肖 鵬

一、問題的提出

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在2014 年中央1 號文件中得到政策確認(rèn)以來，如何實(shí)現(xiàn)其妥當(dāng)?shù)牧⒎ū磉_(dá)引發(fā)了諸多爭議，在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的前提下，逐漸形成了“用益物權(quán)+用益物權(quán)”①參見蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，載《法學(xué)研究》2015 年第3 期?！坝靡嫖餀?quán)+債權(quán)”②參見高海：《論農(nóng)用地“三權(quán)分置”中經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)》，載《法學(xué)家》2016 年第4 期；溫世揚(yáng)：《從〈物權(quán)法〉到“物權(quán)編”——我國用益物權(quán)制度的完善》，載《法律科學(xué)》2018 年第6 期。和“成員權(quán)+用益物權(quán)”③參見高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，載《法學(xué)研究》2016 年第3 期。等三種模式，闡釋土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，并進(jìn)一步構(gòu)建我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。其中，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)是爭議的核心焦點(diǎn)之一。2018 年《農(nóng)村土地承包法》修訂，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的立法表達(dá)雖然初步完成，但是由于學(xué)界對土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的爭議較大，并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，立法表達(dá)采用了較為模糊的處理方式，典型的表現(xiàn)在于：土地承包權(quán)的規(guī)范過于簡單，④土地承包權(quán)的規(guī)定，僅在《農(nóng)村土地承包法》第9 條出現(xiàn)。雖然可以確定土地承包權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶，但是土地承包權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容等，均無明確的法律規(guī)定。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)爭議擱置⑤《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)爭議的擱置，最典型的表現(xiàn)是融資擔(dān)保制度?！掇r(nóng)村土地承包法》第47 條確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)可以融資擔(dān)保，但是融資擔(dān)保并非法律術(shù)語。從我國意定擔(dān)保物權(quán)的現(xiàn)行規(guī)則來看，如果將土地經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為物權(quán)，則應(yīng)當(dāng)適用抵押制度；如果將土地經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為債權(quán)，則應(yīng)當(dāng)適用質(zhì)押制度。同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)爭議的擱置，也得到了立法者的確認(rèn)。全國人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉認(rèn)為，“鑒于對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)見仁見智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)?！眳⒁妱⒄駛ィ骸鹅柟毯屯晟妻r(nóng)村基本經(jīng)營制度》，載《農(nóng)村工作通訊》2019 年第1 期。。

《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的模糊表達(dá)方式，不但使得對其相關(guān)法律規(guī)則進(jìn)行科學(xué)完善成為必要，⑥參見陳小君、肖楚鋼：《論土地經(jīng)營權(quán)的政策意蘊(yùn)與立法轉(zhuǎn)化》，載《新疆社會(huì)科學(xué)》2021 年第1 期。也對學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的探討產(chǎn)生了重大影響。在《農(nóng)村土地承包法》修訂之前，無論是采用何種權(quán)利構(gòu)造模式表述農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，立法表達(dá)中土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)應(yīng)當(dāng)一以貫之，是學(xué)界的基本共識。就土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)而言，要么是債權(quán)、要么是物權(quán)，這植根于我國民事權(quán)利體系中債權(quán)物權(quán)的二分法?！掇r(nóng)村土地承包法》修訂之后，物權(quán)說和債權(quán)說均可以在現(xiàn)行法中找到足夠的支持證據(jù)⑦參見郭志京：《民法典視野下土地經(jīng)營權(quán)的形成機(jī)制與體系結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)家》2020 年第6 期。，使得對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定出現(xiàn)了物權(quán)說⑧參見蔡立東：《從“權(quán)能分離”到“權(quán)利行使”》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2021 年第4 期。、債權(quán)說⑨參見高圣平：《〈民法典〉與農(nóng)村土地權(quán)利體系：從歸屬到利用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第6 期。之外的二元論，即根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)將土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分為債權(quán)或者物權(quán)⑩參見宋志紅：《再論土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)——基于對〈農(nóng)村土地承包法〉的目的解釋》，載《東方法學(xué)》2020 年第2 期。。2020 年《民法典》制定，土地經(jīng)營權(quán)在民法典物權(quán)編用益物權(quán)分編土地承包經(jīng)營權(quán)章中加以規(guī)范。但是，土地經(jīng)營權(quán)入典并未終結(jié)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的爭議。在《民法典》制定實(shí)施之后，土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說、物權(quán)說和二元論的爭議，依然是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”立法表達(dá)研究的核心議題。土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)源于農(nóng)村土地的權(quán)利分置邏輯，關(guān)乎土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)制度的完善，應(yīng)當(dāng)考慮《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》的制度銜接，確有再探討?在2018 年《農(nóng)村土地承包法》修訂之前，筆者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)被界定為用益物權(quán)，這與農(nóng)村土地權(quán)利分置的整體邏輯密切相關(guān)：土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)分置的基礎(chǔ)在于土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性。分置后土地承包權(quán)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)中的身份關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)取代土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，成為純粹意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，現(xiàn)行法中土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生主要基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)對其權(quán)利性質(zhì)重新作出解釋。參見肖鵬：《土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)研究——基于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)范性文件的分析》，載《中國土地科學(xué)》2016 年第9 期；肖鵬：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)初探》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第1 期。的必要。

二、現(xiàn)行法中土地經(jīng)營權(quán)的派生邏輯

土地經(jīng)營權(quán)的派生邏輯，與其權(quán)利性質(zhì)直接相關(guān)?！睹穹ǖ洹坊狙匾u了2018 年《農(nóng)村土地承包法》修訂中確立的土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的三種情形。

（一）基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)

《民法典》第339 條規(guī)定的是基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)。?參見《民法典》第339 條的相關(guān)規(guī)定?？紤]到《民法典》第342 條對其他方式承包的規(guī)定，《民法典》第339 條規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)顯然只能適用于家庭承包方式，除了刪除與出租沒有實(shí)質(zhì)差異的流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)包和沒有規(guī)定“向發(fā)包方備案”這一管理性規(guī)定外，其與《農(nóng)村土地承包法》第36 條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)派生邏輯是一致的。在家庭承包方式中，土地承包經(jīng)營權(quán)人基于土地承包經(jīng)營權(quán)合同（即承包合同）取得土地承包經(jīng)營權(quán)，此為農(nóng)村土地“兩權(quán)分置”。問題的關(guān)鍵在于：如何理解采用法定方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)？

僅就《民法典》第339 條來看，土地承包經(jīng)營權(quán)向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的合法性基礎(chǔ)是其本身具備土地經(jīng)營權(quán)，即土地承包經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)首先在土地承包經(jīng)營權(quán)之上為自己設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，然后將該土地經(jīng)營權(quán)通過出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)。此種解釋方式符合“用益物權(quán)+用益物權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)模式。但是此種解讀問題在于，一方面此種流轉(zhuǎn)背景下受讓方的權(quán)利性質(zhì)難以統(tǒng)一，仍需要取決于流轉(zhuǎn)方式：采用出租等債權(quán)流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)的，受訪方取得土地經(jīng)營權(quán)租賃權(quán)；采用入股等物權(quán)流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)的，受讓方取得土地經(jīng)營權(quán)。另一方面如此理解也難以與《農(nóng)村土地承包法》相互銜接。《農(nóng)村土地承包法》除了流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)外，還存在“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”這一術(shù)語，而且從整體的法律表達(dá)來看，兩者實(shí)質(zhì)上并無差異。

（二）基于融資擔(dān)保產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)

《民法典》第381 條明確規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)抵押，而沒有采用融資擔(dān)保這一《農(nóng)村土地承包法》?參見《農(nóng)村土地承包法》第47 條的相關(guān)規(guī)定。中的術(shù)語，即土地經(jīng)營權(quán)抵押的，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)將地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓?參見《民法典》第381 條的相關(guān)規(guī)定。?？紤]到土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的探討在后文之中，此處仍采用了融資擔(dān)保。將流轉(zhuǎn)作為土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立了方式后，可以更好地理解《農(nóng)村土地承包法》中作為受讓方的土地經(jīng)營權(quán)人在其持有的土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)立融資擔(dān)保的規(guī)定。其主要的疑問是，承包方如何在承包地的土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)立融資擔(dān)保。

《民法典》第339 規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立方式涵蓋了其他方式。從《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定來看，代耕納入其他方式并無疑問。核心的爭議在于融資擔(dān)保是否應(yīng)當(dāng)歸入土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的其他方式？有學(xué)者對此持肯定態(tài)度，認(rèn)為其他方式至少應(yīng)當(dāng)涵蓋抵押。?同前注⑦。筆者認(rèn)為，融資擔(dān)保不應(yīng)當(dāng)是土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立方式。土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保與出租、入股、代耕等存在重大差異，不宜混為一談。無論是土地經(jīng)營權(quán)抵押還是質(zhì)押的設(shè)立，重視的均是土地經(jīng)營權(quán)的交換價(jià)值，無須對農(nóng)村土地的有形支配，?參見謝在全：《民法物權(quán)論》，中國政法大學(xué)出版社2011 年，第620 頁。也不涉及經(jīng)營土地權(quán)利的讓渡。而土地經(jīng)營權(quán)出租、入股或者代耕，則需要將經(jīng)營農(nóng)村土地（即有形支配）的權(quán)利讓渡給受讓方。因此，承包方以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立融資擔(dān)保時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)并未真正產(chǎn)生。

因此，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的承包方以承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，不應(yīng)理解為基于抵押或者質(zhì)押產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)。這里需要闡明此種情形下土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的時(shí)間和方式。合理的解釋是，承包方并未以土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保，而應(yīng)當(dāng)是以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物或者質(zhì)押物。在融資擔(dān)保實(shí)現(xiàn)時(shí)，不應(yīng)處分土地承包經(jīng)營權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)處分土地經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人通過出租、入股或者其他方式等法定方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，受讓方取得土地經(jīng)營權(quán)，?參見李國強(qiáng)：《〈民法典〉中兩種“土地經(jīng)營權(quán)”的體系構(gòu)造》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第5 期。金融機(jī)構(gòu)就流轉(zhuǎn)價(jià)款優(yōu)先受償。

（三）基于其他方式承包產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)

《民法典》僅在第342 條規(guī)定其他方式承包的承包方可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。但是，并未明確規(guī)定承包方的權(quán)利稱謂。故而，其他方式承包中承包方的權(quán)利自然應(yīng)當(dāng)以《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定為準(zhǔn)，即土地經(jīng)營權(quán)。21參見參見《農(nóng)村土地承包法》第49 條的相關(guān)規(guī)定。此種土地經(jīng)營權(quán)直接派生于土地所有權(quán)，發(fā)包方和承包方簽訂承包合同，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)，從而將土地承包經(jīng)營權(quán)特定化為家庭承包方式中承包方的權(quán)利稱謂。22參見高圣平：《土地承包經(jīng)營權(quán)制度與民法典物權(quán)編編纂——評〈民法典物權(quán)編（草案二次審議稿）〉》，載《法商研究》2019 年第6 期。

根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的取得方式，2002 年《農(nóng)村土地承包法》將其分為家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)和其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，區(qū)分的依據(jù)在于兩種承包方式功能定位的差異。家庭承包是按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的“人人有份”的承包，具有社會(huì)保障的性質(zhì)，而其他方式承包是通過市場化方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。23參見胡康生：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2002 年版，第107 頁。同時(shí)，對前者實(shí)行物權(quán)保護(hù)，而對后者實(shí)行債權(quán)保護(hù)。24參見柳隨年：《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）〉的說明》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2002-10/18/content_5300882.htm，2021 年5 月20 日訪問?！段餀?quán)法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定基本是對《農(nóng)村土地承包法》的延續(xù)，最大差異在于第一次不區(qū)分取得方式明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，“所有權(quán)+用益物權(quán)”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)最終得以確立。25參見肖鵬：《“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)研究》，載《中國土地科學(xué)》2018 年第4 期。值得關(guān)注的是，《物權(quán)法》雖然將其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)可為用益物權(quán)，但是并未作出有別于《農(nóng)村土地承包法》的進(jìn)一步規(guī)定。不同承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的差異仍然存在。26比較典型的差異是，家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押，而其他方式承包取得土地承包經(jīng)營權(quán)抵押則被法律所允許。參見《物權(quán)法》第180 條和第184 條的相關(guān)規(guī)定。2018 年《農(nóng)村土地承包法》修訂中，考慮兩種承包方式功能定位的差異，將其他方式承包中承包方的權(quán)利明確為土地經(jīng)營權(quán)。27參見黃薇：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019 年版，第210 頁。

值得關(guān)注的是，為了與家庭承包方式中土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式保持一致，2018 年《農(nóng)村土地承包法》第53 條將原來土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓修正為土地經(jīng)營權(quán)出租。28同上注，第221 頁?！睹穹ǖ洹返?42 條規(guī)定其他方式承包中土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式與《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定一致。其疑問在于，此處的流轉(zhuǎn)能否等同于家庭承包方式中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)？如果將兩者等同，受讓方取得土地經(jīng)營權(quán)，則可能面臨承包方和受讓方同時(shí)陷入土地經(jīng)營權(quán)困境。這里的關(guān)鍵是對其他方式承包中承包方的權(quán)利性質(zhì)的界定，將在后文進(jìn)一步闡釋。

三、土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性質(zhì)的重新厘清

在明晰現(xiàn)行法中土地經(jīng)營權(quán)派生邏輯的基礎(chǔ)上，需要對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)作出進(jìn)一步的探討，這既是對其派生邏輯的驗(yàn)證，也是完善其相關(guān)制度的基礎(chǔ)。

（一）土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)定性的困境

盡管土地經(jīng)營權(quán)定位為用益物權(quán)，可以得到現(xiàn)行法和實(shí)踐樣態(tài)的支撐，但是土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)也面臨諸多困境。其核心的問題在于，出租方式的合理解釋。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來看，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說意味著否定已經(jīng)大量存在的債權(quán)性租賃流轉(zhuǎn)。29參見劉銳：《〈民法典（草案）〉的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定應(yīng)實(shí)質(zhì)性修改》，載《行政管理改革》2020 年第2 期。從權(quán)利體系的闡釋看，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說難以對通過出租方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)作出合理解釋，而只能將出租方式作出特殊化處理：出租不適用《民法典》租賃合同的規(guī)定、自設(shè)土地經(jīng)營權(quán)再通過出租流轉(zhuǎn)、將出租設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)。

遼寧銷售針對定向群體客戶，制定差異化促銷方案。如利用“春耕惠農(nóng)”政策開展油卡非潤互動(dòng)促銷，進(jìn)一步挖掘了農(nóng)業(yè)客戶對潤滑油的潛在需求。今年春耕期間，鐵嶺分公司50多名加油站經(jīng)理對周邊971個(gè)村屯進(jìn)行了劃片走訪，特別是加強(qiáng)與農(nóng)村合作社等大客戶的聯(lián)系，登記潤滑油客戶306個(gè)。走進(jìn)政府農(nóng)機(jī)博覽會(huì)，宣傳春耕惠農(nóng)政策，發(fā)放傳單5000份，現(xiàn)場擺置昆侖潤滑油，當(dāng)場賣出機(jī)油30多桶。截至9月20日，鐵嶺分公司店銷潤滑油243.3噸，同比增長344.79%。

首先，出租不適用《民法典》合同編規(guī)定的租賃合同，30參見李國強(qiáng)：《〈民法典〉中兩種“土地經(jīng)營權(quán)”的體系構(gòu)造》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第5 期。其設(shè)立的是用益物權(quán)。此種觀點(diǎn)雖然可以作為土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說的解釋路徑，但是將會(huì)與整個(gè)民法體系產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。一方面，從《民法典》規(guī)定來看，合同編第十四章專章規(guī)定了租賃合同，出租產(chǎn)生租賃權(quán)并無爭議。而且土地經(jīng)營權(quán)出租期限應(yīng)當(dāng)適用租賃合同的相關(guān)規(guī)定，這在司法實(shí)踐中也得到了認(rèn)可。31《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第16 條第1 款規(guī)定：“當(dāng)事人對出租地流轉(zhuǎn)期限沒有約定或者約定不明的，參照民法典第730 條規(guī)定處理。除當(dāng)事人另有約定或者屬于林地承包經(jīng)營外，承包地交回的時(shí)間應(yīng)當(dāng)在農(nóng)作物收獲期結(jié)束后或者下一耕種期開始前?！绷硪环矫妫瑥募w建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)范來看，2019 年《土地管理法》修訂明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，第63 條第3 款明確了只有出讓方式才能設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，第4 款再次對集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租和集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓作了區(qū)分表述，32參見《土地管理法》第63 條的相關(guān)規(guī)定。從而明確了出租方式的債權(quán)設(shè)定屬性。33參見宋志紅：《集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的難點(diǎn)問題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關(guān)規(guī)則的理解與適用》，載《中外法學(xué)》2020 年第4 期。此外，土地經(jīng)營權(quán)還面臨再流轉(zhuǎn)的問題。從《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定來看，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的形式同樣應(yīng)當(dāng)包括出租、入股等方式。即便是土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，通過出租方式再流轉(zhuǎn)的，也只能適用權(quán)利租賃的規(guī)定，受讓方取得的是土地經(jīng)營權(quán)租賃權(quán)，屬于債權(quán)；通過入股方式再流轉(zhuǎn)的，受讓方取得土地經(jīng)營權(quán)，屬于用益物權(quán)。

其次，土地承包經(jīng)營權(quán)人自設(shè)土地經(jīng)營權(quán)然后再通過出租流轉(zhuǎn)，即需要解釋次級用益物權(quán)設(shè)立的合理性，也面臨流轉(zhuǎn)中受讓方權(quán)利定位的難題。土地承包經(jīng)營權(quán)人自設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的理論依據(jù)在于“用益物權(quán)+用益物權(quán)”的權(quán)利構(gòu)造模式，其合理性有待商榷。一方面土地承包經(jīng)營權(quán)人自設(shè)土地經(jīng)營權(quán)不能與地上權(quán)人設(shè)立次級地上權(quán)簡單等同。德國法雖然存在地上權(quán)人可以設(shè)立次級地上權(quán)的規(guī)定，34參見［德］鮑爾·施蒂爾納：《德國物權(quán)法（上冊）》，張雙根譯，法律出版社2004 年版，第652 頁。但是其目標(biāo)是為了解決土地的空間利用問題，35參見孫憲忠：《德國物權(quán)法》，法律出版社1997 年版，第228 頁。并滿足無法籌到足以購買完整地上權(quán)資金的其他主體，尤其是社會(huì)弱勢群體利用土地的需求。36參見于飛：《從農(nóng)村土地承包法到民法典物權(quán)編：“三權(quán)分置”法律表達(dá)的完善》，載《法學(xué)雜志》2020 年第2 期。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，并沒有土地的不同空間利用的區(qū)分，而是在同一承包地塊之上同時(shí)存在兩個(gè)均具備占有、使用和收益的權(quán)能的用益物權(quán)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)后者架空前者的局面，37參見袁野：《土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性之再證成》，載《中國土地科學(xué)》2020 年第7 期。這不但在事實(shí)上不可能，38參見吳義龍：《“三權(quán)分置”論的法律邏輯、政策闡釋及制度替代》，載《法學(xué)家》2016 年第4 期。也不符合用益物權(quán)以物的利用為內(nèi)容，同一標(biāo)的物不得同時(shí)存在用益內(nèi)容相同的兩個(gè)用益物權(quán)的原則。39參見王澤鑒：《民法物權(quán)（第二版）》，北京大學(xué)出版社2010 年版，第270 頁。而且從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來看，土地經(jīng)營權(quán)人往往也不是缺乏資金的弱勢群體。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)人自設(shè)用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，同樣面臨流轉(zhuǎn)后受讓方的權(quán)利性質(zhì)和名稱難以統(tǒng)一的問題，這與前文所述土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的困境類似，不再贅述。

最后，將出租方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)作出債權(quán)定性，并進(jìn)一步將其排除在《民法典》土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范范疇之外，交由《民法典》合同編的租賃合同來調(diào)整，40參見房紹坤、林廣會(huì)：《土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性探析——兼評新修訂〈農(nóng)村土地承包法〉的相關(guān)規(guī)定》,載《中州學(xué)刊》2019 年第3 期。從而只將流轉(zhuǎn)期限為5 年以上經(jīng)過登記的土地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)。41參見房紹坤：《民法典物權(quán)編之檢視》，載《東方法學(xué)》2020 年第4 期；溫世揚(yáng)：《〈民法典〉物權(quán)編的守成、進(jìn)步與缺憾》，載《法學(xué)雜志》2021 年第2 期。如果《民法典》不將出租作為土地租賃權(quán)設(shè)立的形式之一，上述解釋并不存在邏輯障礙42參見郭志京：《民法典視野下土地經(jīng)營權(quán)的形成機(jī)制與體系結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)家》2020 年第6 期。。在《民法典》的既有框架中，無法回避出租設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，上述解釋路徑只能將部分土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)，從而導(dǎo)致無法完成土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)的一體化構(gòu)造，最終只能采用土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)二元論。43參見高海：《“三權(quán)”分置的法構(gòu)造——以 2019 年〈農(nóng)村土地承包法〉為分析對象》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第1 期；姜楠：《土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定及其體系效應(yīng)——以民法典編纂與 〈農(nóng)村土地承包法〉的修訂為背景》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019 年第6 期；王鐵雄：《土地經(jīng)營權(quán)制度入典研究》，載《法治研究》2020 年第1 期。盡管《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》的現(xiàn)行規(guī)定，以及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的豐富多樣性，均可以為土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的二元論提供支撐。44參見屈茂輝：《民法典視野下土地經(jīng)營權(quán)全部債權(quán)說駁議》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020 年第6 期。但是，從民事權(quán)利的體系化構(gòu)建出發(fā)，從沒有一種民事權(quán)利出現(xiàn)“時(shí)而是物權(quán)，時(shí)而是債權(quán)”的先例，45同前注⑨。這不符合民事權(quán)利規(guī)范中物債二分的基本規(guī)則46同前注?。。土地經(jīng)營權(quán)也不應(yīng)當(dāng)例外，其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)當(dāng)作單一化的界定。換言之，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，只能被界定為物權(quán)或者債權(quán)。

（二）土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性質(zhì)的證成

在物債二元區(qū)分邏輯前提下將土地經(jīng)營權(quán)劃歸其中一元，47參見劉云生：《土地經(jīng)營權(quán)的生成路徑與法權(quán)表達(dá)》，載《法學(xué)論壇》2019 年第5 期。債權(quán)說在解釋論上最為順暢48參見謝鴻飛：《〈民法典〉中土地經(jīng)營權(quán)的賦權(quán)邏輯與法律性質(zhì)》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021 年第1 期。。從土地經(jīng)營權(quán)的派生邏輯來看，土地承包經(jīng)營權(quán)人通過出租或者其他方式49從《農(nóng)村土地承包法》的整體來看，其他方式主要是代耕。代耕與出租的差異主要是代耕人一般不需要支付對價(jià)，其產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)只能被定性為債權(quán)。需要說明的是，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以通過其他方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，一方面是法律為土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立方式的創(chuàng)新留有了空間，另一方面也是土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)被界定債權(quán)的體現(xiàn)，這是因?yàn)槲餀?quán)的設(shè)立方式應(yīng)當(dāng)是法定的，而不能由當(dāng)事人任意選擇設(shè)立方式。設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)，并無闡釋上的疑難。土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性質(zhì)證成需要解決的是其它派生邏輯中土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題。50融資擔(dān)保并非土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式，作為債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)能否抵押以及如何抵押的問題，將在土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性質(zhì)的體系效應(yīng)中統(tǒng)一闡釋。

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)人以入股方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。入股的一般理解是民事主體將自己的財(cái)產(chǎn)出資公司或者農(nóng)民專業(yè)合作社，從而成為股東或者成員。51根據(jù)《公司法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，股東或者成員的出資均應(yīng)為貨幣或者可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣資產(chǎn)。土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說的難題之一在于作為債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)能否作為出資對象。一方面，無論是《公司法》還是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》均未明確禁止債權(quán)出資。52《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第13 條第2 款禁止的債權(quán)出資，是成員對該社或者其他成員的債權(quán)不得出資，土地經(jīng)營權(quán)入股不屬于此種情形。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)入股應(yīng)當(dāng)區(qū)別于公司股東的出資或者農(nóng)民專業(yè)合作社成員的出資。如前文所述，土地經(jīng)營權(quán)入股應(yīng)當(dāng)理解為土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立行為，土地承包經(jīng)營權(quán)人通過流轉(zhuǎn)合同為公司或者農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)為股東或者成員獲得收益，是設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的對價(jià)，即《農(nóng)村土地承包法》中的流轉(zhuǎn)價(jià)款。因此，土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)，與債權(quán)能否出資無關(guān)。從法律效果上看，入股則是土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)以享有股金分紅的處分方式，53參見單平基：《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營權(quán)困境的解決路徑》，載《法學(xué)》2016 年第9 期。性質(zhì)上屬于對權(quán)利的債權(quán)性處分，即僅將土地經(jīng)營權(quán)處分給他人。54參見朱廣新：《土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊(yùn)與法制完善》，載《法學(xué)》2015 年第11 期。無論是政策中對土地承包經(jīng)營權(quán)人保底收益的強(qiáng)調(diào)，還是立法中對公司解散時(shí)入股土地退回土地承包經(jīng)營權(quán)人的規(guī)定，55參見《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第16 條規(guī)定：公司解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包方。均是對入股設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說的有利支撐。

第二，其他方式承包中土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，其他方式承包取得土地經(jīng)營權(quán)與原土地承包經(jīng)營權(quán)僅僅是權(quán)利名稱的差異，邏輯上無法認(rèn)定為不同性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)屬于用益物權(quán)。56同前注。筆者認(rèn)為，此類土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)并無太大阻礙。如前文所述，其他方式承包中派生土地所有權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)，從名稱上經(jīng)歷了土地承包經(jīng)營權(quán)向土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)變，從權(quán)利性質(zhì)上則從2002 年《農(nóng)村土地承包法》的債權(quán)變?yōu)?007 年《物權(quán)法》的用益物權(quán)。《民法典》并未明確規(guī)定其他方式承包中承包方取得的權(quán)利，同時(shí)為了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)表達(dá)的一致，規(guī)定承包方可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！睹穹ǖ洹反朔N對承包方權(quán)利的規(guī)定方式，為其權(quán)利性質(zhì)的明晰，留下了充分的解釋空間。其他方式承包中承包方的土地經(jīng)營權(quán)，與家庭承包方式中受讓方的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容相同，均為土地的商業(yè)性利用方式。57參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019 年版，第326 頁。從其他方式承包取得土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)踐來看，“承包方有的與發(fā)包人是債權(quán)關(guān)系，如承包菜地，約定承包期3 年，其間是一種合同關(guān)系?！?8同前注，第359 頁。即使是將其他方式承包中那些期限較長的承包關(guān)系定性為債權(quán)，也不影響為其提供保護(hù)。一方面，一項(xiàng)權(quán)利的效力強(qiáng)弱不能僅依據(jù)物債之分，更應(yīng)考察實(shí)證規(guī)范對權(quán)利內(nèi)容和效力的具體表達(dá)。59參見吳昭軍：《土地經(jīng)營權(quán)體系的內(nèi)部沖突與調(diào)適》，載《中國土地科學(xué)》2020 年第7 期。除了權(quán)利名稱外，無論是《民法典》還是《農(nóng)村土地承包法》對其他方式承包的規(guī)定并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)變化；另一方面從租賃權(quán)物權(quán)化的發(fā)展背景來看，一味強(qiáng)調(diào)作為租賃權(quán)不具有對抗第三人的法律效力也不符合實(shí)際的立法情況。60同前注。因此，從權(quán)利保護(hù)而言，將此類土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)同樣可以為權(quán)利人提供充分的保護(hù)。

第三，土地經(jīng)營權(quán)入典、登記與否和期限長短均不應(yīng)作為權(quán)利性質(zhì)判斷的標(biāo)準(zhǔn)。首先，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說的重要依據(jù)在于土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)納入民法典物權(quán)編予以規(guī)范。61同前注。但是，從民法典用益物權(quán)分編結(jié)構(gòu)看，土地經(jīng)營權(quán)也并未采用其它用益物權(quán)專章規(guī)定的形式，而是置于土地承包經(jīng)營權(quán)章節(jié)中，62同前注。從解釋上看不能簡單因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)植入到了物權(quán)編就認(rèn)定為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)章節(jié)完全可以在必要時(shí)隨帶規(guī)定債的問題。63參見龍衛(wèi)球：《民法典物權(quán)編“三權(quán)分置”的體制抉擇與物權(quán)協(xié)同架構(gòu)模式——基于新型協(xié)同財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的分析視角》，載《東方法學(xué)》2020 年第4 期。其次，土地經(jīng)營權(quán)登記的規(guī)定不能等同于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的規(guī)定，其作用“主要在于引導(dǎo)土地經(jīng)營合同當(dāng)事人基于自身利益考量作出民事法律行為，以保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。而對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的確定，以其是否進(jìn)行登記而進(jìn)行不同類別之劃分，法律依據(jù)并不充分?！?4最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組：《中華人民共和國民法典物權(quán)編理解與適用（下）》，人民法院出版社2020年版，第711 頁。從《民法典》的規(guī)定來看，有些權(quán)利雖未作登記卻為物權(quán)（例如：土地承包經(jīng)營權(quán)），也有權(quán)利雖經(jīng)登記卻并非物權(quán)（例如登記備案后租賃合同中的租賃權(quán)）65參見崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)編對四種他物權(quán)制度的完善和發(fā)展》，載《中國法學(xué)》2020 年第4 期。；從國外立法例看，《荷蘭民法典》規(guī)定所有類型的法律行為（包括債權(quán)）均可登記66參見單平基：《分解、舍棄抑或改造：〈民法典〉編纂中土地承包經(jīng)營權(quán)的定位》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3 期。。最后，期限長短更是無法勝任土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界分標(biāo)準(zhǔn)。以《意大利民法典》為例，用于植樹造林的土地租賃期限最長可約定為99 年，67參見《意大利民法典》，費(fèi)安玲等譯，中國政法大學(xué)出版社2004 年版，第392 頁。其租賃權(quán)的性質(zhì)亦不會(huì)基于期限原因成為物權(quán)。相反，土地經(jīng)營權(quán)登記和期限規(guī)定的多樣性，從另一個(gè)側(cè)面證明了土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)界定的必要性。因此，強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，完全可以通過租賃權(quán)的物權(quán)化來實(shí)現(xiàn)，而非將其規(guī)范為用益物權(quán)，從而加重對土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的負(fù)擔(dān)。68參見韓松：《論民法典物權(quán)編對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定——基于“三權(quán)分置”的政策背景》，載《清華法學(xué)》2018 年第5 期。

四、土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性質(zhì)的體系效應(yīng)

土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，可以更好地完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法律政策體系，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)和土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的健全。

（一）土地承包權(quán)實(shí)為土地承包經(jīng)營權(quán)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”通過《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》完成了相應(yīng)的立法表達(dá)。但是作為“三權(quán)分置”中間環(huán)節(jié)的土地承包權(quán)的規(guī)定非常簡陋，只出現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》第9 條中。土地承包權(quán)的主體、客體、內(nèi)容和權(quán)利性質(zhì)等均須進(jìn)一步規(guī)范。在明晰了家庭承包方式中土地經(jīng)營權(quán)的派生邏輯和權(quán)利性質(zhì)后，土地承包權(quán)的相關(guān)問題豁然開朗。

土地承包經(jīng)營權(quán)人與受讓方達(dá)成合意，為受讓方設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，該土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)。此種情形下，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、客體、內(nèi)容和權(quán)利性質(zhì)等均不會(huì)因?yàn)榕缮送恋亟?jīng)營權(quán)發(fā)生變化?！掇r(nóng)村土地承包法》中的土地承包權(quán)實(shí)質(zhì)上就是土地承包經(jīng)營權(quán)，這不但可以避免對土地承包權(quán)的重新解讀，還可以避免作為成員權(quán)內(nèi)容的土地承包權(quán)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地承包權(quán)概念上的混亂。69同上注。之所以規(guī)定承包方保留土地承包權(quán)可以從以下兩個(gè)方面闡釋：一方面土地承包權(quán)可以理解為土地承包經(jīng)營權(quán)的簡稱。故而除去《農(nóng)村土地承包法》第9 條外，土地承包權(quán)既無規(guī)定的必要，也無規(guī)定的可能?！睹穹ǖ洹芬?guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)后，同樣無須對同一權(quán)利再作出土地承包權(quán)的規(guī)定。70同前注。另一方面保留土地承包權(quán)的規(guī)定，表明了土地承包經(jīng)營權(quán)人在設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)后其權(quán)利行使受到限制，不但將農(nóng)村土地占有、使用和收益的權(quán)利在一定期限內(nèi)交由土地經(jīng)營權(quán)人行使，而且不得進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的重復(fù)設(shè)定，尤其是在土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)過登記取得對抗效力之后。同時(shí)，除非出現(xiàn)法定情形，土地承包經(jīng)營權(quán)人不得單方解除流轉(zhuǎn)合同。71參見《農(nóng)村土地承包法》第42 條的相關(guān)規(guī)定。

土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)的明晰，奠定了構(gòu)建“三權(quán)分置”背景下我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。土地承包權(quán)實(shí)為土地承包經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利性質(zhì)為用益物權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)人可以通過出租、入股或者其他方式為他人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利性質(zhì)為債權(quán)。因此，在家庭承包方式中，未設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)為“所有權(quán)+用益物權(quán)”；設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)則為“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)”。在其他方式承包中，由于沒有土地承包權(quán)的存在，其權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)為“所有權(quán)+債權(quán)”。需要進(jìn)一步說明的是，無論何種承包方式中土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時(shí)的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。按照《民法典》中租賃合同關(guān)于轉(zhuǎn)租的規(guī)定，經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)租的，承租人與出租人的租賃合同繼續(xù)有效。72參見《民法典》第716 條的相關(guān)規(guī)定。因此，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人的債權(quán)依然存在，受讓方也取得新的債權(quán)。如此以來，我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)將會(huì)更加復(fù)雜，且沒有現(xiàn)實(shí)必要。因此，筆者建議，家庭承包方式中的土地承包經(jīng)營權(quán)人或者其他方式承包的土地所有權(quán)人同意土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的，在土地承包經(jīng)營權(quán)人或者土地所有權(quán)人與再流轉(zhuǎn)的受讓方之間產(chǎn)生直接的債權(quán)關(guān)系，73在國外立法例中，農(nóng)地租賃的轉(zhuǎn)租可以在出租人和新承租人之間產(chǎn)生直接租賃關(guān)系?！兑獯罄穹ǖ洹返?649 條規(guī)定：“出租人同意轉(zhuǎn)租的，轉(zhuǎn)租被認(rèn)為是發(fā)生在出租人與新承租人之間的直接租賃關(guān)系?！蓖白ⅲ?95 頁。避免出現(xiàn)“所有權(quán)+用益物權(quán)+債權(quán)+債權(quán)”或者“所有權(quán)+債權(quán)+債權(quán)”的情形，從而維持我國農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一和簡潔。

（二）健全土地經(jīng)營權(quán)抵押制度

由于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的不確定，《農(nóng)村土地承包法》第47 條采用了融資擔(dān)保的提法，沒有將其明確為土地經(jīng)營權(quán)抵押或者質(zhì)押。通常的理解是，土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的，則應(yīng)當(dāng)設(shè)立抵押，74同前注，第714 頁。土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的，則應(yīng)當(dāng)設(shè)立權(quán)利質(zhì)押?！睹穹ǖ洹吩诘?42 條和第381 條均明確規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)抵押，這成為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)被界定為用益物權(quán)的重要支撐之一。75同前注。土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)定位既要證成土地經(jīng)營權(quán)抵押的正當(dāng)性，又要明晰土地經(jīng)營權(quán)抵押的關(guān)鍵制度。

首先，債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)抵押既有學(xué)理支持，也可以從《民法典》現(xiàn)行規(guī)定中加以解釋。從抵押和質(zhì)押的制度區(qū)分來看，兩者的主要差異在于對物的利用方式。抵押權(quán)的設(shè)立無須轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的占有，質(zhì)權(quán)的設(shè)立則需要轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的占有。76參見［日］我妻榮：《新訂擔(dān)保物權(quán)法》，申政武、封濤、鄭芙蓉譯，中國法制出版社2008 年版，第195 頁。土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物時(shí)，不能轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地的占有，只有將土地置于土地經(jīng)營權(quán)人的占有、使用和收益范圍之內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)人才能從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營、持續(xù)產(chǎn)生收益，才有按期履行債務(wù)的可能性。“土地經(jīng)營權(quán)人以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保之后仍得行使其土地經(jīng)營權(quán)，已與質(zhì)權(quán)性質(zhì)相抵觸，因?yàn)槿缛粼O(shè)定質(zhì)權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人必不得行使其土地經(jīng)營權(quán)?！?7高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，載《法學(xué)研究》2019 年第5 期。從我國《民法典》第399 條的規(guī)定來看，修正了《物權(quán)法》第194 條關(guān)于耕地上的土地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，保留了“法律規(guī)定可以抵押的除外”的但書規(guī)定。78參見《民法典》第399 條和《物權(quán)法》第194 條的相關(guān)規(guī)定。值得注意的是，《土地管理法》第10 條規(guī)定的土地使用權(quán)，是為了實(shí)現(xiàn)將國家或者集體所有的土地依法交由相關(guān)民事主體使用，79參見《土地管理法》第10 條的相關(guān)規(guī)定。其本身并無法明確為用益物權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)其設(shè)立方式區(qū)分為用益物權(quán)或者債權(quán)。以建設(shè)用地為例，無論是獲得國有土地使用權(quán)，還是集體土地使用權(quán)，均可以通過出讓或者出租等不同方式設(shè)立。出租方式設(shè)立國有土地使用權(quán)雖然屬于債權(quán)，但是可以抵押也有明文規(guī)定。80參見國土資源部《規(guī)范國有土地租賃若干意見》第6 條第1 款：“國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權(quán)。承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，必須依法登記。”因此，土地經(jīng)營權(quán)抵押既可以納入《民法典》第395 條第2 款“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”，也可以認(rèn)為是《民法典》第399 條中法律另有規(guī)定可以抵押的集體土地使用權(quán)。

其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全土地經(jīng)營權(quán)抵押制度。從實(shí)際操作來看，土地經(jīng)營權(quán)抵押制度與土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)的關(guān)系不大，而是在于抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)如何設(shè)立以及怎么實(shí)現(xiàn)。在抵押權(quán)設(shè)立方面，一方面應(yīng)當(dāng)正確處理土地經(jīng)營權(quán)期限與貸款期限的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立抵押權(quán)的，應(yīng)當(dāng)明確在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)可以處分的土地經(jīng)營權(quán)的期限，該期限不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限；土地經(jīng)營權(quán)人設(shè)立抵押的，貸款期限不得超過土地經(jīng)營權(quán)期限，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)只能處分剩余期限的土地經(jīng)營權(quán)。另一方面應(yīng)當(dāng)關(guān)注流轉(zhuǎn)價(jià)款支付方式與貸款期限、額度的關(guān)系。土地經(jīng)營權(quán)人支付流轉(zhuǎn)價(jià)款一般是分期付款，即按年或者生產(chǎn)周期支付。此種支付在很大程度上限制了貸款期限以及貸款額度，中長期貸款和大額貸款往往難以獲得，亟需土地經(jīng)營權(quán)人的其他增信措施的配合支持。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方面，土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)困難，這既有農(nóng)地嚴(yán)格用途管制的原因，也與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不完善相關(guān)，81參見肖鵬：《土地經(jīng)營權(quán)抵押的制約與創(chuàng)新》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第4 期。傳統(tǒng)意義上的折價(jià)、拍賣或者變賣的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式往往難以奏效，這也成為阻礙土地經(jīng)營權(quán)抵押順利開展的主要原因。貸款重組、按序清償82參見中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第15 條的相關(guān)規(guī)定。、強(qiáng)制管理、收益執(zhí)行83同前注。等不同抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步積極探索。