●趙娉娉

編外教師是為彌補(bǔ)公辦學(xué)校師資力量不足而受聘于學(xué)校教育教學(xué)崗位，在一定時(shí)期內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)教學(xué)任務(wù)，區(qū)別于公辦學(xué)校在編教師的教師群體。[1]黨的十九大報(bào)告和十九屆四中全會相繼指出統(tǒng)籌使用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的編制資源。對學(xué)校管理來說，編外教師聘用帶來的成效是學(xué)校行政系統(tǒng)內(nèi)編制資源調(diào)配的重要影響因素。教育實(shí)踐活動(dòng)存在風(fēng)險(xiǎn)，也就是說，無論是教育者還是受教育者，其教育參與總是伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，荷蘭教育家格特·比斯塔(Gert Biesta)稱其為“教育之弱”。[2]為響應(yīng)黨中央防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力的號召，本文以風(fēng)險(xiǎn)管理理論為指導(dǎo)，在厘清教師工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，分析中小學(xué)編外教師聘用管理的風(fēng)險(xiǎn)，嘗試探討適切的化解之策，以期為推進(jìn)中小學(xué)教育教學(xué)工作順利開展提供保障。

一、中小學(xué)編外教師聘用與風(fēng)險(xiǎn)管理理論的契合性

(一)風(fēng)險(xiǎn)管理理論及其核心要義

風(fēng)險(xiǎn)管理是事先通過各種管理策略與方法，在將風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的損害降至最低的同時(shí)，最大化提高風(fēng)險(xiǎn)增益的系統(tǒng)化管理。[3]作為系統(tǒng)的科學(xué)，其產(chǎn)生于20世紀(jì)初的西方工業(yè)化國家。

由于薩班斯法案、金融危機(jī)等事件的發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)管理逐漸成為社會各界的關(guān)注焦點(diǎn)。[4]1955年，施耐德(Axel Schneider)第一次提出“風(fēng)險(xiǎn)管理”的概念，[5]20世紀(jì)50年代風(fēng)險(xiǎn)管理得到重視與推廣，并于20世紀(jì)70年代迅速發(fā)展繼而形成了系統(tǒng)化、專門化的管理科學(xué)。當(dāng)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)評估人員除了預(yù)測單一風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，還需要分析風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的可能后果。1986年，“歐洲風(fēng)險(xiǎn)研究會”成立后，風(fēng)險(xiǎn)管理研究被擴(kuò)大到國際交流范圍。[6]

風(fēng)險(xiǎn)是不確定性對目標(biāo)的影響，這里的“影響”可能是正面的或負(fù)面的，因此風(fēng)險(xiǎn)就存在轉(zhuǎn)化為機(jī)遇或危機(jī)的可能性。風(fēng)險(xiǎn)管理理論強(qiáng)調(diào)通過對風(fēng)險(xiǎn)的識別、衡量和控制，提高預(yù)定目標(biāo)被實(shí)現(xiàn)的可能性。從本質(zhì)看，如何應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理的根本。

(二)風(fēng)險(xiǎn)管理理論嵌入中小學(xué)編外教師聘用

教育風(fēng)險(xiǎn)指在教育實(shí)踐和改革過程中，教育系統(tǒng)受到內(nèi)外部各類不穩(wěn)定因素影響，繼而可能對系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行產(chǎn)生損害的關(guān)系狀態(tài)。[7]教育風(fēng)險(xiǎn)管理的驅(qū)動(dòng)力來自內(nèi)外兩個(gè)維度：一是規(guī)避顯著或潛在教育風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生需求，二是提高公眾教育滿意度的外生需求。

需要指出的是，當(dāng)前包括編外教師在內(nèi)的教師隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量與人民對公平而有質(zhì)量的教育向往存在較大差距，這已成為教育發(fā)展不均衡不充分的突出問題?；诖?，為保障基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展更均衡、更優(yōu)質(zhì)以及更具可持續(xù)性，將風(fēng)險(xiǎn)管理理論作為中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)分析的理論基礎(chǔ)與研究框架具備一定的適切性。一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理理論強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性、集成性的系統(tǒng)化管理思想，側(cè)重于在復(fù)雜性、不確定性、多樣性的情境中研析不同風(fēng)險(xiǎn)因素之間的相互作用，這為中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)的識別、分析與治理提供了多元化視角。另一方面，該理論主張?jiān)陲L(fēng)險(xiǎn)識別與分析基礎(chǔ)上，預(yù)先采取防范策略和措施以規(guī)避由風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的不良后果，進(jìn)而提高管理效益。中小學(xué)編外教師聘用問題的妥善治理影響著基礎(chǔ)教育的成效，在落實(shí)治理行動(dòng)時(shí)，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)期性管控，利于提高完成預(yù)定教育目標(biāo)的可能性。

二、風(fēng)險(xiǎn)識別與分析：中小學(xué)編外教師聘用的多重風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)識別是風(fēng)險(xiǎn)管理的首要環(huán)節(jié)，指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的階段或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的初期，覺察識別面臨的外顯風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而分析引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性因素。中小學(xué)編外教師的聘用存在不穩(wěn)定性和變動(dòng)性，目前該階段的風(fēng)險(xiǎn)識別和分析是一個(gè)長期系統(tǒng)化、綜合化的過程。

(一)供需結(jié)構(gòu)的兩端失衡風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前中小學(xué)編外教師聘用供需存在較為明顯的結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，教育行政系統(tǒng)從2013年開始貫徹落實(shí)“確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”[8]的編制約束政策。在這一形勢下，教師隊(duì)伍面臨供給不平衡、不充分的現(xiàn)實(shí)困境，[9]義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、課程改革以及教育移民等發(fā)展需求加劇了這一困境。[10]值得注意的是，2021年7月出臺的中小學(xué)“雙減”政策指出，學(xué)校教師應(yīng)積極參與提高課堂教學(xué)質(zhì)量、優(yōu)化作業(yè)設(shè)計(jì)以及落實(shí)“5+2”課后服務(wù)等活動(dòng)。這一政策的提出在一定程度上激化了學(xué)校教師隊(duì)伍的供需失衡矛盾，編外用人由此成為解決這一難題的關(guān)鍵手段。調(diào)查顯示，在一些城市學(xué)校里編外教師在學(xué)校教師總?cè)藬?shù)中占比15%以上，在某些學(xué)校其占比甚至高達(dá)50%以上。[11]

另一方面，國家政府層面的“嚴(yán)控編制”和社會數(shù)額龐大的編外大軍在供需結(jié)構(gòu)上頻繁出現(xiàn)“僧多粥少”的兩難局面。特別是在當(dāng)前“雙減”背景下，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(尤其是學(xué)科類)相關(guān)業(yè)務(wù)大幅銳減，多家教育培訓(xùn)公司(如新東方、學(xué)而思、星火教育等)對原先負(fù)責(zé)學(xué)科類業(yè)務(wù)版塊的員工進(jìn)行大規(guī)模裁員，這類人群在尋找再就業(yè)機(jī)會時(shí)，大多會以自身相關(guān)教育就業(yè)經(jīng)歷為主要著力點(diǎn)。學(xué)校編外教師往往成為其考慮下一份工作的第一選擇，相關(guān)教育部門也鼓勵(lì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)教師走上公立學(xué)校講臺。也就是說，最近幾年內(nèi)會出現(xiàn)大批教培人員涌入考編大軍之中，考編人數(shù)不斷攀升?？梢?，政府主導(dǎo)的專職師資供給與學(xué)校、社會公眾對精專師資的需求存在差距。究其本質(zhì)，導(dǎo)致這一境遇的根源在于政府、學(xué)校等相關(guān)主體尚未重視與教師編制相關(guān)的資源及要素的有效配置。

(二)公益性與私利性的雙向偏差風(fēng)險(xiǎn)

推行貫徹高質(zhì)量教育的背后是國家對“教育公益性”的堅(jiān)守，但在此背景下國家政府與社會公眾倡導(dǎo)的教育“公益性”同編外教師立場的個(gè)人利益之間存在目標(biāo)偏差的沖突風(fēng)險(xiǎn)。特別是政府作為政策調(diào)控與安排組合各類資源要素的行為主體，更注重運(yùn)用優(yōu)勢資源與利好政策(如“雙減”)提升教育“公益性”的效能，然而大多數(shù)編外教師出于自身現(xiàn)實(shí)境遇的考量，只是將任職學(xué)校作為暫時(shí)的“避風(fēng)港”。其原因主要包括以下三點(diǎn)：一是薪酬福利不平等。編外教師簽約聘用時(shí)間短暫，沒有穩(wěn)定性保障且常要面臨“同工不同酬”的困境。調(diào)查顯示，編外教師的薪酬通常不及同校在編教師薪酬的1/2，且其基本沒有同等福利待遇，[12]對生存困境的憂慮導(dǎo)致其只能“騎驢找馬”“有考必應(yīng)”。[13]二是專業(yè)發(fā)展受限制。在職稱與專業(yè)發(fā)展上，教師職稱評定往往包括績效考核、評優(yōu)評先等指標(biāo)，而教育主管部門與學(xué)校出于對編外教師臨時(shí)性身份性質(zhì)的考量，在職稱評定中缺乏對編外教師的考核。既缺少外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與鞭策，又沒有相應(yīng)專業(yè)指導(dǎo)，導(dǎo)致編外教師專業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足。三是職業(yè)認(rèn)同感低下。研究表明，相比編內(nèi)教師，編外教師的自身職業(yè)認(rèn)同感和社會對其認(rèn)同度都處于較低水平。[14]該群體更容易被家長、學(xué)生等利益相關(guān)者挑剔，其中家長的接納意愿更低。他們認(rèn)為，若由編外教師任教自己孩子所在的班級，其頻繁的教學(xué)流動(dòng)容易影響學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗(yàn)，進(jìn)而可能會導(dǎo)致孩子學(xué)習(xí)成績下滑。

總之，編外教師在物質(zhì)與精神層面面臨不平等待遇和相對被剝奪感的現(xiàn)實(shí)困境，且政府缺乏對其發(fā)展境遇的關(guān)切，使其流動(dòng)率持續(xù)攀升，導(dǎo)致學(xué)校要不斷聘用新手教師，學(xué)生要不斷適應(yīng)新教師，最終阻礙了“教育公益性”的顯現(xiàn)，增加了學(xué)校教育成效不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)聘任失范與督查失效的雙重管控風(fēng)險(xiǎn)

以風(fēng)險(xiǎn)管理框架審視編外教師聘用，可以發(fā)現(xiàn)其用人模式存在規(guī)范性欠缺、監(jiān)管職責(zé)模糊等風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，編外教師聘用缺乏規(guī)范統(tǒng)一的聘用標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)合理的聘用程序。各地中小學(xué)在聘用編外教師時(shí)，雖然可以借鑒《中華人民共和國教師法》與教師編制考核中的相關(guān)規(guī)定，考察被聘用教師的專業(yè)素質(zhì)及任教資格。但是，由于編外教師的非在編性，其聘用程序常呈現(xiàn)出“異化”態(tài)勢。只要聘任機(jī)構(gòu)同意，就能成為編外教師進(jìn)校就職。此外，盡管相關(guān)教育部門與學(xué)校有權(quán)對編外用人提出任職要求，但購買服務(wù)模式下的第三方機(jī)構(gòu)更傾向于從自身利益出發(fā)，可能導(dǎo)致學(xué)校編外用人存在師德師風(fēng)有虧、專業(yè)素質(zhì)欠缺等風(fēng)險(xiǎn)?！半p減”政策下大批教培人員的再就業(yè)，更是將引發(fā)這種風(fēng)險(xiǎn)的可能性提升到了峰值。

另一方面，涉及中小學(xué)編外教師聘用的相關(guān)主體在編外用人的教育督查制度建設(shè)、信息反饋渠道暢通等方面缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，而其本質(zhì)在于教育治理產(chǎn)權(quán)界定不明晰，編外聘用過程中缺乏權(quán)責(zé)分明的管理部門進(jìn)行合理有效的實(shí)時(shí)監(jiān)管。統(tǒng)一的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)管理難以適用各地各校千差萬別的編外用人情況。此外，政府未構(gòu)建相關(guān)制度與可靠渠道保障社會公眾參與監(jiān)督中小學(xué)編外用人管理，導(dǎo)致社會公眾對未涉及切身利益的編外師資聘任管理行為多采取聽之任之的態(tài)度。部分編外教師雖然苦于現(xiàn)實(shí)發(fā)展境遇，但因反饋渠道不暢也只能妥協(xié)，最終致使學(xué)校編外用人管理的監(jiān)督成效甚微。

三、風(fēng)險(xiǎn)控制與治理：中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)的化解之策

因?yàn)榫幫饨處熉殬I(yè)角色的特殊性，若不能妥善解決其生存與發(fā)展困境，勢必會影響到教育教學(xué)關(guān)系中的另一方——學(xué)生，最終危害到社會與國家發(fā)展?；诖?，當(dāng)前亟須化解由中小學(xué)編外教師聘用引發(fā)的不穩(wěn)定教育風(fēng)險(xiǎn)。

(一)創(chuàng)新編制政策，化解供需失衡隱憂

如前所述，當(dāng)前計(jì)劃型體制下的編制管理已出現(xiàn)了“失靈”現(xiàn)象，合理的供需匹配機(jī)制與均衡模式是消解供需失衡隱憂與增進(jìn)中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)管理效益的重要路徑。教育管理部門應(yīng)創(chuàng)新編制政策與管理，根據(jù)實(shí)際情況將部分行政權(quán)力讓渡給相關(guān)協(xié)作部門和執(zhí)行主體，完善動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌管理。

其一，建立三方協(xié)同定編機(jī)制。引入具有專業(yè)核編水平的第三方專家團(tuán)隊(duì)參與“申編、核編、定編”過程，通過國家發(fā)布指南、基層據(jù)實(shí)申報(bào)、專家核算編制的三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保教師編制管理更科學(xué)合理。[15]

其二，建立編外師資專屬的信息平臺，盤活存量師資。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家或地區(qū)大多采取搭建“代課教師人才庫平臺”的做法。[16]政府主管部門可領(lǐng)頭建立備案審核制度，創(chuàng)建涵蓋教師資格證、學(xué)歷學(xué)位等多方面任職信息、聯(lián)網(wǎng)備案的編外教師信息網(wǎng)絡(luò)平臺。同時(shí)，依托注冊——申請——遴選——匹配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)管共享。

其三，合理管控編外教師的聘用比例。雖然編外教師在一定程度上能有效彌補(bǔ)學(xué)校短期或臨時(shí)性的師資短缺，但因其臨時(shí)性與高流動(dòng)性特點(diǎn)，必須適當(dāng)控制編外用人比例。太低比例不能有效滿足學(xué)校臨時(shí)性教學(xué)崗位需求，太高比例會影響學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)的穩(wěn)定性。因此，具體的適宜比例應(yīng)由各地根據(jù)本學(xué)區(qū)學(xué)生基數(shù)變化與教師供給水平研究確定。

(二)保障編外教師同等生存與發(fā)展權(quán)利，均衡公益性和私利性

基于風(fēng)險(xiǎn)管理視角，為編外教師提供物質(zhì)與精神保障，有利于消解“私利性”帶來的教育風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而發(fā)揮教育“公益性”。

一方面，政府部門應(yīng)尊重編外教師“私利性”，以政策扶持提升編外師資的教育“公益性”。首先，保障薪酬福利，重點(diǎn)解決“同工不同酬”困境，持續(xù)提升基礎(chǔ)教育投入額度，設(shè)立編外教師聘用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按編內(nèi)教師標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，在設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上確保編外教師與編內(nèi)教師享受同一福利待遇。此外，要盡快完善《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)，明晰編外教師的專業(yè)身份以及與其相關(guān)的同工同酬的概念、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)主體權(quán)責(zé)，為同工同酬的現(xiàn)實(shí)可行性提供相應(yīng)法律保障。其次，在專業(yè)發(fā)展上，政府部門和學(xué)?？珊献髟O(shè)置靈活暢通的晉級方案，省級統(tǒng)籌設(shè)置教學(xué)、教研等多渠道晉級項(xiàng)目與賽制，以外部驅(qū)動(dòng)激勵(lì)其主動(dòng)增能。政府和企業(yè)應(yīng)協(xié)同建構(gòu)遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育，為編外教師提供個(gè)性化、智能化以及終身化的學(xué)習(xí)平臺。最后，政府應(yīng)引導(dǎo)社會公眾增加對編外教師的情感理解，在心理和行為上對編內(nèi)外教師給予同等職業(yè)認(rèn)同，讓編外教師感受到尊重與關(guān)切，獲得歸屬感。

另一方面，編外教師要主動(dòng)提高內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，增強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)，通過主動(dòng)建立教學(xué)者、反思者和研究者立德樹人的“公益性”教師身份，能動(dòng)地協(xié)調(diào)教育“公益性”和自我“私利性”的目標(biāo)導(dǎo)向偏差。編外教師應(yīng)從生存境遇的“私利性”中解放出來，主動(dòng)與學(xué)生和家長保持情感性互動(dòng)，聚焦課堂教學(xué)質(zhì)效的穩(wěn)健提升和學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)的有效保障，以高質(zhì)量的教育教學(xué)活動(dòng)完成學(xué)校教育任務(wù)，持續(xù)穩(wěn)定凸顯教育的“公益性”價(jià)值屬性。

(三)規(guī)范編外教師聘用機(jī)制，完善智能督查反饋系統(tǒng)

中小學(xué)通過規(guī)范編外聘任機(jī)制，完善督查反饋系統(tǒng)，有效規(guī)避教育系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)以及滿足公眾對教育質(zhì)量的需求。

其一，科學(xué)核定崗位標(biāo)準(zhǔn)和聘任程序。以《教育法》《教師法》為依據(jù)，制定編外教師聘用標(biāo)準(zhǔn)與程序的相關(guān)詳細(xì)法律法規(guī)，明確編外用人相關(guān)主體的法律關(guān)系、編外用人的標(biāo)準(zhǔn)、程序與途徑等，還應(yīng)注重規(guī)范編外師資聘任的動(dòng)態(tài)管理。面對因發(fā)展而臨時(shí)出現(xiàn)新增工作任務(wù)和新設(shè)工作崗位的現(xiàn)實(shí)境況，管理部門和學(xué)校應(yīng)依據(jù)“按需設(shè)崗、公開競聘、合同管理”的工作原則進(jìn)行聘任。

其二，規(guī)范聘任合同內(nèi)容。中小學(xué)編外用人需要有專門的聘任合同，且簽訂的合同應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)容詳細(xì)具體，用詞精準(zhǔn)，如標(biāo)明聘任期限、薪資福利的具體標(biāo)準(zhǔn)、雙方權(quán)責(zé)等，保障契約主體有法可依。

其三，完善編外師資智能督查系統(tǒng)。各地政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)職責(zé)，借助數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)科技，建構(gòu)編外師資循證監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和完善的征信體系。監(jiān)管方通過收集相關(guān)信息，依托智能信息技術(shù)進(jìn)行處理與證據(jù)分析，實(shí)時(shí)監(jiān)測所在地區(qū)學(xué)校編外師資管理動(dòng)態(tài)。政府也要為編外教師提供反饋渠道以及為公眾提供參與督查的途徑。規(guī)避聘任失范和督查失效的雙重管控風(fēng)險(xiǎn)，能促進(jìn)中小學(xué)編外教師聘用風(fēng)險(xiǎn)管理的效能增值。