朱曉峰

【摘要】近年來，職業(yè)教育越來越受重視，高職院校更是呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。2019年國家頒布了《國家職業(yè)教育改革實施方案》，為我國職業(yè)教育的發(fā)展指明了方向。為了更好地統(tǒng)籌經(jīng)費管理，發(fā)揮出資金的最大效益，高職院校必須緊跟教育改革形勢，主動探索先進(jìn)的預(yù)算管理模式，以適應(yīng)政府監(jiān)管下產(chǎn)教融合、校企合作等多元化辦學(xué)需求，提高服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，進(jìn)而辦好人民滿意的高職教育。文章剖析了高職院校項目庫建設(shè)現(xiàn)狀和存在問題，闡述項目庫管理原則，進(jìn)而分析了項目庫建設(shè)和預(yù)算管理工作若干要點。

【關(guān)鍵詞】高職院校；預(yù)算項目庫；預(yù)算管理

【中圖分類號】F811.3

一、校內(nèi)預(yù)算項目庫建設(shè)的必要性

2000年，財政部發(fā)布的《中央部門項目支出預(yù)算管理試行辦法》（財預(yù)〔2000〕284號）中提出，項目庫是對預(yù)算項目進(jìn)行規(guī)范化和程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。十幾年來經(jīng)過國庫集中支付和部門預(yù)算改革的不斷深入完善，出臺了多項關(guān)于項目庫的管理制度和實施細(xì)則。建立預(yù)算項目庫的目的就是為了推進(jìn)財稅體制改革和預(yù)算管理改革，加強滾動預(yù)算管理和中長期財政規(guī)劃能力。在高職教育蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，建立完善的校內(nèi)預(yù)算項目庫，一方面適應(yīng)新時代職業(yè)教育改革發(fā)展戰(zhàn)略的布局，是預(yù)算法的要求；另一方面能夠保障高職院校全面預(yù)算績效管理的順利實施，是提高學(xué)校精細(xì)化、科學(xué)化管理水平，推動高職院校事業(yè)發(fā)展的要求。對標(biāo)國家對中央部門項目庫管理的要求，審視高職院校自身項目庫建設(shè)現(xiàn)狀，仍存在許多問題亟待改進(jìn)。

二、校內(nèi)預(yù)算項目庫建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題

（一）缺乏對項目庫的認(rèn)知，忽視校內(nèi)項目庫建設(shè)的重要性

在預(yù)算執(zhí)行過程中，常出現(xiàn)因漏報某項目預(yù)算導(dǎo)致項目資金支付受阻的情況，歸根究底在于主觀意識上對項目庫建設(shè)工作不夠重視。業(yè)務(wù)部門層面，一些領(lǐng)導(dǎo)和部門對項目庫建設(shè)認(rèn)知不到位，沒有充分認(rèn)識到項目庫建設(shè)的重要性和必要性，缺少對項目建設(shè)的整體規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算編制和上報過程中出現(xiàn)遺漏。學(xué)校層面，沒有成立專門的預(yù)算項目管理小組進(jìn)行統(tǒng)籌，管理人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，導(dǎo)致預(yù)算項目設(shè)置欠缺全局觀、科學(xué)性、規(guī)范性，不利于會計核算和長期深入開展預(yù)算績效管理。

（二）校內(nèi)預(yù)算項目和財政下達(dá)預(yù)算項目不匹配

通過會計核算體現(xiàn)的校內(nèi)預(yù)算體系，是作為經(jīng)濟科目的輔助核算項目以年初編制的校內(nèi)預(yù)算為依據(jù)下達(dá)的，而年初校內(nèi)預(yù)算根據(jù)上年上報財政的預(yù)算進(jìn)行分解后編制而成。一方面，在編制過程中，將財政上已于上年末作收回指標(biāo)處理、次年末繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)下達(dá)的指標(biāo)和尚未落實、需另外安排資金的指標(biāo)編制在內(nèi)，會計核算下達(dá)校內(nèi)預(yù)算時下達(dá)了這部分指標(biāo)，但財政上是在用款計劃批準(zhǔn)后才實際下達(dá)到學(xué)校，兩者之間存在不同步。另一方面，會計核算中對財政下達(dá)預(yù)算項目的核算和對校內(nèi)預(yù)算下達(dá)項目的核算存在差異，體現(xiàn)了兩者之間的不匹配。財政預(yù)算項目是按學(xué)校“二上二下”時上報的財政項目庫下達(dá)的，財政為了避免濫設(shè)項目，把相近的資金放在同一預(yù)算項目下。而學(xué)校站在自身業(yè)務(wù)的角度，往往需要將一個專項資金分解為多個子項目，各子項目又歸口于不同的業(yè)務(wù)部門，分解后各自命名項目名稱。項目之間、資金來源之間都可能存在一對多、多對一，甚至多對多的情況，出現(xiàn)形式多樣的不匹配。諸多的不匹配，需要依賴校內(nèi)項目庫的完善，更好地理順對應(yīng)關(guān)系。

（三）校內(nèi)預(yù)算項目管理的內(nèi)控機制不完善，缺乏業(yè)財融合深度

近年來，國家通過建立內(nèi)部控制報告制度，編制單位年度內(nèi)控報告，促進(jìn)內(nèi)部控制信息公開。通過內(nèi)控報告的編報，使得一些高職院校發(fā)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)的缺失或不足，樹立起了全面建設(shè)內(nèi)部控制體系的緊迫感，下定決心將全面內(nèi)控建設(shè)付諸行動。然而，學(xué)校投入了大量人力物力財力梳理過往、整頓現(xiàn)狀，整合了業(yè)務(wù)流程，發(fā)現(xiàn)了風(fēng)險，完善了內(nèi)部控制制度，整改了缺陷，最終卻仍舊停留在表面，沒有發(fā)揮全面內(nèi)控應(yīng)有的成效。就貫穿經(jīng)濟業(yè)務(wù)和經(jīng)營管理全過程的預(yù)決算管理而言，仍舊存在制度和業(yè)務(wù)實際相脫離的現(xiàn)象。機構(gòu)建設(shè)方面，沒有成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，完善充實專門的預(yù)算管理團隊。具體業(yè)務(wù)方面，沒有真正做業(yè)務(wù)的財務(wù)人員參與預(yù)算管理前期工作，導(dǎo)致預(yù)算與核算脫節(jié)；沒有針對目前預(yù)算項目的設(shè)置、預(yù)算編制執(zhí)行和預(yù)算績效管理之間的邏輯關(guān)系、缺陷進(jìn)行梳理，仍然存在項目庫不完善、校內(nèi)預(yù)算滯后、執(zhí)行進(jìn)度緩慢的情況?？冃гu價方面更是未成體系，甚至比較隨性。業(yè)財融合不深入，反映出內(nèi)控機制不盡完善。

（四）校內(nèi)預(yù)算項目體系缺乏預(yù)算管理軟件支持，精細(xì)程度不夠

校內(nèi)預(yù)算項目體系不精細(xì)，一是主觀上對預(yù)算管理不重視，項目設(shè)置粗糙不全面，架構(gòu)體系復(fù)雜適用性差，不能發(fā)揮管理效能；二是缺乏專業(yè)軟件系統(tǒng)的支持，目前僅僅依靠EXCEL處理編輯預(yù)算數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)處理工作量大而繁瑣，受業(yè)務(wù)人員電子表格處理能力影響，預(yù)算編制效率和精細(xì)程度大打折扣。

（五）預(yù)算項目績效管理不完善

預(yù)算項目庫的建設(shè)應(yīng)圍繞高職院?？傮w發(fā)展規(guī)劃并經(jīng)過科學(xué)論證后擇優(yōu)設(shè)置，它是高職院校整體預(yù)算安排的依據(jù)。項目庫建設(shè)完善與否、合理與否，最終影響到預(yù)算項目績效管理效果。反之，預(yù)算項目績效管理是否完善，也反過來影響對項目庫建設(shè)的要求。目前部分高職院校比較注重個別重點項目前期申報和籌劃，而忽視項目實施過程和結(jié)果監(jiān)管等中長期管理，導(dǎo)致項目績效管理短板，績效考評達(dá)不到預(yù)期效果，雖制定了制度、編制了預(yù)算，但因管理粗放、執(zhí)行不力，最終造成重投入輕產(chǎn)出，影響項目實施效果和效益。

三、校內(nèi)預(yù)算項目庫管理的原則

（一）統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)擇優(yōu)

高職院校應(yīng)以自身總體發(fā)展規(guī)劃為宗旨，以校級層面為視角，規(guī)劃建立項目庫體系，確定建設(shè)路徑和實施計劃，成立專門的項目庫管理工作組，制定預(yù)算項目庫管理辦法，明確分類歸口管理部門，統(tǒng)籌做好項目庫頂層設(shè)計和細(xì)節(jié)設(shè)置，組織實施項目庫申報工作。對上報的項目經(jīng)過必要的科學(xué)論證和評審，根據(jù)項目輕重緩急、預(yù)期效益及受影響范圍等因素綜合評價，合理確定納入項目庫和安排的先后順序，作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（二）分類管理，動態(tài)更新

根據(jù)項目的不同性質(zhì)進(jìn)行分類，優(yōu)先保障學(xué)校人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費，再按項目的緊急程度分類管理，每個項目都要落實到歸口管理部門，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項目經(jīng)費的使用和管理。適用高職院校的分類，大致可以分為教學(xué)類、學(xué)科類、科研類、信息化建設(shè)類、基建類、修繕類、資產(chǎn)購置類等項目。比如，基建類項目一般由學(xué)?；ú块T歸口管理，有的學(xué)校把這部分業(yè)務(wù)放在后勤管理處；資產(chǎn)購置類由采購部門歸口管理；科研類由科技部門歸口管理等。除此之外，財務(wù)部門作為核算部門，還要建立一個項目共享平臺，將預(yù)算項目收支明細(xì)、執(zhí)行進(jìn)度等情況借助信息化手段實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，并實時動態(tài)更新，接受監(jiān)督。

（三）滾動管理，績效評價

滾動管理一般是要編制三年期滾動預(yù)算，是學(xué)校中期財政規(guī)劃期限，對規(guī)劃期內(nèi)隨年度預(yù)算和事業(yè)發(fā)展、重大政策等變化進(jìn)行適時調(diào)整，以預(yù)算計劃與中期規(guī)劃相匹配，保持預(yù)算項目的完整性、連續(xù)性、適用性。通過對預(yù)算項目的全過程績效管理，對預(yù)算項目的執(zhí)行進(jìn)度和實際效益等進(jìn)行績效評價，從而加強對評價結(jié)果的實際運用，一是對項目歸口管理部門的績效考核；二是通過評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)項目設(shè)置與執(zhí)行的問題，以便及時作出調(diào)整。

四、校內(nèi)預(yù)算項目庫建設(shè)和推進(jìn)預(yù)算管理工作的要點

（一）組織成立預(yù)算管理工作小組，重視項目庫建設(shè)投入

高職院校應(yīng)建立起一套適應(yīng)自身建設(shè)發(fā)展的項目庫，仔細(xì)羅列具體項目，充分論證并根據(jù)項目進(jìn)程不斷完善、補充。要做好這項工作，有必要成立預(yù)算管理工作小組，工作小組受預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組直接管理，必要時給予一定的經(jīng)費支持。各業(yè)務(wù)部門根據(jù)學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作任務(wù)和本部門情況等，提出項目立項申請，交由歸口管理部門進(jìn)行初審和充分、必要論證，然后將合格項目上報學(xué)校預(yù)算管理工作小組，由其負(fù)責(zé)對各歸口管理部門申報的項目進(jìn)行歸類、審查，并提交專家評議小組或類似機構(gòu)評審，按項目的重要和緊急程度不同排列，交由預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核，審核通過后提交校長辦公會議或者黨委會審議，最終獲批的項目進(jìn)入學(xué)校內(nèi)部項目庫進(jìn)行統(tǒng)一管理。預(yù)算管理工作小組統(tǒng)籌管理全校預(yù)算項目，跟蹤項目進(jìn)度，反饋交流有效信息，切實做好項目庫更新和維護(hù)工作，形成重要項目報告制度。

（二）完善校內(nèi)預(yù)算項目體系，提高與財政預(yù)算項目的匹配程度

要科學(xué)設(shè)置校內(nèi)預(yù)算項目，對部門上報的項目進(jìn)行必要論證、評估、統(tǒng)籌。首先在滿足人員支出和日常公用支出的基礎(chǔ)上，判斷項目的輕重緩急，優(yōu)先安排重點項目，并保留一定彈性，預(yù)留應(yīng)急突發(fā)事件和項目的安排。校內(nèi)預(yù)算項目設(shè)置應(yīng)參考財政安排的預(yù)算項目和下達(dá)指標(biāo)，歸大類分小類，保持與財政指標(biāo)之間的對應(yīng)關(guān)系，可以運用編碼的方式對項目進(jìn)行身份化編號管理。在校內(nèi)項目立項賦予項目名稱時，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門充分溝通，確定校內(nèi)項目來源于財政預(yù)算的具體指標(biāo)，明確對應(yīng)關(guān)系，確定名稱后應(yīng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，不可隨便改變項目名稱，提高與財政預(yù)算項目的匹配程度，以免造成混淆導(dǎo)致財務(wù)人員支付時用錯財政指標(biāo)。

（三）將業(yè)財融合嵌入內(nèi)部控制，增加業(yè)財融合深度

內(nèi)部控制涉及面廣，覆蓋了高職院校建設(shè)的方方面面，內(nèi)控實際成效優(yōu)劣，很大程度上決定了高職院校日常運行與事業(yè)發(fā)展。高職院校應(yīng)大膽探索將業(yè)財融合嵌入內(nèi)部控制工作中，重視對財務(wù)和業(yè)務(wù)的全面控制，提升財務(wù)管理水平，選擇適應(yīng)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的財務(wù)管理創(chuàng)新模式，秉持統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，做好各項數(shù)據(jù)采集。以財務(wù)內(nèi)控為核心向?qū)W校其他業(yè)務(wù)部門延伸至涵蓋采購管理、工程建設(shè)、合同管理等全業(yè)務(wù)板塊，提高學(xué)校內(nèi)部信息系統(tǒng)建設(shè)水平，打通業(yè)財數(shù)據(jù)通道，高效傳遞、共享數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)依托信息系統(tǒng)的真內(nèi)控，促進(jìn)學(xué)校管理水平提升到新高度；財務(wù)核算上可以通過多維度設(shè)置、核算預(yù)算項目，既要滿足預(yù)算管理中對項目庫的要求，又要滿足高職院校各類數(shù)據(jù)采集的需求，完善項目管理控制機制，確保各類采集指標(biāo)數(shù)據(jù)可溯源，且依據(jù)充分；轉(zhuǎn)變財務(wù)部門會計核算職能，提高站位服務(wù)于學(xué)校事業(yè)發(fā)展前端，直接參與到各項業(yè)務(wù)活動相關(guān)的信息交流、風(fēng)險識別和管理等工作中，促進(jìn)業(yè)財充分融合。

（四）建立零基預(yù)算與滾動預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算管理機制，加大信息化系統(tǒng)投入

零基預(yù)算指的是在編制預(yù)算時，不考慮過去的預(yù)算項目和收支水平，每一個預(yù)算年度都從零開始編制預(yù)算，不受以往預(yù)算安排情況影響，一切從實際需求出發(fā)在綜合平衡基礎(chǔ)上重新評估安排；資金分配受主觀影響可能性大，容易導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門只注重短期利益，而忽視單位整體長遠(yuǎn)利益。相對于零基預(yù)算，滾動預(yù)算在一定期間內(nèi)存在動態(tài)的調(diào)整過程，編制時將預(yù)算年度與會計年度分離，隨預(yù)算執(zhí)行、時間和項目實施進(jìn)度的推進(jìn)，不斷進(jìn)行調(diào)整和修訂，逐期向后滾動，使預(yù)算期保持為一個固定期間，一般為三年或五年。這種預(yù)算編制方法能保持預(yù)算的延續(xù)性，有利于結(jié)合單位中長期目標(biāo)，隨時間和項目實施進(jìn)度推進(jìn)，不斷進(jìn)行調(diào)整和修訂，更好地使預(yù)算與實際情況相適應(yīng)，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。為了更好地體現(xiàn)預(yù)算的合理性，發(fā)揮指導(dǎo)和控制作用，高職院校可以探索建立科學(xué)合理的“零基+滾動”預(yù)算管理機制，建立多維度、多層次項目庫，在對其進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上建立項目庫儲備與清理制度，通過編制中期滾動預(yù)算，緊密匹配高職院校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，緊扣學(xué)校雙一流建設(shè)方向。同時，加大信息化系統(tǒng)建設(shè)投入，構(gòu)建功能全面的項目庫系統(tǒng)平臺和預(yù)算管理系統(tǒng)，建立系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，充分運用信息化技術(shù)手段監(jiān)督和控制預(yù)算項目庫的建立和預(yù)算管理，使預(yù)算管理機制效能最大化。

（五）完善預(yù)算績效評價機制，落實績效評價結(jié)果約束剛性

高職院校應(yīng)建立以資金使用效益為核心的全過程績效管理機制，監(jiān)控項目立項、預(yù)算下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、績效評價為軸線的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動全過程。在充分研判學(xué)校事業(yè)發(fā)展及業(yè)務(wù)活動，建立層級明確、主次分明的項目庫體系基礎(chǔ)上，強化項目預(yù)算編制時效性、準(zhǔn)確性，充分歸集預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行績效等動態(tài)數(shù)據(jù)信息，將項目管理與績效管理“事前規(guī)劃、事中控制、事后評價”充分結(jié)合起來，實行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價相互掛鉤的績效評價機制。要切實運用績效評價結(jié)果，落實約束剛性。高職院校在項目庫改革中推進(jìn)預(yù)算管理機制完善，可以多參考國內(nèi)項目庫管理改革成果，推進(jìn)其發(fā)展深度，完善中期滾動預(yù)算編制，提高預(yù)算績效管理成效。

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