●張海水

一、問題的提出

2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱《意見》)，要求切實(shí)提升學(xué)校育人水平，持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)，有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)(以下簡稱“雙減”)。[1]“雙減”工作是黨中央站在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度作出的重要決策部署，對(duì)我國教育領(lǐng)域乃至整個(gè)社會(huì)生態(tài)產(chǎn)生重要影響。對(duì)“雙減”政策的研究，也成為當(dāng)前我國教育研究的重要領(lǐng)域。目前，已有研究主要集中于對(duì)“雙減”政策的解讀及基于“雙減”政策對(duì)相關(guān)領(lǐng)域帶來的變革等領(lǐng)域。其中，在“雙減”逐步深入推進(jìn)的階段，對(duì)“雙減”政策的執(zhí)行情況進(jìn)行研究顯得尤為重要。梳理有關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“雙減”政策的執(zhí)行研究相對(duì)較少，主要集中在以下四方面：一是基于政策執(zhí)行模型對(duì)“雙減”政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行研究。鄒琪等人基于史密斯模型，對(duì)當(dāng)前“雙減”政策的執(zhí)行偏差現(xiàn)象進(jìn)行研究，提出應(yīng)重視過程考核、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等建議。[2]二是基于大樣本實(shí)證調(diào)查“雙減”政策的執(zhí)行現(xiàn)狀。楊燕以X省為例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)存在實(shí)際執(zhí)行條件差異大，引發(fā)新一輪焦慮等現(xiàn)實(shí)問題，并從評(píng)價(jià)機(jī)制、社會(huì)文化、師資培訓(xùn)等方面提出改進(jìn)建議。[3]三是基于有關(guān)理念視角對(duì)“雙減”政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行審視。孫不凡等人從民生的視角，提出需要滿足群眾的政策滿意度、繼續(xù)挖掘教育民生的深層價(jià)值等建議。[4]四是對(duì)“雙減”涉及到的部分任務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行研究。高巍[5]、趙強(qiáng)[6]、都曉[7]等人對(duì)“雙減”背景下的課后服務(wù)實(shí)施困境進(jìn)行研究。

“雙減”工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多部門、多領(lǐng)域的合作與互動(dòng)，當(dāng)前在具體實(shí)踐中存在一定的執(zhí)行“碎片化”現(xiàn)象。為此，以整體性治理理論為指引，對(duì)已存在的“碎片化”現(xiàn)象進(jìn)行研究，對(duì)當(dāng)前我國“雙減”工作成效的提升提供新的思考與重要的政策參考價(jià)值。

二、“雙減”工作局部“碎片化”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)審視

(一)“碎片化”內(nèi)涵

“碎片化(Fragmentation)”本意指完整的東西破碎成諸多零塊。20世紀(jì)80年代開始，學(xué)者將這一概念廣泛用于傳播學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域。其中，治理語境下的“碎片化”特指在面對(duì)共同社會(huì)問題時(shí)，不同職能部門間各自為政、缺乏溝通與協(xié)調(diào)的分割狀態(tài)。[8]著名學(xué)者佩里·?？怂?Perri Six)認(rèn)為：“‘碎片化’就是職能部門在應(yīng)對(duì)共同的公共問題時(shí)，其權(quán)力和資源在數(shù)量上表現(xiàn)為大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重疊，組織間缺乏協(xié)調(diào)。”[9]我國學(xué)者簡世德等人認(rèn)為，“碎片化”通常是一種治理理念沖突、治理主體互相獨(dú)立、治理政策制度零散、治理目標(biāo)背離初衷的境況。[10]

(二)“雙減”實(shí)踐領(lǐng)域的局部“碎片化”現(xiàn)象審視

1.作業(yè)管理領(lǐng)域

其一，重書面作業(yè)管理，輕非書面作業(yè)管理?！兑庖姟诽岢觥皩W(xué)校要確保小學(xué)一、二年級(jí)不布置家庭書面作業(yè)……小學(xué)三至六年級(jí)書面作業(yè)平均完成時(shí)間不超過60分鐘，初中書面作業(yè)平均完成時(shí)間不超過90分鐘”。非書面的實(shí)踐型作業(yè)是我們提倡的，但部分學(xué)校在追求應(yīng)試考試成績的驅(qū)動(dòng)下，落實(shí)該項(xiàng)要求時(shí)，在“書面作業(yè)”的概念界定上“做文章”。學(xué)校片面地認(rèn)為，只有需要學(xué)生借助筆紙等工具完成的作業(yè)才稱之為“書面作業(yè)”，其余如需要學(xué)生在APP上完成的作業(yè)或?qū)W生主要通過口、腦使用達(dá)成記憶的作業(yè)及其他類型作業(yè)，都統(tǒng)歸為“非書面作業(yè)”。在這種情況下，學(xué)校引導(dǎo)教師盡量在課堂上讓學(xué)生完成部分必須完成的書面作業(yè)，將剩余的書面作業(yè)作為學(xué)生家庭作業(yè)按《意見》時(shí)間控制要求布置給學(xué)生，并將更多口頭作業(yè)(如預(yù)習(xí)新課、背誦語文課文、記憶英語單詞、背誦其他學(xué)科識(shí)記類內(nèi)容等)布置給學(xué)生在家庭完成。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校還要求小學(xué)一、二年級(jí)學(xué)生回家后在APP上就當(dāng)天學(xué)習(xí)內(nèi)容進(jìn)行答題。在這種情況下，學(xué)生的書面作業(yè)負(fù)擔(dān)減輕了，但非書面作業(yè)負(fù)擔(dān)卻大幅加重，學(xué)生的整體作業(yè)負(fù)擔(dān)呈加重的可能性。一項(xiàng)針對(duì)某城市的調(diào)查問卷顯示，盡管該城市“作業(yè)時(shí)間控制達(dá)標(biāo)學(xué)校占比”已達(dá)100%，但某區(qū)域初中生家庭作業(yè)完成時(shí)間超過90分鐘的學(xué)生占比仍高達(dá)47%。

其二，重形式上的作業(yè)管理，輕體系化的作業(yè)改進(jìn)。盡管《意見》對(duì)“作業(yè)管理”從完成時(shí)間、布置年級(jí)、管理機(jī)制、批改等維度進(jìn)行了詳實(shí)的規(guī)定，但各地普遍出現(xiàn)將政策要義及目標(biāo)簡單地轉(zhuǎn)化為“出臺(tái)作業(yè)管理辦法、建立作業(yè)公示制度、作業(yè)時(shí)間控制、實(shí)施‘零起點(diǎn)’教學(xué)、不給家長布置作業(yè)”等五項(xiàng)主要內(nèi)容，并確保全面達(dá)標(biāo)。在教師作業(yè)設(shè)計(jì)與教育教學(xué)質(zhì)量的提升、教師作業(yè)管理難度增加與在職教育培訓(xùn)的互動(dòng)、教師作業(yè)管理負(fù)擔(dān)的增加與相應(yīng)減負(fù)舉措的完善、學(xué)生作業(yè)的高效完成與自律性的提升、家長對(duì)作業(yè)減少帶來的焦慮感及其化解、作業(yè)管理提升要求與師范教育課程體系建設(shè)等方面缺乏系統(tǒng)全面的研究及規(guī)劃應(yīng)對(duì)。

2.課后服務(wù)領(lǐng)域

其一，公共與公益性社會(huì)資源參與學(xué)校課后服務(wù)尚未充分激活?！兑庖姟诽岢觥俺浞掷蒙鐣?huì)資源，發(fā)揮好少年宮、青少年活動(dòng)中心等校外活動(dòng)場所在課后服務(wù)中的作用?！碑?dāng)前，上海、天津、廣州、南京等少數(shù)地區(qū)在調(diào)動(dòng)高校、青少年宮等機(jī)構(gòu)或場所參與學(xué)校課后服務(wù)采取了一些舉措，初步取得一定成效。然而，從全國情況來看，公共與公益性社會(huì)資源參與學(xué)校課后服務(wù)整體參與比例偏低、參與機(jī)制尚未形成、參與主動(dòng)性與積極性未得到有效激發(fā)，與政策要求的“充分”尚有一定距離。以A城市為例，全市參與學(xué)校課后服務(wù)的公共與公益性社會(huì)資源主要是少年宮，其參與占比僅為1.27%，不僅遠(yuǎn)低于非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與占比(75.32%)，也遠(yuǎn)低于俱樂部的參與占比(21.63%)，高校、博物館、圖書館、文化館等部門或機(jī)構(gòu)的參與只體現(xiàn)在個(gè)別學(xué)校中。

其二，課后服務(wù)與常規(guī)教育教學(xué)缺乏融合。如部分學(xué)?！皺C(jī)械化”地開展基礎(chǔ)性托管，值班教師的排表安排未充分考慮與當(dāng)天教育教學(xué)課程內(nèi)容的銜接?；A(chǔ)性托管除了給學(xué)生提供復(fù)習(xí)功課、完成課后作業(yè)，最重要的是針對(duì)學(xué)生當(dāng)天課程內(nèi)容或者近期課程學(xué)習(xí)情況進(jìn)行答疑。通常，在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)學(xué)生需要答疑的課程內(nèi)容相對(duì)比較集中，若學(xué)生這種客觀、針對(duì)性的答疑需求并非相應(yīng)的、符合課程要求的教師提供，則會(huì)降低課后服務(wù)基礎(chǔ)性托管的整體效果。還有部分學(xué)?！傲砥馉t灶”或“趕馬上架”開設(shè)學(xué)校并不具有師資基礎(chǔ)或完善的辦學(xué)硬件設(shè)施的素質(zhì)類托管課程，并將其與學(xué)校常規(guī)音體美等素質(zhì)類課程的教育教學(xué)“割裂”開來，導(dǎo)致課后服務(wù)素質(zhì)類托管課程低質(zhì)量開展，未能滿足學(xué)生對(duì)多樣化素質(zhì)類活動(dòng)以及提高常規(guī)課程音體美素養(yǎng)的“雙重”需求。

3.家校社協(xié)同領(lǐng)域

其一，“家-?！眳f(xié)同變成學(xué)?！蔼?dú)唱”。家校協(xié)同是“家校社”協(xié)同中最重要的雙邊協(xié)同關(guān)系?！兑庖姟诽岢鲆?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同方式密切家校溝通。當(dāng)前“雙減”背景下的家校協(xié)同的突出問題表現(xiàn)為：一是家長主動(dòng)不夠，甚至“衰減”為家長單向配合學(xué)校。如家長與學(xué)生在一起生活時(shí)間較長，在引導(dǎo)學(xué)生從事力所能及的家務(wù)勞動(dòng)、開展適宜的體育鍛煉、合理使用電子產(chǎn)品、調(diào)適心理情緒等方面具有便利性等優(yōu)勢，應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，提升個(gè)人綜合素質(zhì)與能力，主動(dòng)參與引導(dǎo)。而現(xiàn)實(shí)是，部分家長還需要通過學(xué)校的各種活動(dòng)或者宣講，才有行動(dòng)力。二是家長“背道而行”。如部分家長在學(xué)校優(yōu)化作業(yè)設(shè)計(jì)、減少作業(yè)量的前提下，依然在家庭增加作業(yè)量；部分家長未按照學(xué)校要求及時(shí)讓學(xué)生按照作息要求時(shí)間睡眠；部分家長主動(dòng)在周末等假期為孩子報(bào)名參加學(xué)科類培訓(xùn)或者參與無證無照機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)服務(wù)等。

其二，“校-社”協(xié)同體系不全。學(xué)校與社會(huì)之間的協(xié)同存在的突出問題表現(xiàn)為：一是“校-社”中的“社”窄化為“社區(qū)”，“校-社”協(xié)同簡單地等同于“學(xué)校與社區(qū)之間的協(xié)同”?！靶?社”協(xié)同，應(yīng)是學(xué)校與整個(gè)社會(huì)之間的協(xié)同，其中主要表現(xiàn)為學(xué)校與社區(qū)、所在地區(qū)重要的公共文化場所、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等機(jī)構(gòu)或組織之間聚焦學(xué)生全面發(fā)展開展的協(xié)同合作。若將“校-社”協(xié)同等同于學(xué)校只與社區(qū)協(xié)同，不僅會(huì)大幅減少學(xué)校校外育人資源，還會(huì)影響全社會(huì)整體育人質(zhì)量。二是“校-社”協(xié)同機(jī)制不健全。如學(xué)校與社區(qū)合作常態(tài)化宣傳“雙減”理念的機(jī)制未形成，社區(qū)參與隱形變異學(xué)科培訓(xùn)查處等機(jī)制不全。

4.校外培訓(xùn)治理領(lǐng)域

其一，重義務(wù)教育階段機(jī)構(gòu)治理，輕其他階段機(jī)構(gòu)治理。盡管《意見》對(duì)面向3至6歲學(xué)齡前兒童和普通高中學(xué)生的校外培訓(xùn)治理有相關(guān)政策表達(dá)，但各地在實(shí)踐中相關(guān)或舉措仍然較少且欠缺完善性，導(dǎo)致校外培訓(xùn)亂象有向義務(wù)教育階段的“上下”兩端蔓延趨勢。

其二，重機(jī)構(gòu)約束，輕家長約束。《意見》及其配套政策文件以及即將出臺(tái)的校外培訓(xùn)管理法規(guī)等對(duì)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為進(jìn)行全面地規(guī)定，并通過相應(yīng)的懲罰舉措進(jìn)行有效約束。然而，《意見》以及出臺(tái)的配套政策文件，甚至2022年1月1日起施行的《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》等均未對(duì)家庭違規(guī)參與校外學(xué)科類培訓(xùn)等行為進(jìn)行剛性“約束”?；谕评碚摰慕嵌葋碚J(rèn)識(shí)，若校外培訓(xùn)治理重要利益方之間未能在行為與價(jià)值認(rèn)同等方面達(dá)成一致，則會(huì)大幅降低治理成效，甚至給治理帶來更大成本。

其三，重機(jī)構(gòu)規(guī)范治理，輕機(jī)構(gòu)有益補(bǔ)充培育?！半p減”實(shí)施近一年來，圍繞校外培訓(xùn)規(guī)范治理密集出臺(tái)了數(shù)十份政策文件，但對(duì)校外培訓(xùn)成為學(xué)校教育有益補(bǔ)充的政策文件尚未出臺(tái)，或尚未在相關(guān)政策文件中體現(xiàn)。有關(guān)研究認(rèn)為，對(duì)校外培訓(xùn)采取封堵式治理，可能會(huì)扭曲課外培訓(xùn)市場的供應(yīng)，提升課外補(bǔ)習(xí)價(jià)格，使低階層子女更難參加補(bǔ)習(xí)，進(jìn)而助推更大的不公平[11]；學(xué)生在小機(jī)構(gòu)、不合規(guī)機(jī)構(gòu)、私人處參加課外培訓(xùn)的安全風(fēng)險(xiǎn)亦有可能上升，會(huì)演變?yōu)榱硪环N形式的校外負(fù)擔(dān)——家長的心理負(fù)擔(dān)。[12]對(duì)我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(特別是學(xué)科類機(jī)構(gòu))的治理，不是將其“消滅”，而是要引導(dǎo)機(jī)構(gòu)“不能只做生意，不做教育”[13]，指導(dǎo)機(jī)構(gòu)規(guī)范有序開展教育活動(dòng)[14]，充分發(fā)揮在實(shí)踐化、差別化、個(gè)性化教育的優(yōu)勢，逐步承擔(dān)起更為重要的社會(huì)責(zé)任，為自身發(fā)展尋找到新的生長點(diǎn)[15]，與學(xué)校教育形成互相支持、互相補(bǔ)充、相得益彰的新格局。[16]

5.其他領(lǐng)域

其一，重義務(wù)教育治理，輕其他階段或類型教育聯(lián)動(dòng)。盡管《意見》聚焦義務(wù)教育階段，但“有效減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)”的成效目標(biāo)則需要整個(gè)教育體系聯(lián)動(dòng)才能根本性達(dá)成。如需要職教高考深入推進(jìn)，緩解“雙減”改革的文憑社會(huì)困境和底層的“官本位”文化困境，推動(dòng)突破關(guān)于技能偏頗觀念在家庭代際傳遞的困境，樹立家長科學(xué)的人才觀，降低教育焦慮感。[17]如需要改革目前只有師范類學(xué)校及部分高校將教育學(xué)、教育心理學(xué)作為必修課的做法，可探索擴(kuò)大開設(shè)學(xué)校范圍，培育準(zhǔn)父母科學(xué)的育兒理念。如需要社會(huì)教育機(jī)構(gòu)多途徑參與學(xué)校課后服務(wù)，拓寬課后服務(wù)資源供給；多渠道豐富學(xué)生校外生活，提升學(xué)生包括勞動(dòng)素養(yǎng)、德育涵養(yǎng)等在內(nèi)的綜合素養(yǎng)。

其二，用人機(jī)制等綜合保障改革聯(lián)動(dòng)不足。研究表明，家庭在校外培訓(xùn)方面的競爭并非伴隨著高質(zhì)量的教育體系供給而減弱或消失。如日本、韓國、新加坡?lián)碛谐渥愀哔|(zhì)量的教育供給體系，校外培訓(xùn)仍廣泛存在，而剛果和巴布亞新幾內(nèi)亞等國教育體系薄弱，校外培訓(xùn)卻較少。可見影響校外培訓(xùn)規(guī)模的不僅僅是學(xué)校教育質(zhì)量，社會(huì)競爭程度以及對(duì)競爭優(yōu)勢的渴望是推動(dòng)家長竭力“維持不平等”的關(guān)鍵。[18]“雙減”改革的不良現(xiàn)象表征在物理、心理、歷史和文化諸多層面，如過度的文憑社會(huì)意識(shí)阻礙“雙減”改革推進(jìn)，嚴(yán)重的“官本位”文化阻礙“雙減”改革落地扎根，熾熱的教育競爭代際傳遞阻礙“雙減”改革長入人心。[19]可見，樹立正確用人觀的用人機(jī)制改革、社會(huì)財(cái)富分配機(jī)制改革等宏觀改革也需要及時(shí)跟進(jìn)，才能促進(jìn)“雙減”改革更徹底。

三、整體性治理基本要義及與“雙減”政策推進(jìn)的耦合

(一)整體性治理基本要義

整體性治理(holistic governance)理論源于對(duì)科層制和新公共管理的修正，并在競爭治理的改良中脫穎而出的新興政府治理理論[20]，主要是針對(duì)公共管理過程中的“碎片化”問題而提出，針對(duì)的是非結(jié)構(gòu)化社會(huì)問題，即指關(guān)于公眾的重要利益但是又無法在單一主體內(nèi)部進(jìn)行解決的重要問題。[21]整體性治理力圖結(jié)成行政主體的多元伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)多元治理主體間的功能互補(bǔ)與相互嵌入[22]，它的分析框架包括理念、主體、制度、機(jī)制、責(zé)任和技術(shù)等六個(gè)維度[23]，即以人民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)整合為機(jī)制，以信息技術(shù)為手段，促進(jìn)多元主體協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)治理層級(jí)、功能、公私部門及碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)的整合，為人民提供無縫隙且非分離的整體性服務(wù)的政府治理模式。[24]

(二)“雙減”政策推進(jìn)與整體性治理的耦合

整體性治理理論為何與“雙減”局部“碎片化”治理具有高度的耦合性呢？一方面，整體性治理其敵人是“碎片化”，包括非預(yù)期性結(jié)果的無心“碎片化”與行政人員的私心、自利行動(dòng)刻意造成的有意“碎片化”。[25]從當(dāng)前“雙減”工作呈現(xiàn)出來的局部“碎片化”現(xiàn)象，也表現(xiàn)出上述幾種“碎片化”類型。另一方面，從整體性治理內(nèi)涵的角度分析也具有高度耦合性。在治理理念上，整體性治理以人民需求為導(dǎo)向，以解決民生問題為核心，而“雙減”工作以“堅(jiān)決防止侵害群眾利益行為，構(gòu)建教育良好生態(tài)，有效緩解家長焦慮情緒，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長”為目標(biāo)引領(lǐng)，本身就是為人民為中心的重要體現(xiàn)。在治理主體方面，整體性治理致力于促進(jìn)多元主體達(dá)成協(xié)調(diào)一致，合作共贏，而“雙減”工作則需要各有關(guān)行政部門、學(xué)校、家長、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、媒體等多元主體通力合作，促進(jìn)義務(wù)教育回歸育人初心。在治理制度方面，整體性治理力圖構(gòu)建一個(gè)相對(duì)完善的制度體系，解決制度缺失、沖突、粗糙、針對(duì)性不強(qiáng)、系統(tǒng)不強(qiáng)、不全面等問題，推動(dòng)多元主體能夠基于理念的共識(shí)促進(jìn)目標(biāo)的達(dá)成，目前各地“雙減”治理中，除出臺(tái)主體文件，還聚焦加強(qiáng)黨的建設(shè)、課后服務(wù)、作業(yè)設(shè)計(jì)、減輕校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)預(yù)收費(fèi)資金監(jiān)管、政府指導(dǎo)價(jià)管理、“營轉(zhuǎn)非”登記、廣告和合同管理、培訓(xùn)項(xiàng)目鑒定、風(fēng)險(xiǎn)防范細(xì)化清單、家校社協(xié)同等方面出臺(tái)系列配套政策。在治理機(jī)制方面，整體性治理追求的是協(xié)調(diào)、整合和信任的機(jī)制，重點(diǎn)解決政府公共服務(wù)的過度分解、不同功能與專業(yè)部門之間的單打獨(dú)斗現(xiàn)象[26]，而“雙減”工作關(guān)涉到行政部門之間的協(xié)調(diào)、相關(guān)部門資源的整合(如可提供課后服務(wù)的公共與公益資源)以及學(xué)校與家長、行政部門與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間信任機(jī)制的建立。在治理責(zé)任方面，整體性治理關(guān)注權(quán)力的越位、錯(cuò)位、失位等問題，避免權(quán)責(zé)不一、相機(jī)避責(zé)、倒置的權(quán)責(zé)關(guān)系等現(xiàn)象產(chǎn)生，促進(jìn)各主體基于清晰的、分解式的目標(biāo)，促進(jìn)對(duì)應(yīng)責(zé)任的達(dá)成。目前各地成立“雙減”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、“雙減”工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以及將“雙減”工作納入政府督導(dǎo)、教育督導(dǎo)等督導(dǎo)體系，也是為了推動(dòng)各方主體在“雙減”工作中能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的具體實(shí)踐。在治理技術(shù)方面，整體性治理借助信息技術(shù)，解決治理過程中的信息碎片化、信息壁壘硬化、信息不對(duì)稱常態(tài)化等現(xiàn)象[27]，實(shí)現(xiàn)資源的合理調(diào)配與共享，而當(dāng)前各地在“雙減”課后服務(wù)領(lǐng)域建立供給與需求對(duì)接信息化管理平臺(tái)、校外培訓(xùn)信息化監(jiān)管平臺(tái)等就是這種努力。由此可見，整體性治理理論與“雙減”工作“碎片化”治理之間存在高度邏輯關(guān)系與耦合。

四、“雙減”工作局部“碎片化”類型與機(jī)理分析

目前，相關(guān)研究對(duì)“碎片化”進(jìn)行分類主要基于整體性治理理論分析框架中的理念、主體、制度、機(jī)制、責(zé)任和技術(shù)等六個(gè)維度[28]，陳偉珂等人將城市內(nèi)澇治理“碎片化”分為價(jià)值整合“碎片化”、資源和權(quán)力分配的“碎片化”、政策制定和執(zhí)行的“碎片化”[28]，閆冰將城市社區(qū)治理的“碎片化”分為治理理念“碎片化”、治理結(jié)構(gòu)“碎片化”、治理資源“碎片化”[29]，劉玉君將新高考改革的“碎片化”分為價(jià)值訴求“碎片化”、制度設(shè)計(jì)“碎片化”、運(yùn)行機(jī)制“碎片化”和信息聯(lián)通“碎片化”[30]，吳雪將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理“碎片化”分為治理理念“碎片化”、治理機(jī)制“碎片化”、治理流程“碎片化”、治理主體“碎片化”、治理資源“碎片化”[31]等。綜合當(dāng)前“雙減”工作局部“碎片化”現(xiàn)象審視，其“碎片化”類型可歸納為以下：

治理理念“碎片化”。治理理念“碎片化”的根本原因在于以共同動(dòng)機(jī)為核心的治理文化培育不足。[32]首先，“雙減”理念并未在全部相關(guān)利益群體間達(dá)成共識(shí)。如前期“雙減”有關(guān)任務(wù)主要由教育等部分權(quán)責(zé)度較高的部門牽頭落實(shí)，這些部門對(duì)“雙減”理念認(rèn)識(shí)深度及認(rèn)同度也相應(yīng)較高，但處于關(guān)注度外圍的部門或機(jī)構(gòu)，“雙減”有關(guān)的理念尚未傳導(dǎo)到或者傳導(dǎo)信號(hào)較弱，使得對(duì)“雙減”關(guān)注較低，存在對(duì)其認(rèn)識(shí)不足等問題。這方面能解釋公共與公益性社會(huì)資源參與學(xué)校課后服務(wù)不足，其他階段或類型教育的治理聯(lián)動(dòng)不夠等現(xiàn)象。其次，對(duì)“雙減”工作目標(biāo)的簡單化或者不全面化處理。如目前部分地區(qū)將作業(yè)管理的目標(biāo)簡單等同于“出臺(tái)作業(yè)管理辦法、建立作業(yè)公示制度、作業(yè)時(shí)間控制、實(shí)施‘零起點(diǎn)’教學(xué)、不給家長布置作業(yè)全面達(dá)標(biāo)”，將課后服務(wù)簡單等同于“義務(wù)教育學(xué)校全覆蓋、有需求的學(xué)生全覆蓋、服務(wù)時(shí)間全部達(dá)標(biāo)”等。這導(dǎo)致出現(xiàn)作業(yè)管理只重視形式上的管理，而忽視體系化的作業(yè)改進(jìn)；重書面作業(yè)管理，輕非書面作業(yè)管理等片面或逆向政策執(zhí)行等現(xiàn)象。最后，對(duì)“雙減”工作目標(biāo)的片面認(rèn)識(shí)。如將對(duì)校外培訓(xùn)治理簡單等同于規(guī)范管理，而忽視對(duì)校外培訓(xùn)成為學(xué)校重要有益補(bǔ)充的引導(dǎo)、培育工作等。

治理主體“碎片化”。治理主體“碎片化”的根本原因有三個(gè)。首先，科層權(quán)威下的政治晉升錦標(biāo)賽體制。這種體制塑造了基層政府的政績至上思維和對(duì)上負(fù)責(zé)行動(dòng)邏輯?；鶎诱趶?qiáng)激勵(lì)和高壓鞭策，運(yùn)用趨利避害式策略主義，甄別基層治理行為，優(yōu)選出與政績導(dǎo)向、目標(biāo)責(zé)任制和晉升激勵(lì)相一致的治理選項(xiàng)進(jìn)行選擇性政策執(zhí)行。[33]隨之而來的就是出現(xiàn)相機(jī)避責(zé)——有組織地不負(fù)責(zé)[34]以及供給主體自利性思維(供給主體出于自身利益的考量，致使部分利益總和達(dá)不到整體層面的公共利益訴求)[35]等現(xiàn)象。如多數(shù)部門未被納入成為地方“雙減”工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位或者協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位，在涉及到的關(guān)聯(lián)性弱任務(wù)方面采取不作為或象征性作為。這方面可以解釋公共與公益性社會(huì)資源參與學(xué)校課后服務(wù)主動(dòng)性不足、用人機(jī)制等綜合保障改革聯(lián)動(dòng)不足、校外培訓(xùn)治理社區(qū)參與程度不高等現(xiàn)象。其次，政策工具的使用影響了治理主體的行為。麥克唐納爾(Mc Donnell L M)等人將政策工具分為命令型工具、激勵(lì)型工具、象征和勸誡型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具等五類。以公共與公益性社會(huì)資源參與學(xué)校課后服務(wù)為例，《意見》中相關(guān)的政策表達(dá)所使用的政策工具主要是帶有弱治理信號(hào)的象征和勸誡型工具，而非帶有強(qiáng)治理信號(hào)的命令型工具，在某種程度上降低了政策的執(zhí)行力。于是，公共與公益性社會(huì)資源參與學(xué)校課后服務(wù)的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)更多來源于自愿，這就能很好解釋當(dāng)前相關(guān)主動(dòng)積極性尚未激活的現(xiàn)象。最后，模糊的政策表達(dá)影響了治理主體的行為。《意見》第28條款“明確部門工作責(zé)任”，對(duì)教育等多達(dá)十余個(gè)部門的工作任務(wù)分工進(jìn)行了較為清晰地規(guī)定，但同時(shí)也提出“其他相關(guān)部門按照各自職責(zé)負(fù)起責(zé)任、抓好落實(shí)”的政策表達(dá)。這種模糊的表達(dá)，給予了治理主體較大的自由裁量權(quán)，但也導(dǎo)致治理主體“置空”“虛化”，進(jìn)而產(chǎn)生部分治理主體“不作為”等現(xiàn)象。

治理制度“碎片化”。治理制度“碎片化”的產(chǎn)生主要受到治理理念“碎片化”、治理主體“碎片化”等影響。如治理理念的“碎片化”會(huì)導(dǎo)致相關(guān)的協(xié)同治理制度無意識(shí)缺失。這方面可以解釋作業(yè)管理輕體系化作業(yè)改進(jìn)、課后服務(wù)與常規(guī)教育教學(xué)缺乏融合、校外培訓(xùn)治理重機(jī)構(gòu)約束輕家長約束、“雙減”治理重義務(wù)教育階段輕其他階段或類型教育聯(lián)動(dòng)等現(xiàn)象。如治理主體的“碎片化”，會(huì)導(dǎo)致“部門本位”俘獲“部門協(xié)同”，相關(guān)的協(xié)同治理制度主動(dòng)缺失?！懊鎸?duì)績效考核排名的巨大壓力而必然產(chǎn)生的嚴(yán)重的部門碎片化趨勢，在基層政府治理實(shí)踐中卻未形成跨部門或平行化的協(xié)同性制度保障，相關(guān)制度規(guī)章無法達(dá)成責(zé)任權(quán)力分配的對(duì)等化，迫使協(xié)同性跨部門合作停留于‘光打雷不下雨’的階段?！盵36]這方面能夠解釋公共與公益性社會(huì)資源參與學(xué)校課后服務(wù)主動(dòng)性不夠等現(xiàn)象。

五、超越局部“碎片化”：推進(jìn)“雙減” 工作整體性治理的策略選擇

當(dāng)前“雙減”推進(jìn)中的“碎片化”只是聚焦在治理理念、主體、制度等方面的局部“碎片化”，同時(shí)也表現(xiàn)出非預(yù)期性結(jié)果的無心“碎片化”與參與部門(人員)的私心、自利行動(dòng)刻意造成的有意“碎片化”兩種情況。為突破“雙減”局部“碎片化”困境，應(yīng)將整體性治理理論作為核心，注重治理理念共同體培育、治理主體協(xié)同性強(qiáng)化、治理制度健全。

(一)培育“雙減”整體性治理理念共同體

一要構(gòu)建全方位立體常態(tài)化“雙減”宣傳機(jī)制。以現(xiàn)場會(huì)、專家講座、沙龍、典型案例征集等形式，通過紙媒、電子媒體，覆蓋電視、互聯(lián)網(wǎng)等多領(lǐng)域媒介，在權(quán)威陣地、主要平臺(tái)、關(guān)鍵時(shí)段對(duì)“雙減”工作與理念進(jìn)行全方位、多角度解讀與宣傳。

二要完善家校社協(xié)同推進(jìn)“雙減”的工作機(jī)制。“雙減”工作不是學(xué)校的“獨(dú)唱”，而是需要學(xué)校、家庭、社會(huì)三方基于對(duì)“雙減”理念的認(rèn)同，彼此各司其職的“合唱”過程。為此，需要增強(qiáng)家庭、學(xué)校、社會(huì)參與學(xué)生減負(fù)的專業(yè)性、協(xié)同性，利用各資源優(yōu)勢提升學(xué)生減負(fù)效果；需要通過家長委員會(huì)、家長開放日、家長論壇、家長互助中心等多種形式，鼓勵(lì)家長積極參與學(xué)校學(xué)生負(fù)擔(dān)和課后服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)；需要加強(qiáng)家長教育，通過舉辦專題講座、開展專家咨詢、家訪和家長會(huì)等多種形式，幫助家長樹立科學(xué)的教育理念，掌握科學(xué)的課余時(shí)間管理經(jīng)驗(yàn)[37]；需要建立社區(qū)常態(tài)化宣傳“雙減”理念的工作機(jī)制，需要以“雙減”工作為牽引，動(dòng)員社區(qū)的文博機(jī)構(gòu)、青少年宮、企業(yè)、非營利性組織等機(jī)構(gòu)或者個(gè)人資源，參與學(xué)生德智體美勞全過程、全時(shí)空育人。

(二)完善“雙減”整體性治理主體共同體

一要健全“雙減”成效評(píng)價(jià)監(jiān)測制度?！兑庖姟诽岢觥皩W(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、家庭教育支出和家長相應(yīng)精力負(fù)擔(dān)1年內(nèi)有效減輕、3年內(nèi)成效顯著，人民群眾教育滿意度明顯提升”的工作目標(biāo)?？梢哉f，“雙減”工作目標(biāo)既有短期目標(biāo)，又有長期目標(biāo)；既有顯性目標(biāo)，又有隱性目標(biāo)。應(yīng)聚焦作業(yè)管理、課后服務(wù)、校外培訓(xùn)治理、課堂教學(xué)、家校社協(xié)同、優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展等關(guān)鍵領(lǐng)域或工作任務(wù)，細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，以第三方機(jī)構(gòu)或組織為實(shí)施主體，結(jié)合定量與定性維度，對(duì)政府各部門、學(xué)校、學(xué)生、家長等機(jī)構(gòu)或群體定期開展抽樣調(diào)查，動(dòng)態(tài)監(jiān)測“雙減”目標(biāo)達(dá)成度、成效滿意度，并依據(jù)結(jié)果強(qiáng)化在部門工作協(xié)同、績效考核、工作改進(jìn)等方面運(yùn)用，厘清權(quán)責(zé)邊界，提升各治理主體的權(quán)責(zé)意識(shí)及政策執(zhí)行力。

二要優(yōu)化“雙減”工作統(tǒng)籌機(jī)制。目前各地主要依據(jù)《意見》“明確部門工作責(zé)任”條款中涉及到的部門及其權(quán)責(zé)清單，成立地方“雙減”工作領(lǐng)導(dǎo)小組及“雙減”工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以統(tǒng)籌各部門協(xié)同推動(dòng)“雙減”工作。目前需要改進(jìn)的有三點(diǎn)。首先，兩種統(tǒng)籌機(jī)制現(xiàn)有成員部門主要集中在校外培訓(xùn)治理領(lǐng)域，而與強(qiáng)化學(xué)校育人主陣地關(guān)聯(lián)度較高的組織或機(jī)構(gòu)(如團(tuán)委、科協(xié)、關(guān)心下一代工作委員會(huì)、地方高校等)尚未列入，建議將其納入，并進(jìn)一步詳細(xì)厘清全部成員的權(quán)責(zé)。其次，需要賦予兩種統(tǒng)籌機(jī)制統(tǒng)籌單位(教育部門)一定的統(tǒng)籌權(quán)限，定期研究需要部門間協(xié)同處理的重要事項(xiàng)。最后，紀(jì)檢部門要定期委托第三方部門或機(jī)構(gòu)開展調(diào)研，對(duì)成員單位的工作成效進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)相關(guān)工作不力部門進(jìn)行約談與提醒。

(三)健全“雙減”整體性治理政策體系

一要完善相關(guān)法律體系。包括盡快出臺(tái)專門的《學(xué)校教育法》，對(duì)學(xué)校的相關(guān)事宜作出明確的規(guī)定，尤其是涉及學(xué)校與政府、社會(huì)三者之間的責(zé)任關(guān)系、學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)校日常教育活動(dòng)等方面，讓學(xué)校在法律的保護(hù)下能作為、敢作為[38]；完善家長違規(guī)參與校外培訓(xùn)行為的法律體系等。

二要完善相關(guān)政策體系。如出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范口頭作業(yè)管理、促進(jìn)作業(yè)體系改進(jìn)、推動(dòng)公共與公益性社會(huì)資源主動(dòng)參與課后服務(wù)、將校外培訓(xùn)納入社區(qū)網(wǎng)格化治理制度化等。加強(qiáng)“雙減”全體系政策建設(shè)。包括完善面向3至6歲學(xué)齡前兒童和普通高中學(xué)生的校外培訓(xùn)政策體系，出臺(tái)培育校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)成為學(xué)校教育有益補(bǔ)充的引導(dǎo)與支持性政策；聚焦“雙減”對(duì)整個(gè)基礎(chǔ)教育生態(tài)體系影響，出臺(tái)綜合性政策等。以綜合性政策為例，目前廣州市教育研究院在出臺(tái)作業(yè)管理等政策文件外，出臺(tái)三個(gè)專業(yè)工作方案(《廣州市構(gòu)建以全面育人為導(dǎo)向的基礎(chǔ)教育教學(xué)評(píng)新生態(tài)行動(dòng)方案》《廣州市開展重點(diǎn)學(xué)科提質(zhì)與區(qū)域教研幫扶專項(xiàng)行動(dòng)方案》《廣州市“雙減”專項(xiàng)教育評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》)，從三個(gè)維度在根本上推動(dòng)課堂提質(zhì)增效。其中，“教學(xué)評(píng)新生態(tài)行動(dòng)方案”力求建設(shè)教育生態(tài)，“重點(diǎn)學(xué)科提質(zhì)專項(xiàng)行動(dòng)方案”聚焦課堂教學(xué)改革，“教育評(píng)價(jià)實(shí)施方案”著力推動(dòng)教育評(píng)價(jià)導(dǎo)航。

三要加快促進(jìn)“雙減”整體性治理的人才培養(yǎng)與用人機(jī)制改革。深入推進(jìn)中高考改革；深化職業(yè)教育改革，加快提升職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量；加快用人機(jī)制改革，形成科學(xué)的用人觀等。