林珊珊

(中共中央黨校 [國家行政學(xué)院]報刊社，北京 100091)

黨的十九大報告明確提出要“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制”；《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出要“加強京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障”，“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)”。京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長三角一體化和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相繼成為國家戰(zhàn)略，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對區(qū)域協(xié)同立法提出了迫切要求。區(qū)域協(xié)同立法是我國地方立法領(lǐng)域的新實踐，明確區(qū)域共同發(fā)展的立法依據(jù)，彌補目前法律供給的不足，平衡地方法治發(fā)展之間的差異，妥善解決特定區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展與社會治理的關(guān)鍵領(lǐng)域中所共同面臨的重大問題，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中顯得十分迫切。對于協(xié)同立法如何進行妥當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計與安排，如何選擇確立最適合的協(xié)同立法模式，這是區(qū)域法制建設(shè)的重大探索，也是完善中國特色社會主義法制體系的重要內(nèi)容。

一、區(qū)域協(xié)同立法的理論與實踐難題

隨著區(qū)域發(fā)展一體化需求的日益增長和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進，地方涌現(xiàn)了大量區(qū)域協(xié)同立法或具有區(qū)域協(xié)同立法雛形的立法現(xiàn)象，成為地方立法實踐的重要內(nèi)容，也成為近年來立法學(xué)研究的熱點問題之一。但是當(dāng)前，在區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域，關(guān)于協(xié)同立法主體、立法事項、協(xié)作方式及立法成果性質(zhì)與效力的討論還比較缺乏，還存在較多關(guān)于立法權(quán)限與效力等問題的爭議，甚至就連一些基礎(chǔ)概念還并不統(tǒng)一，反映出對這一問題的理論共識還有待達成(1)目前類似區(qū)域協(xié)同立法的稱謂很不相同，有“區(qū)域協(xié)同立法”“地方立法協(xié)調(diào)”“地方立法協(xié)作”“區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)”“區(qū)域地方立法合作”“地區(qū)立法協(xié)調(diào)”等多種表述。僅在京津冀地區(qū)，就有“京津冀區(qū)域立法一體化”“京津冀協(xié)同發(fā)展立法”“京津冀協(xié)同立法”“京津冀協(xié)同治理立法”“京津冀人大協(xié)同立法”“京津冀人大立法工作協(xié)同”等多種提法。。從目前我國的實踐情況觀察，也大多處于摸索階段。在理論上對區(qū)域協(xié)同立法予以清晰定位，探求其法理意義并準(zhǔn)確把握其實踐需要，是研究區(qū)域協(xié)同立法必須直面的基礎(chǔ)性問題。

(一)缺乏直接的法律依據(jù)

明確的區(qū)域協(xié)作立法機制是跨區(qū)域治理或者區(qū)域合作得以良好開展的基本保障。我國《憲法》序言中將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念納入其中，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，得到了《憲法》序言的認(rèn)可。與此同時，我國《憲法》第3條明確了我國的組織原則是遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！读⒎ǚā返?2條與第73條關(guān)于地方性法規(guī)的制定主體、權(quán)限與范圍也作了規(guī)定，但從條文上看，法律只規(guī)定了立法主體以及立法主體在本行政區(qū)域行使立法權(quán)的內(nèi)容，對協(xié)同立法則未予提及。具體到各個區(qū)域，《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃(2018—2020年)》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件也涉及了相關(guān)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容，這些規(guī)定與區(qū)域協(xié)同立法雖然相關(guān)，實踐中上述內(nèi)容也常常被作為解釋相關(guān)問題的參照，但從法律性質(zhì)、文本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上看，它們主要是開展協(xié)同立法工作的指導(dǎo)性規(guī)范，不能被視作區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)，而協(xié)同立法的法律地位也未被正式界定，缺乏對行為規(guī)則的規(guī)范、對權(quán)利義務(wù)的設(shè)置以及對法律責(zé)任的明確等內(nèi)容，立法實踐的開展亟待進一步制度化。

對上述情況進行梳理和分析，不難發(fā)現(xiàn)，無論采取何種方式來開展協(xié)同工作，為了避免直接抵觸憲法法律的規(guī)定，采取的協(xié)同方式往往不具備剛性，這些方式對協(xié)同各方?jīng)]有明確的帶有法律效力的約束，因而這種協(xié)同有沒有以及有什么樣的法律效果，實際上具有很大的不確定性(2)有的學(xué)者以京津冀三地人大常委會主任會議通過的《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》為例，認(rèn)為該《若干意見》并不像一般法律規(guī)范那樣具有完整的假定條件、行為模式和法律后果，也沒有關(guān)于法律責(zé)任的條款，因而應(yīng)視為三地人大開展協(xié)同立法的指導(dǎo)性規(guī)范。。出現(xiàn)這種情況的原因，主要在于區(qū)域協(xié)同立法在法律層面的制度供給比較缺乏。

我國的1954年憲法規(guī)定了全國的行政區(qū)劃(3)1954年以前，省并不是我國最高的地方行政區(qū)劃，在省之上還有六個大區(qū)。1954年撤銷了行政大區(qū)?，F(xiàn)行《憲法》第30條規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！?，此后，我國的行政區(qū)劃雖有小規(guī)模小范圍的調(diào)整，但基本框架已經(jīng)定型。在這一條件下，基于我國《立法法》的規(guī)定，相關(guān)的正式法律規(guī)則都由中央或地方立法予以規(guī)定，似乎并沒有給橫向的區(qū)域間協(xié)同立法留下制度空間(4)劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，《中國法律評論》2019年第6期。；在其他的單行法律中，也并未明確賦予某一超越行政區(qū)劃的區(qū)域主體相應(yīng)的立法權(quán)。近年來，我國雖然也不乏區(qū)域協(xié)同立法的實踐探索，但卻鮮有實質(zhì)的規(guī)范性成果。例如，東北三省盡管在2006年簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》中對于不同的協(xié)同立法模式有所提及，但不過是一種概括的方向指引，并不具備操作性，也未在實踐中落地；在長三角地區(qū)，盡管在大氣污染防治方面出臺了一些協(xié)同立法文本，但局限在特定領(lǐng)域，普遍性不足；在京津冀地區(qū)，北京作為首都的特殊行政地位所帶來的巨大虹吸效應(yīng)，使得各協(xié)同立法主體無法在實質(zhì)上處于平等地位，協(xié)同立法成果也遲遲未能出臺。

綜上，我國現(xiàn)階段的法律體系中并未明文規(guī)定地方立法機關(guān)能否以及如何開展區(qū)域協(xié)同立法，地方立法機關(guān)的立法權(quán)限依然限于處理本行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)。但是中央政策則對區(qū)域協(xié)同立法表達了明確支持，區(qū)域協(xié)同立法的實踐也已在開展。法律制度供給的缺乏導(dǎo)致在實踐中對立法事項、立法權(quán)限等界限的劃分還不清晰。法律制度供給的缺乏至少帶來兩個問題：一是地方立法機關(guān)擔(dān)憂制定規(guī)則時超出自身立法權(quán)限而需承擔(dān)責(zé)任，從而影響其開展協(xié)同立法的積極性，或者在制定規(guī)則時照搬上位法的規(guī)定；二是由于缺乏系統(tǒng)的規(guī)制，使得地方立法機關(guān)有可能超出自身立法權(quán)限，從而導(dǎo)致違背我國關(guān)于央地立法權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

(二)立法權(quán)限尚待明確

區(qū)域協(xié)同立法中的“區(qū)域”并不能直接等同于行政區(qū)劃概念?！皡^(qū)域”一詞本身是個空間概念，在國家逐步推行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，通過國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展專項規(guī)劃綱要和各項區(qū)域發(fā)展政策等而確定了不同區(qū)域。這里區(qū)域的概念更多的是將空間屬性注入經(jīng)濟發(fā)展政策中所形成的特定指稱，而有別于《憲法》第30條所明確的行政區(qū)劃。也正是基于此，區(qū)域立法的主體雖然與地方主體有所重疊，但并不能一一對應(yīng)，其立法權(quán)限也不能直接適用《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定。

同時，協(xié)同立法不能簡單等同于地方在立法工作方面的合作。區(qū)域協(xié)同立法，首先是立法權(quán)行使方面的協(xié)同，即有地方立法權(quán)的機關(guān)站在國家協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的高度，立足于區(qū)域發(fā)展的整體利益，在行使自身立法權(quán)過程中的自主性、適應(yīng)性約束。我國《憲法》和《立法法》針對不同層級的行政區(qū)劃，對其立法權(quán)限和立法程序有明確界定，而地方立法權(quán)限的分配則以行政區(qū)域作為標(biāo)準(zhǔn)，各行政區(qū)域的立法主體只能針對本區(qū)域內(nèi)的事項進行立法?！读⒎ǚā返?3條劃定了地方性法規(guī)可以規(guī)定的事項范圍：一是為了保證上位法實施的執(zhí)行性事項；二是有關(guān)地方性事務(wù)的事項；三是全國人大及其常委會專屬立法事項之外、中央還未立法但是依據(jù)本地區(qū)實際需要立法的事項(5)《立法法》第73條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項?！?。但是，提供行之有效的法律規(guī)范、促進區(qū)域發(fā)展才是區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)所在，相關(guān)的立法活動須立足于區(qū)域的發(fā)展需求，需要針對區(qū)域間共同存在或有牽連的問題，并對這些事項進行協(xié)商溝通、達成一致。但憲法法律對這個問題并沒有作出規(guī)定，這就不免導(dǎo)致在現(xiàn)實中，若某個事務(wù)與其他行政區(qū)域產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，那么就無法被視為地方性事務(wù)，抑或哪怕屬于執(zhí)行法律行政法規(guī)的事項，地方也無權(quán)立法。那么，如果某些確屬區(qū)域協(xié)同的事項不能被視為地方立法時，或者在需要上升到全國人大及其常委會專屬立法權(quán)限時，那么此種立法活動涉及事項的邊界應(yīng)如何界定？目前還有諸多理論和實際問題需要解決。

(三)協(xié)同立法的主體尚不明確

目前，在我國特定的行政區(qū)劃內(nèi)，立法主體是特定的。但在涉及區(qū)域協(xié)同立法的時候，勢必會打破既有的行政區(qū)劃范圍，提出并推進跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，確定區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的主體，也是無法回避的一個話題。在這個問題上，爭議主要集中在人大和政府之間的關(guān)系方面。在現(xiàn)實中，協(xié)同立法主體有三種常見表現(xiàn)形式：一是地方人大與地方政府共同構(gòu)成區(qū)域立法主體。具體而言，地方性法規(guī)側(cè)重自主性和創(chuàng)制性，而地方政府規(guī)章側(cè)重于相應(yīng)解釋性或執(zhí)行性立法。二是基本依靠政府推動。在一段時期內(nèi)，我國區(qū)域立法工作主要依靠政府推動，例如東北三省2006年簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》的協(xié)作主體就是東北三省政府。此外，盡管在一些具體領(lǐng)域的法律中規(guī)定地方政府可以建立相應(yīng)的聯(lián)合協(xié)調(diào)機制(6)例如《水污染防治法》第28條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院水行政等部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！保缧姓^(qū)劃的政府之間能否以及如何協(xié)同立法也是需要說明的問題。三是堅持人大在協(xié)同立法中的主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用目前主要體現(xiàn)在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃上，還比較有局限。同時，在實踐中還存在人大常委會的內(nèi)部機構(gòu)、政府的組成部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為協(xié)同立法主體的情況。實際上，立法機關(guān)的相關(guān)工作機構(gòu)基于彼此在立法層面的職能而進行的業(yè)務(wù)合作是目前常見的協(xié)同立法方式，如京津冀三省市的人大常委會主任會議于2015年分別通過的《關(guān)于加強京津冀人大立法工作協(xié)同的若干意見》。就目前的現(xiàn)實情況來看，在京津冀、長三角地區(qū)舉行立法聯(lián)席會議的主體，涵蓋了不同行政區(qū)域的人大專門委員會、人大常委會主任會議及法制工作機構(gòu)等多個主體，它們之間能否協(xié)同立法以及立法權(quán)限如何，目前也缺乏明確規(guī)定。隨著立法權(quán)的下沉(7)《立法法》第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?，設(shè)區(qū)的市之間在理論上也具備了協(xié)同立法的可能，而對設(shè)區(qū)的市之間是否有必要開展立法協(xié)同以及如何進行立法協(xié)同，目前尚未見到專門的理論探討。

關(guān)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的協(xié)調(diào)機關(guān)，其性質(zhì)與職能目前也尚無定論，現(xiàn)實中存在較多爭議，在區(qū)域協(xié)同立法中的地位還需要進一步闡明。例如，長三角區(qū)域合作辦公室的人員雖然涵蓋上海市、安徽省、江蘇省和浙江省的人員，但現(xiàn)有政策文件并未明確其是否屬于協(xié)調(diào)機關(guān)，盡管在實踐運行中，它承擔(dān)了一定的管理、統(tǒng)籌的職能，但它是否具有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，卻是尚未得到說明的前提性問題。此類區(qū)域協(xié)調(diào)機關(guān)的性質(zhì)如何，與區(qū)域發(fā)展的大局息息相關(guān)，特別是涉及三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣、三種法律制度的粵港澳大灣區(qū)。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是國家層面的區(qū)域發(fā)展指導(dǎo)機構(gòu)，其在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展進程中發(fā)揮的是決策指導(dǎo)功能而不是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。此類機構(gòu)究竟是什么性質(zhì)，在現(xiàn)實中發(fā)揮什么作用，以及是否享有立法權(quán)，這些都是需要論證和厘清的問題。而如何在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下，完善地方立法事項的協(xié)同路徑，尤其是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地域特色治理事項的互相借鑒融合，打破區(qū)域治理過程中立法主體的權(quán)限藩籬，使區(qū)域協(xié)同立法在技術(shù)層面、內(nèi)容層面和程序設(shè)置上都具有整合效應(yīng)，乃是我們明確立法主體權(quán)限范圍的重要目標(biāo)(8)金夢：《立法者心智：區(qū)域協(xié)同立法機制構(gòu)建的動因》，《法學(xué)》2021年第1期。。

(四)經(jīng)濟發(fā)展與規(guī)范建構(gòu)之間的張力

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是以區(qū)域存在差異為前提的，其根本目的是通過在更大范圍內(nèi)有效配置資源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，追求合作共贏，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同發(fā)展，因而需要對區(qū)域內(nèi)各發(fā)展主體的利益需求以及區(qū)域內(nèi)各主體之間的關(guān)系等問題作出穩(wěn)定的、系統(tǒng)性的有序安排。在此過程中需要對利益進行平衡與取舍，這也正是立法所承擔(dān)的任務(wù)。但現(xiàn)實中，二者的矛盾卻比較尖銳：區(qū)域發(fā)展內(nèi)含著對效率的訴求，要求通過賦權(quán)來推動經(jīng)濟發(fā)展，而區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)含著對公平的訴求，要求通過限制權(quán)力達到規(guī)范和穩(wěn)定。協(xié)同立法強調(diào)立法權(quán)主體的合作，更大范圍地集中立法資源和智慧，整合區(qū)域立法資源優(yōu)勢、增強地方立法總體實效、推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，無疑將會對區(qū)域發(fā)展起到積極作用(9)焦洪昌、席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，《法學(xué)》2016年第3期。，但與此同時帶來的問題是，這可能進一步帶來立法博弈的加劇，加大區(qū)域內(nèi)各主體間的協(xié)同難度。例如，有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化的區(qū)域，各地政府通過行政立法人為制造障礙，以期維系地區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，這不僅不利于營造良好的營商環(huán)境，也勢必給協(xié)同立法帶來極大的現(xiàn)實困難。

市場主體的自主性受到足夠的重視與尊重，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提，也是推動區(qū)域立法的重要動力。支持區(qū)域協(xié)同立法的一個重要理由，就是它能夠有效率地提供社會建設(shè)中所需要的規(guī)則，因為規(guī)則的統(tǒng)一有利于資源的自由跨界流動，而且區(qū)域協(xié)同立法本身也是為了促進資源有效率的運用。很長一段時間內(nèi)，我國的區(qū)域協(xié)同立法過于依賴政府，大量通過行政契約或行政協(xié)議等手段來促進行區(qū)域間的利益共享。不可否認(rèn)，這的確能夠滿足改革的效率訴求，但同時也會造成市場和其他社會組織功能的相對消減和弱化。如果立法不能恰當(dāng)?shù)胤从尺@些主體的利益訴求，那么區(qū)域協(xié)同立法在很大程度上就只是政府意志的體現(xiàn)，這與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的初衷與目標(biāo)相悖。當(dāng)前在我國，雖然推進協(xié)同立法有其歷史必然性，但也亟待在共建共治共享的理念下，尋求國家、政府、市場與社會公共領(lǐng)域的全面合作，以盡量緩解經(jīng)濟發(fā)展和規(guī)范構(gòu)建之間的緊張關(guān)系。

二、區(qū)域協(xié)同立法的實質(zhì)

協(xié)同立法不是探索獨立于中央和地方立法權(quán)之外的“第三種立法權(quán)”。從形式上看，區(qū)域協(xié)同立法是由橫向的行政區(qū)域進行的立法行為，但其實質(zhì)是對中央與地方的關(guān)系的妥適處理，是秩序與活力之間的平衡協(xié)調(diào)。這里的問題是，區(qū)域協(xié)同立法究竟是要突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，創(chuàng)制一種新的立法主體，還是在現(xiàn)有的立法體制下，通過對一般地方立法的發(fā)展與完善來達到“協(xié)同”的目的？有學(xué)者認(rèn)為，如果區(qū)域協(xié)同立法的功能定位為要創(chuàng)設(shè)以跨行政區(qū)劃的區(qū)域作為新的立法主體，那實際上不僅是對現(xiàn)有中央和地方立法權(quán)限的重新分配，也是對憲法第 30 條規(guī)定的行政區(qū)劃進行重新設(shè)置(10)劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，《中國法律評論》2019年第6期。。如果不是創(chuàng)制一種新的立法主體，那么在憲法規(guī)定的單一制國家結(jié)構(gòu)形式這一根本前提下，橫向行政區(qū)域之間是否可以通過各種方式來達成協(xié)同立法的意思，并在此基礎(chǔ)上單獨或者共同立法？針對這一點，我們必須明確下列問題：

(一)協(xié)同立法不改變地方立法的地域效力

根據(jù)法律規(guī)定，地方性法規(guī)的適用范圍不能突破該地方的行政區(qū)域范圍。但在區(qū)域立法協(xié)作中，協(xié)作各方則適用內(nèi)容相同或相似的地方性法規(guī)。從形式上看，這似乎是對地方立法效力范圍的擴張，實則不然。我國的區(qū)域協(xié)同立法以地方立法為基礎(chǔ)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)規(guī)則協(xié)同的方式是區(qū)域內(nèi)所有參與協(xié)同的地方立法機關(guān)各自制定經(jīng)協(xié)商一致的地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)僅在本行政區(qū)域內(nèi)生效。觀察此類地方性法規(guī)的制定過程，確實存在由某一地方立法機關(guān)主導(dǎo)，其他地方立法機關(guān)經(jīng)由溝通、協(xié)商，對相關(guān)立法性文件進行研究并提出意見的情況，但最終所制定的地方性法規(guī)仍然由各協(xié)作方以各自的名義發(fā)布，在立法合意的指引下，多個地方立法機關(guān)各自制定僅在本區(qū)域內(nèi)實行的立法性文件。差異只是在于，協(xié)作各方在“跨行政區(qū)域”方面產(chǎn)生合意，而協(xié)作各方所適用的相應(yīng)的規(guī)范性文件在內(nèi)容上存在一定程度的趨同，但這并不意味著協(xié)作各方地方性法規(guī)的地域效力發(fā)生了改變。例如，京津冀兩市一省在多次就機動車和非道路移動機械排放污染防治這一立法事項進行溝通與協(xié)商的基礎(chǔ)上，于 2020 年 1 月 11日首先由河北省十三屆人大三次會議高票通過了《河北省機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，接著，《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》《天津市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》分別于1月17日、18日在北京、天津兩市人民代表大會上通過。這種“一個文本，三家通過”的形式并未改變地方立法的效力范圍。

(二)協(xié)同立法不意味著地方立法的權(quán)限擴張

《立法法》第81條規(guī)定，國務(wù)院部門可以聯(lián)合制定規(guī)章。這一內(nèi)容的單獨設(shè)置說明國家機關(guān)之間聯(lián)合行使制定規(guī)則的活動需要予以特別授權(quán)。但是它與地方立法機關(guān)之間的協(xié)同立法活動存在明顯差異。雖然協(xié)同立法過程中，若干地方立法機關(guān)相互配合，但是最終的立法成果并不是一部超地方性法規(guī)，而是分別制定目標(biāo)一致、內(nèi)容銜接、重點突出、特色鮮明、程序協(xié)同、績效共享的立法內(nèi)容。即使某一措施在整個區(qū)域內(nèi)實質(zhì)上是一致的，也是以多部立法規(guī)定一致的方式來實現(xiàn)，而并非是單一地方立法機關(guān)制定的規(guī)則通行于整個區(qū)域。因此，即便開展區(qū)域協(xié)同立法，地方立法機關(guān)仍是使用其制定地方性法規(guī)等法律文件的權(quán)力參與，而并未使用新的權(quán)限。如前所述，在合意的指引下，多個地方立法機關(guān)各自制定僅在本區(qū)域內(nèi)實行的立法文件，是可以達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一的實質(zhì)效果的。這種方式在現(xiàn)有立法體制下可以實現(xiàn)，并未突破現(xiàn)有中央和地方立法權(quán)的設(shè)置規(guī)則。因此，區(qū)域協(xié)同立法以地方立法活動為基礎(chǔ)，只是在立法事項上是“跨行政區(qū)域”的，但并未意味著立法權(quán)限的擴張。

(三)協(xié)同立法對立法主體的獨立地位無礙

區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域內(nèi)的有關(guān)立法主體在某個特定區(qū)域內(nèi)對相同或類似事項采取相同的步調(diào)進行立法，形成一致的行為規(guī)則和意思表示，力求解決區(qū)域內(nèi)法制沖突和不一致等問題，以達到區(qū)域內(nèi)法制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展全方位深入進行的目的。這需要立法主體在立法節(jié)奏方面相對一致，立法內(nèi)容方面相對趨同，但這對地方立法權(quán)行使主體的獨立地位并無礙。協(xié)同立法始終以地方立法為依托，并不意味著地方立法權(quán)的讓渡。首先，在目前的實踐中采取的簽署“框架協(xié)議”的行為，此類協(xié)議基于各方合意，并不是一種剛性約束，不是任何一方立法權(quán)的限縮。其次，立法項目是否向人大及其常委會提出，仍由有提出立法議案權(quán)力的主體(如有關(guān)地方的人民政府、人大常委會主任會議、人大專門委員會、人大代表聯(lián)名等)各自根據(jù)法律規(guī)定進行。再次，協(xié)同立法活動對具有立法案表決權(quán)的地方人大常委會組成人員不產(chǎn)生約束，自然也不能成為統(tǒng)一審議機構(gòu)向常委會組成人員作出立法說明的法定理由，法制工作機構(gòu)對法規(guī)案作出修改的正當(dāng)理由始終是“常委會組成人員的意見和其他各方面的意見”，而并不是區(qū)域協(xié)同立法的有關(guān)安排。

三、協(xié)同立法的主要模式

如前所述，區(qū)域協(xié)同立法無論是在立法程序的多元信息合作機制中，還是在立法內(nèi)容的溝通協(xié)調(diào)機制上，都只是在規(guī)范的制定過程中加入了各方主體協(xié)調(diào)的因素，是各個地方立法權(quán)在行事方式上的變革而非對立法權(quán)限和立法體制的根本性突破。它與一般的地方立法存在的差異在于，它以區(qū)域立法需求為導(dǎo)向進行價值選擇，所著眼的屬于區(qū)域性問題，因此模式有別于一般地方立法。當(dāng)前的區(qū)域協(xié)同立法，應(yīng)在維護國家憲法體制穩(wěn)定和中國特色社會主義法制統(tǒng)一的前提下，探索適宜的協(xié)同立法模式。目前我國的區(qū)域協(xié)同立法的方式比較多樣，本文選取其中的中央統(tǒng)一立法、示范協(xié)調(diào)、自主協(xié)商等幾種典型模式進行探討。

(一)中央統(tǒng)一立法模式

該模式是指以國家發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀政策為促生機制，在頂層立法理念指引下，起草制定統(tǒng)一法律規(guī)范。與這一模式相關(guān)的一個問題是立法機構(gòu)的問題，即地方自主或是由中央設(shè)立專門的區(qū)域協(xié)作立法機構(gòu)。在域外，立法機構(gòu)一體化是美國、歐盟等國家和地區(qū)開展區(qū)域立法合作的主要方式。在美國，獨立管理局的制度構(gòu)建在很大程度上解決了跨州立法協(xié)同的問題。例如，1933年，美國參眾兩院通過《田納西流域管理局法》(TVAA)，設(shè)立了田納西流域管理局(TVA)，其職能是促進田納西流域的能源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)TVAA的規(guī)定，TVA可以通過、修改和廢止地方規(guī)章，并擁有一定的司法權(quán)和行政權(quán)。此外，美國州際立法協(xié)定有特定的實施機構(gòu)，由法律來規(guī)定該機構(gòu)的法律地位及運行規(guī)則，其立法權(quán)力來自于各個締約機關(guān)的授予，是它們將自身關(guān)于處理該事務(wù)的部分或全部的權(quán)限轉(zhuǎn)移給管理機關(guān)(11)葉必豐等：《行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機制研究》，北京：法律出版社，2010年版，第19頁。。在歐盟，各成員國之間進行聯(lián)合立法，主要是由專門成立的超國家機構(gòu)，并授予該機構(gòu)以立法權(quán)(12)劉秀文等：《歐洲聯(lián)盟政策及政策制定過程研究》，北京：法律出版社，2003年版，第104頁。。

在我國，目前有不少學(xué)者主張建立統(tǒng)一的立法機構(gòu)進行協(xié)同立法。例如，有學(xué)者建議我國中央政府應(yīng)設(shè)立一個區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會,其主要職能是區(qū)域管理，對區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)事項作出統(tǒng)一安排(13)陳瑞蓮等：《區(qū)域公共管理理論與實踐研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008年版，第314頁。。還有學(xué)者建議成立由區(qū)域內(nèi)各地方政府組成的“區(qū)域行政立法委員會”，作為制定針對區(qū)域內(nèi)共同事項的行政立法機構(gòu)，該機構(gòu)由全國人大及其常委會或國務(wù)院授權(quán)而取得立法權(quán)，其制定的立法通用于各行政區(qū)域內(nèi)(14)方世榮、王春業(yè)：《經(jīng)濟一體化與地方行政立法變革——區(qū)域行政立法模式前瞻》，《行政法學(xué)研究》2008年第3期。。

通過成立統(tǒng)一的立法實體機構(gòu)的方式促進區(qū)域協(xié)同立法，在不少國家和地區(qū)的確運行良好，有可資借鑒之處，其優(yōu)勢是能夠在最大限度內(nèi)保證區(qū)域內(nèi)規(guī)則的一致性，有助于形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的規(guī)則體系。但是必須看到，該模式是與相關(guān)國家和地區(qū)特有的政治、法律制度密切聯(lián)系的，在我國國情下，該模式至少遭遇著以下障礙：

一是合法性問題。在美國，州際契約可以規(guī)定成立相應(yīng)的管理機構(gòu)來具體實施法律。州際契約是指兩個或更多的州為解決跨州界問題而簽訂的一種法律協(xié)議，這種法律協(xié)議兼具契約和各州制定法的雙重屬性。雖然美國憲法對州際契約作出了限制性規(guī)定(15)美國憲法第1條第10款規(guī)定，未經(jīng)國會同意，任何州不得和另外一州或國締結(jié)任何協(xié)定或契約。，但由于在《邦聯(lián)條例》時期州際協(xié)議能夠有效解決跨州事務(wù)，加之當(dāng)時邊界爭端糾紛大量出現(xiàn)，迫使聯(lián)邦憲法的起草者們決定在憲法中授權(quán)各州平等制定州際協(xié)定，以雙邊或多邊方式解決跨行政區(qū)域問題，從而使得州際協(xié)議成為美國各州之間解決州際問題的常用方式，并通過聯(lián)邦法院一系列司法判決而獲得了合憲性(16)宋方青：《論我國區(qū)域立法合作》，《政治與法律》2009年第11期。。但在我國，若要創(chuàng)制一個新的擁有立法權(quán)的主體，那么該機構(gòu)的成員如何產(chǎn)生，它與相應(yīng)的權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的關(guān)系如何確定，在目前是欠缺組織法依據(jù)的，而要創(chuàng)制此種機關(guān)，勢必涉及對《憲法》《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》等的修改，由此而帶來的制度變遷及運行成本是我們不能忽略的一個問題。

二是效力位階問題。有學(xué)者主張區(qū)域行政立法的效力位階應(yīng)當(dāng)介于省級的地方性法規(guī)和地方規(guī)章之間，這樣的安排主要是基于立法主體的性質(zhì)及權(quán)限，不能因為區(qū)域行政立法適用范圍廣而使其效力高于地方人大和地方性法規(guī)(17)史德保：《長三角法學(xué)論壇——長三角區(qū)域法制協(xié)調(diào)中的地方立法》，上海：上海人民出版社，2008年版，第103頁。。僅就行政立法來說，該觀點有一定的合理性，但是當(dāng)前協(xié)同立法的主體不僅包括地方政府，更主要的是地方人大及其常委會，統(tǒng)一立法機構(gòu)制定的規(guī)則與地方政府規(guī)章、地方性法規(guī)之間的效力層次如何，這也是我國當(dāng)前的法律尚未明確的問題。

除此之外，立法機構(gòu)一體化還面臨機構(gòu)成員的產(chǎn)生問題、法律文件的合法性審查問題等。不得不說，該模式與我國的單一制國家結(jié)構(gòu)、人民代表大會制度以及立法體制等存在制度上的“排異”。在區(qū)域協(xié)同立法實踐中，現(xiàn)有法律體系的穩(wěn)定性是需要考慮的一個基本問題，而該模式則面臨重大的變革和運行成本，現(xiàn)實操作性不高。因此，目前我國不應(yīng)過多強調(diào)在立法機構(gòu)上的創(chuàng)制和統(tǒng)一，而應(yīng)重在強調(diào)對涉及的有關(guān)立法內(nèi)容，在中央層面實行協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

(二)示范協(xié)調(diào)模式

該模式是指通過一地的立法向其他地區(qū)提供示范性制度規(guī)則，繼而由其他地區(qū)參考擬定相同或相似的地方性法律制度，以實現(xiàn)區(qū)域法制的協(xié)調(diào)或統(tǒng)一。此種模式在我國東北三省最早采用。東北三省圍繞相應(yīng)的重點和難點立法項目成立聯(lián)合工作組，對共性立法項目由一省牽頭組織起草，其他兩省進行配合；其他立法項目則由各省各自立法，立法成果由三省共享。

在國外也存在此種模式，主要是用于協(xié)調(diào)本國地方間的法律沖突。例如在美國，示范法是“由美國統(tǒng)一州法全國委員會制定的法案，推薦給各州作為立法時的指南，由其借鑒或采納”(18)曾濤：《示范法比較研究——以公約為視角》，《武大國際法評論》2004年第2期。。以示范協(xié)調(diào)的方式進行協(xié)調(diào)立法，能夠有效解決地方法律沖突，在促進不同地區(qū)之間的法律協(xié)調(diào)、推動法制統(tǒng)一發(fā)揮積極的作用。此外，在國際法上，示范法也應(yīng)用很廣，主要是用來協(xié)調(diào)法律沖突、推動國際社會法律趨同和統(tǒng)一。

與中央統(tǒng)一立法模式相比，示范協(xié)調(diào)模式更為靈活，也更具可操作性，比較適合將“有序疏解北京非首都功能”作為戰(zhàn)略核心的京津冀地區(qū)。但是過于強調(diào)區(qū)域內(nèi)某省或某地區(qū)作為主導(dǎo)進行立法，對于像京津冀這種地區(qū)間本就存在政治地位不平等現(xiàn)象的區(qū)域而言，也要考慮到可能出現(xiàn)的區(qū)域內(nèi)治理主體的自主性與積極性不足，以及治理方式的創(chuàng)新性不足等問題(19)焦洪昌、席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，《法學(xué)》2016年第3期。。因此在實踐中，要充分保證各地就某一立法事項的充分協(xié)商，在意見達成一致后確定出示范性法律文件或立法意見，供各地方主體參考；之后由地方立法主體在不違背區(qū)域合作原則、不違背各地現(xiàn)有法規(guī)的情況下，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況，對確定的示范性法律文件進行非根本、個性化的修改，再交由各地人大常委會分別審議通過，形成不同省市的地方規(guī)范性文件(20)王春業(yè)：《自組織理論視角下的區(qū)域立法協(xié)作》，《法商研究》2015年第6期。。另外，這種示范協(xié)調(diào)模式在具體的立法過程中還表現(xiàn)為對涉及區(qū)域內(nèi)企業(yè)或公民的權(quán)利義務(wù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、區(qū)域市場規(guī)則等重要問題，可以由專家學(xué)者或由其組成的職業(yè)團體、學(xué)術(shù)團體，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上先行起草示范性法律文本，再推薦給立法主體，作為法案的草案審議通過。在此過程中，各地立法機關(guān)可進行充分協(xié)商，結(jié)合各地實際情況將示范性法律文本轉(zhuǎn)化為各自的地方性法規(guī)。

(三)自主協(xié)商模式

這種模式是指以區(qū)域為基礎(chǔ)，各立法主體立足于地方立法權(quán)限，在立法的各個環(huán)節(jié)信息互通、充分協(xié)商，在此基礎(chǔ)上制定適用于區(qū)域內(nèi)的立法文件。例如，《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》規(guī)定，立法協(xié)同項目草案擬定后，由三方同步調(diào)研、同步論證、同步修改，對涉及的難點、重點、焦點問題聯(lián)合攻關(guān)，從而形成區(qū)域立法同步制定、起草、審議通過、實施的方式。

自主協(xié)商模式在實踐中常見為以協(xié)同立法聯(lián)席會議的方式進行協(xié)商溝通，形成共識文本，然后各自依法定程序?qū)徸h、報批、發(fā)布、實施(21)戴小明、冉艷輝：《區(qū)域合作立法的有益探索與思考——基于〈酉水河保護條例〉的實證研究》，《中共中央黨校學(xué)報》2017年第2期。。

在域外的實踐中，不少國家和地區(qū)將聯(lián)席會議作為協(xié)調(diào)各立法合作主體行為的一種方式。例如，歐盟峰會由各成員國首腦定期召開，這是一種會晤型聯(lián)席會議，盡管并不涉及具體的立法合作內(nèi)容及方式，但其關(guān)于歐盟重大事項所作出的決定是各成員國開展立法合作的基礎(chǔ)。而由各成員國相關(guān)領(lǐng)域的部長所構(gòu)成的部長理事會作為歐盟的立法和決策機構(gòu)，則在歐盟各立法協(xié)同過程中處于主導(dǎo)地位。在我國，此種模式的典型是湖北省恩施州人大常委會和湖南省湘西州人大常委會于2015年制定通過的《酉水河保護條例》，雙方先后舉行兩次立法聯(lián)席會議，會議成果先是以會議紀(jì)要的形式呈現(xiàn)，隨后紀(jì)要的內(nèi)容被貫徹到立法文件中，最終分別出臺條例。

區(qū)域立法聯(lián)席會議是一種比較松散、靈活的合作方式，有利于加強交流、促進合作。但該方式面臨的最大障礙是缺乏相應(yīng)的實施保障機制。

一是合作決議的效力問題。首先，聯(lián)席會議的地位與性質(zhì)模糊。它并不是法律規(guī)定的聯(lián)合立法機構(gòu)，這一點固然是規(guī)避了組織法層面的合法性問題，但缺乏正式的法律依據(jù)也無疑會制約協(xié)同立法的權(quán)威與效果。在這種情況下，各方基于聯(lián)席會議的權(quán)限范圍所達成的一致意向，無法構(gòu)成聯(lián)席會議這一行為本身的合法性依據(jù)，也無法由此獲得對決議的強制執(zhí)行權(quán)。其次，合作決議沒有有效的執(zhí)行機制。聯(lián)席會議決議并無相應(yīng)的保障實施機制，倘若合作一方反悔或違背聯(lián)席會議決議，在目前的情況下也缺乏有效的救濟途徑。對上述問題，有學(xué)者認(rèn)為，一方面合作決議屬于契約，它是合作各方自愿協(xié)商基礎(chǔ)上的契約，另一方面聯(lián)席會議的組成成員是各地的公權(quán)力機關(guān)，因此又屬于受法治原則調(diào)整的規(guī)范，從上述兩方面的性質(zhì)來看，其執(zhí)行是可以得到保障的(22)戴小明、冉艷輝：《區(qū)域合作立法的有益探索與思考——基于〈酉水河保護條例〉的實證研究》，《中共中央黨校學(xué)報》2017年第2期。。這一觀點與美國的州際契約有一定的相似性，但美國州際契約的效力和執(zhí)行是與其雙重主權(quán)原則息息相關(guān)的，在我國的現(xiàn)實背景下，這樣的探索必然遭遇制度性障礙。

二是合作決議的履行問題。在司法層面，美國的司法制度賦予了州際契約可訴性，因此其履行得到了保障，與此同時，還借由司法審查制度來平衡聯(lián)邦與州之間的關(guān)系。而此種契約式的協(xié)同立法在我國現(xiàn)有法律與政治框架下，其約束力僅在經(jīng)驗的層面而非邏輯的層面上存在。從契約的視角理解，協(xié)同立法過程中的協(xié)商越充分，各方遵守的可能性越高。但現(xiàn)實復(fù)雜多變，違約的情況難以避免，而各相關(guān)主體對此種違約情況的應(yīng)對能力是比較弱的。在現(xiàn)有條件下，可以考慮從以下層面解決合作決議的履行問題：首先，區(qū)域立法合作決議具有契約性質(zhì)，基于此，各主體在訂立區(qū)域立法合作決議時可以事先約定好爭議解決方式。其次，在實踐中，約定爭議解決方式可借鑒立法的批準(zhǔn)程序，向決議各方的共同上級權(quán)力機關(guān)申請裁決。最后，從構(gòu)建規(guī)范、長效的區(qū)域立法合作爭議解決機制的角度，可以考慮建立公權(quán)力主體之間爭議的仲裁、調(diào)解機制，或者完善行政訴訟制度，將行政機關(guān)之間的爭議納入司法審查的范圍之中。

受制于上述問題，區(qū)域內(nèi)各有權(quán)立法主體通過自主協(xié)商后，通過各自的立法程序進行立法，雖然可以在一定程度上解決合法性問題，但這種磋商協(xié)調(diào)倘若缺乏有效救濟，則無法獲得剛性的約束力，從而也就難以在事實上達成通過制度設(shè)計來完成立法合作的目的(23)宋方青：《論我國區(qū)域立法合作》，《政治與法律》2009年第11期。。當(dāng)前的區(qū)域協(xié)同立法實踐大都是在一種相對松散、彼此約束力不強的條件下進行的，依賴的往往是區(qū)域內(nèi)各立法主體間所存在的相互信任。在現(xiàn)有的立法體制下，要保證制定良法并使其發(fā)揮出實際效能，需要中央國家機關(guān)與多個地方立法機關(guān)之間、剛性的制度與柔性的觀念之間的密切配合，在協(xié)作機制層面不斷創(chuàng)新，使協(xié)同運作走上更加規(guī)范的制度化軌道。

四、結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法是地方立法機關(guān)間協(xié)同解決跨行政區(qū)域事務(wù)的立法行為。它以地方立法為基礎(chǔ)，并未突破我國憲法法律規(guī)定的地方立法主體及其權(quán)限，它不是要“制造”一個新的立法層級，而是要以需求為導(dǎo)向，以解決問題為目的，通過機制創(chuàng)新使立法工作和立出的法更管用、更有效。然而，區(qū)域協(xié)同立法的確在實踐中表現(xiàn)出與一般地方立法的差別，因此，一方面，厘清其基本內(nèi)涵，明確其在我國立法體制中的方位，明晰其主體及權(quán)限等理論問題，是合法合理開展協(xié)同立法的前提；另一方面，在遵循法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，立足于現(xiàn)有的立法資源，依托于地方立法，不斷探索和創(chuàng)新適合于不同區(qū)域的協(xié)同立法模式，不斷提升區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量，有利于有效應(yīng)對實踐難題，使區(qū)域協(xié)同立法在改革發(fā)展中發(fā)揮更大作用，為實現(xiàn)區(qū)域合作共贏、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展作出積極的貢獻。