顧莉 太原市投資和預算評審中心

行政事業(yè)單位的預算管理體制發(fā)生了較大的變化，為保證預算資金發(fā)揮出原本的價值，對于各單位均提出了新的要求。因此，在響應國家政策的同時，單位要經(jīng)由改善管理現(xiàn)狀，對管理機制進行革新，充分發(fā)揮出預算管理和績效評價兩種內(nèi)部控制方法的作用，使單位獲得更多綜合效益。

一、行政事業(yè)單位預算管理現(xiàn)存的問題

（一）預算管理意識不足

行政事業(yè)單位的預算管理工作上，通常會要求各部門基層崗位工作人員、管理人員、負責人員積極參與，但在具體工作實踐中，部分單位的領導層、工作人員思想意識上認為，預算編制、調(diào)整等預算管理工作，屬于財務部門的工作流程之一，屬于財務部門領域內(nèi)的事務，尚未樹立起預算管理意識，也沒有構(gòu)建起成本效益、全員參與的意識。這種情況會造成單位內(nèi)相關(guān)業(yè)務部門的參與度較低，不了解財務部門編制預算時需要的信息內(nèi)容，而財務部門也缺少對業(yè)務部門目標和工作進展的實際情況，使得預算編制工作開展時所依托的數(shù)據(jù)存在不完整、不充實的情況，預算編制逐漸脫離業(yè)務工作的具體情況，準確度有所下降?；蛴胁糠重攧詹块T側(cè)重于追求工作任務的完成，沒有對以往年度業(yè)務在開展中單位自身的具體運行情況與實際資金需求狀況加以考慮分析，在上一年的預算信息上直接修改后，將編制的預算數(shù)據(jù)進行上報，沒有考慮到業(yè)務運行環(huán)境變化對各項業(yè)務情況帶來的影響，也缺少對業(yè)務進展過程中內(nèi)容變更、資金需求上的變化等方面內(nèi)容的思考，使得部門預算與業(yè)務活動間的關(guān)聯(lián)性不佳，會增加財政資金、資源錯誤分配和浪費等問題出現(xiàn)的概率。

（二）預算管理執(zhí)行不力

如果在預算編制方面存在問題，預算執(zhí)行上也會帶來執(zhí)行不力、存在偏差的現(xiàn)象，主要原因在于支出控制、審計上的不嚴格。行政事業(yè)單位預算管理的執(zhí)行工作，應當嚴格依據(jù)財政部門的預算審批開展，沒有經(jīng)過預算審批則不得構(gòu)成相應的支出。但有時會由于工作人員的疏忽，沒有對預算執(zhí)行情況做出及時匯總，或缺少對預算批復的對比，致使超支預算問題的發(fā)生，以及實際支出和預算執(zhí)行上的具有較大偏差。預算管理的執(zhí)行如果缺少較強的實效性，因部分支出需要支付時缺少預算，便無法形成相應的支出，使管理工作處于被動狀態(tài)，也容易出現(xiàn)財務人員被迫更改預算計劃的可能，或財政資金的使用無法發(fā)揮出自身應有的價值等。比如在單位某投資項目中，由于前期論證的缺失而難以同有關(guān)負責人員展開積極配合，外加財務人員對于業(yè)務活動缺少了解，則會在此項目預算編制時，出現(xiàn)填報內(nèi)容不全面和準確性不足的問題，使該項目無法予以實施，或未列入預算的部分費用難以從項目經(jīng)費中列支。如果強制列支，則會構(gòu)成超范圍列支預算問題，在審計工作中也會責令收回和上繳財政。

（三）預算管理監(jiān)督缺位

財政資金的核心本質(zhì)為“取之于民、用之于民”，對于在有限資源的情況下，強化監(jiān)督管理、提高財政資金的使用效果是一項關(guān)鍵任務。立足于當前的新發(fā)展局勢，行政事業(yè)單位要將預算編制的合理性作為審查的重點對象，推動預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管計劃的實施，保證重大、急需項目的各項關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)始終能夠得到順利開展。但在預算執(zhí)行之時，部分單位的工作人員仍然存在沒有按照規(guī)定額度、標準規(guī)范執(zhí)行的情況，預算的追加、資金的支付調(diào)整方面時有發(fā)生，有時還會發(fā)生超預算支出的現(xiàn)象。如果未能對預算執(zhí)行的進展情況作出核查與了解，便容易存在預算執(zhí)行過慢或過快的問題，使得預算資金的撥付與單位業(yè)務進展程度契合性有所不足，預算支付缺少嚴格執(zhí)行規(guī)定的用途，而發(fā)生了未按預算批復使用問題。這些問題發(fā)生的原因，大多是由于預算管理監(jiān)督體系的缺位，會對財政資金發(fā)揮為民服務的效能帶來不利影響。

（四）績效評價應用較差

行政事業(yè)單位在預算管理工作中，重點應當遵守的原則是公開、透明，且預算管理工作的根本目標是提高單位內(nèi)部資金運營的合理性，使各項資金的使用成效得以提升，在績效評價應用中也要將此作為最終的目標，利用多種類型資金運營方案的設定、修正，提高財政資金的使用能效。但仍有部分單位缺少對預算管理工作的敏感性，在績效考核指標的設置上缺少科學指導，有時甚至存在主觀上隨意安排指標的思想意識，造成績效評價指標的落實、評估缺少較強的可執(zhí)行性，不利于保障單位內(nèi)部財務、資金的使用安全系數(shù)，也會阻礙單位公共服務水平的提升。

二、強化行政事業(yè)單位預算管理的可行策略

（一）增強預算管理全員意識

行政事業(yè)單位要緊隨時代發(fā)展，對全員錯誤的預算管理觀念加以轉(zhuǎn)變，加強對預算管理工作的重視程度。為此，單位可組織領導層與各部門的工作人員，展開對《預算法》等有關(guān)法律法規(guī)的學習，提升對預算管理的認識，使各部門均能深入推進《預算法》各項條款的學習和培訓，發(fā)揮出領導層的榜樣作用。單位的領導層應當定期組織全員開展關(guān)于預算管理的研討會，調(diào)查各部門工作人員對于預算管理的了解程度，繼續(xù)進行宣傳教育工作，從根本上樹立工作人員的責任意識，促進預算管理工作整體機制的構(gòu)建。注重提高預算管理有關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)、業(yè)務水平等，為預算管理工作的順利實施奠定基礎，督促和引導各部門人員積極參與、自覺配合預算管理，為工作的進行創(chuàng)造和諧的氣氛。對于預算管理各項事務的銜接流程也要加以完善，對預算編制的任務進行科學制定，按照具體的制度規(guī)定和標準要求等，使預算對接擁有良好的成效。由于預算編制工作中本身會涉及各種要素，單位內(nèi)部各部門更要強化交流、協(xié)作，使預算管理工作得以高效開展，以防發(fā)生工作失誤的問題。預算的安排上除了要考慮單位整體情況外，也要兼顧工作項目的差異性與可實施性。單位可考慮組建“預算管理小組”，將每個業(yè)務部門的工作職能都歸入到預算管理工作中，使各部門都能在預算管理中具有屬于自身的權(quán)力與職責，讓業(yè)務和財務不再發(fā)生隔離，使預算、支出等工作項目得到良好實施，進而深化了全員的預算管理意識。

（二）落實全面預算管理執(zhí)行

第一，行政事業(yè)單位應該運用財務人員的優(yōu)勢，將各部門上報的經(jīng)過分析的數(shù)據(jù)信息進行細化，按照功能、經(jīng)濟分類加以分解，再將分解后的預算細化信息傳達到各具體部門。比如，在業(yè)務部門編制的預算方案中，需要考慮在方案執(zhí)行中是否涉及招投標、政府采購等流程等，使預算執(zhí)行部門的所有工作人員都能對預算有詳細了解。第二，各部門在落實資金支付計劃之時，要對預算進行逐一地細化和分解，而不得以個人經(jīng)驗為中心調(diào)整預算執(zhí)行方案。也要建立預算執(zhí)行有關(guān)的年報制度，用以對預算執(zhí)行情況進行跟蹤，此時要求有關(guān)部門對此加以研討，分析預算執(zhí)行中的問題，提出相應的整改意見等。領導層方面則可不定期組織對專項資金的檢查，將問責結(jié)果進行通報和責令整改等，讓預算資金的執(zhí)行得以規(guī)范化運行。第三，財務部門、業(yè)務部門要定期向領導層匯報預算進度、財務方面的信息，便于領導層掌握業(yè)務部門情況和預算信息。在信息溝通機制的基礎上，整個部門可進行自上而下地了解預算的執(zhí)行情況，通過反饋信息查找存在的問題，盡快對預算執(zhí)行中的問題加以解決。

（三）建立有效監(jiān)督管理機制

監(jiān)督管理機制的建立，可按照事前、事中、事后三個時期進行。伴隨預算執(zhí)行審計的介入，可及時發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行中存在的問題，但在此期間，審計部門并非直接處理問題，而是以幫助的角度發(fā)現(xiàn)問題，問題解決上還需要靠單位自行處理。要求單位強化內(nèi)部的監(jiān)督管理機制，可安排各預算執(zhí)行部門定期對預算執(zhí)行分析報告進行編制，組成專門的部門，對預算執(zhí)行方案加以監(jiān)督。構(gòu)建更加科學的預算評價體系，如大額資金支付、項目資金事前報批等，將事前監(jiān)督落到實處。在事中階段中，主要應發(fā)揮出財務人員的優(yōu)勢，定期對預算編制和實際支出存在的差異進行分析、總結(jié)、匯報，將分解執(zhí)行中產(chǎn)生的偏差進行細化和分解。做好縱向、橫向的對比工作，將對比成果盡快向上級匯報，讓所有預算管理的參與對象可及時了解問題，促使各部門分析原因和解決問題，使預算資金可發(fā)揮出自身應有的價值。事后監(jiān)督中要明確各工作環(huán)節(jié)的監(jiān)督責任，比如，領導層確認預算資金的使用情況，以及決定業(yè)務部門項目監(jiān)督人員具體職責和方法等?？衫眉w研究、民主決策等方法，確保監(jiān)督部門內(nèi)的工作人員可以做到各司其職，切實發(fā)揮出監(jiān)督管理的職能。

三、行政事業(yè)單位預算管理與績效評價的銜接

（一）預算管理進入績效評價目標范疇

伴隨新形勢下我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，有關(guān)政府部門對于行政事業(yè)單位的管理方面也提出了更高的要求。需要單位轉(zhuǎn)變工作思路，盡快適應政府單位內(nèi)部管理對管理模式轉(zhuǎn)變提出的時代化要求。在這一背景下，單位要加強預算管理和績效評價的銜接性，將預算管理歸入到績效評價目標體系中，可考慮采用以下幾種方式。第一，全面績效評價法，要求單位獲取工作人員的績效評價信息，使績效評價的目標更具客觀性與公平性。在具體操作中，可結(jié)合自我評價、人員互評、管理人員評價、部門評價、公眾評價等方式，全面確立績效評價的目標。第二，分級評價法，各部門、各崗位均要依照單位的績效評價目標，設置科學的績效評價體系，使績效評價以階梯形態(tài)輔助管理工作的開展，也能夠落實績效評價工作。比如，某機構(gòu)準備降低基礎設施建設預算額度，減少財政壓力，有關(guān)部門可按照整體目標劃分出子目標，將目標落實到個人后，作為績效評價的重要內(nèi)容。第三，信息化評價法，即利用信息技術(shù)搭設績效評價平臺，各部門和崗位應及時按照要求輸入信息，信息系統(tǒng)可自動做出評價和出具績效評價的結(jié)果。如果評價結(jié)果偏離預期目標，信息系統(tǒng)還能提醒工作人員改進工作方案等。

（二）完善績效的目標規(guī)劃和指標設計

為了保證績效目標的最終達成，工作人員要對績效評價的目標規(guī)劃和指標設計加以優(yōu)化，績效指標體系在設定上需要考慮到指標的共性、個性特征。作為預算管理和績效評價的主要依據(jù)，預算績效評價目標和指標的設定，要根據(jù)各項指標在整體機制中的重要性，賦予不同程度的權(quán)重。指標值是指標期望實現(xiàn)的最終結(jié)果，也是衡量指標達成的尺度，而績效標準則是績效指標值在設置上的主要參考依據(jù)。行政事業(yè)單位的產(chǎn)出類績效指標通常有四種類型，即數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效，這些指標在設定過程中，要求工作人員以行政事業(yè)單位支出項目的具體情況為切入點，使績效指標能夠達到可理解、可操作、可衡量、可評價的境界，盡可能不將此類指標設置為定性指標。在行政事業(yè)單位的績效評價效益指標中，可主要分為社會、經(jīng)濟、生態(tài)、可持續(xù)影響四個方面，此類指標的設計方面，要考慮到單位自身預算執(zhí)行對于職能發(fā)揮、中長期事業(yè)規(guī)劃上的影響，盡量以定量為主進行設置，而評價方法可采用實地走訪、調(diào)查問卷等形式開展工作。在設計這些指標之時，效益的主要方向應顧及全維度層面，而在績效評價滿意度指標中，則要包括服務對象和社會公眾滿意度兩方面的指標，此類指標設定要將定性、定量的方式有機結(jié)合，反映出行政事業(yè)單位部門的職責同群眾現(xiàn)實需要的契合度。當?shù)玫皆u價結(jié)果后，結(jié)合績效評價報告進行總結(jié)，對存在的問題和相關(guān)建議進行改進，提升部門預算績效管理水平，強化部門預算支出責任。

四、結(jié)語

綜上所述，預算管理和績效評價都是行政事業(yè)單位在自我管理方面的關(guān)鍵方法，對于后續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。因此，單位要對二者引起高度重視，根據(jù)單位內(nèi)部實際情況，對當前存在的問題進行分析，采用多元途徑針對性解決問題，在不斷改革中優(yōu)化有關(guān)體系。通過增強預算管理全員意識、落實全面預算管理執(zhí)行、建立健全監(jiān)督管理機制、將預算管理歸入績效評價目標范疇、完善績效目標規(guī)劃和指標設計等手段的應用，帶動我國行政事業(yè)單位的長遠發(fā)展。