曾凡木,蔣曉雨

(西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100)

一、問題的提出

集體經(jīng)濟管理如何進一步規(guī)范化，進而有效適應新的社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，是各界廣泛關注的重要議題。十九屆四中全會繼續(xù)強調(diào)，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。本文將結(jié)合田野調(diào)查，從鄉(xiāng)村治理變遷的角度，考察集體經(jīng)濟管理過程中的合同治理問題。集體經(jīng)濟中的合同治理進入規(guī)范化的過程，屬于鄉(xiāng)村關系變遷過程的一部分。

集體經(jīng)濟一直以來都是農(nóng)村研究的重點，集體經(jīng)濟與鄉(xiāng)村政治、治理的關系是其中一個重要方面。集體經(jīng)濟制度有著內(nèi)在的政治意涵。集體經(jīng)濟制度是共產(chǎn)黨人領導的新民主主義和社會主義改造的成果，是社會主義公有制的一部分。集體經(jīng)濟制度建設之初，國家為了工業(yè)化和現(xiàn)代化的原始積累而進行了社會經(jīng)濟變革[1]。改革開放后，村民自治成為基層治理的基本形式，而集體土地制度便成為村民自治的基礎，起到了激活村莊政治、銜接國家政策和村規(guī)民約的作用[2]。因此，在一定程度上，集體經(jīng)濟的發(fā)展有助于鄉(xiāng)村民主的發(fā)展。一些特定地區(qū)出現(xiàn)了再集體化現(xiàn)象，在再集體化的不同路徑中，相較新傳統(tǒng)主義模式，新集體主義能更好地平衡個人、集體、國家之間的關系，更有利于鄉(xiāng)村民主[3]。

集體經(jīng)濟對鄉(xiāng)村治理的影響，歷來為學界所關注。一些學者強調(diào)了集體經(jīng)濟的正向作用，認為集體經(jīng)濟強大能為村莊提供更好的公共服務，進而優(yōu)化村級治理[4]；在鄉(xiāng)村振興的新形勢下，發(fā)展集體經(jīng)濟能通過治理權(quán)威形塑、治理資源強化等方式，改變村級組織弱化的情況[5-6]，且能在各個層面上對村級治理有正向推動作用[7]。但集體經(jīng)濟對村級治理的影響機制復雜多樣，并非只有正向機制。有學者指出，集體經(jīng)濟的多少決定了村級民主化治理的類型，但集體經(jīng)濟的壯大并不必然導致有效的村級治理[8]。我國各地集體經(jīng)濟發(fā)展有著巨大的區(qū)域差異，不同地區(qū)的集體經(jīng)濟制度形成了不同的產(chǎn)權(quán)秩序，這些不同的產(chǎn)權(quán)秩序?qū)Υ迩f治理能力產(chǎn)生了深刻的影響，保持公有產(chǎn)權(quán)秩序的地區(qū)和村莊能維持較強的治理能力[9]。在內(nèi)地農(nóng)業(yè)型村莊中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革通過資本要素下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村主體再造、鄉(xiāng)村治理秩序的社會經(jīng)濟基礎重構(gòu)等過程，推動鄉(xiāng)村治理秩序發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，也重塑了鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部秩序[10]。在沿海的珠三角地區(qū)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試圖在集體經(jīng)濟組織建立法人治理結(jié)構(gòu)，股民利益最大化成為股份合作社的目標，他們可能聯(lián)合起來對抗國家自上而下的力量，形成城市化建設過程中的“土圍子”[11-12]。從國家治理層面看，集體經(jīng)濟的發(fā)展和地權(quán)的實踐過程，對農(nóng)民的地權(quán)意識產(chǎn)生影響，進而影響集體資源的配置方式，最終影響國家能力對村莊的滲入，降低國家治理效果[13]。

由上文綜述可知，在不同區(qū)域，集體經(jīng)濟對治理的影響復雜多樣。在這一背景下，探討國家治理和鄉(xiāng)村治理是如何影響集體經(jīng)濟發(fā)展的，尤其是能否通過積極引導使其產(chǎn)生積極的治理效果，有重要意義。這一領域，學界雖有研究，但并未充分展開。其中，鄉(xiāng)村關系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村社集體兩級治理主體之間的關系，是國家行政力量與村民自治領域互動最為頻繁、最為復雜的地帶。本研究以筆者于2019年7月在珠三角地區(qū)調(diào)研的經(jīng)驗案例為基礎，探討鄉(xiāng)村關系的變化對集體經(jīng)濟的影響。

二、集體經(jīng)濟的性質(zhì)與鄉(xiāng)村關系

集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)有雙重屬性，即從所有權(quán)來看是集體經(jīng)濟組織集體所有，但要接受各級人民政府的指導和監(jiān)督。集體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的一部分，為集體經(jīng)濟組織全體成員共同所有。在集體經(jīng)濟的經(jīng)營過程中，村社有著更多的權(quán)利，村社組織擁有集體經(jīng)濟相關資產(chǎn)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，其中集體經(jīng)濟的經(jīng)營可分為自主經(jīng)營、發(fā)包給集體經(jīng)濟組織成員經(jīng)營、租賃給外來組織或個人經(jīng)營等多種方式，集體經(jīng)濟組織成員對集體經(jīng)濟有自下而上的監(jiān)督權(quán)。在集體經(jīng)濟的管理過程中，集體經(jīng)濟組織要接受各級人民政府的指導和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最接近村社組織的一級政府，在對集體經(jīng)濟組織管理過程的指導和監(jiān)督上擁有更多的權(quán)力和責任，這種監(jiān)督屬于自上而下的監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有對集體經(jīng)濟組織管理過程的指導權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

本文即從集體經(jīng)濟的雙重屬性出發(fā)，從兩個方面來探討發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟管理中的問題：一方面是村組集體對集體經(jīng)濟的“三資”進行的管理，主要涉及與土地相關的資源資產(chǎn)；另一方面是村組集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間圍繞集體經(jīng)濟管理權(quán)限的關系安排。在當前集體經(jīng)濟改革探索的背景下，集體經(jīng)濟的規(guī)范化管理便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過這一過程來加強其對村組集體的監(jiān)督，進而重新梳理鄉(xiāng)村關系；加強其對村社的控制，進而使國家治理目標在村莊落地。

珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從粗放型到集約型的過程。在改革開放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了推動地方經(jīng)濟的發(fā)展，動員更多主體參與經(jīng)濟活動、招商引資，對村社集體經(jīng)濟的約束相對較少，并未充分行使指導權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這種開放寬松的管理方式，給村社集體很大的自主性和積極性，推動了集體經(jīng)濟的發(fā)展，但由于缺乏有效的監(jiān)督，村社集體或集體經(jīng)濟組織負責人出現(xiàn)了許多機會主義行為。這些行為有的給村社集體帶來了重大損失，進而引發(fā)了村莊內(nèi)的一系列治理難題。同時，集體經(jīng)濟的實際管理權(quán)被村社集體掌握，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以有效約束村社集體，國家政策和意志難以貫徹，尤其是涉及一些區(qū)域規(guī)劃的公共項目難以有效落實。當粗放式發(fā)展的弊端在各個方面凸顯時，轉(zhuǎn)型升級的壓力會傳導到基層的集體經(jīng)濟發(fā)展與管理過程中，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加積極有效地引導集體經(jīng)濟，使其更加健康地發(fā)展。為了約束集體經(jīng)濟管理中機會主義行為以便國家意志在鄉(xiāng)村社區(qū)得到落實，各級政府推動了一系列關于集體經(jīng)濟的改革，尤其是集體經(jīng)濟管理規(guī)范化改革，試圖通過規(guī)范化的管理來調(diào)整集體經(jīng)濟管理權(quán)限，即強化監(jiān)督權(quán)和指導權(quán)，約束管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，進而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體經(jīng)濟管理中的地位。下文將從集體經(jīng)濟管理方式的變遷切入，通過歷時的比較考察鄉(xiāng)村關系對集體經(jīng)濟管理方式的影響。

三、松散型鄉(xiāng)村關系與集體經(jīng)濟的粗放管理

(一)集體經(jīng)濟管理權(quán)限下沉——一種激勵機制

珠三角地區(qū)的H鎮(zhèn)在1984年分田到戶，并成立經(jīng)濟社和經(jīng)濟聯(lián)社。經(jīng)濟社由原來的生產(chǎn)小隊轉(zhuǎn)化而成，而經(jīng)濟聯(lián)社由多個經(jīng)濟社合并而成，也即從原來的生產(chǎn)大隊轉(zhuǎn)化而來。集體所有權(quán)仍然沿襲了人民公社時期“三級所有，隊為基礎”的體制，而集體經(jīng)濟管理和發(fā)展的基礎則從原來的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟社。1999年，村民分田到戶的一輪承包合同到期，為了方便管理土地，以及從在集體土地上發(fā)展起來的制造業(yè)中獲得更高收益，經(jīng)濟社并沒有像其他地區(qū)進行第二輪延包，而是將土地收回，由其統(tǒng)一管理，尤其是向外租賃或建設廠房。因為村莊內(nèi)的大多數(shù)農(nóng)戶的主業(yè)是第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)收入占比非常低，經(jīng)濟社可向少數(shù)希望種地的農(nóng)戶發(fā)包土地，收取租金。

珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟的早期發(fā)展較為粗放，其起步與擴張都與外來資本涌入有很大的關系。此時，中國經(jīng)濟發(fā)展處于積極擴展的階段，各方面制度規(guī)范尚未充分建立起來，使珠三角地區(qū)能夠在各方面經(jīng)濟改革中先試先行。在大量外資涌入時，地方政府提倡“四個輪子一起轉(zhuǎn)”，將縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組都動員起來招商，尤其是村組可以利用集體土地進行招商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組的約束并不多，甚至動員其積極招商，發(fā)展地方經(jīng)濟。在各方經(jīng)濟發(fā)展動力都非常充足的情境下，集體經(jīng)濟管理的權(quán)限更多掌握在村組手中，村組便利用這一權(quán)力為村莊治理和集體經(jīng)濟發(fā)展爭取更多空間和實際利益。這類管理權(quán)限的下沉成為促進村社集體積極發(fā)展經(jīng)濟的一種重要激勵。同時，經(jīng)濟發(fā)展、利潤豐厚促成了相對寬松融洽的松散型鄉(xiāng)村關系。松散型鄉(xiāng)村關系主要體現(xiàn)在對集體經(jīng)濟的管理和控制，尤其是對土地的控制上。

(二)集體經(jīng)濟的粗放管理與地租型集體經(jīng)濟的繁榮

珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟的發(fā)展高度依賴地租經(jīng)濟的繁盛，在集體經(jīng)濟管理過程中，合同的管理便成為集體經(jīng)濟生活中的重要內(nèi)容，其中占比最高的一類便是租賃合同。由于珠三角制造業(yè)發(fā)展較早，當時并未在全國范圍內(nèi)制定實施規(guī)范完善的有關合同的法律政策(《合同法》1999年才開始實施)。同時，在積極進取發(fā)展經(jīng)濟的情況下，村社集體經(jīng)濟中“三資”的發(fā)包主體是掌握集體“三資”所有權(quán)的村社，他們要為外來資本提供便利的條件，降低外來資本落地的成本，為村組集體爭取更多利益。因此，當時的發(fā)包方式非常簡單隨意，發(fā)包合同的簽訂流程和內(nèi)容相對寬松、靈活，并不存在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行統(tǒng)一的嚴格規(guī)范的招標。由此，在珠三角經(jīng)濟發(fā)展早期簽訂的合同有許多不規(guī)范的地方。

H鎮(zhèn)處于機場附近，而機場的建設和擴張產(chǎn)生了土地需求。由于征地賠償款的80%留在經(jīng)濟社，剩下的20%才分到農(nóng)戶，征地賠償款成為周邊眾多經(jīng)濟社和經(jīng)濟聯(lián)社開展建設、發(fā)展集體經(jīng)濟的重要條件。2009年，政府為擴建本市機場跑道征收土地，規(guī)劃范圍涉及H鎮(zhèn)3個村的土地，賠償征地補償標準為12萬元/畝。有一些經(jīng)濟社便利用這筆錢在經(jīng)濟社的土地上興建廠房對外出租，從而成為經(jīng)濟社收入的主要來源。還有一些經(jīng)濟社的土地區(qū)位較好，位于路邊，可以建成多層商鋪對外出租，收益更高。這類主要是村組集體通過土地，以及與土地相關的廠房、門面獲得的收益，表現(xiàn)形式為租金。集體經(jīng)濟的管理主要是在經(jīng)濟社，當年經(jīng)濟社的收益一般都會在年終時在全社范圍內(nèi)按照人頭平均分配，每個經(jīng)濟社都會根據(jù)自身情況形成分紅方案，一般5年調(diào)整一次，事實上分紅方案在一個村內(nèi)基本是統(tǒng)一的。從全鎮(zhèn)范圍來看，由于各種原因，不同經(jīng)濟社的集體經(jīng)濟狀況有一定差異，年終分紅時每人少則數(shù)千元，多則上萬元，一家人在年終可以獲得數(shù)萬元的分紅收入。

(三)松散型鄉(xiāng)村關系的意外后果

松散型鄉(xiāng)村關系使集體經(jīng)濟管理過程中出現(xiàn)權(quán)限下沉，能夠充分激勵村社兩級投入招商引資的工作，對繁榮地方經(jīng)濟起到極大的作用，但與此同時，也會帶來兩方面意外后果，包括經(jīng)濟社和經(jīng)濟聯(lián)社的機會主義行為、村社集體成為國家難以介入并貫徹意志的領域。

第一，基層的機會主義行為有兩類：一類是為了村莊、經(jīng)濟社的發(fā)展，為不規(guī)范的合同提供了便利；另一類是為個人謀利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這兩類機會主義行為會采取不同的治理方式。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度來說，第一類行為雖然在一定程度并不符合管理規(guī)定，更多是經(jīng)濟社先試先行，并無嚴格規(guī)范可以遵行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以接受；第二種行為便不可以接受，因為它損害了經(jīng)濟社、經(jīng)濟聯(lián)社的集體利益，同時會引發(fā)村民的不滿，導致上訪增多，給基層治理帶來很大壓力。在經(jīng)歷多年的經(jīng)濟發(fā)展后，村組集體雖積累了大量財富，但在集體經(jīng)濟管理上都出現(xiàn)了一系列問題，導致監(jiān)督不力情況下的混亂。但問題在于，經(jīng)濟社、經(jīng)濟聯(lián)社的很多行為在村莊范圍內(nèi)發(fā)生，即使生活在村莊內(nèi)的村民試圖進行有效的監(jiān)督都有一定難度，村莊外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就算試圖有效掌握各個經(jīng)濟社和經(jīng)濟聯(lián)社的具體行為，也會遭遇信息不對稱的窘境，無法有效區(qū)別這兩類不同的機會主義行為，只能一刀切，盡可能約束所有可能出現(xiàn)的機會主義行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過引入更加規(guī)范的合約，來強化監(jiān)督機制。這種監(jiān)督機制依賴行政監(jiān)督(自上而下的監(jiān)督)，而不依賴內(nèi)部監(jiān)督(自下而上的監(jiān)督)。

第二，經(jīng)歷了改革開放以來村莊集體經(jīng)濟的發(fā)展和政府一系列相關地權(quán)的實踐后，農(nóng)民形成了不同于現(xiàn)有國家規(guī)范的地權(quán)意識。他們對土地集體所有制的認識是，集體所有等同于共有，即集體經(jīng)濟組織內(nèi)單個成員土地權(quán)利的相加。集體經(jīng)濟組織基于地租形成了巨大的集體利益，并在全體成員內(nèi)分紅，因此集體有著對抗國家介入集體經(jīng)濟的意愿和能力[13]。

四、管控型鄉(xiāng)村關系的塑造與集體經(jīng)濟管理的規(guī)范化

(一)管控型鄉(xiāng)村關系的塑造

珠三角地區(qū)經(jīng)濟經(jīng)歷了一段時間的粗放發(fā)展后，越來越面臨轉(zhuǎn)型升級、集約發(fā)展的壓力。相應地，地方經(jīng)濟管理形式也面臨轉(zhuǎn)型升級的壓力，尤其是土地開發(fā)方面，地方政府越來越趨向于將土地開發(fā)權(quán)上收，開發(fā)主體從分散走向集中，試圖在更大的區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化發(fā)展規(guī)劃。土地開發(fā)權(quán)的集中意味著鄉(xiāng)、村兩級之間關系的重塑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有更強的動力將國家意志貫徹到鄉(xiāng)村社會內(nèi)部。而全國范圍內(nèi)開始推動的集體經(jīng)濟規(guī)范化管理的過程，恰恰給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府塑造管控型鄉(xiāng)村關系提供了契機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖通過這次規(guī)范化管理行動，來強化對村組經(jīng)濟管理的監(jiān)督，上收鄉(xiāng)村關系中集體經(jīng)濟管理的部分權(quán)限。

這種外部監(jiān)督不同于村社內(nèi)部的監(jiān)督，因為村社內(nèi)部監(jiān)督的主體是村民，由于特殊的地權(quán)觀念，在國家政策試圖深入鄉(xiāng)村時，村民傾向于維護集體利益，成為集體釘子戶[14]，這樣內(nèi)部監(jiān)督便失效了。而在集體經(jīng)濟組織負責人試圖利用職權(quán)損公肥私時，村民即使試圖監(jiān)督制止，但更多時候因為信息不對稱而導致監(jiān)督失效。作為外部監(jiān)督的主要主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多從國家和地方長遠發(fā)展的角度來看問題，試圖推動國家政策和法律在鄉(xiāng)村的落地，有更強意愿來執(zhí)行監(jiān)督，并能通過有效的制度加強對集體經(jīng)濟的掌控，在一定程度上解決信息不對稱問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入集體經(jīng)濟管理是以政策、規(guī)范輸入的方式來完成，試圖通過這些政策規(guī)范實踐的過程來重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村社集體之間的關系，通過監(jiān)督和指導的方式加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對集體經(jīng)濟的管理權(quán)限。珠三角地區(qū)原有的鄉(xiāng)村治理實踐中，無論是招商引資、土地開發(fā)與利用、項目招投標，還是集體收益的分紅方案，村社在具體操作過程中都有極大的自主性，可以充分利用政策的靈活性為自己爭取更多的利益。哪怕這些利益并不符合政府的長遠規(guī)劃，鄉(xiāng)村關系中村社集體也有更多的主動權(quán)。

集體經(jīng)濟管理規(guī)范化的過程便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對集體經(jīng)濟控制能力的過程。珠三角地區(qū)的集體經(jīng)濟活動多是圍繞集體土地展開的，誰擁有土地的開發(fā)權(quán)，誰便能在開發(fā)中享受更多的收益。從地方政府的角度來看，地方經(jīng)濟發(fā)展要求轉(zhuǎn)型升級，要求集約高效地開發(fā)和利用土地，使土地發(fā)揮更大的價值。但從村社集體尤其是經(jīng)濟社的角度看來，經(jīng)濟社掌握土地開發(fā)權(quán)，其和村民都能分享到更多的利益，而土地被征收后，分享的收益有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所允諾的返還地也遲遲難以到位。在集體經(jīng)濟管理規(guī)范化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠通過規(guī)范的管理來加強對鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，尤其是對土地的控制。當經(jīng)濟社不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展征地工作時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會在經(jīng)濟社“三資”管理過程中找到其不規(guī)范的地方，對其進行懲罰警告，如有重大過失，甚至會推動紀委配合公安機關進行抓捕，以期達到震懾效果。而“三資”管理方式的變革，包括從代理記賬到實時記賬的轉(zhuǎn)變，以及合同管理的轉(zhuǎn)變等，都是以從外部輸入規(guī)范的方式加強對村社集體經(jīng)濟組織管理者的監(jiān)督和控制。這一過程的完成能更有效地約束村社干部行為，減少村社干部的機會主義行為，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村社集體經(jīng)濟的控制能力。

(二)會計記賬改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督權(quán)的加強

2016年中共中央國務院出臺的《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，要全面加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。在“三資”管理過程中，廣東省各級政府通過對一系列集體經(jīng)濟相關制度的建立和完善，不斷強化政府對村社集體經(jīng)濟管理過程的介入，尤其是通過經(jīng)營管理、財務相關的正式規(guī)范的輸入強化對集體經(jīng)濟組織運作過程的監(jiān)督，從而增強集體經(jīng)濟管理過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的掌控能力。合同清理工作就是鄉(xiāng)村關系中權(quán)力轉(zhuǎn)移的一個方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對村組集體經(jīng)濟的管理是一個長期的過程。2013年12月，H鎮(zhèn)“三資”中心成立，包括會計代理部和資產(chǎn)交易部，原來屬于鎮(zhèn)農(nóng)辦，在2019年初轉(zhuǎn)到財政所。2005年，H鎮(zhèn)開始進行村財鎮(zhèn)管，全鎮(zhèn)25個村的會計賬都上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來代管，有2個會計來進行相關的工作，同時經(jīng)濟社的賬目則由經(jīng)濟聯(lián)社(村委會)來負責。2015年下半年，上級要求各經(jīng)濟社的賬也要由“三資”中心來管理，使得“三資”中心管理的內(nèi)容涉及全鎮(zhèn)25個經(jīng)濟聯(lián)社、341個經(jīng)濟社的賬目。

“三資”中心的會計代理部之前一直采用代理記賬的方式來管理財務，2019年，實時記賬在10個村試點，并在當年實現(xiàn)全鎮(zhèn)的全面推廣。代理記賬的方式是指每月月初，各經(jīng)濟聯(lián)社和經(jīng)濟社將上個月的賬交到“三資”中心會計代理部來審核，如果單據(jù)不合規(guī)，則要打回去，但實際上，因為已經(jīng)轉(zhuǎn)賬，并不追回。在實施實時記賬時，“三資”中心在審核通過后將賬目返給經(jīng)濟聯(lián)社和經(jīng)濟社，村社集體才到銀行付賬?！叭Y”中心發(fā)展完善的過程，實際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以更加規(guī)范嚴格的管理制度來約束經(jīng)濟聯(lián)社和經(jīng)濟社的過程。

不同的記賬方式反映了合規(guī)審查的決定權(quán)最終在哪一方手中。代理記賬時，最終決定權(quán)是由經(jīng)濟聯(lián)社來掌握，即使有鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”中心審查這一環(huán)節(jié)，但并不重要。而實施實時記賬則不同，經(jīng)濟聯(lián)社和經(jīng)濟社的資金使用的最終決定權(quán)由“三資”中心來掌握，其審核通過之后，資金往來才能最終實現(xiàn)，從而資金管理被牢牢掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。村社在集體經(jīng)濟管理過程中的靈活空間逐漸減少，其機會主義行為操作的可能性也逐漸減少，集體經(jīng)濟管理走上了更加規(guī)范的道路。

(三)合同清理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強合同管理

全市都越來越重視“三資”的管理，從2013年“三資”中心成立后一直在逐漸加強。合同清理的工作從2018年5月開始，主要要求是清理重大合同，并將重大合同全部登入“三資”平臺。H鎮(zhèn)試圖借此機會，不僅清理重大合同，而且清理全鎮(zhèn)的所有合同，以此來加強對集體經(jīng)濟的管理。

在清理合同的過程中發(fā)現(xiàn)，全鎮(zhèn)共有與集體經(jīng)濟管理相關的合同7980多份，其中有問題的合同有4700多份。這些合同的問題主要有以下5類：一是沒有經(jīng)過民主程序；二是租金欠繳，或有遞增款而沒有收取；三是超長期限，《合同法》在1999年才頒布實施，在此之前，合同制定中并未對租期進行嚴格限定；四是沒有登入“三資”平臺；五是合同面積與實際面積不符。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社采取不同的辦法來解決合同中出現(xiàn)的不同問題，合同問題主要是缺乏民主程序、租金欠繳、超長期合同這3類。一是缺乏民主表決程序的合同有1110多份，有的是確實沒有經(jīng)過民主程序，有的是檔案保管不善導致相關文件丟失，這一類需要重新進行民主表決、簽字。二是租金欠繳的合同有740多份，清理后要求追繳。截至2019年7月，大部分已經(jīng)追回，還有一些無法追回的是因為合同終止、到期、協(xié)商終止、合同乙方死亡或出國等情況，這一類寫出情況說明上報給“三資”中心，并由村社開會討論通過，以壞賬形式處理。三是超長期合同有957份，主要簽訂于1990—2010年的20年間。這類合同的問題包括相關資產(chǎn)超過合同法規(guī)定的最長時限，以及永久買斷。外來資本簽訂超長期限的土地合同，對未來的投資有較長的預期，可以開展穩(wěn)定的投資。處理這類問題合同的辦法一般是將其超期部分認定為無效。但如果乙方出資建設，投資巨大，且確定土地已調(diào)規(guī)，則默認違建歷史事實，轉(zhuǎn)成甲乙雙方的合作開發(fā)，需要重新商議租金，并加入租金遞增條款。

合同清理作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對村社集體經(jīng)濟的管理手段，并更深層次地介入村莊事務，這與珠三角地區(qū)農(nóng)民的土地權(quán)利意識產(chǎn)生一定的沖突。在清理合同的過程中，村社依然試圖與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府周旋對抗，抵抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，各方進行了激烈的博弈。很多經(jīng)濟社的社長認為工作難度大，操作空間減少，紛紛到“三資”中心辭職，并變更經(jīng)濟社的法人代表，實際上是在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施壓。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有退讓，集體經(jīng)濟管理規(guī)范化的工作仍按部就班地進行。

合同清理是對原有合同的一次梳理，使其管理更加規(guī)范有效。與此同時，新簽訂的合同要按照新的“三資”管理辦法來執(zhí)行，村社集體資產(chǎn)的招投標相關活動被上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”中心來管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)經(jīng)濟社和經(jīng)濟聯(lián)社的所有涉及對外出租土地和其他資產(chǎn)的重大合同，都要通過“三資”平臺招投標，這樣可以將機會開放給更多人，同時可以約束村社相關負責人的機會主義行為，避免他們低價租給乙方，并從乙方拿回扣，損害集體經(jīng)濟組織利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“三資”平臺對村社集體資產(chǎn)資源的發(fā)包進行干預，限制了村莊對“三資”的管理權(quán)限。

五、結(jié)論與討論

延續(xù)鄉(xiāng)村治理對集體經(jīng)濟影響的研究，本文探討了鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村關系對集體經(jīng)濟管理規(guī)范化的影響。本文在對珠三角H鎮(zhèn)進行深入的田野調(diào)查的基礎上，探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過集體經(jīng)濟管理規(guī)范化的過程，來上收鄉(xiāng)村關系中關于集體經(jīng)濟管理的權(quán)限，進而加強對村莊治理的控制能力。通過上述分析，本文得到以下推論：改革開放后，圍繞集體經(jīng)濟管理，鄉(xiāng)村關系經(jīng)歷了從松散型向管控型的轉(zhuǎn)變。在改革開放后的很長時間里，為了鼓勵村社發(fā)展集體經(jīng)濟，鄉(xiāng)村關系關于集體經(jīng)濟的管理權(quán)限更多掌握在村社手中，村社集體因而有較大的自主權(quán)發(fā)展經(jīng)濟。但隨著村社在集體經(jīng)濟管理中的問題不斷暴露，村社集體相關負責人出現(xiàn)諸多機會主義行為。而且，當?shù)胤秸恼吲c村社集體的利益發(fā)生沖突時，政策便很難落實。地方經(jīng)濟發(fā)展更加強調(diào)整體規(guī)劃，土地開發(fā)權(quán)從分散走向集中，地方政府開始推動集體經(jīng)濟方面的制度建設，來強化政府對鄉(xiāng)村基層的控制能力，減少地方政府在開發(fā)過程中的阻力。

鄉(xiāng)村關系的轉(zhuǎn)變是集體經(jīng)濟管理規(guī)范化實踐的重要推動力。在集體經(jīng)濟發(fā)展的早期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了動員各方積極招商而將很多權(quán)限下放，對村社集體“三資”的監(jiān)督權(quán)和指導權(quán)都未充分落實。村社集體經(jīng)濟的經(jīng)營和管理長期處于相對自主的狀況，這是松散型鄉(xiāng)村關系下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村社集體發(fā)展經(jīng)濟的一種激勵。由于政策法律的不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)寬松的管理態(tài)度，村社集體在發(fā)展集體經(jīng)濟時，更多考慮的是資本迅速落地，從而集體可以獲得更加穩(wěn)定豐厚的租金收益。無論是招投標，還是招投標后的合同訂立，都非常隨意。因此，珠三角地區(qū)集體管理中出現(xiàn)很多不完善不合規(guī)的地方。在土地開發(fā)模式轉(zhuǎn)變的情境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖建構(gòu)起自身占主導地位的管控型鄉(xiāng)村關系，進而約束集體經(jīng)濟管理過程中村社管理者的機會主義行為，并貫徹國家意志。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展了集體經(jīng)濟管理規(guī)范化工作，包括會計記賬方式、合同管理的加強，使關于集體經(jīng)濟管理中的各個方面更加規(guī)范化。

本文所探討的集體經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村關系的邏輯是基于珠三角的經(jīng)驗，東部其他地區(qū)有很多集體經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗。在蘇南地區(qū)，地方政府在集體經(jīng)濟發(fā)展的早期便牢牢掌握了鄉(xiāng)村關系的主動權(quán)，深度介入集體經(jīng)濟發(fā)展的過程[15-16]，因此并沒有出現(xiàn)珠三角地區(qū)村社集體的機會主義行為和對抗國家介入村社集體的行為。因此，蘇南地區(qū)從另一個側(cè)面反映了鄉(xiāng)、村兩級之間關系對集體經(jīng)濟發(fā)展的影響。