劉宇璐

【摘 要】中國(guó)正處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型階段，在歷經(jīng)多年的髙速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之后，地方政府在公共品供給領(lǐng)域的表現(xiàn)卻并未得到認(rèn)可。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)展項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，2012年中國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)為0.699，在有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的187個(gè)國(guó)家當(dāng)中僅排名第101位，公眾對(duì)于教育、醫(yī)療服務(wù)的提供不甚滿意。而近年來冬天連續(xù)出現(xiàn)影響大范圍國(guó)土的霧霾，讓我們不得不重新審視地方政府過分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致環(huán)境惡化的代價(jià)。因此，如何優(yōu)化地方政府在公共品供給領(lǐng)域的行為激勵(lì)，不僅是國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注的重要問題，也是中國(guó)提升財(cái)政治理能力的現(xiàn)實(shí)需要。本文的核心觀點(diǎn)是：地方政府的收入制度是決定地方政府行為激勵(lì)的重要因素。由于房地產(chǎn)能夠作為公共品付費(fèi)的載體，地方政府與房地產(chǎn)價(jià)值相關(guān)的租金、稅收能夠使地方政府產(chǎn)生內(nèi)在動(dòng)機(jī)去自發(fā)地回應(yīng)居民需求。因此，在以公共財(cái)政為導(dǎo)向的改革進(jìn)程中，其可以作為地方財(cái)權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】資本化；地方公共品供給；財(cái)政激勵(lì)

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。公共品的有效供給是提升政府治理水平的重要方面，也是黨和國(guó)家高度關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。在堅(jiān)持改革以實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的偉大進(jìn)程中，教育、社會(huì)保障、醫(yī)療服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等公共品質(zhì)量的不斷提升，能夠使發(fā)展的成果更好地惠及人民，是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展的有機(jī)組成部分。在中國(guó)，地方政府承擔(dān)著公共品供給的主要責(zé)任，幾乎涉及除國(guó)防、外交外的所有國(guó)內(nèi)公共以來，地方政府在預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出中所占比重不斷上升，到2014年已經(jīng)達(dá)到85.1%。在教育、社會(huì)保障和就業(yè)等領(lǐng)域地方政府更是承擔(dān)了超過90%的支出責(zé)任，根據(jù)美國(guó)學(xué)者蘭德里的研究部，將中國(guó)的地方財(cái)政支出規(guī)模與世界其他50余國(guó)的比較發(fā)現(xiàn)，僅次于中國(guó)排名第二的美國(guó)地方政府所占支出的比重還不到50%。因此，從支出的角度考查，中國(guó)是世界上最為分權(quán)的國(guó)家，沒有之一，即中國(guó)的公共品供給責(zé)任是高度地方化的。與此同時(shí)，中國(guó)地方公共品供給主要采用集中決策的方式，地方政府在配置公共資源時(shí)擁有較大的自主權(quán)。因而，其治理水平以及在公共品供給中的行為偏好將直接影響公共品供需均衡能否實(shí)現(xiàn)以其滿意程度。

一、公共品需求的滿足：一個(gè)“需求表達(dá)——財(cái)政激勵(lì)”的框架

由于政府的支出即公共品的供給過于瑣碎，很難對(duì)其進(jìn)行全面的規(guī)定與監(jiān)督，地方政府更傾向于能夠放松其預(yù)算約束的政策或者更加偏好能夠増加其預(yù)算的支出。地方政府追求財(cái)政收益的普遍性與該假定的合理性。作為具有理性的決策者，其行為可被類比為一個(gè)進(jìn)巧投資決策的企業(yè)，公共支出是地方政府的“投入”，財(cái)政收益就是地方政府“產(chǎn)出”。公共支出的決策主要取決于投資支出后未來的回報(bào)：如果地方政府從某頂活動(dòng)或者某種產(chǎn)業(yè)中獲得較多的收入，那么政府就有激勵(lì)去扶植這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而對(duì)支出政策產(chǎn)生影響。如果某項(xiàng)公共支出缺乏相應(yīng)的收入回報(bào)，那么地方政府就缺乏相應(yīng)的激勵(lì)去提供，除非上級(jí)政府要求地方政府送么做。因此，在一個(gè)分權(quán)化的“市場(chǎng)”上，公共品的供給成為地方政府獲得財(cái)政資源的重要王具和手段：地方政府必須通過提供良好的公共品吸引稀缺資源的流入，在財(cái)政體制中展開競(jìng)爭(zhēng)，以獲得更多的財(cái)政收入，某種特定的“投入——產(chǎn)出”模式?jīng)Q定了地方政府的行為。

現(xiàn)實(shí)中，分級(jí)財(cái)政體制框架己經(jīng)成為各國(guó)普遍采用的財(cái)政管理形式。因此，中央——地方財(cái)政關(guān)系成為影響財(cái)政激勵(lì)效果的另一個(gè)因素。如果地方政府更多地考慮自身的財(cái)政利益，必然更有動(dòng)機(jī)去最大化自有收入，而缺乏動(dòng)機(jī)去最大化中央?yún)⑴c分成較多的收入。因此，地方政府的財(cái)政利益不僅依賴于自有收入的來源形式，也依賴于這種收入在中央和地方之間的分配關(guān)系。站在中央政府的角度，通過賦予地方政府合理的收入制度能夠矯正或者約束其公共品供給行為，利用財(cái)政激勵(lì)，使得地方政府的收入來源與滿足居民公共品需求保持互補(bǔ)性[1]。

二、房地產(chǎn)市場(chǎng)與公共品的需求表達(dá)：資本化效應(yīng)

（一）公共品受益的空間有限性

公共品消費(fèi)的技術(shù)屬性是理論的起點(diǎn)，但在經(jīng)典的公共品理論中，馬斯格雷夫（1939）和薩繆爾森（1954）均忽略了一個(gè)非常重要的因素一一空間維度，這使得二人對(duì)于公共品的理論抽象與現(xiàn)實(shí)相距甚遠(yuǎn)。弗爾德瓦里（2011）就曾經(jīng)指出：“人類是陸地動(dòng)物，是生活在地球表面三維空間里的生物，這對(duì)每個(gè)人來說都是顯而易見的事實(shí)，但撰寫關(guān)于公共物品文章的經(jīng)濟(jì)學(xué)家”，以此批評(píng)公共品理論研究中對(duì)于空間問題的忽視。事實(shí)上，當(dāng)納入空間因素后，無論是“非競(jìng)爭(zhēng)性”還是“非排他性”都是不成立的[2]。

（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)與公共品需求表達(dá)

上述分析表明，公共品的供給并不等于公共品的受益，公共品受益的空間范圍有限這一基本事實(shí)說明，要想從公共品中獲得效用必須以空間上的匹配為前提，而且大多數(shù)公共品只有連續(xù)地受益才能對(duì)居民產(chǎn)生效用，所以公共品的消費(fèi)是和空間（土地）“捆綁”在一起的。盡管公共品自身可能是“非競(jìng)爭(zhēng)”的，一個(gè)人的消費(fèi)不影響同時(shí)消費(fèi)的另一個(gè)人，似乎能夠“容納”無限多的居民消費(fèi)，但是與其相聯(lián)系的空間卻是有限的。Gaffney（1968）曾經(jīng)以瀑布作為例子進(jìn)行了生動(dòng)的說明，雖然瀑布的觀賞價(jià)值具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但是觀賞瀑布所需要的空間卻是

三、房地產(chǎn)租稅制度對(duì)地方公共品供給的財(cái)政激勵(lì)

資本化效應(yīng)意味著居民能夠通過房地產(chǎn)市場(chǎng)表達(dá)自身的公共品需求，并將公共品的支付意愿以更高的房屋價(jià)格或者租金的形式體現(xiàn)出來。這意味著對(duì)于房地產(chǎn)的所有者會(huì)形成一種自發(fā)的行為激勵(lì)去匹配居民的公共品需求，以獲得更多的財(cái)產(chǎn)收益，兩千多年前，中國(guó)古代的著名哲學(xué)家孟子就曾清楚地表達(dá)過這樣的思想：有恒產(chǎn)者有恒心。從現(xiàn)實(shí)來看，住房建筑物一般是私有產(chǎn)權(quán)，政府對(duì)房屋的交易或者保有進(jìn)行征稅[3]。但不同國(guó)家土地的產(chǎn)權(quán)制度有所區(qū)別，在土地公有制下，政府以地租的形式參與初次分配；而在土地私有制下，地方政府來自于房地產(chǎn)的相關(guān)稅收實(shí)際上使其間接擁有了當(dāng)?shù)赝恋兀ǚ康禺a(chǎn)）價(jià)值的部分產(chǎn)權(quán)；兩種制度下，房地產(chǎn)價(jià)值都與地方政府的財(cái)政利益捆綁到了一起，滿足闡述的財(cái)政激勵(lì)中收入來源與公共品需求具備互補(bǔ)性的條件，其自然有內(nèi)在的激勵(lì)去提供更好的公共品滿足居民的需求以最大化財(cái)產(chǎn)價(jià)值并獲得更多的財(cái)政收入。

四、結(jié)論

近年來有關(guān)財(cái)政分權(quán)的眾多研究己經(jīng)表明，追求財(cái)政收入是地方政府最重要的策略行為，這會(huì)使得政府的決策依賴于收入制度的設(shè)定，其中也包括其公共品供給的行為激勵(lì)。在經(jīng)典的公共品理論中，“搭便車”引起的收費(fèi)困難是公共品供給激勵(lì)困境出現(xiàn)的原因所在。但現(xiàn)實(shí)地考察公共品的消費(fèi)特征和受益屬性，土地能夠作為公共品付費(fèi)的載體，因此與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的租稅收入對(duì)于地方政府公共品供給行為的影響非常重要。這一地方公共品的供需響應(yīng)機(jī)制需要兩個(gè)條件。第一，居民能夠通過房地產(chǎn)市場(chǎng)自主地選擇與之匹配的公共品供給水平，這樣優(yōu)質(zhì)的公共品就能“沉淀”為更高的房地產(chǎn)價(jià)值；第二，地方政府要具備一種來自于房地產(chǎn)市場(chǎng)的收入工具，使之成為當(dāng)?shù)匚飿I(yè)價(jià)值的全部或者部分產(chǎn)權(quán)擁有者，從而使得其財(cái)政利益與滿足居民的公共品需求是一致的，產(chǎn)生一種相容的內(nèi)在自我激勵(lì)。鑒于房地產(chǎn)市場(chǎng)在實(shí)現(xiàn)公共品供需均衡中的重要作用，是居民“用腳投票”機(jī)制的重要載體，對(duì)于地方政府房地產(chǎn)租稅制度的分析和設(shè)計(jì)應(yīng)予以足夠重視。

【參考文獻(xiàn)】

[1]嚴(yán)思齊，彭建超，吳群.土地財(cái)政對(duì)地方公共物品供給水平的影響——基于中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析[J].城市問題，2017（08）：8-14+83.

[2]宋琪，湯玉剛.基于公共品資本化的地方財(cái)政激勵(lì)制度研究——土地財(cái)政如何影響公共品提供[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2016（01）：46-58.

[3]湯玉剛，陳強(qiáng)，滿利蘋.資本化、財(cái)政激勵(lì)與地方公共服務(wù)提供——基于我國(guó)35個(gè)大中城市的實(shí)證分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2016，15（01）：217-240.