房紹坤

改革開放以來，我國始終重視調(diào)整農(nóng)民和土地之間的關(guān)系，在堅持農(nóng)村土地集體所有的制度底線不變的基礎(chǔ)上，不斷致力于鞏固和完善農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度，秉持賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定并長久的土地承包權(quán)利的改革邏輯，在政策和立法中先后兩次延長承包期限，實現(xiàn)了土地承包關(guān)系從維持“長期不變”到保持“長久不變”的歷史轉(zhuǎn)變。體系化的政策和法律制度設(shè)計，增強了農(nóng)民對土地的權(quán)利預(yù)期，提升了土地的利用績效，有力推動了“有恒產(chǎn)者有恒心”。近年來，全面深化改革逐步向縱深領(lǐng)域推進，土地制度領(lǐng)域的改革尤甚，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的價值目標和制度規(guī)范、承包地“三權(quán)分置”等一系列改革成果已經(jīng)被《農(nóng)村土地承包法》《民法典》所確認。在此背景下，如何深刻理解承包地調(diào)整的制度規(guī)范，需要特別思考如下問題：承包地調(diào)整的制度邏輯是什么？承包地調(diào)整與“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”之間是何關(guān)系？如何理解承包地“三權(quán)分置”與保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的關(guān)系？如何結(jié)合中央的改革精神，對現(xiàn)行立法中的承包地調(diào)整規(guī)范進行解釋適用？本文擬圍繞上述疑惑展開探討，以深刻揭示承包地調(diào)整的基本制度邏輯，為承包地調(diào)整規(guī)范的解釋適用提供理論參考。

一、承包地調(diào)整的理論爭議和實踐困境

在制定法意義上，承包地調(diào)整是指發(fā)包方在承包期內(nèi)單方面實施的承包地調(diào)整，屬于單方調(diào)整。從廣義上說，承包地調(diào)整除單方調(diào)整外，還包括土地承包關(guān)系當事人之間的自主調(diào)整。從私法的視角觀察，承包地調(diào)整的本質(zhì)為農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的變更。根據(jù)我國現(xiàn)行制定法的有關(guān)規(guī)定，承包地調(diào)整指的是承包期內(nèi)基于自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊法定原因，發(fā)包方依照法定程序?qū)€別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地而進行的局部調(diào)整。這種單方調(diào)整體現(xiàn)了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)主體地位，本質(zhì)上是農(nóng)民集體及其代表主體（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）行使農(nóng)地集體所有權(quán)的體現(xiàn)。雖然承包地調(diào)整反映的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與土地承包方之間的私權(quán)關(guān)系，但單方調(diào)整是直接動用集體權(quán)力影響承包方的權(quán)利變動，呈現(xiàn)出較強的權(quán)力色彩。對此，有學者指出：“集體組織主導(dǎo)的土地調(diào)整其實就是一種外力強加于己的被動調(diào)整機制，忽視了相關(guān)農(nóng)戶的自主意志，不符合成員自治的集體所有制精神?！雹僮Ｖ郏骸掇r(nóng)村土地承包關(guān)系自主調(diào)整機制的法理內(nèi)涵與體系完善》，載《法學家》2021 年第2 期。相較而言，承包地自主調(diào)整依據(jù)當事人的合同約定自愿進行，能夠較好地體現(xiàn)當事人的意志自由和權(quán)益維護。應(yīng)當說，這兩種類型的承包地調(diào)整所承擔的制度目標是不同的。單方調(diào)整的制度目標在于盡可能地限制承包地的局部調(diào)整而實現(xiàn)保持土地承包關(guān)系的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利期限等方面的穩(wěn)定性，進而實現(xiàn)賦予農(nóng)戶穩(wěn)定且有預(yù)期的土地承包經(jīng)營權(quán)的目的；自主調(diào)整的制度目標旨在根據(jù)農(nóng)戶的自主意思選擇實現(xiàn)土地承包權(quán)關(guān)系的自我調(diào)適?；谥贫仍O(shè)計目標的不同，兩種不同的承包地調(diào)整應(yīng)適用不同的制度和規(guī)范設(shè)計，對當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也會產(chǎn)生效果迥異的影響。目前，承包地的自主調(diào)整并不存在疑問，但單方調(diào)整卻面臨著諸多學理爭議和實踐困境。

（一）承包地調(diào)整的理論爭議

改革開放以來，貫穿于我國農(nóng)地制度改革過程的一條主線是通過不斷深化調(diào)整農(nóng)民和土地關(guān)系的漸進式、持續(xù)性改革，實現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)民對土地的權(quán)利預(yù)期，激勵農(nóng)民安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的改革目標，并為此進行了一系列系統(tǒng)化的制度設(shè)計。一方面，逐步賦予農(nóng)戶更加穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，通過從“債權(quán)式賦權(quán)”到“物權(quán)式賦權(quán)”的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的切實有效賦予，并且通過不斷健全土地承包經(jīng)營權(quán)的行使、保障和救濟機制，實現(xiàn)了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)；另一方面，通過兩次無條件延長土地承包經(jīng)營期限的方法，實現(xiàn)了農(nóng)戶土地承包期限方面的趨于穩(wěn)定，實現(xiàn)了“有恒產(chǎn)者有恒心”的目標。但是，即便是付出了如此諸多的努力，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定和承包地調(diào)整之間的矛盾在較長時期內(nèi)仍舊是存在的，要在短期內(nèi)徹底消除承包地調(diào)整現(xiàn)象是非常困難的。不容否認，承包地調(diào)整和保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變貌似存在不可協(xié)調(diào)的矛盾，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的基本理念與承包地調(diào)整的制度內(nèi)涵存在著邏輯背離。在實踐中，承包地調(diào)整先后經(jīng)歷了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”“增人不增地、減人不減地”和“嚴格限制調(diào)整”三個階段，現(xiàn)行立法堅持嚴格限制調(diào)整的規(guī)范選擇。在理論上，學者間對承包地應(yīng)否調(diào)整存在著激烈爭議，支持調(diào)整論和反對調(diào)整論各持不同的理由。

支持調(diào)整論的主要理由在于：其一，承包地調(diào)整可以滿足農(nóng)民對土地的現(xiàn)實需求。承包地調(diào)整所要解決的是在農(nóng)民集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟組織成員對集體土地承包經(jīng)營權(quán)的公平享有問題，本質(zhì)上是其對集體所有土地的物權(quán)實現(xiàn)問題。在土地承包經(jīng)營權(quán)對集體經(jīng)濟組織成員公平設(shè)定并作為其社會保障基礎(chǔ)的條件下，只要集體經(jīng)濟組織成員行使其分配取得土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟組織就應(yīng)當滿足，即使暫時沒有條件滿足的，也應(yīng)當在有合理條件時滿足；而解決沒有取得承包地的集體經(jīng)濟組織成員之現(xiàn)實需求的最直接、最簡便的辦法就是合理調(diào)整承包地。②參見韓松：《關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整的立法完善》，載《法學雜志》2010 年第12 期。其二，嚴格限制承包地調(diào)整會增加人地矛盾。嚴格限制承包地調(diào)整雖然可以使土地承包經(jīng)營權(quán)更趨于穩(wěn)定，但由于現(xiàn)行法律制度所隱含的對因人口增減等原因?qū)е碌娜说孛軟]有相應(yīng)的應(yīng)對措施，一定程度上加劇了現(xiàn)實中的人地占有不公的矛盾。③參見林葦：《農(nóng)村承包地調(diào)整制度研究》，中國檢察出版社2010 年版，第46 頁。其三，合理的、適度的承包地調(diào)整并不會影響到土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，損害農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)益。相較而言，既然法律鼓勵和允許承包地經(jīng)營權(quán)的規(guī)模化流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當允許承包地的適當調(diào)整。而且，相對于集體土地所有權(quán)而言，承包地調(diào)整的價值性似乎更加明顯。承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不會破壞土地承包關(guān)系穩(wěn)定，適當?shù)某邪卣{(diào)整同樣也不會破壞農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定，不會損害其土地財產(chǎn)權(quán)益。④同前注②。其四，適當?shù)某邪卣{(diào)整具有扎實的社會實踐基礎(chǔ)。在全國各地農(nóng)村，承包地調(diào)整已得到農(nóng)戶的普遍認同，事實上也一直在進行承包地調(diào)整。其五，適當?shù)某邪卣{(diào)整可以緩和局部的人地矛盾沖突。雖然《民法典》《農(nóng)村土地承包法》等明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，但這并不意味著認可了適當?shù)某邪卣{(diào)整就破壞了土地承包經(jīng)營權(quán)的期限效力，甚至是影響了土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性。實際上，嚴格法定框架內(nèi)的適當承包地調(diào)整既能滿足合理的用地需求，又能實現(xiàn)土地資源的更加有序流轉(zhuǎn)，提升土地資源的利用效率，并最終實現(xiàn)實質(zhì)意義上的土地承包關(guān)系的穩(wěn)定有序。

反對調(diào)整論的主要理由在于：其一，承包地調(diào)整會影響農(nóng)民對土地的穩(wěn)定感和對土地的投入。⑤參見廖洪樂：《農(nóng)村承包地調(diào)整》，載《中國農(nóng)村觀察》2003 年第1 期。因此，為了提高農(nóng)村土地利用的整體效益，不僅要全面禁止任何理由下的承包地調(diào)整，而且必須嚴格禁止發(fā)包方與承包方之間通過合意開展承包地調(diào)整。⑥參見朱廣新：《土地承包關(guān)系長久穩(wěn)定的制度建構(gòu)》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2013 年第4 期。只有這樣，才能真正實現(xiàn)改革的預(yù)期目標和制度初衷。其二，土地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)屬性是物權(quán)，而基于物權(quán)的穩(wěn)定性，就不應(yīng)允許基于發(fā)包方的單方意思和發(fā)包方與承包方的合意而頻繁調(diào)整承包地。甚至有學者認為，限制承包地調(diào)整不僅包括承包期內(nèi)限制調(diào)整承包地，而且在30 年承包期期滿后，也不能按農(nóng)村實有人口調(diào)整土地承包關(guān)系，否則，就不是土地承包關(guān)系的延長，而是重新發(fā)包。⑦參見黃延信：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)延續(xù)的前沿問題研究》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2019 年第5 期。其三，實踐證明，頻繁調(diào)整承包地可能會滋生基層干部腐敗，損害農(nóng)民集體成員利益，危害社會穩(wěn)定。其四，頻繁調(diào)整承包地會挫傷農(nóng)戶的土地權(quán)利預(yù)期，增加較大的制度成本。例如，承包地調(diào)整會影響農(nóng)民與土地關(guān)系的穩(wěn)定，破壞農(nóng)民對土地的投資預(yù)期；承包地調(diào)整的談判和協(xié)調(diào)成本較高；“增人不增地、減人不減地”的政策可能對部分增人戶不公平；現(xiàn)行的嚴格限制承包調(diào)整的制度執(zhí)行成本在下降，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)接受，如果法律允許承包期內(nèi)調(diào)整土地，可能帶來更多負面效應(yīng)。⑧參見劉守英、王佳寧：《長久不變、制度創(chuàng)新與農(nóng)地“三權(quán)分置”》，載《改革》2017 年第12 期。更為重要的是，頻繁調(diào)整承包地不利于貫徹落實中央政策文件所堅持的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的基本要求。自十七屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”以來，中共中央、國務(wù)院的“一號文件”多次提出要“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關(guān)政策和法律制度”，可以看出黨和國家穩(wěn)定土地承包關(guān)系的改革決心和意圖。農(nóng)村土地承包立法和執(zhí)法當然要反映黨和國家的政治目標，以真正體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想。

（二）承包地調(diào)整的實踐困境

實證調(diào)研揭示，雖然我國現(xiàn)行立法采納了嚴格限制承包地調(diào)整的法律和政策。但是，有關(guān)法律和政策并沒有得到有效的貫徹執(zhí)行和嚴格遵守，而是面臨著諸多的實踐困境。這主要體現(xiàn)在：

其一，實踐中對嚴格限制承包地調(diào)整的認同度不高。曾有研究發(fā)現(xiàn)，盡管黨和國家一直在推行穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的有關(guān)政策，而且隨著政策的貫徹實施各地的承包地調(diào)整現(xiàn)象總體上呈現(xiàn)出下降趨勢，但仍有超過60%的農(nóng)戶對“土地承包期限30 年不變”的政策保持保留的態(tài)度，特別是二輪承包以來，家庭人口增加的被訪者以及家庭收入以非農(nóng)業(yè)收入為主的被訪者，都傾向于支持承包地調(diào)整。⑨參見陶然、汪暉、黃璐：《二輪承包后的中國農(nóng)村土地行政性調(diào)整——典型事實、農(nóng)民反應(yīng)與政策含義》，載張曙光主編：《中國制度變遷的案例研究（土地卷）》（第八集），中國財政經(jīng)濟出版社2011 年版，第207 頁。目前，這種情況在實踐中仍然存在，甚至在局部地區(qū)較為普遍。從實踐來看，農(nóng)民對調(diào)整承包地的看法也存在較大的分歧，特別是不少農(nóng)民對于“增人不增地，減人不減地”的政策存在較大的不理解。局部地區(qū)的承包地調(diào)整問題甚至已經(jīng)成為一個困擾基層改革和實踐的焦點問題，不少農(nóng)民乃至于基層干部、法官認為這一政策脫離了農(nóng)村的實際，應(yīng)予修訂。⑩參見“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組、陳小君：《農(nóng)村土地法律制度運行的現(xiàn)實考察——對我國10 個省調(diào)查的總報告》，載《法商研究》2010 年第1 期。承包地調(diào)整制度還有其較為廣泛的群眾基礎(chǔ)，“增人不增地，減人不減地”的土地政策在實踐中也沒有真正扎根，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的理想制度設(shè)計與農(nóng)民對調(diào)整承包地的普遍認同產(chǎn)生了尖銳的沖突。?參見高飛：《土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定與承包地調(diào)整的沖突及其解決之道——一個社會實證的分析》，載耿卓主編：《土地法制科學》2017 年第1 卷，法律出版社2017 年版，第189 頁。從筆者在國內(nèi)多省市的調(diào)研來看，基層干部、群眾中確實對現(xiàn)行政策和立法中的嚴格限制承包地調(diào)整存在較多的不理解、不認同。

其二，公平和效率的價值難以平衡。我國目前實行的“農(nóng)村土地集體所有—農(nóng)戶承包經(jīng)營”的制度在實施過程中存在著公平和效率之間價值難以平衡的難題。公平的價值要求集體土地的土地承包經(jīng)營權(quán)在同一社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶之間實現(xiàn)盡可能公平地分配，而效率的價值則要求盡可能給農(nóng)戶穩(wěn)定而又有預(yù)期的權(quán)益保障。具體到承包地調(diào)整，實際上也同樣面臨著公平和效率的兩難選擇。一方面，適度調(diào)整承包地有助于實現(xiàn)不同農(nóng)戶之間土地承包經(jīng)營權(quán)分配的公平；但另一方面，調(diào)整承包地會使農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)預(yù)期不穩(wěn)定，以至于可能降低農(nóng)戶對土地經(jīng)營的長期投資。而且，不同的農(nóng)戶對土地承包關(guān)系穩(wěn)定的客觀需求是不一致的，這就導(dǎo)致他們具有不同的權(quán)利訴求，這本身也是公平和效率價值難以平衡的體現(xiàn)。有研究指出，在多數(shù)農(nóng)民不支持穩(wěn)定承包權(quán)政策的情況下，要切實實現(xiàn)土地承包關(guān)系的長久不變確實有相當大的難度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使可以通過法律方式強制執(zhí)行該政策，但因為土地分配不均仍然會帶來不少村民之間、村民與村委會乃至基層政府之間的矛盾和沖突。?同前注⑨，第212 頁。在司法實踐中，對于違法調(diào)整承包地，法院是不予支持的。即便是通過召開民主議定的方式進行調(diào)整，也不會得到法院的支持。?例如，在“張某與某村集體經(jīng)濟組織土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案”中，法院判決認為：集體經(jīng)濟組織通過召開村民會議等方式做出土地承包方案調(diào)整的決定，違反《農(nóng)村土地承包法》對承包權(quán)保護等法律規(guī)定，侵害承包方權(quán)益的，承包方依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，向法院起訴請求撤銷該決定的，法院應(yīng)當予以支持。參見最高人民法院民事審判第一庭編：《民事審判指導(dǎo)與參考》2014 年第1 輯（總第57 輯），人民法院出版社2014 年版，第72 頁。

總之，承包地調(diào)整直接關(guān)系到土地承包關(guān)系的穩(wěn)定、農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)益的保障、農(nóng)民的權(quán)利預(yù)期和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是農(nóng)地制度體系中一個至關(guān)重要的制度設(shè)計。但是，承包地單方調(diào)整具有權(quán)利行使的單向性、效力的相對強制性等特點，加之各地資源的差異性，造成了農(nóng)民對承包地調(diào)整態(tài)度的迥異，這導(dǎo)致了承包地調(diào)整的理論爭議和實踐困境在短時期難以有效平息。因此，有必要深入揭示承包地調(diào)整的制度邏輯，并在此基礎(chǔ)上做好承包地調(diào)整的規(guī)范解釋。

二、承包地調(diào)整的基本邏輯和價值底線

（一）承包地調(diào)整的基本邏輯：嚴格限制

承包地調(diào)整是改革開放后，我國實行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制才產(chǎn)生的新生制度安排，嚴格限制承包地調(diào)整是貫穿于該項改革的基本邏輯。

應(yīng)當說，是否嚴格限制承包地調(diào)整與土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)密切相關(guān)。從制度演變來看，承包地調(diào)整經(jīng)歷了由寬松到嚴格的轉(zhuǎn)換過程。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶依據(jù)承包合同取得的具有相對性的合同權(quán)利，呈現(xiàn)出強烈的債權(quán)屬性，發(fā)包方使用行政手段或者利用土地所有權(quán)的主體地位頻繁調(diào)整承包地，嚴重損害了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，造成了一系列惡劣效果，如承包方不愿意對土地進行長期投資，導(dǎo)致土地肥力下降；承包地出現(xiàn)碎片化，不利于推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和機械化耕作；個別基層干部借承包地調(diào)整之機謀取私利，引發(fā)新的矛盾和糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。針對這種情況，黨和國家的相關(guān)政策進行了及時回應(yīng)。?《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11 號）指出：“為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法?！苯窈蟪霈F(xiàn)的人地矛盾，主要應(yīng)當用預(yù)留的機動地、依法開墾的土地、承包方自愿交回的土地，以及發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)，依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等途徑解決，不宜再用行政手段頻繁的調(diào)整承包地。可見，我國目前嚴格限制承包地調(diào)整有其特定的歷史背景。隨后，黨和國家的一系列政策文件基本上沿循了嚴格限制承包地調(diào)整的制度路線。

從我國21 世紀初以來的立法演變過程觀察，我國基本上是嚴格限制承包地的調(diào)整?！掇r(nóng)村土地承包法》（2002 年）確立了嚴格限制承包地調(diào)整的規(guī)范?《農(nóng)村土地承包法》（2002 年）第27 條和第28 條相關(guān)規(guī)定。，隨后的司法解釋對承包地調(diào)整做了更為詳細的規(guī)定，通過效力強制性規(guī)范直接否定了違反有關(guān)規(guī)定進行承包地調(diào)整的效力。?《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6 號）第5 條規(guī)定：“承包合同中有關(guān)收回、調(diào)整承包地的約定違反農(nóng)村土地承包法第二十六條、第二十七條、第三十條、第三十五條規(guī)定的，應(yīng)當認定該約定無效?！?020 年12 月修正后的該司法解釋第5 條仍維持原有規(guī)定，僅是相關(guān)條文有所變動：“承包合同中有關(guān)收回、調(diào)整承包地的約定違反農(nóng)村土地承包法第二十七條、第二十八條、第三十一條規(guī)定的，應(yīng)當認定該約定無效?！薄锻恋毓芾矸ā罚?004）及其修正案確立了承包地調(diào)整的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的民主決策程序和行政批準程序。?《土地管理法》（2004 年）第14 條第2 款規(guī)定：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準?！薄段餀?quán)法》（2017）沿襲《農(nóng)村土地承包法》，繼續(xù)嚴格限制承包地調(diào)整。?《物權(quán)法》第130 條規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理?！痹?018 年《農(nóng)村土地承包法》修改過程中，關(guān)于承包地調(diào)整的爭辯異常激烈，修訂過程中對承包地調(diào)整的有關(guān)規(guī)范曾也有反復(fù)?；谏钪腥说孛軟_突的現(xiàn)實，《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》初審稿和二審稿，對承包地調(diào)整做了略微松動，進而規(guī)定：在因“特殊情形矛盾突出”的情況下，可以在“堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分”的原則基礎(chǔ)上對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地適當調(diào)整。?其主要理由是：“實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善解決矛盾糾紛；鑒于各地情況差異較大，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定?！眳⒁姟度珖嗣翊泶髸椃ê头晌瘑T會關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉修改情況的匯報》。但是，該種觀點也遭到強烈反對，其理由主要有：土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策必須堅決貫徹；家庭人口變動是一個經(jīng)常性的狀態(tài)，不能以此為理由作為調(diào)整承包地的原因；承包地調(diào)整會給“ 三權(quán)分置”的落實造成困難，影響土地流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利預(yù)期等。事實上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也曾對承包地調(diào)整問題作出過解釋，從具體表述來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對此問題亦持否定態(tài)度。?原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第1721 號（農(nóng)業(yè)水利類150 號）提案答復(fù)》（農(nóng)辦案〔2017〕185 號）指出：“隨著時間推移和家庭人口變化，會出現(xiàn)農(nóng)戶間人均承包地占有差異。但承包期內(nèi)，作為本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶家庭成員共同享有對承包地的占有、使用、收益權(quán)利，不存在新增家庭成員無地問題。按照家庭人員變化調(diào)整承包地，既不符合國家農(nóng)村土地承包法律政策，不利于保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。如果采用調(diào)整其他農(nóng)戶承包地的辦法解決人地矛盾，農(nóng)村就會無休止地調(diào)地，承包關(guān)系就很難穩(wěn)定下來，就會侵害其他農(nóng)戶土地承包權(quán)益。因此，在承包期內(nèi)，應(yīng)按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，用集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地、依法開墾等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原則，分類排隊，逐步解決新增人口要地問題。對確因缺地導(dǎo)致生活貧困的，應(yīng)當將該戶農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障和貧困救助體系，并幫助轉(zhuǎn)移就業(yè)。”最終，基于保持政策穩(wěn)定性的考慮，《農(nóng)村土地承包法》還是維持了原來規(guī)定。21《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報告》指出：草案二次審議稿對現(xiàn)行法律有關(guān)承包地個別調(diào)整的規(guī)定作了部分修改。有的常委委員和地方、部門、專家、社會公眾提出，承包地個別調(diào)整問題較為復(fù)雜、敏感，建議按照保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的精神恢復(fù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，不作修改。憲法和法律委員會經(jīng)研究認為，承包地調(diào)整問題政策性很強，多年來，中央在承包地調(diào)整問題上的政策沒有變化，不久前印發(fā)的中央文件對有關(guān)精神再次作了強調(diào)。因此，建議本次修法對現(xiàn)行法律有關(guān)調(diào)整承包地的規(guī)定不作修改，維持現(xiàn)有規(guī)定不變。2019 年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》依然堅持“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的政策精神，繼續(xù)執(zhí)行嚴格限制承包地調(diào)整的基本政策。22《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》規(guī)定：“農(nóng)戶承包地要保持穩(wěn)定，發(fā)包方及其他經(jīng)濟組織和個人不得違法調(diào)整?！薄胺€(wěn)定土地承包關(guān)系。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準，可在個別農(nóng)戶間作適當調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴掌握?！敝螅睹穹ǖ洹芬廊粓猿至恕掇r(nóng)村土地承包法》中嚴格限制承包地調(diào)整的規(guī)定。23《民法典》第336 條規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定辦理?！蹦敲?，我國為什么要嚴格限制承包地調(diào)整呢？有學者認為，其原因主要有兩方面：一是立法政策導(dǎo)向上要求長期穩(wěn)定承包制，承包期內(nèi)承包地的調(diào)整必然會影響土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定；二是在法理上為了穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)，就要賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力，承包地的調(diào)整必然會損害土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力。24參見陳小君：《農(nóng)村土地問題立法研究》，經(jīng)濟科學出版社2012 年版，第211 頁。筆者認為，上述觀點當然有其合理性，但審視嚴格限制承包地調(diào)整的根源還應(yīng)當在更開闊的視野中尋找答案。在全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的歷史背景下，我國嚴格限制承包地調(diào)整，說明新時代深化農(nóng)村改革的主線仍然是“處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”，這蘊含著豐富的理論和實踐邏輯。詳言之，嚴格限制承包地調(diào)整對于切實鞏固和完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益和自愿選擇權(quán)利，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力，保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定以及鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)均具有積極意義。綜上，雖然我國在立法過程中對承包地調(diào)整的態(tài)度存有爭議且?guī)捉?jīng)反復(fù)，但保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，嚴格限制承包地調(diào)整的基本邏輯沒有改變。

（二）承包地調(diào)整的價值底線：保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變

在黨和國家不斷強化土地承包關(guān)系穩(wěn)定、長期不變、長久不變的政策指引下，《農(nóng)村土地承包法》（2018 年）進一步將“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”載入該法第1 條之目的條款，這凸顯了法律賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定并長久不變的土地財產(chǎn)權(quán)利的決心。將“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”確立為立法目的，說明該項政策已經(jīng)上升到立法價值目標的地位，意味著包括承包地調(diào)整在內(nèi)的一系列制度設(shè)計都應(yīng)當秉持“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的立法價值目標。深入理解這一立法價值目標的內(nèi)在邏輯及其與相關(guān)改革措施之間的關(guān)系，是更好地遵守和貫徹這一價值底線的基礎(chǔ)。反對承包地調(diào)整的最主要理由，是其可能會危及土地承包關(guān)系穩(wěn)定并影響農(nóng)民的權(quán)利預(yù)期，影響農(nóng)民對土地的投資積極性。那么，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”呈現(xiàn)出何種內(nèi)部層次結(jié)構(gòu)？其與承包地“三權(quán)分置”之間的內(nèi)在邏輯是什么？承包地調(diào)整與“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”之間有無實質(zhì)沖突？這些問題的答案是深刻理解承包地調(diào)整的價值底線的關(guān)鍵。

首先，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定”和“長久不變”是協(xié)同關(guān)系?！氨３洲r(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”這一立法目的之確立是隨著改革進程的逐步推進而設(shè)計出的，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的穩(wěn)定性直接影響著農(nóng)地制度的績效。改革開放以來，我國的農(nóng)地政策與法律基本上沿循著穩(wěn)定土地承包關(guān)系的路線展開，形成了一系列有效的制度安排。十一屆三中全會以來，我國逐步形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。我國農(nóng)村改革實際上主要就是圍繞農(nóng)民與土地之間的關(guān)系而循序漸進展開的，而貫穿于整個改革過程的基調(diào)就是通過穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實現(xiàn)對農(nóng)民土地權(quán)益更加全面充分和長期地賦予，使農(nóng)民成為土地權(quán)益的真正權(quán)利主體?！掇r(nóng)村土地承包法》實現(xiàn)了“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”從政策表達向立法表達的轉(zhuǎn)變，隨之這一表達就具有了獨立的法律制度內(nèi)涵。從文義上解釋，這一立法表達包含“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定”和“長久不變”兩個層次結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)的兩個層次的內(nèi)容分別展現(xiàn)了該制度賦予農(nóng)戶更加穩(wěn)定的土地財產(chǎn)權(quán)益和更加長久的土地權(quán)益預(yù)期的雙重價值目標。但是，兩個層次所指向的內(nèi)容是不同的：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定”指向的是政府公權(quán)力以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“準公權(quán)力”，旨在對上述權(quán)力保持足夠的對抗性，防止任意毀約、違法收回承包地、違法調(diào)整承包地等情形；而“長久不變”指向的則是承包期限的完整性，重點在期限方面給農(nóng)戶以穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期。上述兩個層次之間是遞進關(guān)系而不是選擇關(guān)系，說明兩者的價值目標具有共通性，這也反映出這兩者本質(zhì)上構(gòu)成一個完整的制度體系，兩個層次協(xié)同作用共同促進立法目標的實現(xiàn)。

其次，承包地調(diào)整與“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”并無實質(zhì)性沖突?！氨３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是我國改革開放以來深化農(nóng)村土地制度改革中經(jīng)過長期政策實踐檢驗并為立法所確認的重要制度設(shè)計，在未來的改革中應(yīng)當長期堅持并與時俱進逐步完善。從政策的規(guī)定分析，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的內(nèi)涵，實際上包含“保持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變”“保持農(nóng)戶承包集體土地的基本權(quán)利長久不變”和“保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定”三個層次。25《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》指出：“準確把握‘長久不變’政策內(nèi)涵：保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變。保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長久不變。保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。”筆者認為，盡管理論界和實踐中對承包地調(diào)整存在激烈爭議，但是，承包地調(diào)整與“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的政策目標之間并不存在實質(zhì)性沖突，嚴格限制承包地調(diào)整實際上是對“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的價值觀念的貫徹實施。《農(nóng)村土地承包法》以及《民法典》中有關(guān)承包地調(diào)整的立法表達貫徹了嚴格限制承包地調(diào)整的基本態(tài)度，對于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變具有積極促進作用。但是，這并不意味著絕對否定承包地調(diào)整。為了實現(xiàn)“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的改革目標，立法不能忽視客觀現(xiàn)實，絕對否定法定特殊情形下調(diào)整承包地的現(xiàn)實需要。事實上，如果承包地長期不調(diào)整，局部地區(qū)的人地矛盾就會更加激烈，農(nóng)民調(diào)整承包地的愿望就會更加強烈，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的目標就會面臨著更大壓力，甚至會更難實現(xiàn)。因此，承包地調(diào)整與“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”不僅無實質(zhì)性沖突，而且需要加強制度之間的協(xié)同配合，通過具體制度安排科學理性地優(yōu)化兩者之間的關(guān)系，以完善農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益結(jié)構(gòu)和流轉(zhuǎn)體系，激活市場化交易。26參見黃祖輝：《“三權(quán)分置”與“長久不變”的政策協(xié)同邏輯與現(xiàn)實價值》，載《改革》2017 年第10 期。

最后，承包地“三權(quán)分置”與“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”協(xié)同配合?！氨３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長久不變”與承包地“三權(quán)分置”是《農(nóng)村土地承包法》（2018 年）中新采納的兩項制度設(shè)計。這兩項制度安排都是深化承包地改革的核心制度設(shè)計，兩者“一靜”“一動”，協(xié)同配合，共同促進承包地改革目標的實現(xiàn)。“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”旨在通過賦予農(nóng)戶穩(wěn)定且有預(yù)期的土地承包經(jīng)營權(quán)，構(gòu)建靜態(tài)安全的土地承包關(guān)系，對土地承包方、土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益保障均具有積極促進意義；而承包地“三權(quán)分置”旨在通過承包地上所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分設(shè)，進一步釋放承包地的財產(chǎn)價值，構(gòu)建更加符合動態(tài)交易安全的財產(chǎn)權(quán)益交易秩序。這兩項制度設(shè)計存在著內(nèi)在協(xié)同關(guān)系，具體表現(xiàn)在：只有在靜態(tài)上建構(gòu)起清晰的承包地產(chǎn)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)，才能更好地進行“三權(quán)分置”，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)之權(quán)能的進一步分離；而側(cè)重于營造靜態(tài)財產(chǎn)秩序安全的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是營造動態(tài)財產(chǎn)秩序安全的“三權(quán)分置”制度的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)不牢則難以實現(xiàn)承包地上的“三分權(quán)置”和土地財產(chǎn)價值的充分釋放。因此，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是承包地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)的根基，而承包地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)有助于鞏固“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”。這兩項制度是互相關(guān)聯(lián)的制度安排，是協(xié)同配合的關(guān)系。值得關(guān)注的是，在實施承包地“三權(quán)分置”的情況下，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的制度設(shè)計被賦予了新的內(nèi)涵，該項制度所直接針對的是農(nóng)戶承包權(quán)，即作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)包方不能任意對農(nóng)戶承包地進行調(diào)整，而土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和長久不變能夠促進土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。從文義上解釋，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”并不針對農(nóng)戶與其他土地經(jīng)營主體之間的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。但是，這并不意味著農(nóng)戶可以任意對土地經(jīng)營權(quán)關(guān)系進行調(diào)整或者解除。對此，《農(nóng)村土地承包法》（2018 年）第42 條規(guī)定，非有法定事由，承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。而且承包方單方解約權(quán)的法定限制實際上從土地經(jīng)營權(quán)效力的視角構(gòu)成對發(fā)包方和承包方解約權(quán)的反向限制，這對保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變必然具有積極效果。27參見管洪彥：《保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的改革邏輯與規(guī)范設(shè)計》，載《人民法治》2019 年第2 期。

綜上，無論是從政策表達還是從規(guī)范表達的角度理解，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定”與“長久不變”都是完全可以兼容的關(guān)系，兩者協(xié)同發(fā)揮作用促進政策目標的實現(xiàn)。

三、承包地調(diào)整的規(guī)范解釋與適用

（一）承包地調(diào)整的現(xiàn)有規(guī)范構(gòu)造

在堅持“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的價值底線基礎(chǔ)上，《民法典》第336 條、《農(nóng)村土地承包法》第28 條和第29 條構(gòu)建起了較為完善的承包地調(diào)整規(guī)范體系，主要內(nèi)容包括：其一，“嚴守基本底線”，即以“原則上不得調(diào)整承包地”為基本原則，確保了土地承包關(guān)系的總體上保持穩(wěn)定態(tài)勢。其二，“局部調(diào)整僅限法定情形”，即承包地調(diào)整僅限于存在“自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”。這一規(guī)定克服了嚴守基本底線的僵化性，有助于解決局部的特殊情況下造成的“人地矛盾”問題。其三，“局部調(diào)整僅限個別主體之間調(diào)整”，即“只針對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進行調(diào)整”。這就否定了大規(guī)模的土地調(diào)整，保持了土地在農(nóng)戶之間總體穩(wěn)定。其四，“調(diào)整幅度局限于適當調(diào)整”，即必須堅持土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定，不得打亂重分。進一步強化了土地承包關(guān)系總體穩(wěn)定的基本態(tài)勢。其五，“調(diào)整必須嚴格遵守法定程序規(guī)則”，即承包地調(diào)整必須履行法定的程序要求。在民主決議規(guī)則方面，須“經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，并“報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準”。這一嚴格的程序規(guī)則設(shè)計，有助于加強行政權(quán)力對成員自治權(quán)利的有效監(jiān)督，防止其恣意侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益。其六，“充分尊重成員自治”，即如果發(fā)包方和農(nóng)戶在承包合同中事先具有約定不得調(diào)整的意定情形，則需要遵守按照其事先約定。以上構(gòu)成了我國制定法中有關(guān)承包地調(diào)整的現(xiàn)有規(guī)范構(gòu)造。承包地調(diào)整規(guī)范的解釋與適用需要結(jié)合上述有關(guān)承包地調(diào)整的規(guī)范構(gòu)造和基本制度邏輯實施，并在廓清承包地調(diào)整的理論爭議和妥當解決相關(guān)實踐難題的基礎(chǔ)上依法依策有序進行。

（二）基本遵循：承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地

從我國現(xiàn)行法中的有關(guān)規(guī)范表達分析，立法已經(jīng)將“承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地”作為承包地調(diào)整的總基調(diào)和制度底線。這充分說明，立法中嚴格貫徹了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的基本政策目標?！氨３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是對我國改革開放實踐以來一直采取并持續(xù)堅持的穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包關(guān)系政策的延續(xù)和發(fā)展，是政策和立法中都需要持續(xù)秉持的基本價值目標，這也是對承包地調(diào)整規(guī)范進行解釋適用需要秉持的基本價值根基。筆者認為，理解“承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，需要注意以下幾點：其一，堅持承包期內(nèi)不得調(diào)整。為保障承包關(guān)系的穩(wěn)定，在確立土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，我國立法對承包地實行長期承包期制度（耕地承包期為30 年，草地承包期為30 年至50 年，林地承包期為30 年至70 年），而且堅持在土地承包期內(nèi)原則上發(fā)包方不得對承包地進行調(diào)整。需要注意的是，黨的十九大報告做出了“第二輪土地承包到期后再延長三十年”的政治承諾，這意味著第二輪土地承包到期后仍然應(yīng)堅持原來承包地的自動延包原則，延包中不得將承包地打亂重分，以確保延包后絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定不變。而且延包后，在重新確立的土地承包期內(nèi)，仍然要堅持承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地的總基調(diào)。這就基本上做到了保證土地承包關(guān)系的長久不變。其二，發(fā)包方在承包期內(nèi)“不得調(diào)整承包地”并不意味著承包地絕對不能調(diào)整。此所謂“不得調(diào)整承包地”，直接針對的是發(fā)包方不得單方按照自己的意思開展承包地調(diào)整，并沒有禁止土地承包雙方基于意思自治對承包地進行調(diào)整。當然，如果承包方有合理理由，請求發(fā)包方適當調(diào)整的，只要符合有關(guān)規(guī)定，發(fā)包方可以調(diào)整。28參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典物權(quán)編釋義》，法律出版社2020 年版，第338 頁。事實上，《農(nóng)村土地承包法》中已經(jīng)認可了根據(jù)承包方的意志自愿選擇的承包地調(diào)整，如互換（第33 條）。承包方對承包地的調(diào)整本質(zhì)上是基于其自由選擇確定的，屬于自主調(diào)整的范疇。對此，有觀點指出，土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓和自愿退出，以及土地承包經(jīng)營權(quán)的協(xié)議分割、贈與等行為，其本質(zhì)是農(nóng)戶自主發(fā)動的變更土地承包關(guān)系的自主調(diào)整行為。29參見祝之舟：《農(nóng)村土地承包關(guān)系自主調(diào)整機制的法理內(nèi)涵與體系完善》，載《法學家》2021 年第2 期。其三，“不得調(diào)整承包地”意味著應(yīng)當堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，不得打亂重分。不得打亂重分是針對現(xiàn)實生活中有些地方任意改變土地承包關(guān)系的現(xiàn)象，為穩(wěn)定土地承包關(guān)系而采取的一個具體做法，體現(xiàn)了對發(fā)包方發(fā)包土地權(quán)利的限制。

（三）適度緩和：適當調(diào)整的規(guī)范解釋

如上文所述，制定法意義上的承包地調(diào)整指向的是發(fā)包方的單方調(diào)整。這種調(diào)整很可能會危及土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和農(nóng)戶的土地承包權(quán)益安全，故立法對其采納了嚴格限制的規(guī)范設(shè)計。但是，這種規(guī)范設(shè)計并不完全否定承包地的適當調(diào)整。所謂適當調(diào)整，對應(yīng)的是打亂重分的規(guī)?；{(diào)整。強調(diào)適當調(diào)整意味著不得打亂重分，而是應(yīng)當維持絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地的穩(wěn)定不變。如何進行承包地的適當調(diào)整，需要注意以下方面。

第一，適當調(diào)整適用于極其個別的“法定特殊情形”，即“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”。至于如何解釋“等特殊情形”，學理上有不同觀點。有學者認為，“立法上應(yīng)當對合理的、必要的可以進行承包地調(diào)整的情形作出明確的列舉式規(guī)定，將不得調(diào)整的原則性與必要調(diào)整的靈活性結(jié)合起來，使法律規(guī)定更加符合農(nóng)村的實際?！?0同前注。有學者認為，“等特殊情形”主要包括兩種情形：一是部分農(nóng)戶的土地被征收或者被用于鄉(xiāng)村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，失地農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補償費用而要求繼續(xù)承包土地；二是人地矛盾突出的情形。31參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019 年版，第144-145 頁。但是，在制定法沒有明確列舉的情況下，司法實踐中鮮有對“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地”之外的其他情形進行擴張解釋適用。

第二，適當調(diào)整僅適用于“個別農(nóng)戶之間開展的承包的耕地和草地”的調(diào)整。首先，適當調(diào)整僅限于個別農(nóng)戶之間承包地的調(diào)整，這意味著不得實施打亂重分性質(zhì)的規(guī)模化調(diào)整。其次，適當調(diào)整的范圍僅限于耕地和草地，而不包括林地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。32依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第2 條的規(guī)定，農(nóng)村土地包括農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。筆者認為，既然立法上僅規(guī)定對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進行適當調(diào)整，就應(yīng)當嚴格遵循文義解釋，不應(yīng)作擴大解釋，即適當調(diào)整不適用于林地及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。關(guān)于調(diào)整承包地時的土地來源問題，《農(nóng)村土地承包法》（2018 年）第29 條作出了相關(guān)規(guī)定。33《農(nóng)村土地承包法》第29 條規(guī)定：“下列土地應(yīng)當用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）發(fā)包方依法收回和承包方依法、自愿交回的?！边@意味著，從體系上解釋，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還存有第29 條規(guī)定的三種類型土地的，首先應(yīng)當用上述三種類型土地進行個別農(nóng)戶之間的調(diào)整；只有在沒有上述類型土地的情況下，才可以動用其他農(nóng)戶承包的耕地和草地進行調(diào)整。34參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典物權(quán)編釋義》，法律出版社2020 年版，第339 頁；高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019 年版，第150 頁。

第三，要嚴格遵循法定程序規(guī)則，即需要履行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的民主決策程序和行政批準程序。為了保障承包方對承包地的財產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟民主權(quán)利，有必要對適當調(diào)整進行程序規(guī)制。對此，《農(nóng)村土地承包法》第28 條作了明確規(guī)定。一方面，承包地調(diào)整需要經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員民主決議程序，即“必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”；另一方面，承包地調(diào)整要經(jīng)過行政機關(guān)的批準程序，即“報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府”和“縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等行政主管部門批準”。這里的批準程序是“雙重批準程序”，依據(jù)行政規(guī)則，在解釋上應(yīng)當理解為：須先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準，再經(jīng)縣級政府行政主管部門批準。

（四）以自治制約強制：尊重承包合同中的特別約定

土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是農(nóng)戶享有的私權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》的制度和規(guī)范設(shè)計當然應(yīng)當充分展現(xiàn)其私權(quán)特性。在私法上，私權(quán)最突出的特性就是權(quán)利主體可以根據(jù)意思自治決定權(quán)利的變動。集體土地所有權(quán)的本質(zhì)是一種財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民集體成員作為成員集體的組成部分，既是集體土地所有權(quán)的終極權(quán)利主體，也是土地承包經(jīng)營權(quán)的直接權(quán)利主體，因此，應(yīng)當遵循財產(chǎn)權(quán)的基本原理，以私權(quán)自治為理念，由作為集體土地所有權(quán)終極權(quán)利主體和土地承包經(jīng)營權(quán)直接權(quán)利主體的農(nóng)戶自行決定其權(quán)利的運行。有學者指出：“在現(xiàn)行法嚴格限制集體組織的調(diào)地行為的背景下，集體農(nóng)戶的自主調(diào)地行為更應(yīng)當?shù)玫阶鹬?、保障和倡?dǎo)，以促進農(nóng)村土地承包關(guān)系的完善和優(yōu)化?！?5同前注①。這一觀點突出了土地承包經(jīng)營權(quán)的自主調(diào)整的功能，值得贊同。同理，如果發(fā)包方和承包方在承包合同中約定承包地不得調(diào)整的，亦應(yīng)遵從承包合同的約定。36依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第28 條的規(guī)定，承包合同中約定不得調(diào)整承包地的，按照其約定。換言之，即便具備立法中規(guī)定的法定情形、履行法定程序也不能進行調(diào)整。這本質(zhì)上是以自治限制強制，充分反映了對當事人意思自治的高度尊重。

四、結(jié)語

目前，我國已經(jīng)形成了漸成體系化的承包地調(diào)整規(guī)范體系，這些規(guī)范體系承載著保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的價值目標。實現(xiàn)承包地調(diào)整的立法目標，首先應(yīng)當做好相關(guān)規(guī)范的解釋適用。法律規(guī)范的解釋不能背離法律規(guī)范所表達出來的文義，不能脫離特定時期的政治目標。承包地調(diào)整的規(guī)范解釋應(yīng)當在清晰反映保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的價值底線的基礎(chǔ)上，遵守科學的法律解釋方法以得出妥當性的法律適用結(jié)果。但是，應(yīng)當關(guān)注的是，農(nóng)地制度改革是一個系統(tǒng)工程，難以單純地通過立法和法律解釋得到解決。解決問題的根本之策，還是在于解放發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，加快推進城鎮(zhèn)化步伐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。解決“人地矛盾”突出的問題，既要從“地里”做文章，又要從“地外”做文章，關(guān)鍵要通過多渠道促進勞動力就業(yè)，完善社會保障等方式統(tǒng)籌解決無地農(nóng)戶的問題。37參見韓長賦：《中國農(nóng)村土地制度改革》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2019 年第1 期?？傊?，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變以及解決承包地調(diào)整的內(nèi)部矛盾，一方面需要借助于法律制度的支撐，做好規(guī)范的解釋適用；另一方面也要通過系統(tǒng)化的深化農(nóng)村改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等制度安排以實現(xiàn)從根本上解決問題。