陳潔

【摘要】行政事業(yè)單位是服務(wù)公共利益最直接的部門，內(nèi)部控制質(zhì)量的好壞將直接影響我國公共部門的運行效率。但由于目前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)仍處在自主進行的初級階段，存在缺乏主觀能動性的可能，因此對公權(quán)力的監(jiān)督效果值得探究。本文研究了海南省2017-2020年的政府審計報告，探討其中審計對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的影響，并提出建議，以期對國家治理體系現(xiàn)代化起到一定幫助。

【關(guān)鍵詞】政府審計;內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位

一、內(nèi)部控制的涵義

內(nèi)部控制是基于財經(jīng)法規(guī)制度，按照管理的一般性原則，在一定的整體目標下由一個組織的所有者、高級管理層和其他內(nèi)部控制參與人員在相互溝通、配合工作的前提下為實現(xiàn)既定目標所做的制度規(guī)定和活動規(guī)范。與此同時，內(nèi)部控制又是一個動態(tài)過程，意在合理確保財務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營效率與效果及是否遵守法律法規(guī)。

二、內(nèi)部控制的要素分析

組織在建立與有效實施內(nèi)部控制的過程中一般應(yīng)該至少包含下面的五個要素：控制環(huán)境、控制活動、風險評估及信息溝通與內(nèi)部監(jiān)督。① 控制環(huán)境。組織施行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)是控制環(huán)境。② 控制活動?？刂苹顒邮墙M織依據(jù)評估風險所得出的結(jié)果，并結(jié)合采取的策略來保證組織內(nèi)部控制經(jīng)營目標順利實現(xiàn)的手段，③ 風險評估。風險評估是組織識別并合理分析與實現(xiàn)內(nèi)部控制經(jīng)營目標相關(guān)的風險。④ 信息溝通。信息溝通是組織有效的收集并傳遞和內(nèi)部控制有關(guān)的信息，⑤ 內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是組織對內(nèi)部控制是否合理有效進行監(jiān)督檢查與評估，是施行內(nèi)部控制的合理保證。

三、內(nèi)部控制評價指標的選取原則

內(nèi)部控制可以說滲透到一個組織的方方面面，只要組織存在經(jīng)營管理的環(huán)節(jié)，就需要相應(yīng)的內(nèi)部控制。而且在實際選取時遵照下面的幾個原則：

1.可操作性原則

在選取原始指標時，需要遵照可以操作的原則?？刹僮鞯脑瓌t是要求設(shè)計出的內(nèi)部控制指標體系中的指標相對容易獲取，一方面可以在公開數(shù)據(jù)中獲取，另一方面也可以由專門人員進行調(diào)查且可以正常合理運用。

2.科學性原則

科學是研究的基礎(chǔ)?？茖W的理論（準則、制度、規(guī)范）是保證合理設(shè)計內(nèi)部控制評價指標體系的根源，而且指標體系必須具有整體系統(tǒng)特性，是一個有機的整體且各個指標間需要有一定的相對獨立性，最后，內(nèi)部控制經(jīng)營目標的實現(xiàn)效果要能通過評價指標獲取。

3.切合實際原則

內(nèi)部控制評價應(yīng)該與本文所研究的組織的實際現(xiàn)實情況相關(guān)聯(lián)。所以，選取的財務(wù)指標應(yīng)該能夠全面系統(tǒng)準確反映組織目前執(zhí)行內(nèi)部控制目標的完成情況和組織管理者在制定以后內(nèi)部控制制度時可以參考的依據(jù)。

4.數(shù)據(jù)完整原則

旨在保證內(nèi)部控制評價結(jié)果的準確與所搜集數(shù)據(jù)的完整，所獲得的數(shù)據(jù)最好在公開的渠道中查找，并且在對數(shù)據(jù)整合整理時要精準，切記馬馬虎虎，不然就會對評價結(jié)果產(chǎn)生不利影響。

5.適應(yīng)性的原則

眾所周知，內(nèi)部控制所涉及的指標相對廣泛，因此在指標的選取過程中必須全面考慮指標對各組織內(nèi)部控制的影響大小，并且有必要選取一些典型性強、易于區(qū)分的指標，可以主要選取基于內(nèi)部控制經(jīng)營目標的財務(wù)指標。除此之外，還需要進一步考慮各個指標間的關(guān)聯(lián)度，以免選入具有相同類別的指標，這在一定程度上可能會對評價分析的結(jié)果產(chǎn)生不利影響。所以，針對具有關(guān)聯(lián)的指標只是選擇典型性強的、影響相對大的指標。

四、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展歷程

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的一項重要要求，同時是單位提高自身服務(wù)及治理能力的途徑。政府需要通過審計進行監(jiān)督，來對內(nèi)部控制建設(shè)和規(guī)范程度進行約束，推進國家法治和治理能力現(xiàn)代化的進程。我國的行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)處在單位內(nèi)部自建和自評的階段，其發(fā)展歷程見表1

內(nèi)部控制的規(guī)范和評價有單位和業(yè)務(wù)兩個層面，單位層面主要依靠領(lǐng)導對內(nèi)控建設(shè)的重視和努力程度，業(yè)務(wù)層面則包括了預算、收支、采資產(chǎn)管理、項目管理、合同管理等主要類型，需要對其中的關(guān)鍵崗位領(lǐng)域的內(nèi)控機制的建立與執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

盡管單位內(nèi)部控制建設(shè)有了發(fā)展，但由于受體制制度及行政級別等固定模式影響，進行內(nèi)部控制建設(shè)的主觀能動性不足。張慶龍等李娟等發(fā)放問卷并進行走訪調(diào)研對若干個行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)進行了評估發(fā)現(xiàn)：（1）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不完善、意識薄弱。單位普遍將內(nèi)部控制建設(shè)單純理解為財務(wù)風險或廉政風險防控，很少有單位建立起適合自身的系統(tǒng)、科學、實用的內(nèi)部控制制度。（2）監(jiān)管缺失。較多單位缺少內(nèi)部審計部門進行監(jiān)督，使得內(nèi)控制度流于形式（3）內(nèi)部控制信息溝通機制不健全，內(nèi)部評價不可靠。信息公開不透明、信息化程度低，缺乏外部評價。

五、審計監(jiān)督在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中起到的作用

審計監(jiān)督職能涵蓋行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全部對象，更全面、更獨立、更徹底、更透明。其內(nèi)容既包括財政資金管理使用與資產(chǎn)管理，也包括公共部門參與社會經(jīng)濟活動的權(quán)力與行為。審計時點是在既成事實形成以后，而內(nèi)部控制將監(jiān)督關(guān)口前置，嵌入到行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)與業(yè)務(wù)流程當中，強調(diào)了風險預警與及時干預，通過管控措施對風險進行防范和降低，彌補了政府審計監(jiān)督的滯后性。審計監(jiān)督依法從國家財經(jīng)政策執(zhí)行和財政財務(wù)收支視角對公共部門履行受托責任情況進行獨立的監(jiān)督與評價，具有預防、揭示和抵御等功能審計重點及發(fā)現(xiàn)的問題主要存在于內(nèi)部控制框架中，通過政府審計發(fā)現(xiàn)問題能直接影響內(nèi)部控制的關(guān)鍵要素，對其進行有效的外部評價，直接促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。同時，政府審計的介入程度越高，對行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)越關(guān)注，則出具的審計結(jié)果越深入、越全面。紀檢、財政監(jiān)督能夠以審計的專業(yè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行監(jiān)督檢查、形成合力共同促進行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提升。圖1是審計監(jiān)督對單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響機制。

六、海南省審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題

對海南審計網(wǎng)公開發(fā)布的 2018—2020 年的審計工作報告分析近三年海南省本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，數(shù)據(jù)經(jīng)過如下處理：（1） 剔除審計報告中涉及的非行政事業(yè)單位。（2）將審計報告分為一般預算收支審計和專項審計兩類。經(jīng)整理一般預算收支審計涉及行政事業(yè)單位29家，其中行政機關(guān)20家、高校5家、社會團體4家。專項審計8個，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、交通、市政、環(huán)保、水利、衛(wèi)生、扶貧和救災(zāi)等領(lǐng)域，縣（區(qū)）以上項目執(zhí)行單位130家以上。審計發(fā)現(xiàn)的普遍問題（見表2）

七、加強審計監(jiān)督促進內(nèi)部控制建設(shè)的對策

通過對海南審計網(wǎng)發(fā)布的近三年審計報告分析，發(fā)現(xiàn)審計監(jiān)督一定程度上找到了單位內(nèi)部控制建設(shè)的問題，但不夠徹底，可以通過以下方法改進審計監(jiān)督。

（一）加強內(nèi)部控制審計

推行專項的內(nèi)部控制審計或由審計機關(guān)出具內(nèi)部控制效果的外部評價，審計監(jiān)督對內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)注度越高，越能促使行政事業(yè)單位產(chǎn)生內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)生動力。通過科學的審計方法查找內(nèi)部控制制度上的缺陷和執(zhí)行中的漏洞，推動整改的落實，完善內(nèi)部控制建設(shè)，達到國家治理的目標。

（二）建立審計數(shù)據(jù)庫

針對同一單位或同一項目在二次審計時，不管誰作為審計人員都能以歷次的審計結(jié)論為基礎(chǔ)，觀測被審計單位的審計整改落實情況和內(nèi)部控制完善和執(zhí)行情況。整合行政事業(yè)單位的信息化平臺數(shù)據(jù)，為審計機構(gòu)和審計人員提供更多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，更科學、更便捷地發(fā)現(xiàn)漏洞，

防范風險。

（三）加強審計問責，落實整改

單位負責人作為內(nèi)部控制建設(shè)的主導者，對內(nèi)部控制建設(shè)、執(zhí)行、完善不盡責、推諉阻撓、對“年年審、年年犯”問題整改不到位的單位和部門責任人應(yīng)追究責任，以嚴格的內(nèi)控機制監(jiān)管權(quán)力。

（四）加大信息公開

及時向社會公布審計數(shù)據(jù)，健全信息溝通機制、實現(xiàn)信息共享。除預決算公開外各行政事業(yè)單位審計查處問題、整改情況，內(nèi)部控制流程，重大事件從事前、事中、事后均應(yīng)在門戶網(wǎng)站公布，使財政監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督形式形成合力，共同促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的完善與執(zhí)行。