué)校開展教育管理的手段和方法必然與針對成年人的一般方法有所不同，因而，教育懲戒就成為教育法領(lǐng)域特有的調(diào)整手段；再比如，教育管理中的學(xué)位授予，其調(diào)整方法也與傳統(tǒng)行政方法存在差別，它需要進行專業(yè)性的判斷，需要尊重教育行業(yè)建立的教育標(biāo)準(zhǔn)和教育專家作出的權(quán)威判斷，因此，撤銷學(xué)位也與一般的行政方法有所不同。

綜上所述，與民法典、刑法典不同，教育法典無論是從調(diào)整對象還是調(diào)整方法來看，都具有綜合性、交叉性等突出特點，其法律規(guī)范包含了行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范以及其他領(lǐng)域的法律規(guī)范，教育法不是部門法而是領(lǐng)域法，因而，教育法典與環(huán)境法典、勞動法典一樣，屬于領(lǐng)域性法典而非部門性法典。

（二）縱向?qū)用妫鹤鳛橐话惴ǖ慕逃ǖ?/h3>

“在世界范圍內(nèi)，法律體系化有兩條明確的路徑—基本法路徑和法典化路徑?；痉窂绞侵贫ㄒ徊拷y(tǒng)攝整個相關(guān)領(lǐng)域的基本法，為其他專項立法提供主要理念、基本原則、調(diào)整手段等一般性指引，各專項立法都以基本法為依據(jù)。法典化路徑是將相關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)范整合成一部結(jié)構(gòu)完整、體系嚴(yán)密的法典，一般不允許相關(guān)法律規(guī)范另外存在?！保▍沃颐罚?020）我國當(dāng)前的教育法體系，是由教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、教師法等多部單行法共同組成的。教育法典的編纂，就是要走“法典化路徑”，即依據(jù)一定的邏輯和法理，對現(xiàn)有的單行法進行補充、修訂、整合，最終出臺一部完備統(tǒng)一的法典，替代其他單行法，在教育法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一統(tǒng)江湖”。因而，與此前的各個單行法相比，教育法典屬于教育領(lǐng)域的一般法，這意味著如下三層含義：

其一，內(nèi)容上的全面性。

在世界各國教育立法領(lǐng)域，日本的教育法體系化，走的是“基本法路徑”。日本教育領(lǐng)域的法律文本有200多部，體系比較龐雜，但在其中發(fā)揮著“基本法”功能的則首先是《教育基本法》，它對教育理念、教育制度、教育原則、教育行政等作出了總體性和一般性規(guī)定；同時還有《學(xué)校教育法》，它在數(shù)量龐大的學(xué)校教育法律體系中起著統(tǒng)領(lǐng)作用，對義務(wù)教育以及各級學(xué)校的組織、教育目的、課程等作出了原則性規(guī)定（嚴(yán)正，2019，第1—41頁）。我國的教育法典并非這種“基本法模式”，它不是一個綱領(lǐng)性的基本法，而是一個全面性、綜合性的法典，是對教育領(lǐng)域各類單行法進行體系化統(tǒng)合的結(jié)果。因此，一方面，教育法典應(yīng)包括全部教育實體法，比如已有的教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法等，還有正在起草中的學(xué)前教育法、家庭教育法、終身教育法等，這些都要納入法典之中；另一方面，教育法典還應(yīng)該包括教育糾紛解決法。完整意義上的教育糾紛解決機制，包括司法救濟和非訟訴救濟兩類。由于司法救濟應(yīng)由行政訴訟法和民事訴訟法予以規(guī)定，因此，教育法典關(guān)于救濟的規(guī)定應(yīng)限定在非訴訟救濟領(lǐng)域。教育領(lǐng)域的非訴訟救濟又可以分為兩類：一是學(xué)校的內(nèi)部救濟，即學(xué)生申訴制度、教師申訴制度等，二是教育行政部門的外部救濟，即教育行政部門受理學(xué)生、教師的申訴、投訴、復(fù)議等。總之，對于教育治理而言，教育法典應(yīng)當(dāng)能夠提供一攬子方案，能夠?qū)逃I(lǐng)域的現(xiàn)有問題作出一般性回應(yīng)，提供較完備的制度供給。

第二，位階上的權(quán)威性。

在我國法律淵源中，教育法典屬于效力僅次于憲法的“基本法律”，具有位階上的權(quán)威性。我國《立法法》第七條規(guī)定：“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。”全國人大制定的為“基本法律”，而全國人大常委會制定的為“其他法律”，法律之所以在概念和表述上作出這樣的區(qū)別，是有其深層次的考慮和期待的，無論是在內(nèi)容上還是效力上，“基本法律”應(yīng)當(dāng)具有更高的權(quán)威性。目前我國的教育單行法，有些是全國人大制定的，如《教育法》和《義務(wù)教育法》，而有些則是全國人大常委會制定的，如《高等教育法》和《學(xué)位條例》等。在經(jīng)由法典化編纂之后，教育法典只能由作為我國最高權(quán)力機關(guān)的全國人大制定，教育法典在法律位階上地位更高，在效力上更有權(quán)威性，其地位僅次于憲法，它屬于中國法律體系中的基礎(chǔ)性、核心性的重要法典。

其三，規(guī)范上的安定性。

法典是一個國家立法和法律科學(xué)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。與單行法相比，法典是法治高度發(fā)展的標(biāo)志，因而，從法律規(guī)范的角度講，法典應(yīng)當(dāng)具備一定程度的穩(wěn)定性和終結(jié)性。具體到教育法典領(lǐng)域，編纂教育法典，需要有完備成熟的單行法基礎(chǔ)，有長期的教育執(zhí)法和教育司法的經(jīng)驗積累，有先進發(fā)達的教育法理論研究。在此基礎(chǔ)上制定的教育法典，在理想層面，意味著法典的框架結(jié)構(gòu)是符合邏輯的，不存在明顯的矛盾或漏洞，其內(nèi)容是合理的，不存在與社會生活嚴(yán)重脫節(jié)或抵牾，其表述是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，不存在語言模糊和表達錯誤。唯有保證立法質(zhì)量，法典才具有安定性。

當(dāng)然，教育法典的穩(wěn)定和安定，絕不意味著如同刻在銅板上的羅馬法一樣永遠(yuǎn)不變，而是說法典的基本內(nèi)容不容許隨意變動，當(dāng)社會生活發(fā)生了變化或憲法進行了修改而確實需要對法典內(nèi)容進行調(diào)整時，也應(yīng)盡量采用不直接損害法典安定性的方法和模式：（1）法典修正案模式。在教育法典的規(guī)范設(shè)置和完善上，可以借鑒刑法典的經(jīng)驗，即在教育法典需要增加、刪減、改變相關(guān)內(nèi)容時，通過修正案的方式予以處理，實現(xiàn)教育法典的安定性與適應(yīng)性的統(tǒng)一（童云峰、歐陽本祺，2021）。（2）法律解釋模式?！读⒎ǚā焚x予了全國人大常委會法律解釋權(quán)，在民法、刑法領(lǐng)域，全國人大常委會曾多次行使這一權(quán)力，但在行政法以及教育法領(lǐng)域，常委會的解釋權(quán)則很少行使過。未來當(dāng)教育法典出臺后，為協(xié)調(diào)法典的穩(wěn)定性與生活的變動性，全國人大常委會可以以更積極的姿態(tài)，主動運用好法律解釋權(quán)，在需要的時候?qū)逃ǖ涞南嚓P(guān)條款進行擴大解釋或限縮解釋。（3）下位法補充模式。當(dāng)代中國，民族眾多、地域遼闊、各地發(fā)展不平衡、社會不斷轉(zhuǎn)型，這些因素決定了地方立法的必要性和合理性。民法典和刑法典因其內(nèi)容的統(tǒng)一性和特殊性，留給地方立法的空間極其狹窄甚至沒有，但在教育法領(lǐng)域，卻需要發(fā)揮地方立法的積極作用。教育法典之下的地方教育立法，對教育法典實施有兩個基本功能：一是實現(xiàn)法典規(guī)范的細(xì)化和與時俱進，二是與地方實際情況相結(jié)合。

三、教育法典的邏輯思路與框架體系

在對教育法典的制度定位進行準(zhǔn)確界定之后，就能以此為坐標(biāo)來討論和設(shè)計教育法典的結(jié)構(gòu)和框架。中國的教育法典，不是松散的法律匯編，而是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ǖ渚幾?，最終目標(biāo)是要形成一部符合國情、特色鮮明、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、體系完備、技術(shù)先進的綜合性、領(lǐng)域性法典，完全具備科學(xué)性、系統(tǒng)性、安定性等法典特征，能夠為教育治理提供權(quán)威的、基礎(chǔ)性的法律依據(jù)。在教育法典編纂的技術(shù)層面，首先要討論其框架體系，這是“綱”，唯有綱舉，才可目張。教育法典的總體體例框架安排，應(yīng)參照《民法典》的“總—分”結(jié)構(gòu)進行建構(gòu)，這一點已基本達成共識，但在總則和分則具體內(nèi)容的設(shè)置安排方面，還存在討論的較大空間，需要進行深入的探索研究。

（一）教育法典總則

1. 教育法典總則的邏輯思路

目前實施的《中華人民共和國教育法》，在教育法體系中實際發(fā)揮著總則的作用。因而，教育法典總則的編纂，要注意利用好已有的制度資源：一方面要繼承《教育法》中經(jīng)過理論和實踐檢驗的成熟規(guī)范，另一方面要運用“提取公因式”的思路，以科學(xué)的理論和方法為指引，整合吸收從各單行法中提取的一般性法律規(guī)范作為補充（周洪宇、方皛，2021），從而形成教育法典的總則編。

教育法典總則的設(shè)計，其基本邏輯思路可以概括為如下幾個方面：（1）以公民受教育權(quán)為邏輯起點。教育法的出發(fā)點是公民受教育權(quán)，這是教育法的體系得以展開的首要基礎(chǔ)，也是教育機構(gòu)開展教育活動、國家進行教育管理的根本依據(jù)，從而構(gòu)成了教育法典的邏輯起點。（2）以教育關(guān)系為邏輯主線。教育法典總則的邏輯主線，應(yīng)以教育關(guān)系依次展開，圍繞學(xué)校教育權(quán)、國家教育權(quán)、家庭教育權(quán)、社會教育權(quán)等權(quán)利（權(quán)力）及其對應(yīng)的義務(wù)（職責(zé)）分層展開，由此引申出教育制度、教育主體、教育管理與保障等相關(guān)內(nèi)容，總結(jié)歸納出教育領(lǐng)域的一般性法律規(guī)范（馬雷軍，2020）。（3）以體系融貫為邏輯要求。教育法典總則，必須具備邏輯上的融貫性，這意味著總則各個部分之間要具有邏輯關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成一個完備的法規(guī)范體系，也意味著總則要與分則相互銜接，總則要為分則提供基礎(chǔ)性依據(jù)，分則要為總則提供支持性回應(yīng)。

2. 教育法典總則的主要內(nèi)容

（1）基本規(guī)定

這一部分主要包括立法目的和法律原則兩部分。

首先是法律目的。《教育法》規(guī)定教育法的立法目的是“發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”。從教育法典總則的角度看，這一規(guī)定還不夠全面和周延?！读x務(wù)教育法》規(guī)定該法的目的是“保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實施，提高全民族素質(zhì)”?！秾W(xué)前教育法（草案）》規(guī)定該法的目的是“保障適齡兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利，促進學(xué)前教育事業(yè)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，規(guī)范學(xué)前教育實施，提高全民素質(zhì)”。由此可以看出，教育立法的根本出發(fā)點是保障公民受教育權(quán)利的實現(xiàn)。因此，教育法典應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有法律對立法目的的規(guī)定，在保留“民族素質(zhì)”“精神文明”等內(nèi)容之外，明確規(guī)定“保障受教育者權(quán)利”也是教育法典的核心目的之一。同時，黨的教育方針也構(gòu)成教育法典立法目的的重要組成部分，因此，法典在闡述立法目的時，應(yīng)該在相關(guān)條文中對新時期黨的教育方針有全面的吸納和準(zhǔn)確的呈現(xiàn)。②

其次是法律原則。法律原則是一部法律精神和氣質(zhì)的集中體現(xiàn)，對整個領(lǐng)域的立法、執(zhí)法、司法具有宏觀指導(dǎo)意義。目前我國《教育法》第五條到第十二條，雖然包含了若干教育法基本原則，但還存在表述不清晰、針對性不強等問題。教育法典的編纂，需要在總則中明確規(guī)定出教育法的基本原則，這些原則一方面要與教育活動密切結(jié)合，與民法原則、行政法原則能夠進行區(qū)分，另一方面要有一般性和概括性，能夠涵蓋教育法的各個領(lǐng)域。教育法典的基本原則，至少應(yīng)該包括教育普惠原則、教育平等原則、教育與宗教分離原則在內(nèi)。

（2）教育基本制度

教育制度是教育法典的核心內(nèi)容，考慮到總則和分則的分工，總則部分應(yīng)主要圍繞“教育基本制度”展開，主要包括學(xué)校教育制度、考試制度、學(xué)位制度、教育督導(dǎo)和教育評估制度等，其中最重要的是學(xué)校教育制度。目前，現(xiàn)行《教育法》將我國學(xué)校教育制度分為學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育等階段，這一制度設(shè)計符合國際標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)中國國情，應(yīng)在教育法典中予以傳承。除此之外，關(guān)于教育制度的其它方面，比如義務(wù)教育是否需要延長、教育考試制度如何設(shè)置、教育督導(dǎo)和評估制度如何優(yōu)化，這些問題在教育法典總則編纂中需要進行重點研究和論證。

（3）教育主體

教育主體是在教育法律關(guān)系中享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的人和機構(gòu)?！敖逃幕痉申P(guān)系至少需要處理國家、學(xué)校、教師（教育者）與學(xué)生（受教育者）之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。就教育法面對的法律關(guān)系主體而言，首先是國家與受教育者之間的關(guān)系，其規(guī)范基點建立在受教育權(quán)與國家義務(wù)之上；其次是國家與具體負(fù)責(zé)教育事務(wù)的學(xué)校之間的關(guān)系，其規(guī)范內(nèi)涵包括辦學(xué)自主權(quán)問題；復(fù)次是學(xué)校與教師、學(xué)生之間的關(guān)系，既涉及辦學(xué)自主權(quán)乃至學(xué)校的自治與治理問題，也涉及學(xué)術(shù)自由，涉及師生的正當(dāng)權(quán)益保障問題；再者是教師與學(xué)生之間的關(guān)系，既涉及學(xué)校治理問題，也涉及知識和思想的優(yōu)越地位問題?！保ㄕ恐袠?、蘇宇，2016）以學(xué)校教育為例，最核心的教育主體包括三類：學(xué)生、教師和學(xué)校。學(xué)生是受教育權(quán)主體，是整個教育制度的核心；教師是教育工作者，負(fù)責(zé)人才培養(yǎng)，是教育任務(wù)的主要承擔(dān)者；學(xué)校是最基本的教育機構(gòu)，在國家指導(dǎo)下開展教學(xué)活動，承擔(dān)著立德樹人的職責(zé)。對于教育主體，現(xiàn)行《教育法》第三章、第四章、第五章分別對“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”“教師和其他教育工作者”“受教育者”作了規(guī)定，對相關(guān)主體在教育活動中的基本權(quán)利義務(wù)進行了大致的列舉?？傮w而言，這些內(nèi)容是合適和可行的，經(jīng)過補充調(diào)整完善，可以被教育法典總則所繼受。

（4）教育管理與監(jiān)督

對教育活動進行管理與監(jiān)督，是政府的重要職權(quán)，也是教育事業(yè)健康發(fā)展的外部保障。教育法典總則對教育管理和監(jiān)督的規(guī)定，應(yīng)主要包括兩個方面：首先是教育管理和監(jiān)督的主體及其職權(quán)，即要明確以教育行政部門為主體的各行政機關(guān)在教育管理和監(jiān)督中的分工以及各自法定職責(zé)；其次是教育管理與監(jiān)督的一般程序，即相關(guān)教育管理和監(jiān)督部門應(yīng)按照什么步驟、以什么方式、用什么措施履行其監(jiān)管職責(zé)。對于教育管理與監(jiān)督，現(xiàn)行《教育法》雖有相關(guān)規(guī)定，但還存在地位不突出、邏輯不清晰、內(nèi)容不完整等問題，因而，教育法典總則部分應(yīng)設(shè)置專章，對教育管理和監(jiān)督作出統(tǒng)一、完整的規(guī)定。

（5）教育支持與保障

讓每個公民享受到公平、優(yōu)質(zhì)的教育，是我國教育事業(yè)的根本目標(biāo)。教育事業(yè)的健康發(fā)展，首先需要國家的支持與保障，其次也需要社會的支持和保障。因此，教育法典總則一方面要對國家保障、促進教育事業(yè)發(fā)展提出基本要求，規(guī)定相關(guān)國家機關(guān)的職責(zé)，規(guī)定具體的保障和支持措施；另一方面，要對社會力量尤其是商業(yè)資本參與教育活動作出規(guī)定，比如民辦學(xué)校、教育捐贈等，法律既要拓寬社會支持教育的途徑和渠道，也要對其開展必要的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。

需要特別說明的是，理論界也曾提出過制定專門的《終身教育法》的建議，但是，終身教育制度的主要目的在于統(tǒng)籌各類教育資源服務(wù)于學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，它本身不是獨立的、可以和其他教育類型相提并論的教育形態(tài)，因此，關(guān)于終身教育的規(guī)定應(yīng)該在總則部分作出一般性規(guī)定，而非在分則部分獨立成編。簡而言之，在教育法典中，終身教育不必單獨成編，其一般規(guī)定可以放在總則“教育支持與保障”的部分，其具體規(guī)定可以分散到法典分則的“職業(yè)教育”“高等教育”和“其他教育”各編中。

（6）教育國際合作

當(dāng)前，我國已與全世界絕大多數(shù)國家建立了教育交流合作關(guān)系，“一帶一路”教育行動也在持續(xù)推進，我國開展中外合作辦學(xué)以及輸出和輸入留學(xué)生的數(shù)量越來越多。在此背景下，為全面提升國際交流合作水平，推進中外人文交流，積極參與全球教育治理，教育法典需要在總結(jié)《中外合作辦學(xué)條例》等相關(guān)法律實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就廣泛意義上的教育國際合作作出系統(tǒng)性的制度安排，健全國際教育合作與交流的體制機制。

（7）教育糾紛解決機制

設(shè)置專門的教育糾紛解決制度，應(yīng)是教育法典總則的一項重要任務(wù)。一般意義上的教育糾紛解決機制，包括訴訟救濟和非訴訟救濟兩類。由于司法救濟應(yīng)由行政訴訟法、民事訴訟法等予以規(guī)定，因此，教育法典關(guān)于救濟的規(guī)定，應(yīng)限定在非訴訟救濟領(lǐng)域。教育領(lǐng)域的非訴訟救濟，又可以分為兩類：一是學(xué)校的內(nèi)部救濟，即學(xué)生申訴制度、教師申訴制度等，二是教育行政部門的外部救濟，即教育行政部門受理學(xué)生、教師的申訴、投訴、復(fù)議等。為構(gòu)建多元化教育糾紛解決機制，教育法典總則應(yīng)在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)代教育法治理念，設(shè)置專門的教育糾紛解決機制，圍繞機構(gòu)設(shè)置、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、糾紛解決流程、與訴訟的銜接等問題作出一般性規(guī)定。

（二）教育法典分則

1. 教育法典分則的邏輯思路

教育法典與環(huán)境法典同為領(lǐng)域法，兩者之間具有諸多相似性。關(guān)于環(huán)境法典的分則部分，學(xué)者認(rèn)為各編的內(nèi)容設(shè)置應(yīng)盡量遵循互不相容、窮盡母項和同一劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則要求，從而提出了“污染防治編”“自然生態(tài)保護編”“綠色低碳發(fā)展編”“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”的邏輯思路（竺效，2021）。環(huán)境法典的這些要求和思路，對教育法典分則的設(shè)計有重要的借鑒意義。我國現(xiàn)有的教育法律體系，基本是依據(jù)教育類型和教育階段，形成了學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等相對穩(wěn)定的教育體系。教育法典分則應(yīng)按照這一思路進行編排，這既能與現(xiàn)有法律保持一致，也比較容易在理論上達成共識。

基于現(xiàn)有立法實踐和理論研究，教育法典分則部分可以以教育關(guān)系、教育類型和教育供給主體為標(biāo)準(zhǔn)，將教育劃分為學(xué)校教育、家庭教育和社會教育三大類：（1）學(xué)校教育是通過學(xué)校（包括幼兒園）提供的系統(tǒng)性教育，按教育的先后順序大致包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等；（2）家庭教育即家庭內(nèi)部父母對未成年子女進行的教育；（3）社會教育，即由社會組織提供的教育，包括教育培訓(xùn)、在線教育以及其他各種形式的終身教育等。根據(jù)這個理論基礎(chǔ)和邏輯思路，教育法典的分則部分可以分為：學(xué)前教育編、義務(wù)教育編、職業(yè)教育編、高等教育編、家庭教育編、其他教育編。

具體到分則各編的內(nèi)容安排，其內(nèi)在邏輯可以按照“教育主體–教育活動–法律責(zé)任”的思路展開。（1）對相關(guān)教育主體未在總則部分體現(xiàn)的相關(guān)內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定。比如，義務(wù)教育階段的學(xué)生和教師與高等教育階段的學(xué)生和教師之間存在諸多區(qū)別，因次在總則相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，分則部分要對不同階段的教育主體的特殊權(quán)利、義務(wù)進一步細(xì)化。（2）對該領(lǐng)域或該階段各類教育活動如教學(xué)、管理、評價、監(jiān)督等作出規(guī)定。每個階段和每個領(lǐng)域的教育活動存在較大差別，分則部分須針對性地作出規(guī)定，為各類教育活動的正常開展提供明確的法律規(guī)范。（3）對相關(guān)教育主體違反法律的責(zé)任作出具體規(guī)定。從教育法典分則的框架結(jié)構(gòu)來看，法律責(zé)任部分不宜作為獨立的一編放在分則最后，而是應(yīng)該將其分散在各個部分。畢竟，義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育、家庭教育、社會教育等各部分的法律規(guī)范存在較大差異，很難用統(tǒng)一的法律責(zé)任進行處理。將法律責(zé)任分散到各個章節(jié)，作出一一對應(yīng)的針對性規(guī)定，有助于提升法律規(guī)范的可操作性和執(zhí)行力，給教育法典安上牙齒。

2. 教育法典分則的具體內(nèi)容

（1）學(xué)前教育編

學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分。目前發(fā)布的《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》，包含了總則、學(xué)前兒童、幼兒園的規(guī)劃與舉辦、保育與教育、教師和其他工作人員、管理與監(jiān)督、投入與保障、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。未來教育法典的“學(xué)前教育編”，應(yīng)適當(dāng)繼承現(xiàn)有法律草案結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上進行優(yōu)化。需要指出的是，《學(xué)前教育法（草案）》將學(xué)前教育服務(wù)對象限定為三周歲到入小學(xué)前的兒童，在國家鼓勵生育的大背景下，這個限定是否合理，值得進一步探討。同時，家庭教育的主要功能是對兒童進行行為習(xí)慣和價值觀念方面的正確引導(dǎo)，但在實踐中，當(dāng)前我國家庭中家長的教育能力還很不足，③因此，對于家庭教育立法而言，提升父母及其他監(jiān)護人的家庭教育能力，應(yīng)成為家庭教育編最核心的目標(biāo)和宗旨（余雅風(fēng)、姚真，2021）。

（2）義務(wù)教育編

義務(wù)教育是國民教育的核心和關(guān)鍵。我國1986年制定的《義務(wù)教育法》經(jīng)過多次修改，被實踐證明是成熟、科學(xué)和可行的，其主要內(nèi)容在教育法典編纂中應(yīng)予以繼承。法典分則關(guān)于義務(wù)教育的設(shè)計，還要根據(jù)義務(wù)教育的發(fā)展變化進行革新，以有效解決教育領(lǐng)域的突出問題。比如，要從根本體制上進行統(tǒng)籌設(shè)計，切實推進教育公平，消除“擇校熱”“學(xué)區(qū)房”等問題產(chǎn)生的制度根源；要在教育平等原則指引下，科學(xué)設(shè)計隨遷子女入學(xué)權(quán)和受教育權(quán)的保障制度，逐步解決“留守兒童”的教育問題；要對教育懲戒制度進行明確的定位和規(guī)范，解決現(xiàn)有教師懲戒權(quán)法律規(guī)范分散、體系混亂的問題（童云峰、歐陽本祺，2021）。另外，由于普通高中與義務(wù)教育階段的初中沒有實質(zhì)性區(qū)別，因此不需要單列出來，同時，目前也有將義務(wù)教育延長到高中階段的呼聲，這也需要在教育法典分則部分作出明確規(guī)定。

（3）職業(yè)教育編

當(dāng)前《職業(yè)教育法》的內(nèi)容還比較原則和簡單，與我國職業(yè)教育的快速發(fā)展不相適應(yīng)。因此，教育法典在繼承現(xiàn)行《職業(yè)教育法》相關(guān)制度的同時，還要在如下方面進行重點研究：一是如何提升職業(yè)教育在整個教育體系中的地位，讓職業(yè)教育與普通高等教育比翼雙飛，充分發(fā)揮其培養(yǎng)“大國工匠”的功能；二是如何完善“雙師型”教師隊伍建設(shè)，明確專業(yè)教師認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入制度，通過科學(xué)的教師制度，提高職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量，并充分體現(xiàn)職業(yè)教育的特色；三是如何建立良好的校企合作制度，讓企業(yè)有效參與職業(yè)學(xué)校的教學(xué)管理和評價監(jiān)督，形成高水平的合作機制（劉曉楠、趙小紅、張玲，2020）。

（4）高等教育編

1998年出臺的《高等教育法》，對高等教育基本制度、高等學(xué)校的設(shè)立、高等學(xué)校的組織和活動、高等學(xué)校教師和其他教育工作者、高等學(xué)校的學(xué)生、高等教育投入和條件保障等作了規(guī)定。其中的很多內(nèi)容可以被教育法典繼承，但同時也需要在如下方面進行改造：首先，現(xiàn)有《高等教育法》的邏輯結(jié)構(gòu)還需要調(diào)整和優(yōu)化，現(xiàn)有法律規(guī)范內(nèi)容還需要修改和完善，比如高校學(xué)生權(quán)利保障、高校法律地位等；其次，當(dāng)前的高等教育和學(xué)位制度兩套法律并存是明顯不合理的，未來教育法典應(yīng)當(dāng)將學(xué)位制度并入高等教育編，單獨設(shè)置“學(xué)位管理”一章，實現(xiàn)高等教育法律體系一元化（汪華、孫霄兵，2021）；再次，為創(chuàng)建世界一流高校和一流學(xué)科，教育法典要對高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進一步更新改造，推進大學(xué)管理、評估制度改革，在“國家管制和高校自治”之間尋求平衡，推動高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（5）家庭教育編

當(dāng)前，“因家庭失能導(dǎo)致的不良少年問題，不僅僅危害到少年個人或家庭，同時還會危害到社會。是故，家庭教育不再僅僅是家務(wù)事，亦是‘官務(wù)事’，是涉及重大公共利益的公共事務(wù)”（梅文娟、董善滿，2020）。教育法典中的家庭教育編，應(yīng)在《家庭教育促進法》實施一段時間后，總結(jié)其經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)其不足，在此基礎(chǔ)上對該法進行法典化改造，形成包括家庭教育實施、家庭教育促進、家庭教育干預(yù)等內(nèi)容的規(guī)范體系。家庭教育編的立法設(shè)計，在宏觀層面，要對家庭教育進行明確的定位，要厘清國家對家庭教育干預(yù)的方式和界限；在微觀層面，要對父母教育能力的提升、留守兒童家庭教育予以特別關(guān)注，要對家庭教育指導(dǎo)服務(wù)中的機構(gòu)準(zhǔn)入、人員資質(zhì)與培養(yǎng)、監(jiān)督評估等作出清晰規(guī)定（李曼，2021）。在家庭教育領(lǐng)域，需重點討論國家對家庭教育介入的限度，“若僅保障親權(quán)的獨立性排斥國家親權(quán)的干預(yù)，則無法應(yīng)對現(xiàn)代化進程中家庭問題的變化；若過分強調(diào)國家親權(quán)對親權(quán)的超越性地位，對家庭教育過度干預(yù)，一方面家庭自治作用無法發(fā)揮，另一方面干預(yù)成本過高且無現(xiàn)實操作性”（張鴻巍、于天姿，2021）。因此，如何實現(xiàn)家庭教育與國家干預(yù)之間的平衡，是教育法典編纂中一個重要問題。

（6）其他教育編

這一部分在教育法典分則中發(fā)揮著兜底功能，用以將無法歸入常規(guī)教育的各類教育活動納入其中，因而要保持開放性。目前，可以將特殊教育、專門教育、民族教育、教育培訓(xùn)等納入其中。特殊教育部分應(yīng)當(dāng)吸納《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》等法律法規(guī)的內(nèi)容，對特殊教育學(xué)校辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、教師隊伍建設(shè)等問題加以規(guī)定。專門教育是在改造原有工讀教育的基礎(chǔ)上由《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定的新的教育類型，是對有嚴(yán)重不良行為的未成年人進行教育和矯治的重要保護處分措施。當(dāng)前，關(guān)于專門教育的具體制度設(shè)計基本上還是空白，現(xiàn)實中還存在著專門學(xué)校定位不清、管理對象混亂、程序設(shè)計不足等問題（陳偉、鄔雨岑，2020），因此，教育法典需要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)設(shè)，形成具有中國特色的專門教育制度。民族教育涉及少數(shù)民族的文化傳承，立法應(yīng)對教學(xué)內(nèi)容、支持保障措施作出規(guī)定。教育培訓(xùn)是學(xué)校教育和家庭教育的重要補充，既是商業(yè)活動，也是教育活動，在總結(jié)當(dāng)前“雙減”政策實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，教育法典應(yīng)就如何規(guī)范教育培訓(xùn)作出一般性規(guī)定。

最后需要特別說明的是，國防教育、環(huán)保教育、法治教育等各類特定領(lǐng)域的宣傳普及活動，并非教育法意義上的“教育”，因此不應(yīng)納入法典的“其他教育”這一編中。

四、結(jié)論

教育法典編纂是中國立法領(lǐng)域的一件大事，是一個綜合性工程。教育法典的編纂，需要首先厘清一些基礎(chǔ)性理論問題，尤其是制度定位和框架體系。唯有解決了這些問題，才能為后續(xù)技術(shù)性工作奠定基礎(chǔ)和指明方向。

從制度定位看，在當(dāng)代中國法律體系中，教育法典并非一般意義上的部門法，而是屬于領(lǐng)域法的范疇，這決定了教育法典的內(nèi)容，應(yīng)該是以公民受教育權(quán)為基礎(chǔ)、以教育領(lǐng)域法律問題為中心，形成一個涵蓋不同性質(zhì)法律規(guī)范的有機整體。從框架結(jié)構(gòu)來看，教育法典的體例應(yīng)按照典型的“總–分”結(jié)構(gòu)展開，總則部分提供立法目標(biāo)、法律原則和一般性制度基礎(chǔ)，分則部分則按照教育類型和教育階段依次作出規(guī)定，其中學(xué)校教育是核心，家庭教育和社會教育是補充。未來的教育法典，將是中國法律淵源中最重要、最核心、最基本的法典之一，構(gòu)成中國教育治理的制度基石。