石 慧

(青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266000)

就業(yè)“積極行動(dòng)”措施，在我國又稱為就業(yè)支持措施或就業(yè)促進(jìn)措施，指的是為弱勢群體勞動(dòng)者提供就業(yè)扶持與援助，以消除就業(yè)歧視、促進(jìn)充分就業(yè)(1)由于歐盟基本法及指令中將該措施普遍表述為“positive action”(積極行動(dòng))，因而本文在論述歐盟相關(guān)問題時(shí)，統(tǒng)一采用就業(yè)“積極行動(dòng)”措施這一術(shù)語。。隨著我國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，就業(yè)支持措施在我國得到了越來越多的關(guān)注。2017年，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“就業(yè)是最大的民生，要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)?！?2)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2017年10月18日。2021年“十四五”規(guī)劃再次明確指出應(yīng)當(dāng)實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，健全有利于更加充分、更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制(3)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，十三屆全國人大四次會(huì)議表決通過，2021年3月11日，第四十七章。。推動(dòng)實(shí)施就業(yè)支持措施，不僅有利于保障弱勢群體勞動(dòng)者充分實(shí)現(xiàn)就業(yè)權(quán)益，而且有利于開發(fā)勞動(dòng)力資源、完善就業(yè)結(jié)構(gòu)，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供基本支撐。通過對歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施進(jìn)行系統(tǒng)分析，能夠?yàn)槲覈蜆I(yè)支持措施的完善與發(fā)展帶來一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的產(chǎn)生及發(fā)展

歐洲共同體作為歐盟的前身，通過社會(huì)政策對就業(yè)“積極行動(dòng)”措施進(jìn)行了規(guī)定。因此，在討論歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的產(chǎn)生及發(fā)展歷程時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合歐洲共同體時(shí)期的社會(huì)政策進(jìn)行分析。

(一)歐洲統(tǒng)一市場形成后就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的產(chǎn)生

進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，隨著歐洲統(tǒng)一市場的基本形成，歐洲共同體開始正式推行就業(yè)“積極行動(dòng)”措施，其目標(biāo)是針對勞動(dòng)力市場中性別不平等的狀況，為遭受不利的勞動(dòng)者提供救濟(jì)。1976年歐洲共同體通過了《關(guān)于實(shí)施男女就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)和升職、工作條件平等待遇原則指令》(下稱76/207/EEC指令)，該指令第2條除規(guī)定了三種不構(gòu)成就業(yè)歧視的例外情況外，還在第4款特別規(guī)定，“該指令并不禁止推動(dòng)男女之間平等機(jī)會(huì)的措施，特別是消除現(xiàn)存的對女性產(chǎn)生影響的不平等”(4)Council of the European Communities. Council Directive on the Implementation of the Principle of Equal Treatment for Men and Women as regards Access to Employment, Vocational Training and Promotion, and Working Conditions, 9 February 1976, 76/207/EEC, O. J. (1976) L 39/40, article 2.4.。該條款首次為在歐洲共同體范圍內(nèi)實(shí)施就業(yè)“積極行動(dòng)”措施提供了明確的法律依據(jù)。

隨后受20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，歐洲共同體成員國缺乏實(shí)施就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的統(tǒng)一意愿。因而，這一時(shí)期歐洲共同體多通過建議的方式，鼓勵(lì)成員國在平等就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、升職及工作條件等方面采取就業(yè)“積極行動(dòng)”措施，來消除就業(yè)中的性別歧視以及不合理差別待遇。例如，1984年《關(guān)于為女性推行積極行動(dòng)的建議》指出，“現(xiàn)行的賦予個(gè)人權(quán)利的平等待遇法律規(guī)定，并不足以消除所有現(xiàn)存的不平等，除非……采取平行(積極)行動(dòng)，來消除因社會(huì)態(tài)度、行為和結(jié)構(gòu)所造成的對女性就業(yè)的歧視性影響”(5)Council of the European Communities. Council Recommendation on the Promotion of Positive Action for Women, 13 December 1984, 84/635/EEC, p. 34.。

(二)歐盟建立后就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的完善與發(fā)展

1991年歐盟建立之后，基本繼承了歐洲共同體時(shí)期所建立的就業(yè)“積極行動(dòng)”措施框架。但這一時(shí)期歐盟面臨著來自于經(jīng)濟(jì)全球化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的挑戰(zhàn)，成員國內(nèi)部在實(shí)施就業(yè)“積極行動(dòng)”措施問題上難以達(dá)成一致性意見。1993年《社會(huì)歐洲：歐洲共同體中男性和女性的職業(yè)隔離》指出，盡管越來越多的女性參與到勞動(dòng)力市場之中，但是勞動(dòng)力市場并沒有因此達(dá)成性別融合或平等，性別隔離和不平等現(xiàn)象仍然存在(6)Commission of the European Communities. Social Europe: Occupational Segregation of Women and Men in the European Community, January 1993, supplement 3/93, p. ix.。與1984年建議相同的是，這一報(bào)告也明確提出，實(shí)施就業(yè)“積極行動(dòng)”措施有助于整合工作和家庭生活，消除傳統(tǒng)性別分工對女性獲得平等就業(yè)機(jī)會(huì)和待遇所造成的消極影響。

1997年《阿姆斯特丹條約》對于歐盟推行就業(yè)“積極行動(dòng)”措施產(chǎn)生了重大影響。首先，《阿姆斯特丹條約》對《歐盟運(yùn)行條約》第157條第4款進(jìn)行了修訂，該條款規(guī)定，“為了確保實(shí)踐中男女在工作生活中的充分平等，平等待遇原則不應(yīng)禁止任何成員國維持或采取提供特定優(yōu)待的措施，促進(jìn)未被充分代表的性別從事職業(yè)活動(dòng)，以及防止或?yàn)槠渎殬I(yè)生涯中遭受的不利提供補(bǔ)償?！?7)Treaty of Amsterdam, para. 22, article 119. 4.；Treaty on the Functioning of the European Union, article 157.4.這一條款可以視為歐盟對于就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的正式授權(quán)，為歐盟采取就業(yè)“積極行動(dòng)”措施提供了基礎(chǔ)。其次，《阿姆斯特丹條約》對《歐盟運(yùn)行條約》第10條、第19條進(jìn)行了修訂，該條款第一次將受保護(hù)的就業(yè)主體特征的范圍，從性別擴(kuò)大到了“種族或民族出身、宗教或信仰、殘疾、年齡或性取向”，并要求理事會(huì)采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，打擊上述類別的歧視行為(8)Treaty of Amsterdam, article 2.7.；Treaty on the Functioning of the European Union, article 10, article 19.。而這一條款也極大地?cái)U(kuò)展了歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的適用范圍。

根據(jù)《阿姆斯特丹條約》的授權(quán)，歐盟通過了2000年《關(guān)于實(shí)施不同種族或民族出身之間平等待遇原則的指令》(9)Council of the European Union, Council Directive on Implementing the Principle of Equal Treatment Between Persons Irrespective of Racial or Ethnic Origin, 29 June 2000, 2000/43/EC.(下稱2000/43/EC指令)、2000年《關(guān)于建立就業(yè)和職業(yè)平等待遇一般性框架的指令》(10)Council of the European Union, Council Directive on Establishing a General Framework for Equal Treatment in Employment and Occupation, 27 November 2000, 2000/78/EC.(下稱2000/78/EC指令)以及2006年《關(guān)于實(shí)施男女就業(yè)和職業(yè)平等機(jī)會(huì)和平等待遇原則指令》(11)Council of the European Union, Council Directive on the Implementation of the Principle of Equal Opportunities and Equal Treatment of Men and Women in Maters of Employment and Occupation, 5 July 2006, 2006/54/EC.(下稱2006/54/EC指令)。2000/43/EC指令第5條，2000/78/EC指令第7條以及2006/54/EC指令第3條對就業(yè)“積極行動(dòng)”措施進(jìn)行了明確規(guī)定，即“為了保證實(shí)踐中的充分平等，平等待遇原則并不禁止任何成員國保留或通過特定措施，來禁止或?yàn)樾詣e、種族或民族出身、宗教或信仰、殘疾、年齡或性取向相關(guān)的不利情況提供補(bǔ)償”。理事會(huì)隨后通過的一系列就業(yè)相關(guān)法律和政策，特別是《成員國就業(yè)指導(dǎo)綱要》，也普遍要求成員國通過就業(yè)“積極行動(dòng)”措施來保證弱勢群體勞動(dòng)者能夠在實(shí)質(zhì)意義上享有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)待遇。至此，歐盟正式建立了就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的保護(hù)框架。

2009年《里斯本條約》生效后，《歐盟基本權(quán)利憲章》獲得了歐盟基本法律的地位?！稓W盟基本權(quán)利憲章》第21條所保護(hù)的就業(yè)主體特征更加廣泛，極大地?cái)U(kuò)大了歐盟所保護(hù)的弱勢群體勞動(dòng)者范圍。這一條款將受保護(hù)的就業(yè)主體特征擴(kuò)大到了“膚色、基因特征、語言、政治或其他觀點(diǎn)、國內(nèi)少數(shù)群體成員身份、財(cái)產(chǎn)以及國籍”(12)Charter of Fundamental Rights of the European Union, article 21.。盡管歐盟相關(guān)法律還沒有對擴(kuò)大后的就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的適用進(jìn)行具體的規(guī)定，但這一條款顯然有利于就業(yè)“積極行動(dòng)”措施在更廣范圍、更深層次的發(fā)展與實(shí)施。

二、歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的適用

《歐盟運(yùn)行條約》對就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的適用范圍以及適用目標(biāo)進(jìn)行了一般性規(guī)定，同時(shí)2006/54/EC指令、2000/43/EC指令及2000/78/EC指令分別針對不同類別弱勢群體勞動(dòng)者的就業(yè)需求與就業(yè)障礙進(jìn)行了特別規(guī)定。

(一)就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的適用范圍

根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》及相關(guān)指令的規(guī)定，歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的適用范圍包括性別、種族或民族出身、宗教或信仰、殘疾、年齡或性傾向等相關(guān)領(lǐng)域。其中，歐盟在性別領(lǐng)域推行的就業(yè)“積極行動(dòng)”措施，不管是廣泛性還是影響性都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他領(lǐng)域，并對其他領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。

1. 就業(yè)“積極行動(dòng)”措施在性別領(lǐng)域的適用

首先，歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施在性別領(lǐng)域的適用，既關(guān)注“生理性別”對女性就業(yè)的影響，也關(guān)注“社會(huì)性別”對女性就業(yè)的影響。在1995年的“P. v. S. and Cornwall County Council”案中，法律顧問G. Tesauro先生指出，女性常常成為性別歧視受害者的原因，并不當(dāng)然在于她們的生理性別，還在于她們的社會(huì)角色以及社會(huì)形象(13)P. v. S. and Cornwall County Council, Opinion of Advocate General Tesauro, 14 December 1995, para. 20.。在就業(yè)過程中，由于“社會(huì)性別”所帶來的對女性在工作及家庭分工上的刻板偏見，以及擔(dān)心女性會(huì)因生育而更加頻繁的缺勤或中斷工作，即使女性和男性具有同樣的資格，用人單位也更加傾向于雇傭男性(14)Sandra Fredman, Discrimination Law, 2nd Edition, London: Oxford University Press, 2011, pp.25-33.。在這一背景下，歐盟通過在性別領(lǐng)域?qū)嵤┚蜆I(yè)“積極行動(dòng)”措施，不僅關(guān)注女性“生理性別”的特殊需求與保護(hù)需要，還關(guān)注女性“社會(huì)性別”在就業(yè)中所造成的障礙與不利影響，以提高女性在就業(yè)中的競爭力，保證女性能夠平等地追求職業(yè)發(fā)展。

其次，歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施在性別領(lǐng)域的適用，也重視女性與子女之間的天然聯(lián)系和撫養(yǎng)需求。在2002年的H. Lommers v. Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij案中，歐盟法院提出，為女性提供育嬰補(bǔ)貼以及育嬰服務(wù)，對于提高女性在“未被充分代表”的部門或部門高層中的就業(yè)參與比例具有重要價(jià)值，而不充分的育嬰服務(wù)和僵化的工作制度，會(huì)使得女性放棄工作(15)H. Lommers v. Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Judgment of the Court, 19 March 2002, C-476/99, para. 36-48.。因而，歐盟在性別領(lǐng)域?qū)嵤┚蜆I(yè)“積極行動(dòng)”措施的過程中，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注女性的育兒需要，為女性提供適當(dāng)?shù)挠龐敕?wù)和設(shè)施，并通過靈活休假制度和彈性工作制度，協(xié)助女性平衡家庭和工作責(zé)任(16)Council of the European Communities, Council Recommendation on Child Care, 31 Mach 1992, 92/241/EEC, p.16.。

2. 就業(yè)“積極行動(dòng)”措施在種族或民族出身、宗教或信仰、殘疾、年齡或性傾向等領(lǐng)域的適用

與2006/54/EC指令第5條不同，根據(jù)2000/43/EC指令第5條以及2000/78/EC指令第7條的規(guī)定，歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施在“種族或民族出身、宗教或信仰、殘疾、年齡或性傾向”等領(lǐng)域的適用并不限于勞動(dòng)者本身的特征，而是也可適用于與上述特征“相關(guān)的”不利情況。根據(jù)上述條款的規(guī)定，勞動(dòng)者所遭受的不利待遇，只要與受保護(hù)的特征有關(guān)聯(lián)性，就符合了適用就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的條件，而不要求勞動(dòng)者所遭受的不利待遇必須直接基于受保護(hù)的特征。在2008年的S. Coleman v. Attridge Law and Steve Law案中，歐盟法院曾經(jīng)以殘疾特征為例對這一關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了解釋。歐盟法院在該案判決中強(qiáng)調(diào)，根據(jù)2000/78/EC指令對于關(guān)聯(lián)性的規(guī)定，指令的保護(hù)范圍不應(yīng)當(dāng)局限于自身具有殘疾的勞動(dòng)者。若雇主給予并非殘疾人的勞動(dòng)者以不利待遇，而這一不利待遇是由于該勞動(dòng)者負(fù)主要看護(hù)責(zé)任的子女具有殘疾，那么即使勞動(dòng)者本身并沒有殘疾，但其所遭受的不利待遇仍然與殘疾之間形成了關(guān)聯(lián)性，因而構(gòu)成了對指令的違反(17)S. Coleman v. Attridge Law and Steve Law, Judgment of the Court, 17 July 2008, C-303/06, para. 56.。

(二)就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的適用目標(biāo)

根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》及相關(guān)指令的規(guī)定，歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的適用目標(biāo)包含了三個(gè)層次的內(nèi)涵，即保證就業(yè)中的充分平等，防止勞動(dòng)者遭受歧視或不利待遇并提供救濟(jì)，以及為勞動(dòng)者已經(jīng)遭受的歧視或不利待遇提供補(bǔ)償。歐盟成員國可根據(jù)該目標(biāo)的指引，結(jié)合本國情況自主選擇具體的實(shí)施方式與措施。

1.保證就業(yè)中的充分平等

歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施首先要求保證就業(yè)中的充分平等，這作為其出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，體現(xiàn)了“平等”作為歐盟基本價(jià)值之一的內(nèi)在要求，也體現(xiàn)了“平等待遇原則”在就業(yè)領(lǐng)域的自然延伸(18)Treaty on European Union, preamble, article 2.。根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第157條明確規(guī)定，歐盟應(yīng)當(dāng)“通過措施來實(shí)施就業(yè)和職業(yè)中的男女平等機(jī)會(huì)和平等待遇原則”。因而，歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施所要求保證的充分平等，既包括就業(yè)機(jī)會(huì)平等，也包括就業(yè)待遇平等。簡單而言，就業(yè)機(jī)會(huì)平等指求職者獲得某一職位的可能性，而就業(yè)待遇平等則為實(shí)現(xiàn)該可能性的必要保障。長期以來，歐盟成員國就業(yè)政策多關(guān)注就業(yè)機(jī)會(huì)平等而忽略了就業(yè)待遇平等，但隨著歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的進(jìn)一步實(shí)施，各成員國也開始重視通過保障就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等就業(yè)待遇平等，來全面推動(dòng)勞動(dòng)者充分實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。

2.防止勞動(dòng)者遭受歧視或不利待遇并提供救濟(jì)

歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施要求防止勞動(dòng)者遭受歧視或不利待遇，并在侵害發(fā)生之時(shí)給予受害者平等、有效和充分的救濟(jì)。由于自然、社會(huì)資源分配不均，或者文化、傳統(tǒng)上的刻板偏見，可能會(huì)使得部分勞動(dòng)者在就業(yè)過程中遭受歧視或不利待遇，影響其在平等的基礎(chǔ)上參與就業(yè)的機(jī)會(huì)和能力(19)David A. Strauss, The Illusory Distinction Between Equality of Opportunity and Equality of Result, William and Mary Law Review, Vol.34,No.1,1993,p.171.。歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施要求防止勞動(dòng)者在就業(yè)過程中遭受歧視或不利待遇，這對于改善相關(guān)勞動(dòng)者弱勢地位與劣勢循環(huán)具有重要意義。此外，歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施要求在就業(yè)歧視或不利待遇等侵害發(fā)生之時(shí)，為受害者提供平等、有效和充分的救濟(jì)，該救濟(jì)措施既包括行政救濟(jì)也包括司法救濟(jì)(20)Directive 2000/43/EC, article 7; Directive 2000/78/EC, article 9; Directive 2006/54/EC, article 17.。提供救濟(jì)與防止勞動(dòng)者遭受歧視或不利待遇，作為同一個(gè)問題的兩個(gè)方面，共同為勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)提供了保障。

3.為勞動(dòng)者已經(jīng)遭受的歧視或不利待遇提供補(bǔ)償

歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施要求將具有特定特征的弱勢群體勞動(dòng)者作為一個(gè)整體，為其過去及正在遭受的歧視或不利待遇提供補(bǔ)償。但值得注意的是，補(bǔ)償?shù)淖罱K受益者表現(xiàn)為弱勢群體勞動(dòng)者中的個(gè)體，而該個(gè)體并非必然在實(shí)際中曾遭受過就業(yè)歧視或不利待遇的侵害。因而無條件的賦予弱勢群體勞動(dòng)者中的個(gè)體以特殊優(yōu)惠，存在侵害其他群體勞動(dòng)者中個(gè)體權(quán)益的可能。鑒于此，部分學(xué)者認(rèn)為這種補(bǔ)償性措施并不符合就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的目的與本質(zhì)，也引發(fā)了關(guān)于“積極行動(dòng)”與“反向歧視”之間的爭論(21)Alina Tryfonidou, Reverse Discrimination in EC Law, Amsterdam: Kluwer Law International, 2009, p.14.。在歐盟法院審理的相關(guān)案件中，關(guān)于就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的爭議也多集中于此。盡管在實(shí)踐中仍存在爭議，但歐盟法律允許成員國為勞動(dòng)者已經(jīng)遭受的歧視或不利待遇提供補(bǔ)償，這突出表明了歐盟通過就業(yè)“積極行動(dòng)”措施來保障平等就業(yè)的決心，并且確實(shí)極大地推動(dòng)了弱勢群體勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

三、歐盟法院對就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《歐盟條約》第19條的授權(quán)，歐盟法院主要通過直接訴訟程序和預(yù)先裁決機(jī)制對就業(yè)“積極行動(dòng)”措施相關(guān)案件進(jìn)行裁判，并確立了較為成熟的司法審查標(biāo)準(zhǔn)(22)Treaty on European Union, Article 19.。歐盟法院的司法實(shí)踐極大地推動(dòng)了歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的發(fā)展和完善，并為歐盟及歐盟成員國實(shí)施就業(yè)“積極行動(dòng)”措施指明了方向(23)由于歐盟就業(yè)“積極行動(dòng)”措施在性別平等領(lǐng)域的實(shí)施范圍和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他領(lǐng)域，歐盟法院的相關(guān)案件也多以性別領(lǐng)域?yàn)橹?，因而本文所選取的代表性案例也集中于性別領(lǐng)域。。

(一)不得自動(dòng)、無條件的賦予弱勢群體勞動(dòng)者優(yōu)先權(quán)

在就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的司法審查標(biāo)準(zhǔn)中，歐盟法院最先提出的是“不得自動(dòng)、無條件的賦予弱勢群體勞動(dòng)者優(yōu)先權(quán)”這一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，每個(gè)勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)都不應(yīng)當(dāng)遭受歧視，即使是為弱勢群體已經(jīng)遭受的特定不利情況提供補(bǔ)償，也不應(yīng)當(dāng)肆意損害“平等”這一歐盟基本價(jià)值，來使得特定群體獲得數(shù)量上的平等(24)Eckhard Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen, Opinion of Advocate General Tesauro, delivered on 6 April 1995, para. 7, 28.。

在1995年Eckhard Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen案中，歐盟法院初步建立了“不得自動(dòng)、無條件的賦予弱勢群體勞動(dòng)者優(yōu)先權(quán)”這一標(biāo)準(zhǔn)。在該案中，德國不來梅當(dāng)?shù)胤梢?guī)定，“在申請同一職位時(shí)，若女性與男性具有相同的資格，則女性應(yīng)當(dāng)在未被充分代表的部門中獲得優(yōu)先權(quán)”。歐盟法院認(rèn)為76/207/EEC指令第2條第4款允許采取就業(yè)“積極行動(dòng)”措施，給予女性特定優(yōu)惠待遇，來提高她們在勞動(dòng)力市場中的競爭力，并在與男性平等的基礎(chǔ)上發(fā)展事業(yè)。但若國內(nèi)規(guī)則賦予女性在就業(yè)或升職中自動(dòng)、無條件的優(yōu)先權(quán)，則超出了第2條第4款的限度。歐盟法院進(jìn)一步提出，僅能通過提供平等的機(jī)會(huì)而不能通過規(guī)定平等的結(jié)果，來達(dá)成某一部門中所有層次上男女平等的代表率(25)Eckhard Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen, Judgment of the Court, 17 October 1995, C-450/93, para. 21-23.。因而，歐盟法院裁定德國不來梅當(dāng)?shù)胤蛇`反76/207/EEC指令第2條第4款的規(guī)定。

歐盟法院在1995年Kalanke案中做出的判決遭到了嚴(yán)厲批評，批判意見認(rèn)為歐盟法院對就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的司法審查標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，這過度依賴形式主義平等，并沒有對女性在勞動(dòng)力市場中的不利處境表現(xiàn)出任何敏感性。另外，這一判決還被指責(zé)沒有尊重成員國的自主原則和自由裁量權(quán)，甚至引起了對于就業(yè)“積極行動(dòng)”措施在就業(yè)和升職中是否具有正當(dāng)性與合法性的懷疑(26)Gabriel A. Moens, Equal Opportunities Not Equal Results: “Equal Opportunity” in European Law After Kalancke, Journal of Legislation, Vol.23,No.1,1997,p.43.。

(二)全面考慮所有候選人具體情況

為了彌補(bǔ)“不得自動(dòng)、無條件的賦予弱勢群體優(yōu)先權(quán)”這一審查標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，歐盟法院提出了就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的第二項(xiàng)司法審查標(biāo)準(zhǔn)，即“全面考慮所有候選人具體情況”。該標(biāo)準(zhǔn)要求，歐盟成員國在保留或通過就業(yè)“積極行動(dòng)”措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定保留性條款，允許并要求雇主對所有候選人的情況進(jìn)行全面考慮，在非弱勢群體勞動(dòng)者具有特定原因或正當(dāng)性需求時(shí)，排除弱勢群體勞動(dòng)者的優(yōu)先權(quán)并不構(gòu)成歧視。

“全面考慮所有候選人具體情況”這一標(biāo)準(zhǔn)在1997年Hellmut Marschall v. Land Nordrhein-Westfalen案中得到了確認(rèn)和體現(xiàn)。在該案中，根據(jù)德國北萊茵-威斯特法倫州地區(qū)法律，“若在特定高級職位中女性少于男性，則在具有同樣資格、能力和職業(yè)表現(xiàn)的情況下，女性應(yīng)當(dāng)獲得優(yōu)先權(quán)”。但與1995年Kalanke案不同的是，這一國內(nèi)法律規(guī)定還包含了一項(xiàng)限制性條款，即“除非(男性)候選人有特定原因，使得天平向其傾斜”。歐盟法院指出，若國內(nèi)規(guī)則包含了限制性保留條款，則符合第2條第4款的要求。這意味著“為與女性候選人同樣具有資格的男性候選人提供了保障，能夠在選拔過程中對候選人進(jìn)行客觀分析，考慮候選人所有相關(guān)條件，并在特定情況下排除女性候選人的優(yōu)先權(quán)，而不構(gòu)成對女性候選人的就業(yè)歧視”(27)Hellmut Marschall v. Land Nordrhein-Westfalen, Judgment of the Court, 11 November 1997, C-409/95, para. 29-33.。

在Marschall案中，歐盟法院首次在司法實(shí)踐中明確指出，根據(jù)76/207/EEC指令第2條第4款，國內(nèi)法規(guī)則在全面考慮所有候選人具體情況的前提下，可以允許與男性候選人同樣具有資格的女性候選人，在未被充分代表的部門中獲得優(yōu)先權(quán)，這對于抵消傳統(tǒng)社會(huì)態(tài)度對女性候選人造成的歧視性影響，降低可能實(shí)質(zhì)存在的就業(yè)不平等具有重要價(jià)值(28)Sean Pager, Strictness and Subsidiarity: and Institutional Perspective on Affirmative Action at the European Court of Justice, Boston College International & Comparative Law Review, Vol.26,No.1,2003,p.53.。這表明歐盟法院放寬了1995年Kalanke案對就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的審查限制。

至此，歐盟法院在司法實(shí)踐中對于就業(yè)“積極行動(dòng)”措施的態(tài)度達(dá)成了一種平衡。雖然在女性沒有被充分代表的部門中，自動(dòng)、無條件的賦予女性候選人就業(yè)或升職的優(yōu)先權(quán)并不必然具有正當(dāng)性，但若成員國國內(nèi)法律規(guī)定了保留性條款，能夠保證對男性候選人的個(gè)人情況進(jìn)行全面考慮和客觀分析，那么給予女性候選人的優(yōu)先權(quán)則可以被證明具有正當(dāng)性。因而，可以為了消除或降低現(xiàn)實(shí)中可能存在的不平等，而實(shí)施表面看起來具有歧視性，但實(shí)際上是為了實(shí)現(xiàn)平等待遇原則的就業(yè)“積極行動(dòng)”措施。

四、對我國就業(yè)支持措施帶來的啟示

隨著經(jīng)濟(jì)及社會(huì)高速發(fā)展以及就業(yè)競爭壓力不斷增大，我國也已開始通過實(shí)施就業(yè)支持措施，為勞動(dòng)力市場中的弱勢群體勞動(dòng)者提供就業(yè)支持與幫助。相關(guān)措施主要體現(xiàn)于《就業(yè)促進(jìn)法》以及配套就業(yè)政策中，并由《婦女權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》等相關(guān)法律法規(guī)予以補(bǔ)充。該模式與歐盟相似，因而可以結(jié)合歐盟相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對我國就業(yè)支持措施進(jìn)行分析，以推動(dòng)其進(jìn)一步完善與發(fā)展。

(一)我國就業(yè)支持措施存在的問題

1．就業(yè)支持措施的適用范圍較窄

《就業(yè)促進(jìn)法》第25條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“制定政策并采取措施對就業(yè)困難人員給予扶持和援助”；第28條及第29條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“對少數(shù)民族勞動(dòng)者給予適當(dāng)照顧”以及“為殘疾人創(chuàng)造就業(yè)條件”。此外，《婦女權(quán)益保障法》第2條及第26條規(guī)定“國家保護(hù)婦女依法享有的特殊權(quán)益”，“婦女在經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期受特殊保護(hù)”；《殘疾人保障法》第30條至第39條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施促進(jìn)殘疾人就業(yè)。因而，我國就業(yè)支持措施的適用范圍包括女性、殘疾人、少數(shù)民族以及其他就業(yè)困難人員。

相較于歐盟相關(guān)法律的規(guī)定，我國現(xiàn)行法律所規(guī)定的就業(yè)支持措施的適用范圍較為狹窄，并不能完全適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)勞動(dòng)力市場的發(fā)展現(xiàn)狀，以及新型就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的保障需要(29)張成剛：《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益保障：內(nèi)容、現(xiàn)狀及策略》，《中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第6期。。特別是在我國勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不斷改變、老齡化進(jìn)一步加劇的當(dāng)下，無法為包括農(nóng)村勞動(dòng)者、中年失業(yè)勞動(dòng)者、老年勞動(dòng)者在內(nèi)的其他處于弱勢地位的勞動(dòng)者提供充分保障。即使《就業(yè)促進(jìn)法》第52條對其他“就業(yè)困難人員”進(jìn)行了兜底性規(guī)定，以應(yīng)對勞動(dòng)力市場不斷變化的狀況，但在實(shí)踐中如何準(zhǔn)確適用第52條認(rèn)定其他“就業(yè)困難人員”并不明確，進(jìn)而削弱了我國就業(yè)支持措施在實(shí)踐中的效能(30)王顯勇：《論反就業(yè)歧視法的多元綜合實(shí)施理論》，《中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第2期。。

2．就業(yè)支持措施的實(shí)施方式缺乏針對性

《就業(yè)促進(jìn)法》對就業(yè)支持措施的實(shí)施方式進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，第52條至57條規(guī)定，就業(yè)支持措施的實(shí)施方式應(yīng)當(dāng)包括提供就業(yè)信息服務(wù)和就業(yè)技能培訓(xùn)、提供稅費(fèi)減免及保險(xiǎn)補(bǔ)貼以及提供公益性崗位等。但上述規(guī)定的實(shí)施方式較為單一，沒有結(jié)合新時(shí)期弱勢群體勞動(dòng)者的就業(yè)需求以及就業(yè)障礙進(jìn)行針對性安排，并不能完全滿足保護(hù)弱勢群體勞動(dòng)者就業(yè)權(quán)益的需要。《婦女權(quán)益保障法》以及《殘疾人保障法》分別就女性以及殘疾人所應(yīng)當(dāng)享有的就業(yè)支持措施進(jìn)行了規(guī)定，在一定程度上彌補(bǔ)了這一缺陷。

《殘疾人保障法》第30條至39條針對殘疾人的就業(yè)特征及就業(yè)困境，對就業(yè)支持措施的實(shí)施方式進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，包括為用人單位提供稅收優(yōu)惠、經(jīng)營扶持、減免收費(fèi)，為殘疾人提供就業(yè)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)、公益性崗位安置，以及為殘疾人提供適當(dāng)勞動(dòng)條件、勞動(dòng)保護(hù)并對工作場所進(jìn)行改造等措施。《婦女權(quán)益保障法》第2條及第26條雖然也規(guī)定了女性應(yīng)當(dāng)享有“特殊權(quán)益”及“特殊保護(hù)”，但相關(guān)條款并沒有對其具體內(nèi)涵進(jìn)行規(guī)定，甚至是否能夠?yàn)榫蜆I(yè)支持措施提供依據(jù)都仍然存在爭議，也沒有對就業(yè)支持措施的實(shí)施方式進(jìn)行有針對性的具體規(guī)定。而隨著我國生育政策的不斷調(diào)整，特別是2021年“三孩”政策實(shí)施后，我國女性勞動(dòng)者面臨著越來越嚴(yán)峻的就業(yè)與生育壓力，上述條款不能為女性勞動(dòng)者實(shí)施有效的就業(yè)支持措施(31)沈洋：《“全面三孩”政策下婦女就業(yè)問題與相關(guān)政策分析》，《婦女研究論叢》，2021年第4期。。

(二)我國就業(yè)支持措施改進(jìn)的方向

1.擴(kuò)展就業(yè)支持措施的適用范圍

我國就業(yè)支持措施存在適用范圍較為狹窄的問題，無法為其他弱勢群體勞動(dòng)者提供充分的就業(yè)支持與幫助。對此，我國相關(guān)政策已做出一定的回應(yīng)。繼 “十四五”規(guī)劃明確指出應(yīng)當(dāng)健全就業(yè)促進(jìn)機(jī)制后，《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》再次提出要進(jìn)一步完善就業(yè)支持體系、增強(qiáng)就業(yè)保障能力，除繼續(xù)采取措施推動(dòng)女性、殘疾人以及少數(shù)民族就業(yè)外，還應(yīng)當(dāng)推動(dòng)高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)青年、退役軍人、農(nóng)村勞動(dòng)力、脫貧人口、大齡勞動(dòng)者等重點(diǎn)群體充分就業(yè)，體現(xiàn)了我國擴(kuò)展就業(yè)支持措施適用范圍的趨向(32)國務(wù)院《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》，國發(fā)〔2021〕14號，2021年8月23日，第10段至第14段。。因此，我國應(yīng)當(dāng)立足經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及勞動(dòng)力市場就業(yè)現(xiàn)狀，對《就業(yè)促進(jìn)法》及相關(guān)政策進(jìn)行修訂，適當(dāng)擴(kuò)展就業(yè)支持措施的適用范圍，以求充分開發(fā)勞動(dòng)力資源、優(yōu)化勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。

2.完善就業(yè)支持措施的實(shí)施方式

我國就業(yè)支持措施存在實(shí)施方式單一、缺乏針對性的問題，應(yīng)當(dāng)具體分析新時(shí)期我國弱勢群體勞動(dòng)者的就業(yè)需求和就業(yè)障礙，完善就業(yè)支持措施的實(shí)施方式。首先，應(yīng)當(dāng)對《就業(yè)促進(jìn)法》第52條至57條進(jìn)行修訂完善，在豐富就業(yè)支持措施實(shí)施方式的同時(shí)，為女性、殘疾人、少數(shù)民族勞動(dòng)者以及其他就業(yè)困難人員提供有針對性的就業(yè)支持與幫助，發(fā)揮就業(yè)支持措施推動(dòng)充分就業(yè)、消除就業(yè)歧視的重要作用。其次，應(yīng)當(dāng)結(jié)合新時(shí)期女性的就業(yè)需求與就業(yè)障礙，對《婦女權(quán)益保障法》第四章“勞動(dòng)與社會(huì)保障權(quán)利”進(jìn)行完善，為女性實(shí)施更加具有針對性的就業(yè)支持措施，例如提供就業(yè)咨詢及就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、規(guī)定就業(yè)名額及就業(yè)比例、實(shí)施靈活休假和彈性工作方式以及提供公共托育服務(wù)等，以求在我國生育政策進(jìn)一步寬松化的背景下，真正緩解女性面臨的生育與就業(yè)壓力(33)黃桂霞：《女性勞動(dòng)者生育權(quán)與勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的保障：一致與分歧》，《婦女研究論叢》，2019年第5期。。

結(jié)語

在我國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)高速發(fā)展、勞動(dòng)力市場競爭壓力日益加劇的當(dāng)下，推動(dòng)實(shí)施就業(yè)支持措施，不僅有利于提高弱勢群體勞動(dòng)者的就業(yè)競爭力，而且有利于充分開發(fā)我國勞動(dòng)力資源，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更加充分和更高質(zhì)量的就業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供支撐。但應(yīng)當(dāng)注意的是，我國各省市由于經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的差異，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)及勞動(dòng)者就業(yè)情況存在較大不同，可以結(jié)合歐盟相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在通過全國性法律法規(guī)及政策對就業(yè)支持措施進(jìn)行宏觀規(guī)定的同時(shí)，亦允許各省市根據(jù)本地區(qū)情況，具體制定就業(yè)支持措施的相關(guān)政策，以保證就業(yè)支持措施的靈活性和針對性，進(jìn)而推動(dòng)我國共同就業(yè)策略及就業(yè)目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。