謝劍虹

(湖南省教育科學(xué)研究院，湖南長沙 410005)

我國高等職業(yè)教育歷經(jīng)40余年的發(fā)展，在國家政策的引導(dǎo)下已經(jīng)成為推進我國高等教育大眾化、普及化的主力軍，培養(yǎng)了一大批推動產(chǎn)業(yè)升級、服務(wù)地方經(jīng)濟的技術(shù)技能型人才，為社會發(fā)展作出了巨大貢獻。產(chǎn)教融合作為職業(yè)教育發(fā)展的重要機制，得到了國家政策的支持和保障。一系列高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的出臺與演變，既是我國高等職業(yè)教育發(fā)展的縮影，也是一部政策演變史。進入新時代，高等職業(yè)教育邁入提質(zhì)培優(yōu)、增強賦能的高質(zhì)量發(fā)展新階段，產(chǎn)教融合成為其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，相關(guān)政則是全面推進產(chǎn)教融合的重要保障。從哲學(xué)的視角出發(fā)對高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策進行梳理并探索其變遷機理，有助于完善我國產(chǎn)教融合政策，推進高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

20世紀80年代，潘懋元基于高等教育的特點提出了教育的外部規(guī)律和內(nèi)部規(guī)律，認為教育作為一種社會活動，其活動過程應(yīng)遵循一定的客觀規(guī)律[1]。教育的外部規(guī)律關(guān)涉教育系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的關(guān)系，以及教育系統(tǒng)與社會其他子系統(tǒng)之間的關(guān)系，具體而言是指教育要與科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)力的發(fā)展水平、社會制度、社會文化相適應(yīng)。教育的內(nèi)部規(guī)律指向教育對象的身心發(fā)展與社會要求之間的關(guān)系，即個體的發(fā)展要與社會發(fā)展相適應(yīng)，社會發(fā)展的要求也必須符合個體的身心發(fā)展規(guī)律。教育的外部規(guī)律和內(nèi)部規(guī)律密不可分、相互制約，在教育實踐中要同時遵循、不可偏廢，否則就會導(dǎo)致人才培養(yǎng)不適應(yīng)社會需要，人的全面發(fā)展無法得到實現(xiàn)。顯然，高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的制定也應(yīng)符合教育的外部規(guī)律和內(nèi)部規(guī)律。

從哲學(xué)角度看，教育規(guī)律是抽象的，而教育實踐是具體的，從教育規(guī)律到教育實踐需要經(jīng)過許多環(huán)節(jié)，其中教育政策的制定至關(guān)重要。教育政策符合教育規(guī)律就能促進教育發(fā)展和社會進步，反之，則容易走入誤區(qū)，造成損失。因此，高等職業(yè)教育政策的出臺及演進不能憑主觀愿望或行政命令，而需要認真研究各方面因素，根據(jù)教育規(guī)律并聯(lián)系一定歷史時期的實際情況來推動。

一、我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷的脈絡(luò)梳理

對近40年的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策進行梳理，結(jié)合政策制定的歷史背景進行分析，可以發(fā)現(xiàn)一些政策的出臺明顯影響了產(chǎn)教融合的進程。以這些關(guān)鍵性政策的出臺為節(jié)點，可以將我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策變遷歷程劃分為三個階段，這三個階段分別體現(xiàn)出不同的特征。

(一)1978—1989年：政府主導(dǎo)下跨部門跨地區(qū)聯(lián)合辦學(xué)

1978年12月，黨的十一屆三中全會順利召開，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來?，F(xiàn)代化建設(shè)需要一大批技能型人才，但當時勞動者的文化素質(zhì)普遍較低，全社會大學(xué)文化程度的勞動者僅占0.01%，近90%的勞動者未經(jīng)過系統(tǒng)的職業(yè)訓(xùn)練，通過職業(yè)教育培養(yǎng)人才的任務(wù)十分緊迫。1980年，原國家教委批準建立南京金陵職業(yè)大學(xué)、合肥聯(lián)合大學(xué)等首批13所職業(yè)大學(xué)，我國高等職業(yè)教育發(fā)展正式起步。1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出要積極倡導(dǎo)部門、地方之間聯(lián)合辦學(xué)[2]。1988年5月，原國家教委《關(guān)于推動聯(lián)合辦學(xué)和校級協(xié)作若干問題意見的通知》從政策上支持跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合辦學(xué)[3]。這一時期對人才的需求劇增，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始調(diào)整，但仍然以計劃經(jīng)濟為主，產(chǎn)教融合體現(xiàn)出政府主導(dǎo)、以行政命令進行推動的顯著特征，合作局限于政府部門之間和地區(qū)之間，沒有引導(dǎo)企業(yè)參與辦學(xué)，職業(yè)教育人才培養(yǎng)仍然沿用普通教育的管理和教學(xué)模式，以學(xué)科知識講授為主，學(xué)生普遍在生產(chǎn)實踐中難以迅速適應(yīng)崗位要求，人才培養(yǎng)與實際需求脫鉤。

(二)1990—2012年：政府宏觀指導(dǎo)下校企合作

隨著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，制造業(yè)快速發(fā)展，需要一大批能掌握較為先進設(shè)備設(shè)施使用方法的一線技術(shù)技能型人才。1993年對全國333個企業(yè)近70萬名職工進行調(diào)查的結(jié)果表明，技術(shù)工人的實際水平不高，國有企業(yè)高級工的比例僅為2%[4]?？梢娂夹g(shù)技能型人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配，這對職業(yè)教育人才培養(yǎng)提出了更高要求。黨的十三屆七中全會提出要大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，1991年10月《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》出臺，首次提出“提倡產(chǎn)教結(jié)合，工學(xué)結(jié)合”[5]。各職業(yè)院校紛紛創(chuàng)辦經(jīng)營實體，開辦各類校辦企業(yè)，在辦教育的同時辦企業(yè)。1997年，十五大報告提出“有條件的科研機構(gòu)和大專院校要以不同形式進入企業(yè)或同企業(yè)合作，走產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的道路”[6]。2004年，《教育部關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向 深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》指出“產(chǎn)學(xué)研結(jié)合是高等職業(yè)教育發(fā)展的必由之路，要積極探索校企全程合作進行人才培養(yǎng)的途徑和方式”[7]。2011年，《教育部關(guān)于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《教育部關(guān)于推進高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見》接連發(fā)布，提出建立校企合作雙贏機制[8]，完善校企合作運行機制，推進建立由政府部門、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校舉辦方、學(xué)校等參加的校企合作協(xié)調(diào)組織[9]。這一時期我國開始實施科教興國戰(zhàn)略，對人才的技術(shù)技能培養(yǎng)提出了更高的要求，同時市場經(jīng)濟快速發(fā)展，高等職業(yè)教育開始期待行業(yè)企業(yè)的參與，并更加重視學(xué)生職業(yè)道德和心理健康素質(zhì)培養(yǎng)。然而這一時期產(chǎn)教融合主要在政府的宏觀指導(dǎo)下推進，缺乏具體可行的激勵機制和保障措施，行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的驅(qū)動力不足，“學(xué)校熱、企業(yè)冷”的現(xiàn)象突出，大部分高等職業(yè)院校雖然與企業(yè)簽訂了一系列校企合作協(xié)議，但真正的合作較少，還停留在互相“掛牌”階段。

(三)2013年至今：政府具體指導(dǎo)下多手段激勵產(chǎn)教深度融合

隨著市場活力進一步釋放，我國經(jīng)濟發(fā)展開始步入轉(zhuǎn)型升級的軌道。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才”[10]。2014年6月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出從健全企業(yè)參與制度、加強行業(yè)指導(dǎo)、評價和服務(wù)、完善現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度等方面激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力[11]。同年，教育部等六部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)》，提出到2020年，形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，并提出了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的制度保障和機制創(chuàng)新規(guī)劃[12]。2019年1月，國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，從完善國家職業(yè)教育制度體系、構(gòu)建職業(yè)教育國家標準、促進產(chǎn)教融合校企“雙元”育人[13]等方面明確了新時代職業(yè)教育改革的路線圖。2019年4月，國家發(fā)改委、教育部印發(fā)《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實施辦法(試行)》，從建設(shè)培育條件、建設(shè)實施程序、支持管理措施方面對產(chǎn)教融合型企業(yè)培育提出了明確要求[14]，并于2021年7月公布了63家國家產(chǎn)教融合型企業(yè)和21個國家產(chǎn)教融合試點城市名單[15]。這一時期，科學(xué)技術(shù)的進步使創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級對技術(shù)技能型人才培養(yǎng)提出了更高要求，高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策從單純由教育行政部門制定逐步過渡為由國務(wù)院或者多個部委聯(lián)合頒布，并借鑒國際職業(yè)教育的成功經(jīng)驗，采取多種手段(如啟動“1+X”證書制度試點工作、建立職教高考制度、完善“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”考試招生辦法)推動產(chǎn)教深度融合，力圖通過各種激勵機制和配套的保障措施破解企業(yè)參與高等職業(yè)教育積極性不足的痼疾。

二、高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的變遷機理

縱觀近40年來我國產(chǎn)教融合政策的變遷歷程，從總體上看遵循了教育的外部規(guī)律和內(nèi)部規(guī)律，科技發(fā)展、經(jīng)濟體制和社會文化等變化是產(chǎn)教融合政策調(diào)整的重要觸發(fā)機制，對企業(yè)參與的重視程度是政策變化的關(guān)鍵要素。同時，產(chǎn)教融合政策也是影響高等職業(yè)教育發(fā)展的直接因素，有力地推動了高等職業(yè)教育的發(fā)展。

(一)社會其他子系統(tǒng)的變化是產(chǎn)教融合政策調(diào)整的重要觸發(fā)機制

任何政策的制定和調(diào)整都有其復(fù)雜的觸發(fā)機制。對于產(chǎn)教融合政策而言，其最重要的觸發(fā)機制是社會大系統(tǒng)中除教育系統(tǒng)以外的其他子系統(tǒng)的變化，主要包括科技發(fā)展、經(jīng)濟體制和社會文化等方面的變化。從全球范圍看，第三次和第四次工業(yè)革命后科學(xué)技術(shù)空前發(fā)展，我國在1978年以后也順應(yīng)時代大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)，產(chǎn)生了大批科技創(chuàng)新成果?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科學(xué)技術(shù)對社會經(jīng)濟發(fā)展的決定性作用日益顯露出來[16]。在經(jīng)濟體制上，我國逐步從計劃經(jīng)濟過渡到市場經(jīng)濟，并開始了市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟體制的變革，必然會帶來社會文化的發(fā)展變化，推動人類精神文明向更高境界發(fā)展，“重學(xué)輕術(shù)”的社會風(fēng)氣扭轉(zhuǎn)?？萍嫉陌l(fā)展勢必帶來各種設(shè)備的更新，對人才的技術(shù)技能要求不斷提高。經(jīng)濟體制的變革使第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的占比明顯升高，需要一大批從事第三產(chǎn)業(yè)的藍領(lǐng)工人。這一系列變化使人們對職業(yè)教育的重視程度日益提高，并直接體現(xiàn)在人才培養(yǎng)的目的、方法和手段上，由此催化產(chǎn)教融合政策的變遷。

(二)對企業(yè)參與的重視程度是產(chǎn)教融合政策變化的關(guān)鍵要素

產(chǎn)教融合政策關(guān)涉各參與方的切身利益，政策在變遷過程中越來越強調(diào)和重視企業(yè)參與職業(yè)教育。從教育的外部規(guī)律看，人才培養(yǎng)必須服務(wù)社會，促進科技、經(jīng)濟和文化的發(fā)展，具體而言是培養(yǎng)出來的人才要進入特定的企業(yè)發(fā)揮作用，事實上最熟悉人才培養(yǎng)目的和要求的是企業(yè)。從教育的內(nèi)部規(guī)律看，教育的基本目的是促進人的全面發(fā)展，因此人才培養(yǎng)不能僅限于職業(yè)技能的培養(yǎng)，還應(yīng)注重職業(yè)道德和心理素質(zhì)的培育，并注意不同企業(yè)對人才職業(yè)道德和心理素質(zhì)的要求差異。由此可見，無論是從教育的外部規(guī)律還是內(nèi)部規(guī)律來看，企業(yè)與人才培養(yǎng)關(guān)系密切，也是產(chǎn)教融合政策是否科學(xué)、合理、有效的直接評判者。

在產(chǎn)教融合政策發(fā)展第一階段是以政府為主導(dǎo)，職業(yè)教育的辦學(xué)主體單一，基本上沒有企業(yè)的參與，此階段培養(yǎng)的人才畢業(yè)后難以符合企業(yè)的要求，還需要進行再次培訓(xùn)才能上崗。在第二個階段，針對企業(yè)未參與人才培養(yǎng)所造成的人才技能與崗位要求脫節(jié)問題，政策的制定開始重視不同類型經(jīng)濟體在職業(yè)教育中的作用，明確要求在各級政府的統(tǒng)籌下讓企業(yè)參與到辦學(xué)中來。但缺點是沒有激勵措施，造成企業(yè)參與人才培養(yǎng)的意愿不足。在第三個階段，政策發(fā)生了明顯調(diào)整，不僅鼓勵企業(yè)參與職業(yè)教育，而且出臺了激勵措施。如2019年出臺的《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確提出要建立產(chǎn)教融合型企業(yè)認證制度，并給予這類企業(yè)“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，落實相關(guān)稅收政策[13]，推動職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)形成命運共同體。

(三)產(chǎn)教融合政策是影響高等職業(yè)教育發(fā)展的直接因素

當教育政策符合教育規(guī)律時能促進教育的發(fā)展，否則將起到負面作用，產(chǎn)教融合政策也不例外。從教育外部規(guī)律看，高等職業(yè)教育的發(fā)展與科技、經(jīng)濟和文化的發(fā)展息息相關(guān)，政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和學(xué)校是高等職業(yè)教育發(fā)展的利益相關(guān)方。因此，在制定產(chǎn)教融合政策時需要對多方利益主體進行理性分析，建立多方共贏的體制機制，以這種方式推出的相關(guān)政策將對高等職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生直接的導(dǎo)向作用。首先，產(chǎn)教融合政策是引導(dǎo)高等職業(yè)教育發(fā)展的行動指南，相關(guān)政策的發(fā)布是為了解決職業(yè)教育人才培養(yǎng)中出現(xiàn)的特定問題，通過具體的政策文件對利益相關(guān)方進行直接或間接引導(dǎo)，發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用。其次，產(chǎn)教融合政策的制定從財政、稅收、土地等各類資源分配入手，實現(xiàn)高等職業(yè)教育各方的利益分配。再次，通過制定標準、規(guī)范、辦法等加強對高等職業(yè)教育的影響，實現(xiàn)產(chǎn)教融合政策的規(guī)范管制作用。第四，對取得一定成績的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、學(xué)校等進行獎勵，最大限度地發(fā)揮政策的激勵作用。因此，產(chǎn)教融合政策在遵循教育規(guī)律的基礎(chǔ)上，可以通過政策工具與手段實現(xiàn)對高等職業(yè)教育發(fā)展的直接影響。

三、高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的完善

隨著社會政治、經(jīng)濟和文化的變革，產(chǎn)教融合政策在不斷演變。其中最大的變化是對企業(yè)參與職業(yè)教育的重視程度越來越高，這是產(chǎn)教融合政策符合教育規(guī)律的直接體現(xiàn)，也是產(chǎn)教融合政策推動高等職業(yè)教育發(fā)展的重要手段。在現(xiàn)有產(chǎn)教融合政策基礎(chǔ)上提出未來政策修訂的意向性建議，對于推動企業(yè)和教育的進一步融合，推進高等職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

(一)建立國家資歷框架，提升企業(yè)培養(yǎng)人才的話語權(quán)

國家資歷框架是指一個國家或地區(qū)保證人才和勞動力合理分層、有效配置和人力資源合理開發(fā)、有序流動的基本制度體系[17]，可以較為客觀地反映個人通過學(xué)習(xí)和實踐所獲得的某一層次或某一類型知識、技能和能力[18]。從發(fā)達國家的資歷框架建設(shè)經(jīng)驗看，資歷框架的建立并非一蹴而就，需要通過較長時間的探索。構(gòu)建國家資歷框架的主要目的是為了提高育人和用人的匹配度，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，提高全社會對資歷的信任程度[19]。育人是教育系統(tǒng)的功能，主要通過學(xué)校和培訓(xùn)機構(gòu)來實現(xiàn)。用人則是人力資源系統(tǒng)的功能，主要通過行業(yè)企業(yè)來完成。因此，國家資歷框架的建立關(guān)系到教育職能部門、學(xué)校、人力資源職能部門和行業(yè)企業(yè)等多個利益主體。在構(gòu)建國家資歷框架的過程中，應(yīng)充分尊重不同利益主體的訴求，明確各方權(quán)力和責(zé)任，建立充分溝通和協(xié)作的渠道，從而分階段完成國家資歷框架的建設(shè)。而在資歷標準和要求的制定過程中，必然需要行業(yè)企業(yè)的深度參與，由此行業(yè)企業(yè)在人才培養(yǎng)中的話語權(quán)得到提升，也有利于產(chǎn)教融合的進一步深化。

(二)建立高職教育混合所有制，鼓勵企業(yè)全方位參與辦學(xué)

《國家職業(yè)教育改革實施方案》鼓勵企業(yè)參與職業(yè)教育，并提出要推進職業(yè)學(xué)校股份制、混合所有制改革[13]，其初衷就是希望通過所有制改革吸引行業(yè)企業(yè)和社會力量廣泛參與職業(yè)教育，激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力，從而促進產(chǎn)教融合[20]。近年來，不少高職院校開始與行業(yè)企業(yè)合作，積極探索混合所有制，但是仍然存在諸多問題。在此背景下，應(yīng)加大政策支持力度，推動混合所有制改革。一方面，在國家層面出臺職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的相關(guān)政策或指導(dǎo)性文件，在已有組合式激勵基礎(chǔ)上，通過試點建設(shè)將政策進一步細化，形成既有明確統(tǒng)一要求又便于操作的政策依據(jù)；另一方面，地方政府可以根據(jù)地方特點從財政、稅收、金融、土地和辦學(xué)自主權(quán)等方面出臺具體支持政策，推動高職院?；旌纤兄聘母?。

(三)建立產(chǎn)教融合評價機制，促使企業(yè)投身人才培養(yǎng)

為提升行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的內(nèi)驅(qū)力，我國近年來出臺了一系列激勵政策，并在部分省市和學(xué)校開展試點。但是從總體上看激勵措施較多，監(jiān)管政策較少。通過利益驅(qū)動和提升行業(yè)企業(yè)參與校企合作積極性的同時，要建立產(chǎn)教融合評價機制，對校企合作過程中的風(fēng)險進行有效評估。一方面，應(yīng)對高職院校所選取的合作企業(yè)條件進行評估，包括企業(yè)在行業(yè)中的地位，企業(yè)所在行業(yè)與學(xué)校專業(yè)發(fā)展的匹配度，企業(yè)發(fā)展前景、生產(chǎn)條件、財務(wù)狀況等；另一方面，要對行業(yè)企業(yè)在校企合作中的貢獻度和人才培養(yǎng)質(zhì)量進行評估，包括人才培養(yǎng)過程中參與人才培養(yǎng)方案制訂、課程體系設(shè)置、實訓(xùn)場所提供、師資共建的貢獻情況等內(nèi)容，使行業(yè)企業(yè)在產(chǎn)教融合和校企合作中有動力、有壓力，也有活力。