蘆千文，苑鵬

(中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

一、引言

糧食安全是經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的首要戰(zhàn)略任務(wù)。中國已進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新發(fā)展階段，城鄉(xiāng)居民生活水平要實(shí)現(xiàn)從全面小康向共同富裕的更高層次的質(zhì)躍，意味著糧食需求總量和質(zhì)量會有較大幅度的提升。新發(fā)展階段，堅守“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全戰(zhàn)略，滿足城鄉(xiāng)居民持續(xù)增長的糧食需求，必須構(gòu)建可持續(xù)的糧食增產(chǎn)提質(zhì)機(jī)制。中國糧食供求一直處于“緊平衡”狀態(tài)，且為維持糧食高產(chǎn)付出了巨大的財力、物力和資源環(huán)境成本，亟待尋求新的可持續(xù)增產(chǎn)機(jī)制。近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管迅速發(fā)展，在促進(jìn)糧食增產(chǎn)增效、綠色生產(chǎn)等方面發(fā)揮了明顯作用。2020年底，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)面積預(yù)計超過16億畝次，服務(wù)小農(nóng)戶超過7000萬戶；據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查，糧食全程托管畝均增產(chǎn)10%～20%，節(jié)本增收150～300元，實(shí)現(xiàn)減肥減藥10%～25%(1)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織年底預(yù)計超90萬個》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/18/content_5570943.htm。。那農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是怎樣實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)增效的？在新發(fā)展階段，能否作為關(guān)鍵措施構(gòu)建可持續(xù)的糧食增產(chǎn)提質(zhì)機(jī)制，以穩(wěn)固中國糧食安全戰(zhàn)略的根基？

糧食安全一直是“三農(nóng)”理論和政策研究的熱點(diǎn)。國內(nèi)學(xué)者主要采取宏觀層面“問題—思路—對策”的邏輯進(jìn)路開展研究。國內(nèi)糧食生產(chǎn)供應(yīng)的問題主要有：生產(chǎn)成本上升、比較效益下降，調(diào)動種糧積極性的政策成本上升[1]；維持持續(xù)高產(chǎn)的資源環(huán)境約束趨緊，面源污染、地力下降、資源短缺等問題突出；消費(fèi)結(jié)構(gòu)迅速升級與供給質(zhì)量提升滯后的矛盾突出[2]；糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈層次不高，經(jīng)營主體弱小，成果轉(zhuǎn)化不足，造成市場競爭力、國際競爭力不強(qiáng)；糧食安全治理的專業(yè)化水平不高，市場調(diào)控、價格支持政策尚待完善[3]。加強(qiáng)國內(nèi)糧食生產(chǎn)供應(yīng)的思路對策，主要圍繞如何更好“藏糧于地”“藏糧于技”“藏糧于民”“藏糧于市”“藏糧于庫”展開，綜合運(yùn)用價格支持、宏觀調(diào)控、培育主體、耕地保護(hù)、科技創(chuàng)新、市場激勵、收儲調(diào)節(jié)等手段，完善糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，把糧食安全列入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[4-5]。

上述研究具有啟發(fā)意義，但對糧食生產(chǎn)的微觀基礎(chǔ)——小農(nóng)戶關(guān)注較少。在理論和政策研究中，一直以生產(chǎn)成本上升和比較收益下降來判定小農(nóng)戶種糧積極性下降。然而，小農(nóng)戶一直是中國糧食生產(chǎn)的主力。小農(nóng)戶具有保留土地承包經(jīng)營權(quán)和非農(nóng)務(wù)工就業(yè)的雙重傾向。糧食作物機(jī)械化水平高，生產(chǎn)環(huán)節(jié)便于服務(wù)外包，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場的發(fā)育，使這種雙重選項成為可能，這便是小農(nóng)戶種糧的邏輯[6]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)服務(wù)外包就是本文聚焦的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管?，F(xiàn)有研究把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為小農(nóng)戶銜接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要路徑、作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的主推模式[7]。既有研究缺乏從理論上來揭示農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與小農(nóng)戶種糧增產(chǎn)提質(zhì)的關(guān)聯(lián)機(jī)理。這不利于從宏觀層面上為糧食安全保障措施提供微觀機(jī)理解釋，不利于從微觀層面上審視資金補(bǔ)貼、耕地保護(hù)、科技支撐、市場完善等具體措施的實(shí)效性，以便及時調(diào)整、發(fā)揮政策“事半功倍”效果。研究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與中國糧食持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，具有重要意義。

二、中國糧食安全戰(zhàn)略的根基：小農(nóng)戶及其動態(tài)特征

小農(nóng)戶作為主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，將貫穿中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全程。目前，小農(nóng)戶是中國糧食生產(chǎn)的絕對主體，其經(jīng)營的耕地面積占七成[8]，況且單就規(guī)模來講，不少新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍屬于小農(nóng)戶范圍。激發(fā)小農(nóng)戶種糧潛力，是穩(wěn)固糧食安全戰(zhàn)略根基的關(guān)鍵。但小農(nóng)戶的生產(chǎn)方式和動態(tài)特征，也使其成為穩(wěn)固糧食安全戰(zhàn)略根基的瓶頸。

(一)農(nóng)業(yè)“副業(yè)化”下的小農(nóng)戶種糧邏輯

小農(nóng)戶單靠農(nóng)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收，必須通過務(wù)工就業(yè)或非農(nóng)經(jīng)營來拓展增收空間。農(nóng)業(yè)已成為小農(nóng)戶的“副業(yè)”。2013—2020年，農(nóng)村居民人均可支配收入中經(jīng)營凈收入占比從41.73%下降到35.47%，工資性收入占比從38.74%上升到40.71%(2)這其中還包括非農(nóng)經(jīng)營凈收入的持續(xù)增加。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)計算，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210118_1812425.html。。糧食作物是小農(nóng)戶配置家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)先選擇。這是因為糧食作物機(jī)械化水平高，農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)市場的存在讓小農(nóng)戶能夠兼顧農(nóng)業(yè)經(jīng)營和務(wù)工就業(yè)或非農(nóng)經(jīng)營。理論上講，小農(nóng)戶以家庭收入最大化為理性決策目標(biāo)，通過購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)家庭生產(chǎn)要素的“非農(nóng)化”配置，逐步從勞動投入強(qiáng)度大的作業(yè)環(huán)節(jié)向勞動強(qiáng)度小的作業(yè)環(huán)節(jié)拓展，最終實(shí)現(xiàn)全程作業(yè)外包。小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營目標(biāo)不再是產(chǎn)量或利潤的最大化，而是在形式上保留務(wù)農(nóng)的前提下，追求便利務(wù)工就業(yè)或非農(nóng)經(jīng)營的生計方式，并作為非農(nóng)收入機(jī)會不確定性的調(diào)劑手段。這是當(dāng)前多數(shù)小農(nóng)戶對糧食產(chǎn)量“不太在乎”的原因。

(二)種地“便捷化”下的小農(nóng)戶技術(shù)需求

中國小農(nóng)戶具有精耕細(xì)作的傳統(tǒng)，但精耕細(xì)作不等同于現(xiàn)代生產(chǎn)方式，不能以善于精耕細(xì)作來斷定小農(nóng)戶就會自動接納先進(jìn)技術(shù)。小農(nóng)戶種糧以兩種方式呈現(xiàn)：一是兼業(yè)化，二是老齡化。前者以購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)最方便的“種地”；后者因為務(wù)工就業(yè)或非農(nóng)經(jīng)營機(jī)會減少，實(shí)現(xiàn)了某種程度上的專職務(wù)農(nóng)，但仍不以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，更多是把務(wù)農(nóng)作為一種生活方式，以滿足家庭以及親朋對自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的需求。雖然老齡化小農(nóng)戶對務(wù)農(nóng)更用心，但規(guī)模超小、土地細(xì)碎，與兼業(yè)化小農(nóng)戶一樣，主要需要不增加勞動或資本投入的技術(shù)。這導(dǎo)致需要增加勞動或資本投入的新技術(shù)、新農(nóng)藝以及需要配置大中型設(shè)施設(shè)備或?qū)Σ僮骷寄苡幸蟮男录夹g(shù)，很難向小農(nóng)戶推廣。這些技術(shù)的規(guī)模門檻超過了小農(nóng)戶的規(guī)模，如深松深耕、飛防植保、烘干倉儲等單次作業(yè)的最小規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了小農(nóng)戶規(guī)模，只能統(tǒng)一組織小農(nóng)戶接受專業(yè)化服務(wù)。這是糧食高產(chǎn)高效技術(shù)難以面向分散的小農(nóng)戶普及的根本原因。

(三)農(nóng)民“更替化”下的小農(nóng)戶農(nóng)事傳承

家庭經(jīng)營方式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的天然優(yōu)勢，體現(xiàn)在靈活適應(yīng)動植物生理，觀察土壤墑情、禾苗長勢、氣候異常、蟲病態(tài)勢等，順應(yīng)農(nóng)時農(nóng)勢作出農(nóng)事決策。這是長時期“干中學(xué)”形成的經(jīng)驗積累，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中靠家庭內(nèi)部的“傳幫帶”自動完成傳承。小農(nóng)戶兼業(yè)化格局的演變使這種傳承被打破。目前，小農(nóng)戶的外出務(wù)工或非農(nóng)經(jīng)營，已經(jīng)呈現(xiàn)老一代返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、新一代外出就業(yè)的格局，返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的老一代因長久脫離農(nóng)事活動，務(wù)農(nóng)能力迅速弱化，新一代多數(shù)未接觸過農(nóng)事活動，基本不具有務(wù)農(nóng)能力。新型城鎮(zhèn)化加速后，小農(nóng)戶的代際傳遞會迅速顯現(xiàn)，新一代務(wù)農(nóng)群體中缺乏務(wù)農(nóng)能力的迅速增多，由他們種糧將會導(dǎo)致糧食安全隱患。務(wù)農(nóng)經(jīng)驗和能力，特別是對農(nóng)事“火候”的把握，分工和專業(yè)化不能完全替代，仍需要“干中學(xué)”“傳幫帶”的過程。這就需要具有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗和能力的職業(yè)農(nóng)民，為返鄉(xiāng)農(nóng)民和新進(jìn)農(nóng)民提供農(nóng)事服務(wù)，“傳幫帶”更多的職業(yè)農(nóng)民，形成源源不斷的職業(yè)農(nóng)民生成機(jī)制。能夠發(fā)揮這種作用的就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。

(四)農(nóng)地“財產(chǎn)化”下的小農(nóng)戶演化方向

黨的十九屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)要“落實(shí)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，使承包地的財產(chǎn)屬性可預(yù)期地穩(wěn)定增強(qiáng)，將深刻影響小農(nóng)戶的演變方向。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的作用是雙向的，既促進(jìn)了少數(shù)務(wù)農(nóng)意愿低或急需籌集市民化成本的小農(nóng)戶長期轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)甚至退出承包權(quán)；也抑制了多數(shù)具有務(wù)農(nóng)意愿、把土地作為保障的小農(nóng)戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)或退出承包權(quán)。日本出現(xiàn)過以立法保護(hù)轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營權(quán)，反而抑制了小農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的情況[9]。小農(nóng)戶在退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中，如果不及時將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給愿意務(wù)農(nóng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，將會出現(xiàn)粗放經(jīng)營、棄耕撂荒等問題，這已是中國山地丘陵地區(qū)明顯存在的問題。第二輪土地承包到期后再延長三十年，將會有大量的農(nóng)民帶“地”進(jìn)城，形成中國特有的持有承包地的非農(nóng)戶群體，這將會加劇撂荒問題，甚至有可能動搖糧食生產(chǎn)的根基。日本正面臨這一問題的困擾。2015年，日本持有土地的非農(nóng)戶達(dá)到 141.4萬戶，擁有耕地65.9萬公頃，超過農(nóng)戶經(jīng)營面積的1/5，其中有46.2%的非農(nóng)戶選擇棄耕[10]。

三、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的形成、內(nèi)涵與特征

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管概念首先在國家政策中出現(xiàn)。2017年8月，農(nóng)業(yè)部、發(fā)展改革委、財政部發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，提出要大力推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管(3)2017年10月農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見》。。2017年以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)項目(4)2013年起，中央財政通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)項目，到2020年共投入資金190億元，其中2020年增加到45億元，項目實(shí)施省份達(dá)到29個。聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，推動其在全國迅速興起。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的形成

政策層面給出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管定義是“農(nóng)戶等經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成或協(xié)助完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式”。從具體內(nèi)容來看并不是新生事物。小農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，自家庭承包制普及開始就存在[11]，到2016年底全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積為2.32億畝[12]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管被提出以前，土地托管已經(jīng)存在，主要有3個來源(5)這里以“土地托管”或“托管”的案例為線索整理，是為了說明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管有別于普通作業(yè)服務(wù)的形成過程。：一是農(nóng)民自我摸索創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代中期開始，一些地方順應(yīng)農(nóng)民季節(jié)化、常年化外出務(wù)工而兼顧務(wù)農(nóng)的需求，出現(xiàn)了土地托管及相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村托管站、托管所。托管服務(wù)內(nèi)容從流轉(zhuǎn)中介服務(wù)開始逐步轉(zhuǎn)向多環(huán)節(jié)或全程作業(yè)服務(wù)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在形式上一致。二是服務(wù)主體業(yè)務(wù)創(chuàng)新。一些地方的供銷社系統(tǒng)、農(nóng)技推廣部門以土地托管為拓展業(yè)務(wù)、增強(qiáng)服務(wù)職能的手段。如基層供銷社建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域服務(wù)中心，提供訂單式的單環(huán)節(jié)服務(wù)、多環(huán)節(jié)服務(wù)或保姆式全程生產(chǎn)服務(wù)。三是經(jīng)營主體借鑒國外經(jīng)驗。筆者2016年在吉林省調(diào)研時，曾訪問到農(nóng)民合作社提供的土地托管服務(wù)，是從日本考察學(xué)來的經(jīng)驗。21世紀(jì)初，在四川省長寧縣桃坪鄉(xiāng)大林村曾出現(xiàn)稻田托管，農(nóng)戶將水稻秧苗栽插好后，繳納30元/畝的托管費(fèi)，將施肥、除草、防治等委托給專業(yè)服務(wù)隊管理。服務(wù)隊保證每畝頭季收干谷600公斤，再生稻每畝150公斤。這是該村從日本農(nóng)業(yè)協(xié)會學(xué)習(xí)借鑒而來[13]?？梢姡谠搭^上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管就與一直存在的普通作業(yè)服務(wù)具有明顯差異。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與普通作業(yè)服務(wù)、土地流轉(zhuǎn)集中存在明顯區(qū)別。一是與普通作業(yè)服務(wù)的區(qū)別。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管仍屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體購買服務(wù)的范疇，但與普通作業(yè)服務(wù)隨機(jī)性、臨時性的市場交易行為相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管疊加了合作信任、利益聯(lián)結(jié)等制度安排，形成一種相互信任、目標(biāo)趨同、互惠共贏的穩(wěn)定合作關(guān)系。這使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體放心地把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)托管給服務(wù)主體；服務(wù)主體能穩(wěn)定并擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，提供高質(zhì)量作業(yè)服務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是持續(xù)的、穩(wěn)定的、規(guī)范的、共贏的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)供給。二是與土地流轉(zhuǎn)集中的區(qū)別。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管與土地流轉(zhuǎn)集中形成的規(guī)模經(jīng)營在形式上一致，只是二者的產(chǎn)權(quán)配置、契約結(jié)構(gòu)不同。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶把承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出獲得租金后，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)及剩余索取權(quán)交給轉(zhuǎn)入方，轉(zhuǎn)入方自由支配農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管，則是農(nóng)戶保留經(jīng)營權(quán)，購買托管服務(wù)，產(chǎn)出的支配權(quán)仍在農(nóng)戶手中。服務(wù)主體只是獲得服務(wù)費(fèi)以及約定的利潤分成。簡言之，土地流轉(zhuǎn)是“替”農(nóng)民種地；農(nóng)業(yè)全程托管是“幫”農(nóng)民種地。兩相比較，土地流轉(zhuǎn)是競爭合作(租金博弈)，生產(chǎn)托管是共贏合作(收益共享)(6)在單環(huán)節(jié)或多環(huán)節(jié)托管服務(wù)中，服務(wù)主體與服務(wù)對象仍存在競爭關(guān)系，但托管是長期、連續(xù)的合作，使得競爭屬性淡化，合作屬性增強(qiáng)，可視為多次博弈后的非零和博弈。。

可以認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是市場服務(wù)供給+“放心”機(jī)制形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的典型業(yè)態(tài)。從購買方看，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以購買服務(wù)的方式，將部分或全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，“放心”交由服務(wù)主體完成的經(jīng)營方式；從供給方看，是農(nóng)業(yè)服務(wù)主體以高質(zhì)量服務(wù)，以及合作、信任、監(jiān)督、共贏的機(jī)制設(shè)計，促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“放心”購買服務(wù)的方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管既是一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，也是一種新型農(nóng)業(yè)服務(wù)方式。二者的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了供求雙方圍繞共同經(jīng)營目標(biāo)的激勵兼容狀態(tài)。

(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的特點(diǎn)

一是適應(yīng)范圍的廣泛性。處在具有分工經(jīng)濟(jì)性的規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都會將購買服務(wù)作為優(yōu)先選擇。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中內(nèi)含的“放心”機(jī)制，適應(yīng)更小和更大規(guī)模范圍的各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。超小規(guī)模的農(nóng)戶先通過流轉(zhuǎn)集中或統(tǒng)一組織擴(kuò)大作業(yè)規(guī)模再購買服務(wù)；超大規(guī)模的經(jīng)營主體通過分包的形式購買服務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管不僅是小農(nóng)戶對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理性選擇，也是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提高效益的重要途徑。

二是服務(wù)主體的多元性。提供托管服務(wù)的主體多種多樣，既有農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，也有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。目前，納入統(tǒng)計的有農(nóng)業(yè)服務(wù)戶、服務(wù)型農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)服務(wù)公司等。在丘陵山區(qū)，家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社等是為周邊小農(nóng)戶服務(wù)的主要力量。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)資農(nóng)機(jī)供應(yīng)企業(yè)以及農(nóng)業(yè)科技公司，供銷合作社基層組織，農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、植保等部門興辦的服務(wù)實(shí)體，地方政府主導(dǎo)成立的為農(nóng)服務(wù)中心等也成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的新興服務(wù)力量。

三是服務(wù)資源的整合性。不同類型服務(wù)主體具有不同的比較優(yōu)勢[14]，但在市場機(jī)制下相互競爭難以分工協(xié)作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管根據(jù)不同需求量身定制服務(wù)，能整合不同服務(wù)主體、內(nèi)容和方式，形成面向區(qū)域或產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)“中心”組織者。各地實(shí)踐中，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管培育具有引領(lǐng)帶動能力的服務(wù)主體，承辦或設(shè)立服務(wù)中心，發(fā)揮平臺經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動服務(wù)資源集聚、成本降低、質(zhì)量升華的作用，建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心。

四是服務(wù)業(yè)務(wù)的開放性。科技創(chuàng)新、金融保險、品牌營銷等難以介入小農(nóng)戶生產(chǎn)過程，根本原因在于小農(nóng)戶傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的封閉性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的介入，使小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從封閉轉(zhuǎn)向開放，把小農(nóng)戶的零碎需求整合起來?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供給主體，由面向小農(nóng)戶轉(zhuǎn)向面向服務(wù)主體，服務(wù)供給成本明顯降低、綜合效益明顯上升。同時，也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，生產(chǎn)和質(zhì)量信息充分表達(dá)，便于接入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素。如黑龍江、山西等發(fā)展“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管+金融保險”，破解了金融服務(wù)面向小農(nóng)戶的難題?？梢?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)預(yù)留了接口，成為現(xiàn)代要素導(dǎo)入小農(nóng)戶的有效通道。

四、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管促進(jìn)糧食持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)的內(nèi)在邏輯

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管能夠成為糧食持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)的實(shí)現(xiàn)路徑有著內(nèi)在的理論邏輯。糧食持續(xù)增產(chǎn)提質(zhì)的構(gòu)成要素包括畝均產(chǎn)量、生產(chǎn)方式、播種面積3個方面。其現(xiàn)實(shí)水平與理想狀態(tài)之間存在很大差距(7)以單位面積產(chǎn)量為例，據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2020年水稻、小麥、玉米的單季畝產(chǎn)分別為469.6公斤/畝、382.8公斤/畝、421.13公斤/畝，而同年的高產(chǎn)試驗產(chǎn)量遠(yuǎn)高于這一水平。根據(jù)媒體公開的資料整理，2020年袁隆平超級雜交水稻高產(chǎn)示范蒙自百畝片區(qū)的產(chǎn)量為1134.6公斤/畝；小麥高產(chǎn)紀(jì)錄，湖北較低為651.2公斤/畝，山東最高為856.9公斤/畝；新疆玉米密植高產(chǎn)全程機(jī)械化綠色生產(chǎn)技術(shù)實(shí)測產(chǎn)量，11個品種超過1500公斤/畝，最高產(chǎn)量為1663.25公斤/畝。。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的作用，是以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的服務(wù)，打破土地規(guī)模限制，優(yōu)化生產(chǎn)要素投入，提高資源要素效率，拉近現(xiàn)實(shí)水平與理想水平之間的距離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于技”。其內(nèi)在機(jī)理在于，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管打通了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的通道，穩(wěn)固了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的增產(chǎn)提質(zhì)邏輯，使得宏觀層面上糧食生產(chǎn)支持措施在微觀層面上成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的理性行為選擇。

(一)增產(chǎn)提質(zhì)經(jīng)營邏輯的穩(wěn)固機(jī)制

小農(nóng)戶的糧食增產(chǎn)提質(zhì)主要是單位面積產(chǎn)量的增加，是品種、土壤、水肥、氣候、管理等因素綜合作用的結(jié)果，歸為化肥農(nóng)藥、設(shè)施裝備等物質(zhì)要素投入和農(nóng)事管理等非物質(zhì)要素投入的產(chǎn)出。農(nóng)事管理“盡心”“精心”是物質(zhì)要素效率的關(guān)鍵決定因素。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兼業(yè)化、老齡化、規(guī)?；葑兊内厔?，是以低投入成本的物質(zhì)要素取代高投入成本的非物質(zhì)要素投入，導(dǎo)致物質(zhì)要素投入的過度化，如化肥農(nóng)藥的過量使用。非物質(zhì)要素投入不足，導(dǎo)致物質(zhì)要素的邊際貢獻(xiàn)迅速減小甚至為負(fù)。對于小農(nóng)戶來說，兼業(yè)化、老齡化使其不僅傾向于以物質(zhì)要素替代非物質(zhì)要素投入，還以購買服務(wù)進(jìn)一步降低非物質(zhì)要素投入。對于規(guī)模主體來說，糧食生產(chǎn)更多是投資行為，他們能夠在更大規(guī)模上配置要素，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，但首先追逐利潤率和勞動生產(chǎn)率，土地生產(chǎn)率不是主要目的。這與增產(chǎn)邏輯相背離，最終結(jié)果也是過度以物質(zhì)要素取代非物質(zhì)要素投入。面臨土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定和租金持續(xù)上漲的壓力，規(guī)模主體始終存在追逐高利潤率的沖動，容易轉(zhuǎn)向產(chǎn)值高、價值高的經(jīng)濟(jì)作物和特色作物。走土地集中的規(guī)模經(jīng)營之路，短期或初期對糧食增產(chǎn)有效，長期未必能實(shí)現(xiàn)持續(xù)增產(chǎn)，反而存在“非糧化”隱憂。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管內(nèi)含的“放心”機(jī)制，能夠激勵服務(wù)主體增加非物質(zhì)要素投入，激發(fā)物質(zhì)要素投入的效率潛力，從而形成可持續(xù)的增產(chǎn)提質(zhì)機(jī)制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管把零碎的作業(yè)整合集中后，根據(jù)不同環(huán)節(jié)或要素的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，提供最優(yōu)的農(nóng)事操作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)現(xiàn)了農(nóng)事管理的集聚化和專業(yè)化，并共享給服務(wù)對象，彌補(bǔ)他們非物質(zhì)要素投入的不足。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體把農(nóng)事管理交給服務(wù)主體，服務(wù)費(fèi)完全替代了非物質(zhì)投入。不管是小農(nóng)戶還是新型經(jīng)營主體，理性決策是選擇“物質(zhì)投入+服務(wù)費(fèi)”的投資回報，從而實(shí)現(xiàn)了增收邏輯與增產(chǎn)提質(zhì)邏輯的統(tǒng)一，消除了小農(nóng)戶演變和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展存在的糧食增產(chǎn)隱患。

(二)集約高效綠色生產(chǎn)方式的生成機(jī)制

穩(wěn)固糧食安全的生產(chǎn)根基，需要走資源環(huán)境可持續(xù)的綠色高質(zhì)量發(fā)展之路。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管機(jī)制誘導(dǎo)服務(wù)主體自覺作出采納集約高效綠色生產(chǎn)方式的行為決策，打開了宏觀調(diào)控政策與小農(nóng)戶微觀響應(yīng)瓶頸的突破口。

一是從降低作業(yè)成本轉(zhuǎn)向提升服務(wù)質(zhì)量。隨機(jī)性的購買服務(wù)，不與產(chǎn)出掛鉤，服務(wù)質(zhì)量得不到保障，增產(chǎn)提質(zhì)效果不明顯。如普通農(nóng)機(jī)服務(wù)為降低油耗、節(jié)省時間降低作業(yè)質(zhì)量的情形經(jīng)常發(fā)生。農(nóng)業(yè)作業(yè)質(zhì)量難以觀察和計量，即使在現(xiàn)場監(jiān)督也不能完全杜絕這種情形。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管“放心”機(jī)制的嵌入，使服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)主體的業(yè)務(wù)、收入直接掛鉤。服務(wù)主體仍需降低作業(yè)成本，這種與產(chǎn)出掛鉤的資源優(yōu)化配置行為，結(jié)果是服務(wù)質(zhì)量的提升。如耕地環(huán)節(jié)，普通作業(yè)服務(wù)只是淺松旋耕，托管服務(wù)則轉(zhuǎn)換為深松深耕。全程托管模式下，服務(wù)主體還可以節(jié)省“冗余”環(huán)節(jié)，降低綜合生產(chǎn)成本。

二是從粗放過度投入轉(zhuǎn)向集約精準(zhǔn)投入。普通作業(yè)服務(wù)方式下，化肥、農(nóng)藥等要素投入與服務(wù)主體無關(guān)。在農(nóng)資銷售商參與的服務(wù)業(yè)務(wù)中，還存在促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增加投入的沖動。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式下，服務(wù)主體大都采取要素投入套餐+服務(wù)費(fèi)、包含要素投入的服務(wù)套餐等形式提供服務(wù)，使要素投入成為托管服務(wù)密不可分的部分。服務(wù)主體以服務(wù)質(zhì)量提升和作業(yè)方案調(diào)整、選用優(yōu)質(zhì)要素和科學(xué)方法，實(shí)現(xiàn)要素的集約精準(zhǔn)投入。同時，還通過集中統(tǒng)一采購，降低要素價格、消除質(zhì)量隱患。這就恢復(fù)了要素使用的經(jīng)濟(jì)邏輯，以精準(zhǔn)投入實(shí)現(xiàn)減量增效。

三是從排斥清潔技術(shù)轉(zhuǎn)向追求綠色方式。綠色生產(chǎn)技術(shù)存在規(guī)模門檻高、設(shè)備要求高、技術(shù)層次高、勞動強(qiáng)度高等問題，以及短期內(nèi)增加投入、降低產(chǎn)量的矛盾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管化解了這些問題和矛盾，使綠色生產(chǎn)方式成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體的共同理性選擇。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管把綠色技術(shù)與服務(wù)業(yè)務(wù)結(jié)合在一起，呈現(xiàn)為產(chǎn)出的提質(zhì)增效，如綠色有機(jī)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。對于經(jīng)營主體來說，繁雜的綠色技術(shù)轉(zhuǎn)化為便捷的服務(wù)業(yè)務(wù)；對于服務(wù)主體來說，綠色生產(chǎn)方式是政策重點(diǎn)支持的方向，以綠色生產(chǎn)方式提升服務(wù)業(yè)務(wù)，容易獲得政策支持，有利于提高自身能力。事實(shí)上，保護(hù)性耕作、生物防治、化肥農(nóng)藥減量、廢棄物資源化利用等，大都是通過服務(wù)主體的“二傳手”作用才導(dǎo)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的。

(三)持續(xù)穩(wěn)定韌性種糧意愿的激勵機(jī)制

播種面積由農(nóng)民種糧意愿決定，這是糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，而農(nóng)民種糧意愿不穩(wěn)定是持續(xù)存在的問題。從種糧比較效益低、山地丘陵撂荒土地多、農(nóng)民持續(xù)增收壓力大等現(xiàn)實(shí)情況來看，種糧意愿下降不可避免。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的激勵機(jī)制，能夠緩解甚至消除這一矛盾。

一是明顯增加種糧收益。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查顯示，農(nóng)戶全程托管小麥每畝節(jié)本增收356.05元，其中節(jié)本270.43元(人工費(fèi)用175.38元)、增效85.62元；玉米每畝節(jié)本增收388.84元，其中節(jié)本296.98元(全程人工費(fèi)用節(jié)本216.76元)、增效91.86元(8)數(shù)據(jù)來源：《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司司長張?zhí)熳粼谌珖a(chǎn)托管交流活動上的講話》，搜狐網(wǎng)，2020年12月27日，https://www.sohu.com/a/440914863_120206836。。收益增加是最直觀的經(jīng)濟(jì)激勵。2016—2019年，水稻、小麥、玉米3種糧食的平均收益連續(xù)為負(fù)(9)數(shù)據(jù)來源：《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編-2020》。。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的推廣普及，對于扭轉(zhuǎn)這種局面具有重要意義。

二是有效傳承種糧能力。種糧意愿也受種糧能力退化或斷層的限制，如老齡化使勞動能力退化，想種但無力種；老齡化農(nóng)民退出后，新一代不會種。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管把農(nóng)事管理集中到專業(yè)人員，解決了新一代農(nóng)民無力種地、不會種地的問題。種糧意愿的表達(dá)簡化為購買服務(wù)，同時可以參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，共享或習(xí)得種糧能力，實(shí)現(xiàn)這種能力的有序傳承。筆者在廣東省山區(qū)丘陵地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)多是30～40歲的青壯年農(nóng)民。

三是拓展利用邊緣耕地。在山西、廣東等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為丘陵山區(qū)的農(nóng)戶種糧提供有效支撐，減緩他們退出糧食種植，甚至促使他們主動利用撂荒耕地，擴(kuò)大糧食種植面積。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為村集體、合作社、農(nóng)戶、企業(yè)等創(chuàng)新土地整治合作機(jī)制提供支撐，推動丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜機(jī)化改造等項目的落地。同時，還能拓展托管業(yè)務(wù)，發(fā)展休耕托管服務(wù)，解決撂荒耕地地力退化、復(fù)墾問題，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”。

綜上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是以優(yōu)質(zhì)服務(wù)+“放心”機(jī)制，把增產(chǎn)提質(zhì)內(nèi)化為農(nóng)民種糧邏輯，并通過集成整合服務(wù)、優(yōu)化要素配置，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的集約化、規(guī)范化、綠色化，以專業(yè)農(nóng)事管理彌補(bǔ)種糧能力的退化和斷層，以增加種糧收益和增強(qiáng)種糧意愿，以托管業(yè)務(wù)的整合性、開放性推動細(xì)碎耕地整治、撂荒耕地利用，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”“藏糧于技”的有機(jī)統(tǒng)一。

五、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管推廣普及的瓶頸阻礙

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管被廣泛接受還需要一個緩慢過程，且服務(wù)模式、“放心”機(jī)制對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體都有一定要求，使得其推廣普及還面臨一些困難和挑戰(zhàn)。

(一)沒有與普通作業(yè)服務(wù)明確區(qū)分

不管是研究討論還是實(shí)踐探索，大多以普通作業(yè)服務(wù)來代表農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，造成對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管和普通作業(yè)服務(wù)的混淆。一是概念界定不清。前文對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的界定，主要是為了理論研討的需要，不易被政策和實(shí)踐所接受。實(shí)踐中均以文件概念為基準(zhǔn)，雖然把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管定性為農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，但其包括普通作業(yè)服務(wù)。二是研究對象模糊。理論和政策研究中，討論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的具體內(nèi)容，多數(shù)仍是隨機(jī)性、零碎化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場供求行為，它并不能反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的供求邏輯、發(fā)展規(guī)律和作用機(jī)理。三是統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)滯后。相關(guān)部門按照耕、種、防、收分環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)計。各地填報的作業(yè)面積和服務(wù)主體，仍然是以普通作業(yè)服務(wù)為主。農(nóng)事、技術(shù)、烘干、灌溉、施肥等托管服務(wù)更多，但難以納入統(tǒng)計范圍。這些問題的存在，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管呈現(xiàn)的特征與普通作業(yè)服務(wù)無異，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作用不被認(rèn)知和接受。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層部門、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，大多不了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，存在為獲取政策支持直接為普通作業(yè)服務(wù)貼上“托管”標(biāo)簽的現(xiàn)象。

(二)狹隘定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管推廣路徑

一是排斥農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中。政策文件中“農(nóng)戶等經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件”的限定，使理論研究、政策執(zhí)行和實(shí)踐操作層面把托管服務(wù)與土地流轉(zhuǎn)對立起來。實(shí)際上，相當(dāng)部分小農(nóng)戶規(guī)模小、土地碎，達(dá)不到托管服務(wù)的作業(yè)條件，適當(dāng)流轉(zhuǎn)整合，反而有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。二是排斥新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供托管服務(wù)。實(shí)踐中，大多把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管限定為農(nóng)業(yè)服務(wù)主體的業(yè)務(wù)范圍。實(shí)際上新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是為周邊農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的重要力量，在丘陵山區(qū)甚至成為主要力量。如果不注重引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供托管服務(wù)，會延緩農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的推廣進(jìn)度。三是歧視對待不同服務(wù)主體。不同服務(wù)主體具有不同比較優(yōu)勢，應(yīng)該形成分工協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的競爭發(fā)展格局。目前，在研究探討和政策導(dǎo)向上傾向于支持服務(wù)型合作社和專業(yè)化服務(wù)公司，對農(nóng)業(yè)服務(wù)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織、供銷社基層服務(wù)組織等較為忽視。這不利于不同服務(wù)主體的均衡發(fā)展。四是忽視服務(wù)組織體系建設(shè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管需要以政府為主導(dǎo)的服務(wù)組織體系為支撐。目前，政策支持主要以培育主體和拓展業(yè)務(wù)為主，對服務(wù)組織體系建設(shè)不夠重視。一些實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)服務(wù)公司以搶先布局、占領(lǐng)市場為主要目的，建立了服務(wù)組織體系，卻各自為戰(zhàn)、缺乏溝通，以致布局散亂、重復(fù)建設(shè)、功能不足，使不少服務(wù)中心淪為擺設(shè)。

(三)“放心”機(jī)制構(gòu)建難題亟待破解

“放心”機(jī)制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的靈魂，但需要克服多重困難。一是組織銜接困境。村集體組織小農(nóng)戶接受服務(wù)具有比較優(yōu)勢，但其“統(tǒng)”的實(shí)力和功能較弱，參與托管服務(wù)的動力不足[15]。同時，發(fā)揮“中介”作用的帶頭人、經(jīng)紀(jì)人等發(fā)展滯后或質(zhì)量不高，無法彌補(bǔ)村集體缺位形成的組織成本。二是利益協(xié)調(diào)困境。多方共贏的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制對可持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管至關(guān)重要[16]。由于涉及的參與主體較多，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制構(gòu)建的障礙也較多，如服務(wù)主體意識轉(zhuǎn)換慢，追求短期利益、忽視長期效益；村集體參與組織對接的收益難以實(shí)現(xiàn)；小農(nóng)戶個性化利益訴求與一致行動存在矛盾等。三是供需匹配困境。服務(wù)主體存在主要面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)的傾向，面向小農(nóng)戶服務(wù)主要出于擴(kuò)大業(yè)務(wù)量的考慮，且將小于一定規(guī)模的農(nóng)戶或地塊排斥在服務(wù)范圍外。這是市場機(jī)制發(fā)揮作用的結(jié)果。政策導(dǎo)向是面向小農(nóng)戶提供服務(wù)，但要克服市場機(jī)制，需付出較大的政策成本，單靠服務(wù)主體難以實(shí)現(xiàn)。四是關(guān)系治理困境。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管供求對接、持續(xù)運(yùn)行以及互信關(guān)系嵌入農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，既受風(fēng)俗習(xí)慣、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響，也會影響現(xiàn)有農(nóng)村治理格局[17]。把分散的小農(nóng)戶組織起來納入服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，勢必會增強(qiáng)服務(wù)主體在治理體系中的影響力，削弱村集體、宗族、大戶等的影響力，可能形成托管推廣的政治阻力。這些困境的存在，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管推廣還需依賴行政力量。行政力量的過多介入雖然能加快推廣進(jìn)度，但容易忽視農(nóng)民意愿、市場基礎(chǔ)，所形成的服務(wù)模式也缺乏可持續(xù)性。

(四)配套支撐服務(wù)短板亟待補(bǔ)齊

一是標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后。標(biāo)準(zhǔn)是質(zhì)量衡量的標(biāo)志，也是規(guī)范服務(wù)的參照。目前，僅有少數(shù)地方著手建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。多數(shù)地方因為沒有標(biāo)準(zhǔn)參照，服務(wù)糾紛難以調(diào)處、服務(wù)質(zhì)量難以保障、服務(wù)效益難以發(fā)揮。二是合同規(guī)范意識薄弱。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了示范合同文本，但各地執(zhí)行過程中往往不注重與實(shí)際情況相結(jié)合，導(dǎo)致合同無法落實(shí)。服務(wù)主體和小農(nóng)戶忽視合同的作用，不審核內(nèi)容或隨意復(fù)制，草率簽訂合同，導(dǎo)致合同流于形式。三是質(zhì)量保證機(jī)制缺失。各地普遍采取政府介入的方式監(jiān)督服務(wù)主體，但不是長久之計。應(yīng)該通過培育中介組織、完善契約結(jié)構(gòu)、健全利益聯(lián)結(jié)、繳納質(zhì)量保證金等舉措，盡快建立服務(wù)質(zhì)量保證機(jī)制。四是行業(yè)管理組織缺乏。主要是行業(yè)協(xié)會、服務(wù)聯(lián)盟等發(fā)育滯后，導(dǎo)致服務(wù)主體的自我約束不夠，行業(yè)監(jiān)督、權(quán)益保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、價格制定等過度依靠政府部門。五是信息管理基礎(chǔ)薄弱。信息化、智能化技術(shù)應(yīng)用存在較多瓶頸，主要是線上簽約、作業(yè)確認(rèn)、質(zhì)量監(jiān)督、合約履行、動態(tài)監(jiān)測等，制約了服務(wù)業(yè)務(wù)管理的線上化，也限制了業(yè)務(wù)、業(yè)態(tài)、模式的創(chuàng)新。

(五)政策支持距離期望差距較大

發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管主要是業(yè)務(wù)主管部門推動，而相關(guān)部門卻不夠重視。糧食生產(chǎn)支持政策，在各個環(huán)節(jié)對服務(wù)考慮較少，如資金補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，但不包括新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體。一些地方政府把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項目專項資金整合到其他領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策支持方式還存在改進(jìn)的空間：一是補(bǔ)貼業(yè)務(wù)范圍有限。主要以耕、種、防、收等傳統(tǒng)作業(yè)環(huán)節(jié)為主，對技術(shù)、灌溉、管理等薄弱環(huán)節(jié)支持力度較小。政策上鼓勵全程托管模式，但有效的支持方式尚未形成。二是重業(yè)務(wù)輕能力。表現(xiàn)為重視托管面積數(shù)量的增長，對服務(wù)主體能力、從業(yè)人員技能、組織體系建設(shè)、行業(yè)管理制度等重視不夠。三是項目管理流程繁瑣。在托管項目實(shí)施過程中，簽約、驗收、檢查、確認(rèn)等線下管理流程消耗了大量精力，既增加了基層工作人員的壓力，也增加了服務(wù)成本。不少服務(wù)主體和小農(nóng)戶因為繁瑣的簽字、驗收等放棄了政策支持。四是配套政策有待跟進(jìn)。主要是針對農(nóng)業(yè)服務(wù)主體的財稅、信貸、用地、人才等支持政策尚未明確，以及面向托管業(yè)務(wù)的保險、擔(dān)保等金融服務(wù)有待加強(qiáng)。

六、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管穩(wěn)固糧食安全戰(zhàn)略根基的對策建議

應(yīng)把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管納入糧食安全政策體系，作為構(gòu)建可持續(xù)糧食增產(chǎn)提質(zhì)機(jī)制的突破口。要從探索中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的戰(zhàn)略高度，重視推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展，將其作為糧食安全保障資金及其他涉農(nóng)資金整合使用的優(yōu)先支持領(lǐng)域。完善現(xiàn)有政策支持方式，推動其從支持主體、裝備、技術(shù)向支持服務(wù)轉(zhuǎn)變，讓托管服務(wù)主體享受與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體同等水平的支持政策，加快培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)市場。

一是培育糧食生產(chǎn)托管服務(wù)主體。要注意挖掘有潛力的小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持其為周邊農(nóng)戶提供托管服務(wù)。要支持不同服務(wù)主體發(fā)揮比較優(yōu)勢，如發(fā)揮農(nóng)業(yè)服務(wù)戶貼近小農(nóng)戶需求的優(yōu)勢，提供便捷靈活的托管服務(wù)；發(fā)揮農(nóng)民合作社、集體經(jīng)濟(jì)組織的組織優(yōu)勢，整合零碎的小農(nóng)戶服務(wù)需求，集中連片對接托管服務(wù)；發(fā)揮植保、農(nóng)機(jī)、托管等專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)服務(wù)公司的專業(yè)化服務(wù)優(yōu)勢，提高專業(yè)化服務(wù)質(zhì)量；發(fā)揮供銷社系統(tǒng)、大型企業(yè)集團(tuán)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，面向區(qū)域提供綜合性服務(wù)。要特別注重培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)戶等農(nóng)戶型服務(wù)組織，以其為新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體的主要來源。

二是完善糧食生產(chǎn)托管組織體系。要鼓勵支持各類托管服務(wù)主體加強(qiáng)聯(lián)合合作，組成服務(wù)體系、織密服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。以政府購買服務(wù)支持有實(shí)力的服務(wù)主體承辦縣級服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級服務(wù)點(diǎn)等，搭建區(qū)域服務(wù)平臺，整合服務(wù)資源，促進(jìn)供需對接；以區(qū)域性服務(wù)平臺和組織體系為載體，引導(dǎo)服務(wù)主體與農(nóng)業(yè)科技公司、龍頭企業(yè)、高等(職業(yè))學(xué)校、科研院所等開展合作，暢通產(chǎn)學(xué)研用渠道，打造覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)組織體系。

三是提升糧食生產(chǎn)托管業(yè)務(wù)水平。要向產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，補(bǔ)齊農(nóng)事管理、技術(shù)、烘干、倉儲、流通等薄弱環(huán)節(jié)短板；鼓勵發(fā)展“托管+”服務(wù)，引入保險、信貸、擔(dān)保等農(nóng)業(yè)金融服務(wù)，以公益性服務(wù)、增值性服務(wù)提高托管服務(wù)質(zhì)量；要瞄準(zhǔn)關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)，以單環(huán)節(jié)專業(yè)服務(wù)逐步向多環(huán)節(jié)、綜合性、全程式服務(wù)過渡轉(zhuǎn)型，發(fā)展訂單式、菜單式、保姆式的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)與多元化需求的無縫對接；要鼓勵探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與土地流轉(zhuǎn)集中的有效結(jié)合形式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營與土地規(guī)模經(jīng)營的協(xié)同聯(lián)動；要支持服務(wù)主體更新設(shè)施裝備、提高技術(shù)含量，普及集約化、規(guī)范化、綠色化生產(chǎn)方式。

四是健全糧食生產(chǎn)托管“放心”機(jī)制。要通過組織、利益、服務(wù)、制度、治理等手段，探索完善“放心”托管機(jī)制，逐步取代行政力量介入，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行。要發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織、服務(wù)中心、第三方監(jiān)督評價機(jī)構(gòu)的作用，完善服務(wù)主體+中介組織+小農(nóng)戶的組織機(jī)制；推廣普及服務(wù)費(fèi)+保底產(chǎn)量(收益)+利潤分成的利益聯(lián)結(jié)形式；因地制宜完善合作文本、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、質(zhì)量監(jiān)督、糾紛調(diào)處、法律仲裁、名錄管理、價格指導(dǎo)等制度體系，提高合同的實(shí)用性和約束力。

五是拓展糧食生產(chǎn)托管支持范圍。支持服務(wù)主體承接基礎(chǔ)設(shè)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造等項目，推動零碎耕地整治；支持發(fā)展耕地保護(hù)、土壤修復(fù)、減肥減藥、綠色生產(chǎn)、廢棄物資源化利用、基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)等領(lǐng)域托管服務(wù)；支持發(fā)展丘陵山區(qū)的撂荒耕地托管服務(wù)。

六是創(chuàng)新糧食生產(chǎn)托管支持方式。從注重作業(yè)面積向面積與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，探索各參與主體共享補(bǔ)貼資金的有效辦法；新增專項資金向組織體系、服務(wù)能力等方面傾斜，支持各地建設(shè)服務(wù)平臺、示范基地；支持建設(shè)數(shù)字管理平臺，推動托管業(yè)務(wù)的數(shù)字化、線上化，探索智慧托管新模式，為簡化項目管理流程提供技術(shù)支撐；建立對服務(wù)主體的激勵和約束機(jī)制，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測，將不規(guī)范的服務(wù)主體列入黑名單；推出面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的金融保險產(chǎn)品。