陳錦熠

（中國(guó)政法大學(xué)中歐法學(xué)院 北京 102200）

2021年新修訂的《行政處罰法》第12條新增第3款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。”該條款首次規(guī)定了地方性法規(guī)“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”，擴(kuò)大了地方立法機(jī)關(guān)行政處罰設(shè)定權(quán)。此項(xiàng)修訂對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的地方行政處罰立法權(quán)限過窄的問題進(jìn)行了回應(yīng)，但“任何人試圖通過理性分析建構(gòu)出比由經(jīng)濟(jì)社會(huì)演化而來得更有效的規(guī)則，都是不可能的”[1]，一項(xiàng)新制度的產(chǎn)生有時(shí)會(huì)不可避免地面臨未知的挑戰(zhàn)。那么，如何理解“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”？地方立法機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)擴(kuò)張會(huì)引發(fā)什么問題？地方“補(bǔ)充設(shè)定”提案審查標(biāo)準(zhǔn)如何？如何對(duì)“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”進(jìn)行限制和過程控制？筆者將嘗試在本文中對(duì)這些問題進(jìn)行探討。

一、補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的規(guī)范分析與功能定位

自1996年我國(guó)《行政處罰法》在規(guī)范層面使用“設(shè)定”這一概念以來，行政法領(lǐng)域?qū)τ谛姓幜P設(shè)定權(quán)的分配及利用就成為了行政立法中的重點(diǎn)探討對(duì)象。尤其2021年修訂的《行政處罰法》中新增“地方性法規(guī)擁有行政處罰的補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”，實(shí)際上進(jìn)一步擴(kuò)大了地方立法主體對(duì)于行政處罰權(quán)的掌控。如何理解及科學(xué)適用地方行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，同時(shí)兼顧社會(huì)秩序及公民個(gè)人利益，首先有賴于對(duì)“補(bǔ)充設(shè)定”及相關(guān)概念進(jìn)行厘清。

（一）“補(bǔ)充設(shè)定”與“創(chuàng)設(shè)”“規(guī)定”之概念辨析

自地方被賦予立法權(quán)限以來，地方立法被視為發(fā)揮著對(duì)中央法“‘拾漏補(bǔ)缺’和‘填補(bǔ)溝壑’的價(jià)值作用”[2]。在行政處罰的設(shè)定中，通過引入《立法法》對(duì)于地方立法規(guī)定的兩種權(quán)力形式，雖然原有的《行政處罰法》在規(guī)范層面已經(jīng)使用了“設(shè)定”一詞，但對(duì)于設(shè)定權(quán)的界定，當(dāng)前學(xué)界仍有不同觀點(diǎn)。一般認(rèn)為，廣義概念上的“設(shè)定”是指在法律規(guī)范上首先明確何種行為屬于應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為違法行為并給予何種類型的行政處罰[3]，其包含了行政處罰的“創(chuàng)設(shè)”和“規(guī)定”兩個(gè)內(nèi)容。對(duì)行政處罰進(jìn)行創(chuàng)設(shè)便意味著“從無到有”，即地方立法在中央法既未規(guī)定違法行為，也未規(guī)定相應(yīng)的行政處罰時(shí)確定一部分行為為違法行為，并給予一定的行政處罰。而規(guī)定行政處罰則是，在一定程度上可以概括為“從有到細(xì)”。

而狹義概念上的“設(shè)定”僅指立法主體根據(jù)意志創(chuàng)新制定可以適用行政處罰的情形及類型，這一范疇下的“設(shè)定”概念與“創(chuàng)設(shè)”相同，有學(xué)者將其歸之于“立法性權(quán)力范疇”，而“規(guī)定”這一立法類型應(yīng)當(dāng)被稱之為“執(zhí)法性權(quán)力范疇”[4]。為了更好地適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的需要，2021年《新行政處罰法》修改擴(kuò)大了地方性立法主體的行政處罰立法權(quán)限，新增設(shè)“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”，即新《行政處罰法》第12條第3款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)于違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”。由此可以看出，“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”是指在某一領(lǐng)域已存在上位階法律或行政法規(guī)的情況下，由于上位法對(duì)于某個(gè)具體行為的認(rèn)定或處罰沒有做出規(guī)定或規(guī)定得不夠完善，需要由地方立法主體創(chuàng)制新的法律規(guī)范或在現(xiàn)有上位法的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充、完善，以填補(bǔ)法律空白的一種立法類型。對(duì)于補(bǔ)充設(shè)定立法類型的性質(zhì)權(quán)屬劃分，有學(xué)者認(rèn)為“這是立法創(chuàng)立的一種新型設(shè)定安排”[5]。

《行政處罰法》賦予地方性立法主體的“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”是介于“創(chuàng)設(shè)”與“規(guī)定”二者之間具有獨(dú)立權(quán)能的立法類型，一定程度上可以有效緩和地方立法主體行政處罰權(quán)限過大與行政處罰權(quán)適用不到位之間的矛盾。

（二）補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的功能定位

由于我國(guó)早期遵循“宜粗不宜細(xì)”的立法策略，導(dǎo)致上位法空缺、案件判決難以統(tǒng)一的實(shí)踐難題，不利于行政處罰效能的發(fā)揮。在此種情況下，賦予地方性立法主體行政處罰“創(chuàng)設(shè)”權(quán)限成為實(shí)踐需要。然而地方行政處罰權(quán)限過大極易侵害公民合法權(quán)益，因此中央限縮地方性立法主體權(quán)限，限制其在上位階法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的情況下只允許進(jìn)行細(xì)化。但是，以“一刀切”的形式對(duì)地方性立法主體行政處罰立法權(quán)限進(jìn)行擴(kuò)張或收縮，仍然難以調(diào)和穩(wěn)定社會(huì)秩序以及保護(hù)公民合法權(quán)益二者之間的矛盾；同時(shí)，立法上的疏漏難以避免，賦予地方性立法主體“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”，設(shè)定行政立法領(lǐng)域中第三類立法類型成為現(xiàn)實(shí)需要。

新《行政處罰法》增設(shè)“補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”并非對(duì)地方性主體行政處罰立法權(quán)限的簡(jiǎn)單擴(kuò)張或限縮，而是在已有的行政處罰制度下進(jìn)行的綜合考量，同時(shí)一并擴(kuò)大了行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)限。根據(jù)新增設(shè)的條文來看，新法規(guī)同時(shí)賦予了行政法規(guī)和地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。但根據(jù)《立法法》的基本精神，當(dāng)法律位階較高的行政法規(guī)先于位階較低的地方性法規(guī)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，那么后者在事實(shí)上將無法再次對(duì)法律、行政法規(guī)的具體條文進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)定。這一定程度體現(xiàn)了對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)適用上的控制，更多強(qiáng)調(diào)的是行政處罰權(quán)力統(tǒng)一的立法追求。

一般而言，法律或行政法規(guī)在確認(rèn)某一行為屬于違法行為的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確其相應(yīng)的法律后果，處以何種行政處罰，如此才能保障公民的知情權(quán)，為日常行為規(guī)范提供指引。然而，立法的缺漏不可避免地出現(xiàn)只確認(rèn)違法行為的“殘缺”規(guī)則，在此種情況下補(bǔ)充設(shè)定權(quán)發(fā)揮著獨(dú)立的功能?！胺o授權(quán)不可為”，行政處罰行為需要提供明確的法律依據(jù)，當(dāng)“規(guī)定”這一立法類型無法滿足行政處罰的現(xiàn)實(shí)需要，就有賴于行政法規(guī)或地方性立法通過補(bǔ)充設(shè)定權(quán)發(fā)揮針對(duì)“殘缺規(guī)則”的補(bǔ)全功能。

二、補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的“兩面性”

行政處罰權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要實(shí)現(xiàn)形式，是地方治理最為重要的一項(xiàng)權(quán)力，此次《行政處罰法》對(duì)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的引入，使地方的立法權(quán)限得到了很大提升。這一新規(guī)定，在提升治理有效性的同時(shí)，也帶來了對(duì)于放權(quán)的憂慮。概言之，地方法規(guī)對(duì)于行政處罰的補(bǔ)充設(shè)定權(quán)雖對(duì)地方行政處罰立法權(quán)限過窄的問題進(jìn)行了回應(yīng)，但是卻也不得不從央地權(quán)力配置的關(guān)系出發(fā)，對(duì)地方立法機(jī)關(guān)行政處罰設(shè)定權(quán)的擴(kuò)張所帶來的治理難題進(jìn)行反思。

對(duì)此《立法法》也規(guī)定了地方立法的“創(chuàng)設(shè)權(quán)”與“規(guī)定權(quán)”兩種立法權(quán)力形式，但無論是不存在中央法，對(duì)不具有違法性質(zhì)認(rèn)定的情狀創(chuàng)制全新規(guī)范的“地方先行性立法”，還是存有中央法，僅是對(duì)已有的違法構(gòu)成要件與法律后果進(jìn)行具體規(guī)定的“地方執(zhí)行性立法”[6]，都無法使地方立法起到全方位地填補(bǔ)“規(guī)范漏洞”的功能。

（一）地方補(bǔ)充立法的必要性

中央立法所保障的是在全國(guó)范圍內(nèi)提供一般性的公共產(chǎn)品，其規(guī)定往往不能全面考慮各地需要，在某些程度上作出的是“一刀切”的規(guī)定。相比于中央，處于治理一線的地方更加清楚當(dāng)?shù)氐膶?shí)情，進(jìn)而能夠做出符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求和具有更高操作性的決策，這也是1979年正式賦予地方立法權(quán)限的重要考量因素。最初的制度設(shè)想是地方立法處于中央法的輔助性地位，對(duì)中央的立法起到“拾漏補(bǔ)缺”的作用，但《立法法》中規(guī)定的地方立法權(quán)力形式依然不能填補(bǔ)當(dāng)前的規(guī)范漏洞。此次的《行政處罰法》引入了補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，正是考慮到了地方治理對(duì)于補(bǔ)充立法的需要，在規(guī)范層面對(duì)完善中央立法與地方立法的權(quán)限結(jié)構(gòu)與界定地方立法邊界具有重要意義。

（二）地方補(bǔ)充設(shè)定存在的問題

新的《行政處罰法》規(guī)定地方主體的補(bǔ)充設(shè)定權(quán)雖然具有其積極的意義，但仍然不乏憂慮，以往地方立法所暴露出的弊端也未能根除。地方主體立法能力不可避免的存在局限性，對(duì)“補(bǔ)充設(shè)定”的理解偏差以及濫用立法權(quán)限的嫌疑使得補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的立法質(zhì)量存在疑問。同時(shí)，賦予地方主體更多立法權(quán)限加大了中央地方立法把握統(tǒng)一性與自主性、穩(wěn)定性與創(chuàng)新性的難度，加劇地方法治碎片化的擔(dān)憂從未消聲。

1.地方立法能力難以保障立法質(zhì)量

地方立法權(quán)的進(jìn)一步放開，可能帶來權(quán)力下放的“后遺癥”——考察我國(guó)的權(quán)力分配歷程，我國(guó)曾經(jīng)在權(quán)力下放與收回的抉擇中左右徘徊，權(quán)力結(jié)構(gòu)陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈循環(huán)之中[7]。一方面，權(quán)力下放可能會(huì)激發(fā)地方立法熱情，地方性法規(guī)可能在更多的方面設(shè)置管制，事實(shí)上“濫用”對(duì)于行政處罰的設(shè)定權(quán)限，甚至違背中央法的目的。而在另一方面，也有可能是地方立法跟隨中央立法亦步亦趨，造成忽視地方實(shí)際，“照抄”中央法、重復(fù)立法的困境[8]。

總言之，當(dāng)前各個(gè)地方主體的立法能力良莠不齊，對(duì)于地方立法工作的尺度把握不足，或是過于激進(jìn)，過分介入國(guó)民生活與干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，或者是相當(dāng)保守，遵照中央法“不敢越雷池半步”，未能發(fā)揮地方的主動(dòng)性與積極性。地方主體的補(bǔ)充設(shè)定能力難以得到保障也是當(dāng)前對(duì)于放開地方行政處罰設(shè)定權(quán)限的重要憂慮之一。

2.補(bǔ)充設(shè)定加劇地方法治碎片化

當(dāng)下，基于不同地區(qū)的發(fā)展水平，對(duì)于相關(guān)問題的認(rèn)知程度也不盡相同，加之前述的立法水平問題，部分地區(qū)可能會(huì)對(duì)某一現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格的管控，而其他地方卻未有此類規(guī)定。這在一定程度上會(huì)形成行政案件的處罰不一致，進(jìn)而影響司法審理的統(tǒng)一性。對(duì)于地方補(bǔ)充性設(shè)定權(quán)限的放開，在肯定其積極一面的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意放權(quán)所帶來的憂慮?？傮w來說，在原《行政處罰法》實(shí)施的長(zhǎng)年間，對(duì)于地方性法規(guī)的限制過于嚴(yán)格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。而在此之中，也存在大量的突破性實(shí)踐，雖然其中或多或少地違背了“不抵觸”的總原則，但是從總體上來看，此類實(shí)踐對(duì)于地方的治理具有更大的肯定價(jià)值，然而對(duì)于補(bǔ)充性立法的限度，如何對(duì)于補(bǔ)充設(shè)定權(quán)進(jìn)行限制和過程控制仍有待于解決。

三、補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定原則與審查標(biāo)準(zhǔn)

在我國(guó)當(dāng)下一元多層級(jí)的立法體制下，地方補(bǔ)充設(shè)定權(quán)可能加劇地方法制碎片化的憂患，以及權(quán)限邊界不清導(dǎo)致的地方補(bǔ)充性行政處罰立法面臨的合法性困境，使得地方立法主體必須以審慎態(tài)度對(duì)行政處罰進(jìn)行補(bǔ)充立法。地方立法主體必須明確補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的補(bǔ)充性立法地位，堅(jiān)守法律保留原則，并結(jié)合中央立法的目的，以合比例原則為標(biāo)準(zhǔn)，在充分必要的情況下補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。同時(shí)，法律、行政法規(guī)應(yīng)充分發(fā)揮高位階法的“補(bǔ)漏”功能，避免地方補(bǔ)充設(shè)定成為常態(tài)。

（一）上位法“高位補(bǔ)缺”作用下堅(jiān)持審慎補(bǔ)充設(shè)定原則

“地方立法最重要的價(jià)值莫過于對(duì)中央立法的‘拾遺補(bǔ)缺’和‘填補(bǔ)溝壑’”[2]。作為補(bǔ)充設(shè)定的地方行政處罰設(shè)定權(quán)更應(yīng)明確并堅(jiān)守其補(bǔ)充性地位，這是對(duì)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的原則性限制。

1.貫徹“不抵觸”原則

堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一，和憲法、法律、行政法規(guī)不抵觸是不可逾越的紅線。行政處罰設(shè)定應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持審慎立法的態(tài)度，貫行形式性與實(shí)質(zhì)性相結(jié)合的抵觸判斷。在形式上，要與上位法、同級(jí)法相協(xié)調(diào)，嚴(yán)格遵守立法程序，嚴(yán)格限定補(bǔ)充設(shè)定權(quán)限于“未作出行政處罰規(guī)定”的違法行為范疇，對(duì)補(bǔ)充規(guī)定的行為主體、情景條件、法律后果對(duì)照上位法作出合理限定。同時(shí)，在實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法目的、精神實(shí)質(zhì)和基本原則，對(duì)補(bǔ)充性立法進(jìn)行具體情形、具體目標(biāo)的“不抵觸”糾察。為減少新制度實(shí)行過程中地方性法規(guī)發(fā)生抵觸，可以在中央層面確定判斷標(biāo)準(zhǔn)、建立溝通渠道；在地方層面，強(qiáng)化立法論證。具體到抵觸判斷規(guī)則的細(xì)化，可以在備案審查機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的實(shí)踐中逐步明確[9]。

2.發(fā)揮行政法規(guī)等上位法的“高位補(bǔ)缺”作用

地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的產(chǎn)生歸根結(jié)底是源于法律、行政法規(guī)等上位法在規(guī)定違法行為時(shí)遺漏規(guī)定其相應(yīng)的行政處罰，究其本質(zhì)是由于立法“疏漏”出現(xiàn)的“殘缺”。此外，由于地方立法機(jī)關(guān)不可避免地受到立法能力、立法資源等因素的限制，對(duì)很多領(lǐng)域與事項(xiàng)可能并不能做出最妥善的規(guī)定。因此地方補(bǔ)充設(shè)定并不應(yīng)該是常態(tài)，中央也不應(yīng)當(dāng)將地方補(bǔ)充設(shè)定作為“兜底”，繼續(xù)“粗放式”立法，而應(yīng)當(dāng)在適度給予地方自主設(shè)定權(quán)限的前提下，對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行盡可能完備的立法。同時(shí)新《行政處罰法》在擴(kuò)大地方性法規(guī)立法權(quán)的同時(shí)，一并賦予了行政法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，究其立法目的，可能也是督促行政法規(guī)行使補(bǔ)充立法職能——在法律位階上行政法規(guī)高于地方性法規(guī)，一旦行政法規(guī)率先對(duì)某一法律漏洞進(jìn)行填補(bǔ)，地方性法規(guī)則無法再行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。發(fā)揮行政法規(guī)等上位法的“高位補(bǔ)缺”作用，是上位法對(duì)自身漏洞的彌補(bǔ)，是對(duì)地方補(bǔ)充性立法的制約，強(qiáng)調(diào)了中央立法優(yōu)先與法治統(tǒng)一，有利于避免地方法制過度碎片化。

（二）明確補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)

由于地方補(bǔ)充性立法與執(zhí)行性立法之間并不涇渭分明，二者在調(diào)整內(nèi)容上時(shí)常具有近似性，“未作出行政處罰規(guī)定”這一立法表述在實(shí)踐中也時(shí)常需要解釋，模糊地帶的存在使得補(bǔ)充立法權(quán)亟需合法性判斷。筆者嘗試建構(gòu)合法性審查流程化模型如圖1所示。

圖1 地方補(bǔ)充性立法合法性審查流程模型

1.合中央立法目的性判斷

地方補(bǔ)充性立法有兩個(gè)前提條件，一是中央立法已確定行為違法，二是上位法尚未對(duì)該行為作出行政處罰規(guī)定，然而光滿足這兩個(gè)條件不能簡(jiǎn)單觸發(fā)地方補(bǔ)充立法?！澳康氖侨糠傻膭?chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)?！盵10]地方立法主體必須考量中央立法的目的，只有在中央立法意圖規(guī)定但沒有規(guī)定的事項(xiàng)、行為、領(lǐng)域，才能被視為法律漏洞[11]，需要地方補(bǔ)充性立法；反之，對(duì)中央立法只作宣告性或缺乏處罰意義的行為一概規(guī)定處罰，不僅是立法資源的浪費(fèi)，更是對(duì)中央立法目的的違背，有不當(dāng)加重公民負(fù)擔(dān)、侵害公民權(quán)益的嫌疑。

2.補(bǔ)充設(shè)定必要性說明

在我國(guó)一元兩級(jí)多層次的多元主體立法體制下，中央立法在強(qiáng)調(diào)普適性的同時(shí)很難兼顧到地方獨(dú)特需求，也難以面面俱到地對(duì)每一項(xiàng)違法行為作出具體規(guī)定，在此種情況下，應(yīng)當(dāng)允許地方立法主體結(jié)合地方特色進(jìn)行補(bǔ)充性立法。例如我國(guó)《種子法》雖并未對(duì)跨省區(qū)引種適宜的農(nóng)作物或者林木不報(bào)省級(jí)農(nóng)林部門備案的違法行為設(shè)置相應(yīng)的行政處罰，但是江蘇省對(duì)當(dāng)?shù)仡l發(fā)的逃避備案、造成嚴(yán)重危害后果的行為應(yīng)當(dāng)有權(quán)限進(jìn)行補(bǔ)充性行政處罰立法。然而為避免實(shí)踐中極易出現(xiàn)的地方抄襲立法、政績(jī)立法等無意義立法，地方立法機(jī)關(guān)在提交立法提案時(shí)應(yīng)當(dāng)充分說明其立法必要性，避免濫用立法權(quán)限，苛加公民義務(wù)。

3.合比例原則審查

任何行政行為都需要接受合比例原則的審查，尤其是設(shè)定行政處罰這一損益行政行為更需慎之又慎，補(bǔ)充立法的內(nèi)容必須恪守比例原則。比例原則要求公權(quán)力必須在限制基本權(quán)利的目的和限制基本權(quán)利的手段之間進(jìn)行衡量，不能不擇手段地追求目的的實(shí)現(xiàn)[12]。地方補(bǔ)充性立法提案在經(jīng)過合中央目的性判斷后應(yīng)當(dāng)依次經(jīng)過適當(dāng)性原則、必要性原則、均衡性原則的審查，判斷其是否對(duì)地方補(bǔ)充性立法目的的實(shí)現(xiàn)有益，是否是眾多可以達(dá)到目標(biāo)的路徑中手段最溫和、對(duì)公民權(quán)益損害最小的，以及對(duì)私益的損害是否是與實(shí)現(xiàn)行政目的追求的公益成比例的。尤其是在目前《行政處罰法》修訂背景下，增添了通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)等多種行政處罰種類，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況靈活機(jī)動(dòng)地補(bǔ)充設(shè)定不同種類、不同幅度的行政處罰。

四、補(bǔ)充設(shè)定權(quán)實(shí)施的控制路徑

由于地方主體不可避免地存在立法能力上的局限性，加之超越地方補(bǔ)充立法權(quán)限、濫立行為等一系列隱患，在增強(qiáng)合法性審查的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)實(shí)施的控制路徑。其中，控制重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)從事前的立法權(quán)限配置轉(zhuǎn)移至事中事后控制，加強(qiáng)立法階段公眾參與度，同時(shí)要求立法機(jī)關(guān)對(duì)于其所補(bǔ)充設(shè)定的行政處罰的必要性進(jìn)行重新檢驗(yàn)，即通過對(duì)地方立法的“具體化”之權(quán)限的分析，防止地方濫設(shè)行政處罰。此外，完善立法后評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)備案制度和立法后審查，以此規(guī)范補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的運(yùn)用。

（一）加強(qiáng)立法階段公眾參與度

新《行政處罰法》在擴(kuò)大地方性法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)的同時(shí)，為地方立法權(quán)設(shè)定了權(quán)限控制措施，旨在使地方立法機(jī)關(guān)審慎地行使立法權(quán)。作為一項(xiàng)剝奪或者限制相對(duì)人合法權(quán)益的損益性行政行為，行政處罰理應(yīng)在其設(shè)定過程中將民眾參與的過程納入法律保障的軌道中。當(dāng)前，隨著大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)前立法領(lǐng)域?qū)τ诠妳⑴c度的要求顯著提升，要求廣泛采集立法意見、整理相關(guān)數(shù)據(jù)以及獲取相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，提高制定地方性法規(guī)的科學(xué)性。公眾在立法領(lǐng)域的參與度，一定程度上體現(xiàn)立法科學(xué)化的水平，一方面要求公眾參與度廣，包括數(shù)量多及范圍廣；另一方面要求公眾立法意見能夠及時(shí)、精確地反映至地方性立法主體，在二者之間架構(gòu)橋梁。

1.落實(shí)聽證會(huì)、論證會(huì)等多元意見收集渠道作用

行政聽證制度是當(dāng)前行政立法及重大決策的基礎(chǔ)程序性保障，以行政聽證制度和專家論證制度為主的程序規(guī)定拓寬了公眾參與立法決策的渠道，有力地保障了行政立法和決策的科學(xué)性及民主性。作為行政程序的核心環(huán)節(jié)，行政聽證的預(yù)設(shè)功能集中在制約公權(quán)力的行使和保障公民的合法權(quán)利之上，并通過這兩點(diǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)管控行政程序、深化民主決策等衍生功能。新修訂的《行政處罰法》雖為地方補(bǔ)充設(shè)定行政處罰設(shè)計(jì)了“聽證、論證及說明的”程序限制，對(duì)地方立法設(shè)立行政處罰進(jìn)行約束，但囿于當(dāng)前聽證會(huì)、論證會(huì)等程序的要求較為概括，具體規(guī)制虛置化，操作性規(guī)則缺失等因素，以行政聽證為代表的程序性制約未能充分發(fā)揮其所預(yù)設(shè)的功能。為使地方合理、合法地補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，需要“細(xì)化聽證會(huì)及論證會(huì)的程序要求，從程序?qū)用姹Ｕ下犠C及論證的公正、公開與廣泛，防止聽證與論證程序流于形式”[13]。通過公眾的廣泛參與，將各方意見和問題匯集起來，作為立法階段參考的重要考量因素。

2.利用大數(shù)據(jù)深度挖掘公眾立法意見

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)逐漸滲透到當(dāng)代的各個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，各個(gè)行業(yè)都開始運(yùn)用大數(shù)據(jù)發(fā)展自身，大數(shù)據(jù)也漸趨與地方立法活動(dòng)結(jié)合，成為未來地方立法的趨勢(shì)[14]。為保障大數(shù)據(jù)技術(shù)在地方立法領(lǐng)域中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，首先需要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)，擴(kuò)充和完善大數(shù)據(jù)的信息來源，拓寬公眾意見的數(shù)據(jù)挖掘渠道。通過有針對(duì)性地挖掘和分析數(shù)據(jù)，鎖定相關(guān)主體在平臺(tái)上發(fā)布關(guān)于地方立法相關(guān)內(nèi)容的討論，由公眾直接、快速地發(fā)表真實(shí)的立法建議和意見，可以直接實(shí)現(xiàn)立法主體與公眾關(guān)于立法內(nèi)容的對(duì)接，幫助立法主體更廣泛和精確吸收多元意見。其次，行政立法作為地方行政部門的職能之一，應(yīng)當(dāng)由地方立法主體設(shè)置相關(guān)大數(shù)據(jù)立法部門，牽頭與相關(guān)技術(shù)部門開展合作。由地方性立法主體與第三方大數(shù)據(jù)技術(shù)機(jī)構(gòu)合作，引入包括技術(shù)人員、專家學(xué)者以及社會(huì)大眾等多方主體，保證立法過程的公正以及立法意見挖掘渠道的多元化。

（二）加強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)自我說理與主動(dòng)糾察

新《行政處罰法》第十二條不僅在程序保障上為地方補(bǔ)充設(shè)定行政處罰進(jìn)行權(quán)限控制，還在該條中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了地方立法機(jī)關(guān)對(duì)擬補(bǔ)充設(shè)定的行政處罰的說明論證的過程。地方立法機(jī)關(guān)在“報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況”，此處的補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況，應(yīng)當(dāng)包括設(shè)定行政處罰的種類、相應(yīng)違法行為的情狀、地方設(shè)定行政處罰之必要以及對(duì)于地方設(shè)定權(quán)補(bǔ)充性的說明等。地方立法機(jī)關(guān)通過對(duì)多個(gè)層面的說理論證，確保補(bǔ)充設(shè)定的科學(xué)性。一方面地方立法機(jī)關(guān)在說理中可以對(duì)于該補(bǔ)充設(shè)定的行政處罰的合法性進(jìn)行判斷，另一方面，地方立法機(jī)關(guān)需要圍繞必要性、可行性以及成本效益進(jìn)行具體說明。由地方立法機(jī)關(guān)自身來判斷是否符合補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的立法原意和目的，對(duì)于其所補(bǔ)充設(shè)定的行政處罰的必要性進(jìn)行重新檢驗(yàn)，即通過對(duì)地方立法的“具體化”之權(quán)限的分析，防止地方濫設(shè)行政處罰而過分介入公民的活動(dòng)或者過度干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（三）完善立法后評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)此前的立法對(duì)于行政處罰的配置，多從事前角度出發(fā)，通過對(duì)于不同位階的法律制定主體配置不同立法權(quán)限，在實(shí)定法上將行政處罰設(shè)定至合理程度。但在地方補(bǔ)充設(shè)定權(quán)擴(kuò)大的背景之下，事前的控制已經(jīng)無法完全控制行政處罰的設(shè)定，更需要強(qiáng)化事中事后的控制，實(shí)現(xiàn)事前事中事后相結(jié)合的全過程控制[15]。

1.落實(shí)備案審查的糾錯(cuò)作用

備案審查制度在設(shè)立之初并非是針對(duì)行政處罰的設(shè)定，但無疑，隨著備案審查制度在補(bǔ)充設(shè)定行政處罰程序中的落實(shí)，對(duì)于補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的合理實(shí)施提供了保障。備案審查機(jī)制對(duì)立法活動(dòng)具有糾錯(cuò)作用，這種糾錯(cuò)作用首先體現(xiàn)在備案審查機(jī)關(guān)上，對(duì)于地方性法規(guī)乃至行政法規(guī)、行政規(guī)章設(shè)定的行政處罰，備案審查機(jī)關(guān)可以審查其與憲法、法律以及其他上位法規(guī)的關(guān)系，從上位法作出的行政處罰設(shè)定情況、地方治理的具體需求和地方設(shè)定行政處罰的實(shí)施效果等方面，判斷其是否符合補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的目的。對(duì)那些與上位法相抵觸、或者不具有設(shè)定必要性的補(bǔ)充設(shè)定，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以撤銷或者發(fā)回并提出相應(yīng)的修改意見。

2.立法后評(píng)測(cè)與適時(shí)調(diào)整

除前述說明倫理必要的程序保障外，《行政處罰法》修改之后，第十五條設(shè)置了另外一項(xiàng)過程控制機(jī)制，即在設(shè)定行政處罰后定期開展立法評(píng)估，對(duì)于不適當(dāng)?shù)男姓幜P的設(shè)定，提出或修改或廢止處理意見。實(shí)際上，這一機(jī)制來源于《行政許可法》中所確立的對(duì)已設(shè)定行政許可的評(píng)價(jià)機(jī)制。在設(shè)定行政處罰之后，定期對(duì)于行政處罰的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)測(cè)，在評(píng)估之后，清除地方補(bǔ)充設(shè)定的不必要的行政處罰，或者減少地方設(shè)定不合理的行政處罰所帶來的負(fù)面影響。即便是地方為了地方治理而合法、合理地設(shè)定了行政處罰，但設(shè)定行政處罰所依據(jù)的正當(dāng)性以及必要性并不是長(zhǎng)久如此的，隨著時(shí)間或者情狀條件的改變，原本所設(shè)定的合理的行政處罰也會(huì)失去繼續(xù)存在的必要性，轉(zhuǎn)變?yōu)樽璧K經(jīng)濟(jì)生活的消極因素，地方也需要對(duì)于此類的設(shè)定進(jìn)行清理，以實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目的?？傃灾?，在行政處罰放寬的趨勢(shì)下，必須有效地發(fā)揮立法后評(píng)估作用，對(duì)于不適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充設(shè)定適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，這是有效發(fā)揮放寬地方立法權(quán)限的預(yù)定目的，促使行政處罰設(shè)定合法、正當(dāng)行使的有力保證。

結(jié)語

2021年修訂的《行政處罰法》中新增地方性法規(guī)擁有行政處罰的補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，實(shí)際上進(jìn)一步擴(kuò)大了地方立法主體對(duì)于行政處罰權(quán)的掌控。補(bǔ)充設(shè)定權(quán)與作為傳統(tǒng)的行政處罰設(shè)定方式的創(chuàng)設(shè)和規(guī)定相比，是一種新的獨(dú)立類別的立法類型。補(bǔ)充設(shè)定權(quán)具有“兩面性”，直接放寬地方補(bǔ)充設(shè)定權(quán)同樣會(huì)帶來地方治理的難題。地方立法始終需要堅(jiān)持在合理性的基礎(chǔ)上以合法性為先，以“不抵觸上位法”為合法基準(zhǔn)，進(jìn)一步明確“不抵觸”的內(nèi)涵，符合中央法規(guī)范的目的、地方治理需求以及地方立法權(quán)限放寬的預(yù)設(shè)目的，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)地方補(bǔ)充設(shè)定的行政處罰合法性要求與補(bǔ)充性地位。為防范如前所述的地方濫用補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，修訂之后的《行政處罰法》規(guī)定了多元的過程控制機(jī)制。通過提高公眾的立法參與度，公開透明、集思廣益，增加地方立法決策的民主性和廣泛性，保障立法決策科學(xué)有效地實(shí)施。同時(shí)通過加強(qiáng)事中與事后的監(jiān)督，促使行政處罰設(shè)定合法、正當(dāng)行使，進(jìn)一步完善補(bǔ)充設(shè)定權(quán)實(shí)施的控制路徑，最終確保地方合理、合法地行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定行政處罰，真正提升地方的治理能力。