劉 菲

（中國社會科學(xué)院金融研究所，北京 100710）

一、問題的提出：社保警報(bào)

最近，不少國家的養(yǎng)老保障體系相繼發(fā)出警報(bào)。在美國，作為養(yǎng)老體系重要支柱的聯(lián)邦政府老年、遺屬和失能保險(xiǎn)計(jì)劃（The Old-Age，Survivors，and Disability Insurance，OASDI）——為退休職工及其家屬與遺屬、失能人員及其家屬建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其社會保障信托基金（簡稱“美國社保信托基金”或“OASDI 基金”）于2021 年出現(xiàn)年度收支缺口并開始消耗基金累計(jì)結(jié)余，預(yù)估到2034 年基金累計(jì)結(jié)余將因彌補(bǔ)持續(xù)出現(xiàn)的年度收支缺口而枯竭，之后每年新增的工薪稅收入只能滿足應(yīng)付退休金的78%，從而出現(xiàn)持續(xù)性欠賬[1]。 這也就意味著，如果不及時(shí)采取措施，美國的退休保障系統(tǒng)屆時(shí)將因給付不足而面臨投保人的起訴。 無獨(dú)有偶，據(jù)中國社科院世界社保研究中心于2019 年4 月發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050》預(yù)測，到2028年我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口，如不采取措施，到2035 年基金累計(jì)結(jié)余可能耗盡[2]。

若以上獨(dú)立做出的兩項(xiàng)預(yù)測都成立，則可以看出中、美兩大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余消耗殆盡的時(shí)間基本一致。 在具體時(shí)間上雖有一定程度的巧合性，但卻反映出在老齡化程度加劇的全球性趨勢下，退休保障形勢嚴(yán)峻正成為各國所面對的共同挑戰(zhàn)。

在美國，參保人每年獲得屬于自己的養(yǎng)老金是法定權(quán)利，同時(shí)因相當(dāng)部分的美國人儲蓄不足，其退休后主要依靠養(yǎng)老金，所以養(yǎng)老金潛在缺口問題如不及時(shí)解決，假以時(shí)日不排除暴發(fā)嚴(yán)重支付危機(jī)的可能。 而對于我國來說，可根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新，提出適合國情的解決方案。 鑒于中、美兩國在社保體制上有較多相似之處，因此美國應(yīng)對和解決其OASDI 信托基金潛在缺口問題的方案對中國也會有一定的啟示與借鑒意義。

二、美國社保潛在欠賬問題評估及解決思路

作為美國的聯(lián)邦基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，OASDI的參保人需要繳納工薪稅（也稱社保稅），雇員和雇主均按雇員月收入的6.2%繳納，合計(jì)12.4%；如果是自雇的話，則個人要交滿12.4%。 工薪稅繳納基數(shù)有上限，2022 年上限為14.70 萬美元，收入超過該上限的部分不必繳納。 2021 年，符合條件者每月可領(lǐng)取退休金1543 美元（人均），預(yù)計(jì)2022 年可達(dá)1657 美元[3]。 參保人所領(lǐng)取的退休金金額以其職業(yè)生涯中收入最高的35 年里收入的平均值為基礎(chǔ)測算，并根據(jù)生活成本自動調(diào)整。 若參保人選擇在達(dá)到67 歲這一正常退休年齡時(shí)退休，則其應(yīng)領(lǐng)取的退休金將在至少10 年內(nèi)全額支付。

根據(jù)美國社?；鹗芡泄芾砦瘑T會發(fā)布的《2021 年美國OASDI 基金受托管理委員會年報(bào)》，截至2020 年底，全部社保信托基金余額為2.91 萬億美元。 2020 年度，美國共有1.75 億人參保并繳納工薪稅，占美國雇員總數(shù)的94%，而該基金共為6500 萬人提供相應(yīng)保障，包括4900 萬退休雇員及其家屬、600 萬已故雇員的遺屬和1000 萬殘疾雇員及其家屬。 當(dāng)年，基金收入1.118 萬億美元，基金支出1.107 萬億美元，當(dāng)年收支相抵后盈余110 億美元。 該報(bào)告預(yù)測，在其中間假設(shè)下，2021 年及之后的所有年份，基金的年度總支出將持續(xù)高于年度總收入[4]（P2-3）。換言之，2021 年美國社保基金將首現(xiàn)年度入不敷出。

但是，就算是2021 年美國社保年度基金總收入低于總支出，也并不意味著待遇領(lǐng)取人就不能足額拿到應(yīng)得收入，因?yàn)樯绫；疬€有歷年積累結(jié)余，2020 年底余額為2.91 萬億美元，可動用該部分結(jié)余來補(bǔ)足差額。

上述年報(bào)更進(jìn)一步預(yù)測，到2030 年，社保信托基金余額將從2020 年底的2.91 萬億美元降至1.34 萬億美元，而到了2034 年，基金將枯竭。 也就是說，2034 年及之后各年，社保基金將無法足額支付養(yǎng)老金，2034 年預(yù)計(jì)只能滿足所需的78%而留下22%的欠賬；到2095 年，基金收入僅可滿足所需金額的74%，缺口會進(jìn)一步上升至26%。 若算總賬，則自2021 年至2095 年，美國合計(jì)養(yǎng)老金缺口按現(xiàn)值計(jì)算將高達(dá)19.8 萬億美元[4]（P3-6）。

按照美國《社會保障條例》的規(guī)定，保險(xiǎn)受益人有權(quán)拿到足額養(yǎng)老金，但是根據(jù)美國《反超支法案》（Antideficiency Act），美國社保局僅可動用社?；鹗杖攵辉试S超支[5]（P2-3）。 所以一旦基金出現(xiàn)缺口，在未及時(shí)采取對策的前提下，只能選擇減少養(yǎng)老金支付或延期支付，而對于參保受益人來說，欠債不還屬于違約，他們必將訴諸法律手段來保護(hù)自身權(quán)益。

對于如何解決社保潛在欠賬問題，美國社會各界有很強(qiáng)的緊迫感，社會保障署（SSA）、社保信托基金受托管理委員會、國會以及學(xué)界均展開了大量針對性的研究。 研究者普遍認(rèn)為，對于社保潛在欠賬問題需及時(shí)提出應(yīng)對方案，以便預(yù)留時(shí)間讓政策逐漸發(fā)揮作用，并使參保人提前進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。而通常的解決辦法主要有3 類：第一，增加收入；第二，減少支出；第三，上述兩種辦法的某種組合，或者說混合策略。 因不同選擇在所需時(shí)機(jī)、力度等方面各具特點(diǎn)，所以對其必要性及影響進(jìn)行系統(tǒng)的評估是取舍的基礎(chǔ)。

（一）收入渠道

總體看，可增加美國社保信托基金收入的主要途徑有4 個：一是上調(diào)工薪稅；二是提高應(yīng)繳納工薪稅的最高收入基數(shù)；三是提高投資收益；四是從財(cái)政部一般基金中進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

上調(diào)工薪稅是提高收入的最主要辦法，因?yàn)楣ば蕉愂敲绹绫Ｐ磐谢鹂偸杖氲暮诵牟糠帧?比如，2020 年1.118 萬億美元的基金總收入中，工薪稅為1.001 萬億美元，占當(dāng)年基金總收入的比重高達(dá)89.6%。 表1 列出了2021 年美國社保工薪稅率的水平和結(jié)構(gòu)。 據(jù)美國國會測算，若單靠上調(diào)工薪稅的辦法來解決社保信托基金缺口問題，則在基金枯竭的2034 年，需將工薪稅率從現(xiàn)有的12.4%上調(diào)至15.8%，到2095 年逐漸上調(diào)至16.7%[5]（P15-16） 。

表1 美國的社保工薪稅率：水平與結(jié)構(gòu)（2021）

此外，還可以考慮提高應(yīng)繳納工薪稅的最高收入基數(shù)。 該基數(shù)每年隨實(shí)際工資的變化而調(diào)整，2022 年為14.70 萬美元。

投資收益則很難有顯著增加。 因?yàn)槟壳懊绹绫Ｐ磐谢鸬耐顿Y標(biāo)的是美國財(cái)政部專門為此發(fā)行的特別債券，債券的利率完全參照國債市場的市場化利率水平，而國債利率一向較低。 2018 年美國社保信托基金的投資回報(bào)率僅為2.9%，2019 年為2.81%，而2020 年更是下降到2.6%[6]。

也有從財(cái)政部一般基金中進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的提議。 但這一方案需要將退休金支出納入政府財(cái)政預(yù)算，而這意味著要突破現(xiàn)有的立法限制。 若追溯美國聯(lián)邦社會保險(xiǎn)的創(chuàng)立過程，羅斯?？偨y(tǒng)最初就堅(jiān)持以繳納工薪稅而非收入稅的方式籌集資金，本意就是想表明勞動者獲得退休金靠的是其勞動所得，退休金并非無償福利[7]。 若通過財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付的資金來彌補(bǔ)基金缺口，則無疑會嚴(yán)重違背這一初衷，因此筆者判斷這一方案的實(shí)施難度很大。

（二）支出渠道

支出渠道的目的在于減少社保基金支出，主要就是下調(diào)替代率，即通過調(diào)整項(xiàng)目的某些特定參數(shù)，來下調(diào)部分或全部受益人的養(yǎng)老金給付水平。 美國社保信托基金受托管理委員會曾在其2019 年年報(bào)中提出，若想解決社保潛在欠賬問題，可以將養(yǎng)老金給付在當(dāng)前水平上下調(diào)17%，且適用于所有當(dāng)前和未來的受益人；而如果僅下調(diào)2019 年（含）以后的受益人的給付水平，則需要調(diào)降20%[8]。

（三）延長正常退休年齡

延長正常退休年齡可降低贍養(yǎng)率，既能提高社保信托基金工薪稅收入，又可減少退休金支出。 美國實(shí)行的是彈性退休制，當(dāng)前正常退休年齡為67 歲，但從62 歲起即可選擇提前退休，當(dāng)然也可遲至70歲退休[9]。 目前美國社會保障署正考慮未來將正常退休年齡從67 歲延長到68 歲的各種方案——雖只延長1 歲，但可能至少要耗時(shí)10 年甚至更長時(shí)間才有可能做到。

（四）綜合方案

綜合方案就是對以上增加收入和下調(diào)支出的可選措施進(jìn)行綜合評估后，采取某種組合辦法，即增加一部分基金收入，再下調(diào)一定比例的養(yǎng)老金支出，以達(dá)到某種程度上的平衡。 若能在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高退休年齡，則很多問題或都能迎刃而解。

（五）經(jīng)典案例：美國應(yīng)對1983 年養(yǎng)老金危機(jī)的一攬子措施

上文討論的解決養(yǎng)老金潛在缺口方面的多項(xiàng)措施，歷史上都曾被美國實(shí)際采用過，其中為應(yīng)對1983 年的養(yǎng)老金償付危機(jī)所采取的一攬子措施便是一個經(jīng)典案例。

美國社?；鹗芡泄芾砦瘑T會于1982 年發(fā)布的年報(bào)預(yù)測，到1983 年7 月份，其管理的OASI 基金（為OASDI 基金的兩大組成部分之一）將出現(xiàn)償付危機(jī)。 為避免危機(jī)發(fā)生，美國國會通過了《1983年社會保障條例修正案》，當(dāng)年4 月20 日由時(shí)任總統(tǒng)里根簽署生效[5]（P6）。 該法案所采取的措施中最重要的有兩項(xiàng)：一是通過上調(diào)工薪稅率和對高收入者的部分養(yǎng)老金給付加征收入稅的方式來提高收入；二是通過提高法定退休年齡以減少支出。

首先來看增加收入的兩項(xiàng)措施：第一，上調(diào)工薪稅率。 美國曾3 次上調(diào)社保工薪稅率（雇主和雇員合計(jì)），1984 年，社保工薪稅率由之前的10.8%上調(diào)至11.4%， 增加了0.6 個百分點(diǎn)；1989 年再增加0.72 個百分點(diǎn)至12.12%；1990 年第三次上調(diào)，在原有基礎(chǔ)上增加0.28 個百分點(diǎn)至12.4%，并延續(xù)至今。第二，規(guī)定高收入者所獲給付的一半需要繳納收入稅，此部分被計(jì)入OASDI 基金收入。其次是減少支出的措施，即逐漸提高法定退休年齡。 為了避免養(yǎng)老金危機(jī)，美國分兩個階段提高可全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休年齡，到2027 年將提高至67 歲。 參保人若62 歲退休仍可享受福利，但無法全額享受，且較之前拿到的金額更少。

上述一攬子舉措效果顯著，使得美國在1987 至2009 年間OASDI 基金的年均收支盈余在年均養(yǎng)老金支出中的占比高達(dá)25%[10]。

總之，解決當(dāng)前美國潛在的OASDI 基金缺口問題，在時(shí)間上已十分緊迫。 目前，有2750 萬美國人沒有健康保險(xiǎn)[11]，且相當(dāng)部分的美國人儲蓄不足，如果退休金再受到侵蝕，則問題會十分嚴(yán)重。 在筆者看來，對于社保改革，以上增加收入、減少支出或某種程度上的組合措施需盡早落實(shí)，若拖到最后，則可能因?yàn)槿狈彌_而使?jié)撛趩栴}演變成火燒眉毛的危機(jī)。 同時(shí)還要清醒地認(rèn)識到，OASDI 基金缺口在美國不僅是一個養(yǎng)老保障問題，更是一個敏感而又棘手的政治議題，因此經(jīng)常會在最后一刻實(shí)在拖不過去之時(shí)，各相關(guān)方才能達(dá)成共識出手解決。

三、我國社保欠賬問題的獨(dú)特性

經(jīng)過多年努力，我國已構(gòu)建了一個覆蓋率超過90%、 覆蓋人數(shù)達(dá)10.3 億的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[12]。2021 年11 月發(fā)布的美世CFA Institute（特許金融分析師協(xié)會）全球養(yǎng)老金指數(shù)報(bào)告顯示，通過對充足性、可持續(xù)性和完整性3 個加權(quán)分類指數(shù)進(jìn)行綜合評估，中國在全球43 個退休收入體系中的排名從2020 年的33 位大幅提升到2021 年的28 位[13]，進(jìn)步迅速。 但在成績背后，養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化嚴(yán)重、便攜性差、區(qū)域不平衡和財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，也是擺在我們面前亟待解決的重大問題。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低而美國統(tǒng)籌程度極高，這是兩國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重大區(qū)別之一。正因如此，與美國相比，我國的社保欠賬問題也呈現(xiàn)出一些鮮明特點(diǎn)。 在筆者看來，我國的社保欠賬問題共包括3 個層次： 一是個人賬戶普遍空賬運(yùn)行；二是部分統(tǒng)籌單位養(yǎng)老金出現(xiàn)無錢發(fā)放的實(shí)質(zhì)性缺口，需靠財(cái)政補(bǔ)貼填補(bǔ)；三是從全國整體看基本養(yǎng)老基金存在潛在欠賬。 前兩個層次的欠賬是中國獨(dú)有的，而只有第三個層次的問題才是與美國共同的。 下文將在對我國3 個層次的社保欠賬問題略做剖析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論第三個層次欠賬問題的解決方案。

（一）個人賬戶空賬運(yùn)行

在我國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合制度下，統(tǒng)籌基金與個人賬戶合并運(yùn)行，并未分開。 正因如此，當(dāng)統(tǒng)籌基金不足以滿足養(yǎng)老金支出時(shí)，向個人賬戶透支便成為可能——這一現(xiàn)象已普遍發(fā)生，從而導(dǎo)致很多個人賬戶資金名有實(shí)無，出現(xiàn)空賬。 比如數(shù)據(jù)顯示，在全國范圍內(nèi)，2015 年的社保個人賬戶累計(jì)記賬額為4.7 萬億元，而賬戶內(nèi)實(shí)有資金不足3300 億元，二者中間4.37 萬億元的差額便是因透支所產(chǎn)生的個人賬戶空賬[14]。 個人賬戶內(nèi)本應(yīng)有的金額如今為空，此為社保欠賬的第一層含義。 而在美國，只有統(tǒng)籌賬戶而沒有個人賬戶，所以個人賬戶空賬問題并不存在。

（二）部分社保統(tǒng)籌單位出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性養(yǎng)老金缺口

我國某些社保統(tǒng)籌單位將其個人賬戶全部透支后仍出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口，需要財(cái)政補(bǔ)貼填補(bǔ)，否則便難以為繼。 這種需要財(cái)政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)的某些社保統(tǒng)籌單位的養(yǎng)老金實(shí)質(zhì)性缺口問題，便是社保欠賬的第二層含義。

當(dāng)然，我國曾有數(shù)千個社保統(tǒng)籌單位，并非每個統(tǒng)籌單位都存在養(yǎng)老金實(shí)質(zhì)性缺口。 但因區(qū)域發(fā)展不平衡，總有一些省、市養(yǎng)老金收支當(dāng)期入不敷出，就算是動用了全部累計(jì)基金結(jié)存和個人賬戶資金后也無法將缺口完全彌補(bǔ)。 比如， 人社部于2017 年11 月發(fā)布的《中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》顯示，2016 年有7 個省份養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支，更有黑龍江省基金累計(jì)結(jié)余出現(xiàn)赤字，數(shù)額高達(dá)232 億元。 然而作為對照，同時(shí)也有廣東、北京、江蘇、上海、浙江、安徽、四川等10 個省份養(yǎng)老金結(jié)余超千億，其中廣東省結(jié)余排名第一，總量可支付高達(dá)55.7 個月的養(yǎng)老金[15]。

為確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，中央和地方財(cái)政均對存在資金缺口的省份進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付，總額從1998 年的24 億元增至2020 年的14855 億元（見表2）。 而在2021 年，僅中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付就達(dá)6000億元[16]。

表2 全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入中的財(cái)政補(bǔ)貼（2020 年）單位：億元

（三）全國整體層面的養(yǎng)老金潛在缺口

從全國整體來看，我國養(yǎng)老金當(dāng)前雖無憂，但未來同樣面臨潛在資金缺口。

從個人賬戶空賬到部分養(yǎng)老金統(tǒng)籌單位出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性資金缺口，雖都能從不同角度揭示出我國養(yǎng)老金制度的某些問題，但從中還不能完整地透析全國的情況，尤甚是隨著省級統(tǒng)籌宣告完成、從2022年1 月1 日起我國開始實(shí)施養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，從全國加總的視角審視社保欠賬問題就變得十分重要。 正因如此，第三個層次的社保潛在欠賬問題，即全國整體層面的養(yǎng)老金潛在缺口，正成為關(guān)注的焦點(diǎn)。 一旦中國社保實(shí)現(xiàn)全國性統(tǒng)籌，則與美國面臨的問題就是非常相似的了[17]。

從全國加總來看，我國目前并不存在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)欠賬問題：2021 年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入60040 億元，支出56500 億元，當(dāng)年底，基金累計(jì)結(jié)余51857 億元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入5207 億元，支出3725 億元，累計(jì)結(jié)余11242億元[18]。 總體看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收大于支，累計(jì)結(jié)余仍在增長。 但這一樂觀判斷是僅就目前情況而言的，隨著我國老齡化加劇和贍養(yǎng)比的不斷提高，在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，未來某一時(shí)間養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年收不抵支、為填補(bǔ)缺口累計(jì)結(jié)余逐漸下降以至最終耗盡的情況，終將難以避免，屆時(shí)加總的全國養(yǎng)老金將出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性缺口。

四、我國社保潛在欠賬問題的解決方案

據(jù)中國社科院世界社保研究中心預(yù)測，2028年我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余可能出現(xiàn)負(fù)數(shù)，到2035 年累計(jì)結(jié)余可能耗盡。 而從2035 年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金枯竭開始到2050 年，各年當(dāng)期收支缺口簡單加總后可能高達(dá)87 萬億元[19]；有其他研究也得出了大體類似的結(jié)論②[20]。 在老齡化日益加劇的時(shí)代，為有效應(yīng)對嚴(yán)峻的退休保障形勢，我國一方面可從美國獲得借鑒，另一方面也需根據(jù)自身特點(diǎn)創(chuàng)新解決方案。

（一）增強(qiáng)社?？沙掷m(xù)性的收入策略

首先來看我國是否有空間提升養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率。 我國目前已是全世界養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平最高的國家之一，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率是工資的24%，而美國的工薪稅率只有12.4%。相比之下，我國的繳費(fèi)率提升空間有限。

此外，是否有可能上調(diào)繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)年限？因?yàn)槔U費(fèi)基數(shù)的高低和繳費(fèi)年限的長短對基金收入的影響也很大。 按現(xiàn)行社保政策，目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)為上年度該地區(qū)月平均工資的60%至300%，繳費(fèi)的最低期限是15 年。我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)并未能完全發(fā)揮出制度性繳費(fèi)潛力，即未充分獲得按真實(shí)的參保人員、工資收入基數(shù)和繳費(fèi)率計(jì)算應(yīng)該征繳的收入。 之所以如此，主要原因有二：一是政策規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)為一個從60%至300%的區(qū)間，但大部分地區(qū)實(shí)際執(zhí)行時(shí)都走在60%的下限；二是斷保率高，有相當(dāng)比例的在職職工繳費(fèi)滿15 年后，便不再繳費(fèi)[19]。

要改變基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)不充分的局面，唯有通過正向激勵來實(shí)現(xiàn)，即明確政策，鼓勵多繳多得。若如此，繳費(fèi)主體便有動力接受較高的繳費(fèi)率和上移實(shí)際執(zhí)行的繳費(fèi)基數(shù)，并降低斷保率。 筆者認(rèn)為，沒有必要延長強(qiáng)制繳費(fèi)年限，因?yàn)?5 年的繳費(fèi)年限并不算短，對比之下，美國和日本的繳費(fèi)年限也只有10 年。 如果有了正向激勵，參保人便自然會選擇延長繳費(fèi)年限，從而得以在不延長強(qiáng)制繳費(fèi)年限的條件下，達(dá)到降低斷保率的目的。

最后，有無可能通過提高投資收益的方式增加基金收入？美國的社保信托基金的投資策略是極保守的，購買的是美國財(cái)政部對其發(fā)行的專項(xiàng)國債，利率隨行就市，回報(bào)有限。 我國的養(yǎng)老金投資最初也很保守，長期以來只是存在銀行獲取利息；后來，有一些省份將養(yǎng)老金委托給社?；鹄硎聲顿Y于資本市場，回報(bào)率確有明顯改觀。 種種跡象顯示，中國的資本市場將對養(yǎng)老金投資更加開放。 當(dāng)然，從另一方面看，養(yǎng)老金參與資本市場也有制約因素：一是資本市場波動大，投資風(fēng)險(xiǎn)高；二是養(yǎng)老金必須要考慮動態(tài)的支出和流動性需求，所以很難做到真正的長期投資，這進(jìn)一步加大了投資難度。 綜合分析各方面現(xiàn)實(shí)條件，筆者認(rèn)為，可以在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，讓養(yǎng)老金適度參加資本市場投資。

（二）增強(qiáng)社保可持續(xù)性的支出策略

社保支出的最主要部分是支付退休金。 因我國的養(yǎng)老金待遇與工資掛鉤，所以節(jié)支通常就意味著要下調(diào)替代率。 雖然截至2022 年我國養(yǎng)老金發(fā)放金額已連續(xù)上漲了18 年，但就算如此也未能抑制替代率的被動下降勢頭，因?yàn)楣べY的增速可能更快。

基于此，可考慮將我國養(yǎng)老金待遇增長率與工資掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)榕c物價(jià)掛鉤，實(shí)行待遇指數(shù)化，在保證養(yǎng)老金購買力的同時(shí)，節(jié)約養(yǎng)老金支出。 這其實(shí)已成為各國通行的做法，隨著老齡化的加劇，多個國家選擇把每年養(yǎng)老金待遇的增長率由與工資掛鉤變?yōu)榕c物價(jià)掛鉤；而在美國，甚至把養(yǎng)老金待遇與老年人消費(fèi)物價(jià)或生活成本的變化掛鉤，因?yàn)槔夏耆讼M(fèi)物價(jià)的增長率低于綜合物價(jià)增長率[21]。

此外，通過降低管理費(fèi)的途徑來節(jié)支或許也是一條可行路徑。 中國的養(yǎng)老金管理透明度不高，在養(yǎng)老金支出結(jié)構(gòu)中管理費(fèi)金額多少、占比多大，并未見有公開數(shù)據(jù)披露。 對比之下，美國的管理費(fèi)占比很低，且披露十分詳細(xì)。 我國可借社保正實(shí)行全國統(tǒng)籌之機(jī)，提高養(yǎng)老金管理透明度，并對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行改革和完善，以降低管理成本。

（三）增強(qiáng)社?？沙掷m(xù)性的混合策略

混合策略包括兩方面內(nèi)容，一是采用上述諸種增加收入和降低支出措施的某種組合。 筆者認(rèn)為當(dāng)前階段最可行的政策組合是：在增加收入方面，通過鼓勵多繳多得的激勵措施，將制度性繳費(fèi)潛力充分發(fā)揮出來，同時(shí)，創(chuàng)造條件提高養(yǎng)老金投資回報(bào)率；在節(jié)省支出方面，通過改革和完善制度設(shè)計(jì)降低管理成本。 二是建立彈性退休制度，逐漸提高退休年齡。 提高退休年齡其實(shí)既是收入策略，也是支出策略，因?yàn)橥诵菽挲g延遲能夠促進(jìn)高水平的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長，并在有效降低贍養(yǎng)率的同時(shí)，避免替代率過快下滑，在增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和減少養(yǎng)老金支出兩個方向均能起到立竿見影之效[22]。

隨著老齡化的加劇、人均壽命的提高和健康狀況的改善，各國都試圖通過提高退休年齡的方式來應(yīng)對養(yǎng)老難題。 日本、韓國、法國和加拿大的正常退休年齡是65 歲，澳大利亞、比利時(shí)和德國是67歲，意大利71 歲，丹麥74 歲；美國實(shí)行彈性退休制，正常退休年齡為67 歲，但選擇在62 至70 歲之間退休均可[23]（P133-135）。 對比之下，我國的退休年齡偏低：企業(yè)員工的退休年齡為男性60 歲、女性50 歲（女干部55 歲），而機(jī)關(guān)事業(yè)單位男性為60歲、女性55 歲。

令人欣慰的是，我國的“十四五”規(guī)劃已明確提出將漸進(jìn)延遲法定退休年齡。 在方案設(shè)計(jì)上，筆者以為可立足國情，擇美國和澳大利亞做法之優(yōu)而取之，在逐漸延遲法定退休年齡的同時(shí)，建立起彈性退休制度。 具體方案是：每過兩年將法定退休年齡延遲半歲，直至男性65 歲，女性60 歲為止；同時(shí)規(guī)定以新法定退休年齡為基準(zhǔn)，參保人可選擇提前若干年份退休，也可延后若干年份退休，按法定年齡退休領(lǐng)取正常養(yǎng)老金，提前則少領(lǐng)，延后則多領(lǐng)；提前退休的年份越多（不超過5 年）領(lǐng)取越少，延后年份越多（不超過3 年）領(lǐng)取越多。 增加可提前退休這一選項(xiàng)， 能減弱提高法定退休年齡改革的阻力；將退休時(shí)點(diǎn)與領(lǐng)取養(yǎng)老金的多少掛鉤，則為晚退休建立了正向激勵機(jī)制。 這一制度設(shè)計(jì)允許但不鼓勵提前退休，提前退休越早領(lǐng)取的養(yǎng)老金越少。

（四）增厚養(yǎng)老戰(zhàn)略儲備：大力充實(shí)社?；?/h3>

為有效增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性，黨的十八屆三中全會要求劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；?，但實(shí)際操作中，劃轉(zhuǎn)充實(shí)到社保基金的國有資產(chǎn)規(guī)模十分有限。 截至2020 年底，在完成了對93 家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)的1.68 萬億元國有資本劃轉(zhuǎn)后，中央層面的劃轉(zhuǎn)工作即已結(jié)束[24]，而地方國資的劃轉(zhuǎn)雖仍在進(jìn)行，但規(guī)模較小因而難以指望。2020年底我國社保基金資產(chǎn)總額為2.92 萬億元[25]，占當(dāng)年5.5 萬億元城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支出的比例為53%[26]，或者說僅夠支付6 個月左右的養(yǎng)老金，其規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，需進(jìn)一步充實(shí)。

（五）大力發(fā)展第二和第三支柱，提高社保制度彈性

我國社保體系有三大支柱：第一支柱是城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；第二支柱是城鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)年金和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金；第三支柱是個人儲蓄性和商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)。 目前最發(fā)達(dá)的是第一支柱，2021 年基金收入6.52 萬億元，支出6.02 萬億元，累計(jì)結(jié)余6.31 萬億元，覆蓋人口超過10 億[18]。 第二支柱雖有一定規(guī)模，但覆蓋人群十分有限：2021 年企業(yè)年金和職業(yè)年金規(guī)模分別為2.64萬億元和約1 萬億元，但前者參與率僅6%左右[27]，后者則僅覆蓋4000 萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工。 第三支柱更是剛剛起步，規(guī)模幾乎可以忽略不計(jì)。

因此，在我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖仍有提升空間，但目前看在三大支柱中已是最為發(fā)達(dá)和重要的了。 我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金占GDP 的比重為5.52%（2021 年），雖低于美國的13.93%（2020 年），但差別并不是特別懸殊。 然而若比較養(yǎng)老金資產(chǎn)總額（不包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金），差距就非常明顯了：2020 年，我國各類養(yǎng)老金總額為6.56 萬億元，占GDP 的比重僅為6.48%[25][26][27]；而同年OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）的38 個成員國平均養(yǎng)老金總資產(chǎn)占GDP 的比重為99.9%[23](P210-211)（見圖1）。

圖1 各主要經(jīng)濟(jì)體養(yǎng)老保障綜合實(shí)力比較（2020 年）

所以，我國需要在繼續(xù)壯大第一支柱的同時(shí)，鞏固和完善第二支柱，并大力發(fā)展第三支柱。 為推進(jìn)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的多樣化養(yǎng)老保險(xiǎn)需要，2022 年4 月21 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，提出推動發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運(yùn)營的個人養(yǎng)老金，這是一個重大的政策突破。

五、結(jié) 語

在老齡化加劇的全球性大背景下，全球大多數(shù)國家都面臨著養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口或不可持續(xù)的問題，如何為退休人員提供充足的、可持續(xù)的財(cái)務(wù)保障是全球各國都必須應(yīng)對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

借鑒美國做法并結(jié)合本國國情及社保欠賬問題的獨(dú)特性，筆者認(rèn)為當(dāng)前階段解決我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金潛在缺口最可行的政策組合如下：第一，通過鼓勵多繳多得的激勵措施，將制度性繳費(fèi)潛力充分發(fā)揮出來，同時(shí)，控制風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造條件，提高養(yǎng)老金投資回報(bào)率。 第二，將我國養(yǎng)老金待遇的增長率與老年人消費(fèi)物價(jià)或生活成本的變化掛鉤，實(shí)行待遇指數(shù)化，并通過改革和完善制度設(shè)計(jì)以降低養(yǎng)老金的管理成本。 第三，建立起彈性退休制度，逐漸提高法定退休年齡。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性在于廣覆蓋、?；?。更進(jìn)一步看，在一國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只是其中一個支柱，而衡量整體養(yǎng)老保障能力高低的綜合指標(biāo)是養(yǎng)老金總額占GDP 的比重。 從根本上解決我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的潛在缺口問題非一日之功，而與其他主要經(jīng)濟(jì)體相比，我國的養(yǎng)老金總額占GDP 的比重偏低，這就要求在做大做強(qiáng)第一支柱、進(jìn)一步充實(shí)社保基金、更好地發(fā)揮其“壓艙石”作用的同時(shí)，要鞏固和完善第二支柱，大力發(fā)展以個人儲蓄性和商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)為代表的第三支柱[28][29]，實(shí)現(xiàn)三大支柱協(xié)同發(fā)力，不斷優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

注：

①2020 年“調(diào)入社保資金”500 億元，是根據(jù)《財(cái)政部 人力資源社會保障部關(guān)于下達(dá)2020 年彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口專項(xiàng)資金的通知》（財(cái)社〔2020〕133號）精神，中央財(cái)政從全國社會保障基金調(diào)入社會保險(xiǎn)基金用于彌補(bǔ)部分地方企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的專項(xiàng)資金。

②劉學(xué)良利用人口增長和遷移模型對我國2010-2050 年的人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測，并測算了未來養(yǎng)老金缺口和由此可能產(chǎn)生的政府隱性債務(wù)。 所得結(jié)論如下：如不采取任何行動，則到2029 年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余將消耗殆盡，到2050 年累計(jì)缺口將達(dá)到802 萬億元；若政府通過財(cái)政補(bǔ)貼方式為此融資，以確保養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余不低于0 的話，2010-2050 年所有的財(cái)政補(bǔ)貼形成的隱性債務(wù)折現(xiàn)到2011 年，總額達(dá)46.5 萬億元，再加上原本就有的各級政府財(cái)政補(bǔ)貼，隱性債務(wù)規(guī)?？蛇_(dá)56.4 萬億元。 參見：劉學(xué)良.養(yǎng)老金缺口和隱性債務(wù)預(yù)測研究[A].李揚(yáng),張曉晶.中國國家資產(chǎn)負(fù)債表2013——理論、方法與風(fēng)險(xiǎn)評估[C].北京：中國社會科學(xué)出版社，2013.213-258.