丁關(guān)良

一、引言

原《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2002 年8 月29 日通過，自2003 年3 月1 日起施行；2009 年8 月27 日第一次修正）第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”確立了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。由于理論界眾多學(xué)者一直以來普遍認(rèn)知家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，因此，法律禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；承包方之間從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)才能入股，而限制土地承包經(jīng)營權(quán)入股公司甚至入股農(nóng)民專業(yè)合作社等更廣寬、更有效、更有前景的經(jīng)濟(jì)組織；土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓也要符合三個(gè)方面限制條件（即承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源、經(jīng)發(fā)包方同意、受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)戶）等等。可見，原土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在三大缺陷，一是受限制于家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，造成土地承包經(jīng)營權(quán)無法自由流轉(zhuǎn)；二是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不能（禁止）抵押，從而造成融資的渠道不暢；三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體很難或無法直接取得有預(yù)期物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利（如出租只能產(chǎn)生和取得債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利），從而造成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育不力，難以形成土地的適度規(guī)模經(jīng)營。因此，2014 年2 月9 日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1 號）指出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，實(shí)施農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革，該“三權(quán)分置”改革最主要政策目標(biāo)是重財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)效率而放活經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)，使土地經(jīng)營權(quán)成為具有唯一財(cái)產(chǎn)性之權(quán)利，從而真正實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，同時(shí)，重資源利用而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置，并為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得用益物權(quán)性質(zhì)權(quán)利創(chuàng)造條件，更好發(fā)展多元化適度規(guī)模經(jīng)營。2018 年12 月29 日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》，現(xiàn)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）自2019 年1 月1 日起施行，該法第一章“總則”第9 條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”，可見，貫徹中央關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策精神，對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策實(shí)施“法律化”是這次修法的最大成效。①參見丁關(guān)良：《新修改的〈農(nóng)村土地承包法〉特點(diǎn)、變化與配套制度思考》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019 年第1 期。同時(shí)，特別在農(nóng)村家庭承包地的“放活土地經(jīng)營權(quán)”方面將原該法第二章“家庭承包”第五節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”修改為“土地經(jīng)營權(quán)”，將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓移到現(xiàn)第四節(jié)（將原第二章第四節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)”修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”），且全新創(chuàng)立了家庭承包中的土地經(jīng)營權(quán)制度，涉及內(nèi)容較為全面，特別使土地經(jīng)營權(quán)能實(shí)施融資擔(dān)保這一深化農(nóng)村土地改革的核心目標(biāo)之一能真正落地并成為法律重要內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)合同取得物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)能實(shí)現(xiàn)抵押等，更是為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得有預(yù)期物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也更為土地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)和更好發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了良好的制度環(huán)境。2020 年5 月28 日通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第二編“物權(quán)”第三分編“用益物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營權(quán)”中依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》土地經(jīng)營權(quán)制度對家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)共3 條作出綱領(lǐng)性和核心性規(guī)定（第339、340、341 條）；2020 年12 月23 日出臺新修正的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中較多涉及土地經(jīng)營權(quán)制度，特別是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；2021 年1 月26 日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021 年第1 次常務(wù)會議審議通過《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，專門對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。但由于農(nóng)地“三權(quán)分置”政策之法律化前實(shí)踐探索不充分、理論創(chuàng)新未成就、修法（草案）前后不一致，導(dǎo)致現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》等無法實(shí)現(xiàn)中央“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。在反思農(nóng)地“三權(quán)分置”政策之法律化后的內(nèi)容并進(jìn)行深層法理拷問和實(shí)踐論證的基礎(chǔ)上，本文對土地經(jīng)營權(quán)制度存在的若干主要問題進(jìn)行了深入剖析，并提出了解構(gòu)設(shè)想，研究目標(biāo)是為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好法治環(huán)境獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

二、“三權(quán)分置”法律化后“三權(quán)”表達(dá)上存在的問題及法理解析

（一）“三權(quán)”中第二權(quán)沒有法律明定

這里先從中央出臺“三權(quán)分置”改革重要政策內(nèi)容是否清晰著手，然后再從《農(nóng)村土地承包法》修法過程和修改決定涉及內(nèi)容、該法生效后學(xué)界觀點(diǎn)、新的中央政策的內(nèi)容提法、地方性法規(guī)條文內(nèi)容、對《民法典》規(guī)定的學(xué)界認(rèn)知等方面進(jìn)行綜合分析，從中得知農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中除第一權(quán)的“土地所有權(quán)”和第三權(quán)的“土地經(jīng)營權(quán)”沒有爭議外，第二權(quán)是“土地承包權(quán)”或是“土地承包經(jīng)營權(quán)”仍然不明，這就造成了“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”表達(dá)呈現(xiàn)模糊，同時(shí)，也表明第三權(quán)的“土地經(jīng)營權(quán)”如何生存這一重要理論問題存在分歧（下一部分進(jìn)行分析），特別是第二權(quán)不僅與第一權(quán)的“土地所有權(quán)”是否存在必要聯(lián)系尤為重要，而且該第二權(quán)屬何種性質(zhì)民事權(quán)利更是與中央放活政策和法律規(guī)定之“土地經(jīng)營權(quán)”制度能否完善緊密相關(guān)。下面分析如下：

中央實(shí)施農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革以來，眾多政策普遍提到土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)這三權(quán)，2016 年10 月30 日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《“三權(quán)分置”辦法政策意見》）指出，“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱‘三權(quán)’）分置并行”。但該重要政策后面又提到“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”。在此，一方面“土地承包權(quán)”是農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提基礎(chǔ)和資格（《農(nóng)村土地承包法》第5 條第1 款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”之規(guī)定，較多學(xué)者理解是對“土地承包權(quán)”法律性質(zhì)界定，有學(xué)者認(rèn)為這里“土地承包權(quán)”應(yīng)該屬于權(quán)利能力范疇②參見丁關(guān)良、才正：《土地承包權(quán)之制度問題深層剖析與權(quán)利性質(zhì)界定》，載《土地法制科學(xué)》2019 年第3 卷。）。另一方面，按“承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)容又可解釋為應(yīng)該是土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。

2017 年11 月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（簡稱《一次審議稿》）“三、增加一條，作為第六條：‘以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)?！恋爻邪鼨?quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利。’‘土地經(jīng)營權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。’”“四、將第九條改為第十條，修改為：‘國家保護(hù)集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！笨梢?，《一次審議稿》明確土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。2018 年10 月22 日《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉修改情況的匯報(bào)》指出，“憲法和法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，‘三權(quán)分置’改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。”該內(nèi)容實(shí)際上提到了土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“四權(quán)結(jié)構(gòu)”。同時(shí)，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）》（簡稱《二次審議稿》）“二、增加一條，作為第九條：‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。’”“十八、將第二章第五節(jié)的標(biāo)題修改為：‘土地經(jīng)營權(quán)’。”“二十七、將第三十九條第一款改為第四十四條，修改為：‘承包方向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不影響其依法享有的土地承包權(quán)，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變?！边@里出現(xiàn)了混亂的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)）、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。第三次審議后于2018 年12 月29 日全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定（草案）》修改意見的報(bào)告指出：將“修改決定草案第二十八條規(guī)定，承包方向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不影響其依法享有的土地承包權(quán)，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”修改為“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。”2018 年12 月29 日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》（簡稱《修法決定》）明確“二、增加一條，作為第九條：‘承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營’”和“二十八、將第三十九條第一款改為第四十四條，修改為：‘承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變?！备鶕?jù)上述《修法決定》內(nèi)容，依據(jù)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》分析，一方面從上述《農(nóng)村土地承包法》第9 條和《修法決定》第2 點(diǎn)看，農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中第二權(quán)是土地承包權(quán)（“也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”，這里承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后，是“保留”土地承包權(quán)，而不是保留“土地承包經(jīng)營權(quán)”），應(yīng)該解釋為形成土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”；另一方面從該法第44 條和《修法決定》第28 點(diǎn)“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”，結(jié)合家庭承包其承包方（農(nóng)戶）取得土地承包經(jīng)營權(quán)（該法第44 條“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”）和承包方將全部承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓（該法第34 條土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓“原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止”，表明承包方擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，才能維系它與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，否則如全部承包地實(shí)施承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，原承包方與發(fā)包方土地承包關(guān)系消滅）看，農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中第二權(quán)應(yīng)該解釋為土地承包經(jīng)營權(quán)（理由是承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，且在保留土地承包經(jīng)營權(quán)情形下，才能實(shí)現(xiàn)承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變），而形成土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。顯然，《農(nóng)村土地承包法》沒有明定入法之“三權(quán)分置”之“三權(quán)”中“第二權(quán)”到底為何物。

現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》生效后，因土地經(jīng)營權(quán)之原始生成路徑不同引起學(xué)界對法律化后之“三權(quán)分置”內(nèi)涵呈現(xiàn)種種差異解釋，主要觀點(diǎn)包括兩種：（1）“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”。經(jīng)濟(jì)學(xué)界學(xué)者普遍持有和贊同該“三權(quán)分置”，如農(nóng)戶“可以保留土地承包權(quán)，將承包地的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，由他人取得土地經(jīng)營權(quán)并經(jīng)營承包地，形成集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)的‘三權(quán)分置’”③何寶玉主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，中國民主法制出版社2019 年3 月版，第29 頁。；又如“承包地流轉(zhuǎn)是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的前提條件”“‘三權(quán)’分置后，形成集體擁有土地所有權(quán)、農(nóng)戶享有土地承包權(quán)、各類主體享有土地經(jīng)營權(quán)的格局”④劉振偉：《關(guān)于“三權(quán)”分置的法律表達(dá)》，載《中國人大》2019 年第3 期?！懊鞔_農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’”⑤劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019 年第1 期。；再如“妥善處理土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系”⑥任大鵬：《新〈農(nóng)村土地承包法〉的制度創(chuàng)新》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019 年第1 期?！俺邪r(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)后的農(nóng)地上存在集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)以及土地經(jīng)營權(quán)”⑦肖立梅：《論“三權(quán)分置”下農(nóng)村承包地上的權(quán)利體系配置》，載《法學(xué)雜志》2019 年第4 期。；還再如“新法繼續(xù)把‘土地承包經(jīng)營權(quán)’看作農(nóng)戶從集體發(fā)包方依法獲得的一項(xiàng)基本權(quán)利，同時(shí)認(rèn)定承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以分離”⑧黨國英：《推動農(nóng)民權(quán)利保護(hù)再上新臺階——從農(nóng)村土地承包法修訂看農(nóng)民權(quán)利保護(hù)》，載《中國黨政干部論壇》2019 年第2期。“當(dāng)前，我國農(nóng)村土地（所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)）‘三權(quán)分置’已經(jīng)入法”⑨張期陳、胡志平：《所有權(quán)局限與政府作用：英美土地資本化流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)對我國“三權(quán)分置”的啟示》，載《社會科學(xué)研究》2019年第5 期。。（2）“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”。法學(xué)界學(xué)者普遍持有和贊同該“三權(quán)分置”（見后分析）。

現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》生效后，2019 年1 月3 日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（中發(fā)〔2019〕1 號）指出：“完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)和政策體系”；2019 年4 月《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見〉》指出：“落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押”；2019 年4 月15 日《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》指出：“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)”；2019 年11 月26 日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》指出：“實(shí)行‘長久不變’，促進(jìn)形成農(nóng)村土地‘三權(quán)’分置格局，穩(wěn)定承包權(quán)，維護(hù)廣大農(nóng)戶的承包權(quán)益，放活經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引領(lǐng)作用?！鄙鲜鏊膫€(gè)重要政策內(nèi)容仍堅(jiān)持“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”。同時(shí)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（中發(fā)〔2021〕1 號）提到“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法”，該政策中“土地承包權(quán)”提法是否妥當(dāng)，會引起質(zhì)疑，也許過去眾多中央政策涉及該“三個(gè)權(quán)利”時(shí)農(nóng)用地上提的是“土地承包經(jīng)營權(quán)”較為妥當(dāng)和合理。

部分地方立法也堅(jiān)持“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”，如《湖北省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》（2020 年1 月17 日湖北省第十三屆人民代表大會第三次會議通過）第59 條規(guī)定：“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)”；又如《江西省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》（2021 年1 月30 日江西省第十三屆人民代表大會第五次會議通過）第20 條第3 款規(guī)定：“縣級人民政府及其農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

《為土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)提供制度保障——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人就〈農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法〉答記者問》中提到“一是落實(shí)‘三權(quán)’分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)’分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用”⑩《為土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)提供制度保障——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人就〈農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法〉答記者問》，載中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202102/t20210203_6361061.htm。。

同樣，從《民法典》第339 條“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”規(guī)定分析，該條對土地經(jīng)營權(quán)是如何生成也是不明確的，“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中第二權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)或是土地承包權(quán)也造成學(xué)界理解不同，如“《民法典》上的農(nóng)用地權(quán)利體系由土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)等三種權(quán)利構(gòu)成”?高圣平：《〈民法典〉與農(nóng)村土地權(quán)利體系：從歸屬到利用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020 年第6 期。；又如《民法典》上“只有在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情況下，才有使用土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的必要，土地承包經(jīng)營權(quán)被分成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶享有其中的土地承包權(quán)，受讓權(quán)利者享有和行使土地經(jīng)營權(quán)”?崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)編對四種他物權(quán)制度的完善和發(fā)展》，載《中國法學(xué)》2020 年第4 期。。

可見，從上述存在現(xiàn)象看，農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中第二權(quán)仍然存在爭議，法律沒有明定“三權(quán)分置”中第二權(quán)是土地承包權(quán)或是土地承包經(jīng)營權(quán)，這勢必影響土地經(jīng)營權(quán)法律制度如何建設(shè)問題。顯然，這次修法雖然完成了“三權(quán)分置”入法這一政治任務(wù)，但法律化的“三權(quán)分置”中除土地所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)外還存在一個(gè)重要權(quán)利模糊，值得思考的是農(nóng)用地“三權(quán)分置”政策之法律化前，它能否符合法律邏輯需要進(jìn)行法理檢驗(yàn)。同時(shí)，該“三權(quán)分置”政策需要轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則是一攬子工程，絕不是另外創(chuàng)設(shè)一個(gè)權(quán)利種類模糊、另一個(gè)新權(quán)利（指土地經(jīng)營權(quán)）法律性質(zhì)“淡化”（見后分析）和土地經(jīng)營權(quán)生成路徑無法理可依且不能自圓其說的法律化之“三權(quán)分置”就可以“畢其功于一役”。

（二）兩種“三權(quán)分置”法律表達(dá)方式都缺乏法理支撐

1.土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”法律表達(dá)問題剖析。依據(jù)“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”，而形成土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。經(jīng)濟(jì)學(xué)界、管理學(xué)界等較多學(xué)者、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門為主普遍贊同和持有該觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)受到西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)之產(chǎn)權(quán)理論影響，其不能成立的理由是?參見丁關(guān)良：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度“完善”與“變法”孰強(qiáng)孰弱研究》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2019 年第1 期。：土地承包經(jīng)營權(quán)不是權(quán)利束，而是一項(xiàng)具體民事權(quán)利；土地承包經(jīng)營權(quán)不是由“權(quán)利”構(gòu)成，而是由權(quán)能構(gòu)成；土地承包經(jīng)營權(quán)無法分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，而是一項(xiàng)完整民事權(quán)利。若人為將土地承包經(jīng)營權(quán)能分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，一方面如此一來，同時(shí)反映“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”之下的農(nóng)用地利用關(guān)系的權(quán)利體系就是由“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”等“四權(quán)”構(gòu)成“四權(quán)結(jié)構(gòu)”，而不是“三權(quán)結(jié)構(gòu)”；另一方面理論上不能自圓其說，實(shí)踐中勢必存在眾多問題，表現(xiàn)在：（1）因?yàn)椤皩⑼恋爻邪?jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”，客觀上已經(jīng)形成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利，成為兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利后，依據(jù)傳統(tǒng)法理，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間就無法形成任何聯(lián)系或經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其理由是該情形下土地經(jīng)營權(quán)不是建立在土地承包權(quán)之上的權(quán)利；（2）作為該“三權(quán)分置”中的“民事權(quán)利”，且只有身份性的土地承包權(quán)其法律性質(zhì)無法界定；（3）出租（轉(zhuǎn)包）、入股等一方面使土地承包經(jīng)營權(quán)消滅能符合用益物權(quán)消滅之傳統(tǒng)法理嗎？它將成為無法避免之理論疑難問題，另一方面也造成發(fā)包方與承包方（農(nóng)戶）之間承包關(guān)系維系呈現(xiàn)真空之尷尬，如“‘承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系’的法權(quán)表達(dá)即為土地承包經(jīng)營權(quán)，‘承包關(guān)系不變’即意味著土地承包經(jīng)營權(quán)不變”?高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，載《法學(xué)研究》2019 年第5 期。；（4）該“三權(quán)分置”中出租（轉(zhuǎn)包）流轉(zhuǎn)后，從而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)消滅，出租（轉(zhuǎn)包）流轉(zhuǎn)（期限較短）到期后，通常土地經(jīng)營權(quán)也應(yīng)消滅，問題是承包方（農(nóng)戶）的原“土地承包經(jīng)營權(quán)”能恢復(fù)嗎？如土地經(jīng)營權(quán)不消滅返回給承包方與土地承包權(quán)（承包方或土地承包權(quán)人擁有土地承包權(quán)）結(jié)合（兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利如何結(jié)合為一個(gè)權(quán)利）恢復(fù)土地承包經(jīng)營權(quán)其理論依據(jù)何在？如果土地經(jīng)營權(quán)不能返回給承包方，承包方（土地承包權(quán)人）只擁有土地承包權(quán)在承包期限內(nèi)怎么再實(shí)施第二次、第三次等流轉(zhuǎn)？有無理論依據(jù)？（5）承包方土地經(jīng)營權(quán)入股后，一方面入股組織的社員是股東（或成員），而不是土地承包權(quán)人，可見，土地承包權(quán)人在入股的公司或入股的農(nóng)民專業(yè)合作社沒有主體資格，土地經(jīng)營權(quán)入股公司的股東與入股公司發(fā)生關(guān)系或土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的成員與入股農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生關(guān)系，另一方面土地承包權(quán)取得收益是動態(tài)，而股權(quán)取得收益才是常態(tài)，可見，作為土地承包權(quán)人雖然“保留”土地承包權(quán)，但無法以土地承包權(quán)人身份從公司或農(nóng)民專業(yè)合作社中取得收益；（6）承包方土地經(jīng)營權(quán)抵押，其實(shí)行抵押權(quán)后，土地承包權(quán)人再“保留”土地承包權(quán)其權(quán)利也將成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值之怪權(quán)利。

2.土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”法律表達(dá)問題剖析。因土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生提法不同存在主要三種表述：（1）從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán)。如“從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)之后，土地承包經(jīng)營權(quán)也仍然是渾然一體的權(quán)利，其名稱也不應(yīng)因派生出土地經(jīng)營權(quán)而發(fā)生改變”?同上注。。該觀點(diǎn)與《“三權(quán)分置”辦法政策意見》指出“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”（該政策前后提法不一，見上分析）相吻合。（2）土地承包經(jīng)營權(quán)分置出土地經(jīng)營權(quán)。如“筆者認(rèn)為本法規(guī)定的‘三權(quán)分置’的權(quán)利結(jié)構(gòu)是對‘兩權(quán)分離’的發(fā)展，應(yīng)為‘土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)’”?程子揚(yáng)：《論農(nóng)地“三權(quán)分置”的立法回應(yīng)——以2019 年〈農(nóng)村土地承包法〉為中心》，載《華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)》2019年第1 期。；又如“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分置出土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置的法律事實(shí)?！?高海：《“三權(quán)”分置的法構(gòu)造——以2019 年〈農(nóng)村土地承包法〉為分析對象》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2019年第1 期。（3）土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。如“承包農(nóng)戶基于土地承包經(jīng)營權(quán)可以為自己或他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)”?房紹坤、林廣會：《土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性探析——兼評新修訂〈農(nóng)村土地承包法〉的相關(guān)規(guī)定》，載《中州學(xué)刊》2019年第3期。。

土地承包經(jīng)營權(quán)上派生（或分置，或設(shè)立）土地經(jīng)營權(quán)之“三權(quán)分置”，其相同點(diǎn)：一是法律化后應(yīng)該是“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”，其提法高度一致，二是都是能在土地承包經(jīng)營權(quán)上產(chǎn)生“土地經(jīng)營權(quán)”。但存在問題和差異，主要包括：（1）土地承包經(jīng)營權(quán)上派生（或分置，或設(shè)立）土地經(jīng)營權(quán)都沒有明確以什么權(quán)利生存理論依據(jù)作為支撐，且不同觀點(diǎn)產(chǎn)生“土地經(jīng)營權(quán)”其路徑是不同的或存在明顯差異。（2）“土地經(jīng)營權(quán)”其權(quán)利法律屬性因產(chǎn)生不同而存在各異，形成唯一債權(quán)、唯一物權(quán)、物權(quán)和債權(quán)二元性等（見后分析）。（3）存在土地承包經(jīng)營權(quán)上只能為他人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)上可為他人或?yàn)樽约涸O(shè)立土地經(jīng)營權(quán)之區(qū)別。一種情形是土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方）在土地承包經(jīng)營權(quán)上可為自己設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，形成土地承包經(jīng)營權(quán)人既擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，又擁有土地經(jīng)營權(quán)，如土地承包經(jīng)營權(quán)人的“承包農(nóng)戶為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)”，且“承包農(nóng)戶為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)時(shí)為單方法律行為”?同上注。。該觀點(diǎn)雖然能解決承包方（土地承包經(jīng)營權(quán)人）用土地經(jīng)營權(quán)入股和抵押問題，但入股組織不能依法設(shè)立時(shí)和抵押（抵押合同為從合同）之主合同債權(quán)無須通過抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，已經(jīng)設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)如何消滅存在理論問題。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方）特殊情形下（如抵押期間）擁有上述兩權(quán)是否符合現(xiàn)行法理？否定者認(rèn)為“農(nóng)戶在享有土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)無法再為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)”?應(yīng)建均：《〈農(nóng)村土地承包法〉中土地經(jīng)營權(quán)的體系、構(gòu)造與影響》，載《人民法治》2019 年第2 期。。另一種情形，土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地承包經(jīng)營權(quán)上只能為他人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，如“承包方可以出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者以其他方式為他人派生土地經(jīng)營權(quán)”21同前注?。。該觀點(diǎn)造成承包方無土地經(jīng)營權(quán)而無法用權(quán)利（承包方只有土地承包經(jīng)營權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)只可轉(zhuǎn)讓和互換、不能入股，也不能抵押）實(shí)施入股和抵押的尷尬，與《農(nóng)村土地承包法》第36 條承包方土地經(jīng)營權(quán)入股和第49 條承包方土地經(jīng)營權(quán)抵押相沖突。（4）土地經(jīng)營權(quán)依法入股后會造成土地承包經(jīng)營權(quán)成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“空權(quán)利”。一方面，入股組織（依法成立）的社員是成員（指農(nóng)民專業(yè)合作社的成員）或股東（指公司的股東），而不是土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方），即土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方）在入股的農(nóng)民專業(yè)合作社或入股的公司中沒有主體資格或主體地位；另一方面，土地經(jīng)營權(quán)依法入股后該農(nóng)民專業(yè)合作社的成員與入股農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生關(guān)系或該公司的股東與入股公司發(fā)生關(guān)系，而擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)人無法與入股的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生關(guān)系或與入股的公司發(fā)生關(guān)系；再一方面，成員擁有自身權(quán)利而取得剩余可分配盈余或股東擁有股權(quán)而取得紅利，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方）擁有土地承包經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民專業(yè)合作社中取得剩余可分配盈余或從公司中取得紅利，可見，土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社或公司且農(nóng)民專業(yè)合作社或公司依法成立后，會造成土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方）的該土地承包經(jīng)營權(quán)成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“空權(quán)利”“假權(quán)利”“偽權(quán)利”“怪權(quán)利”（不存在獨(dú)立經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)的尷尬）等異化怪象22參見丁關(guān)良：《土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的若干問題思考和質(zhì)疑》，載《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第3 期。。（5）土地經(jīng)營權(quán)依法抵押其實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后同樣會使土地承包經(jīng)營權(quán)成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“空權(quán)利”。（6）特定情形下（這里通常包括土地經(jīng)營權(quán)依法入股后、土地經(jīng)營權(quán)依法抵押其實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后這兩種情形）“空權(quán)利”的土地承包經(jīng)營權(quán)，能與“實(shí)權(quán)利”的土地承包經(jīng)營權(quán)相互之間實(shí)施轉(zhuǎn)讓、互換嗎？等等。

上述兩種“三權(quán)分置”法律表達(dá)之運(yùn)行機(jī)理其土地經(jīng)營權(quán)生成都不符合法律邏輯，而造成土地經(jīng)營權(quán)法律制度存在眾多尷尬和困惑。

（三）依據(jù)“權(quán)利分置”創(chuàng)新理論創(chuàng)建第三權(quán)

筆者認(rèn)為上述兩類主要“三權(quán)分置”法律表達(dá)雖然都存在不足甚至較多問題，但其思路仍有值得參考和借鑒的地方，特別創(chuàng)建農(nóng)用地“三權(quán)分置”之新的“土地經(jīng)營權(quán)”理念并賦予土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的法律性質(zhì)效力，有助于放活“土地經(jīng)營權(quán)”，真正實(shí)現(xiàn)中央“三權(quán)分置”政策目標(biāo)。同時(shí)，在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)之“三權(quán)分置”的法律表達(dá)比“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”之“三權(quán)分置”在法律表達(dá)上也更加合理。

依據(jù)大陸法系傳統(tǒng)法理，一方面，用益物權(quán)中的永佃權(quán)、用益權(quán)、農(nóng)用權(quán)等都可以實(shí)施租賃，而形成債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用地租賃權(quán)，如《日本民法典》第272 條（永佃權(quán)的讓與和租賃）規(guī)定：“永佃權(quán)人可以將其權(quán)利讓與他人，或于其權(quán)利存續(xù)期間，為耕作或畜牧而出租土地。但是，以設(shè)定行為加以禁止時(shí)，不在此限?！庇秩纭斗▏穹ǖ洹返?95 條規(guī)定：“用益權(quán)人得自己享有其權(quán)利，或者向他人出租其權(quán)利，或者甚至出賣或無償轉(zhuǎn)讓其權(quán)利?！绷硪环矫妫梢园l(fā)生用益物權(quán)的永佃權(quán)、農(nóng)用權(quán)、用益權(quán)之整個(gè)權(quán)利均可轉(zhuǎn)移，如《法國民法典》上述第595 條和第2118 條“用益權(quán)可以成為抵押權(quán)的標(biāo)的”規(guī)定，法國農(nóng)用土地用益權(quán)變動性質(zhì)的流轉(zhuǎn)方式包括：出賣、無償轉(zhuǎn)讓、抵押等，又如《日本民法典》上述第272 條和第369 條（抵押權(quán)的內(nèi)容）“（二）地上權(quán)及永佃權(quán)可為抵押權(quán)的標(biāo)的”規(guī)定，日本永佃權(quán)變動性質(zhì)的流轉(zhuǎn)方式包括：讓與、抵押等。按上述情形分析，依據(jù)大陸法系傳統(tǒng)法理，我國用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)可以發(fā)生整個(gè)權(quán)利轉(zhuǎn)移，如現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，它們屬于（用益）物權(quán)變動中“轉(zhuǎn)讓”范疇（《民法典》不動產(chǎn)物權(quán)變動，包括“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”）；而無法通過農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)在用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)上創(chuàng)建另一用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)。顯然，在法律已經(jīng)界定第三權(quán)為土地經(jīng)營權(quán)這一背景下，要完成這一命題必須通過創(chuàng)新法理來解決。

完成農(nóng)用地初次物權(quán)性流轉(zhuǎn)中運(yùn)用創(chuàng)新法理來實(shí)現(xiàn)新創(chuàng)設(shè)次生（或次級）用益物權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”，需要有以下基礎(chǔ)性鋪墊之贊同和認(rèn)知內(nèi)容，包括：（1）（用益）物權(quán)通常應(yīng)該由若干權(quán)能構(gòu)成，如《民法典》第240 條規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，第323 條規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”；（2）我國實(shí)行土地公有制，土地所有權(quán)不能買賣（轉(zhuǎn)讓）、入股、贈與、抵押、抵債等，顯然，土地所有權(quán)中處分權(quán)能受到法律之眾多特定限制，特別集體土地所有權(quán)具有中國特色社會主義之本土化特質(zhì)，決定“土地流轉(zhuǎn)功能在我國無疑主要由用益物權(quán)制度承擔(dān)”23蔡立東：《從“權(quán)能分離”到“權(quán)利行使”》，載《中國社會科學(xué)》2021 年第4 期。；（3）我國農(nóng)用地上可以依據(jù)權(quán)利生成規(guī)則設(shè)立不同性質(zhì)、不同名稱之各種具體土地利用權(quán)，包括：用益物權(quán)性質(zhì)（并兼身份屬性）的土地承包經(jīng)營權(quán)（家庭承包）、用益物權(quán)（純財(cái)產(chǎn)權(quán)）性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)（其他方式的承包）和債權(quán)性質(zhì)農(nóng)用地租賃權(quán)（“機(jī)動地”通常采用租賃）；（4）家庭承包之耕地、草地、林地都具有社會保障功能，理論界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)具有雙重性，即身份性和財(cái)產(chǎn)性，這一認(rèn)知基本得到立法部門確立，如家庭承包“土地承包經(jīng)營權(quán)是具有身份屬性的用益物權(quán)”和“土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的確立”24同前注?。；（5）家庭承包“土地承包經(jīng)營權(quán)”只可以在限制條件下互換、轉(zhuǎn)讓（它們不產(chǎn)生“三權(quán)分置”，無法放活“土地承包經(jīng)營權(quán)”），而現(xiàn)行法明定不能采用出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)（現(xiàn)行法土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并列使用，顯然，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)不包括土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，只是指土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)）；（6）農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后第三權(quán)已經(jīng)法定明確為“土地經(jīng)營權(quán)”，但其土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)沒有法律明確界定（見后分析）；（7）家庭承包之“土地經(jīng)營權(quán)”應(yīng)該是純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利（它的生成不同于其他方式的承包之土地經(jīng)營權(quán)，其他方式的承包之土地經(jīng)營權(quán)基于其他方式的承包而可按現(xiàn)行法理產(chǎn)生，而家庭承包之“土地經(jīng)營權(quán)”只能依據(jù)創(chuàng)新法理來生成），它為放活“土地經(jīng)營權(quán)”提供基礎(chǔ)和條件；（8）家庭承包只存在一種性質(zhì)法律關(guān)系（《農(nóng)村土地承包法》2003 年3 月1 日生效前，土地承包經(jīng)營權(quán)采取債權(quán)保護(hù)，而該法生效后，對土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)施物權(quán)保護(hù)），而家庭承包之農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)因存在多種流轉(zhuǎn)方式，且存在性質(zhì)差異勢必產(chǎn)生不同性質(zhì)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，依據(jù)現(xiàn)行法律內(nèi)容分析至少存在物權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系和債權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系（見后具體分析）；（9）債權(quán)性流轉(zhuǎn)形成債權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，從而按傳統(tǒng)法理可在用益物權(quán)上產(chǎn)生新債權(quán)，如《農(nóng)村土地承包法》第36 條中的出租，出租法律后果勢必形成農(nóng)用地上土地所有權(quán)（自物權(quán)）、土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）、“土地經(jīng)營權(quán)”（債權(quán)，該“土地經(jīng)營權(quán)”實(shí)為“農(nóng)用地租賃權(quán)”或“農(nóng)村承包地租賃權(quán)”更規(guī)范，更符合國際通用名稱）的一種“三權(quán)分置”法律表達(dá)；（10）中央實(shí)施農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革之最主要目標(biāo)是“放活土地經(jīng)營權(quán)”，其核心內(nèi)容是土地經(jīng)營權(quán)可以自由抵押和入股，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地資源優(yōu)化配置和更好發(fā)展適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營；（11）能自由抵押和入股的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)該屬于純財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的用益物權(quán)（本文觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該是次生或次級用益物權(quán)），否則，無法實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革之最主要目標(biāo)；（12）農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)中除債權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系外的物權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，無法按大陸法系傳統(tǒng)法理新創(chuàng)設(shè)產(chǎn)生（即創(chuàng)設(shè)繼受取得）“土地經(jīng)營權(quán)”，因?yàn)閭鹘y(tǒng)物權(quán)性流轉(zhuǎn)通常只發(fā)生用益物權(quán)的轉(zhuǎn)移（如《民法典》第二編“物權(quán)”第三分編“用益物權(quán)”第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”第353 條“國有建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但是法律另有規(guī)定的除外”規(guī)定中轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押等都屬于“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”中廣義“轉(zhuǎn)讓”這一物權(quán)變動之一范疇，其法律后果都是或都只能引起國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，而無法創(chuàng)設(shè)新權(quán)利），即用益物權(quán)主體的變化，不產(chǎn)生新的權(quán)利；（13）家庭承包之用益物權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”只能，且唯一在農(nóng)用地初次物權(quán)性流轉(zhuǎn)（見下面分析）中運(yùn)用創(chuàng)新法理（見后“權(quán)利分置”之創(chuàng)新法理）來實(shí)現(xiàn)新創(chuàng)設(shè)而產(chǎn)生（即創(chuàng)設(shè)繼受取得）；（14）依據(jù)上述對土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)之學(xué)界觀點(diǎn)分析可知，存在眾多問題，特別無法解決土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間沖突，在特定流轉(zhuǎn)方式下使土地承包經(jīng)營權(quán)成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“空權(quán)利”“假權(quán)利”“偽權(quán)利”“怪權(quán)利”等異化怪象無法避免和無法克服，這里充分說明能“放活土地經(jīng)營權(quán)”的農(nóng)用地上土地所有權(quán)（自物權(quán)）、土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）、“土地經(jīng)營權(quán)”（用益物權(quán)）的“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)理仍然沒有形成；（15）土地經(jīng)營權(quán)人實(shí)施土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)，其運(yùn)行機(jī)理不完全等同于農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)，一方面實(shí)施物權(quán)性再流轉(zhuǎn)，應(yīng)該發(fā)生用益物權(quán)土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，而不是再產(chǎn)生新的權(quán)利，另一方面實(shí)施債權(quán)性再流轉(zhuǎn)，可能會形成農(nóng)用地上土地所有權(quán)（自物權(quán)）、土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）、土地經(jīng)營權(quán)（次生用益物權(quán)）、“農(nóng)村承包地租賃權(quán)”（債權(quán)）的“四權(quán)結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象。

基于上述基礎(chǔ)性鋪墊之贊同和認(rèn)知內(nèi)容，重點(diǎn)依據(jù)法定第三權(quán)為“土地經(jīng)營權(quán)”（現(xiàn)行法規(guī)定）和“土地經(jīng)營權(quán)”生成途徑差異以及法定“土地經(jīng)營權(quán)”性質(zhì)認(rèn)知（本文贊同其“二元性”觀點(diǎn)），對此提出農(nóng)用地“三權(quán)分置”的二元權(quán)利類型法律表達(dá)，一方面創(chuàng)建農(nóng)用地在“兩權(quán)分離”（土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)）上通過初次債權(quán)性流轉(zhuǎn)而形成土地所有權(quán)（自物權(quán)）、土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）、“土地經(jīng)營權(quán)”（債權(quán)，實(shí)為“農(nóng)用地租賃權(quán)”等債權(quán)）的“三權(quán)分置”無須法定（即第三權(quán)為債權(quán)，創(chuàng)設(shè)按合同意思自由原則，可以實(shí)現(xiàn)多種債權(quán)的創(chuàng)設(shè)）；另一方面核心是創(chuàng)建農(nóng)用地上土地所有權(quán)（自物權(quán)）、土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）、“土地經(jīng)營權(quán)”（次生或次級用益物權(quán)）的“三權(quán)分置”，該次生或次級用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)需要法定，這是解決“放活土地經(jīng)營權(quán)”之關(guān)鍵。筆者借鑒《從“權(quán)能分離”到“權(quán)利行使”》一文中“以‘權(quán)利行使’為邏輯線索架構(gòu)用益物權(quán)的生成機(jī)制”和以“權(quán)利行使理論”闡釋用益物權(quán)的生成之“權(quán)利的這一實(shí)現(xiàn)方式不限于所有權(quán)人為他人設(shè)定用益物權(quán)，完全可以延展至用益物權(quán)人為他人設(shè)定次級用益物權(quán)，由此得以創(chuàng)建多層級用益物權(quán)體系，為實(shí)現(xiàn)對物的多元、多層次、多時(shí)段分割利用提供法權(quán)支持”25同上注。，在農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)的物權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中運(yùn)用“權(quán)利分置”（“權(quán)利行使”，如土地承包經(jīng)營權(quán)人自己經(jīng)營承包地、實(shí)施承包地退出、進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、實(shí)行出租等都可以理解為“權(quán)利行使”，若這一分析成立，“權(quán)利行使”只用于創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)以及次級用益物權(quán)會引起質(zhì)疑）之創(chuàng)新法理來構(gòu)建用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)（剩余期限）上分置出次生（或次級）用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)（土地經(jīng)營權(quán)期限短于土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限），而實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地上土地所有權(quán)（自物權(quán)）、土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）、“土地經(jīng)營權(quán)”（次生或次級用益物權(quán)）的“三權(quán)分置”（最重要，也是中央該改革政策目標(biāo)“放活土地經(jīng)營權(quán)”實(shí)現(xiàn)成為可能甚至必定的最佳路徑）。該“權(quán)利分置”理論的依據(jù)和內(nèi)涵主要包括：（1）依據(jù)上述分析，用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)無法實(shí)現(xiàn)按市場規(guī)則進(jìn)行各種交易特別是土地承包經(jīng)營權(quán)（并兼身份屬性）客觀上已經(jīng)無法成為抵押和入股等農(nóng)用地初次物權(quán)性流轉(zhuǎn)之客體這一現(xiàn)實(shí)。（2）用益物權(quán)性質(zhì)（并兼身份屬性）的土地承包經(jīng)營權(quán)無法承擔(dān)之流轉(zhuǎn)功能，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地資源真正優(yōu)化配置，必須依法創(chuàng)建新的用益物權(quán)（如次生或次級用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)）取代土地承包經(jīng)營權(quán)地位，實(shí)現(xiàn)該次生或次級用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)發(fā)揮土地公有制背景下實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地資源優(yōu)化配置之土地流轉(zhuǎn)功能，以便通過該用益物權(quán)之流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地多樣之適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)中央“三權(quán)分置”改革之“放活土地經(jīng)營權(quán)”目標(biāo)。（3）依據(jù)實(shí)踐中農(nóng)用地流轉(zhuǎn)普遍存在流轉(zhuǎn)期限較短這一現(xiàn)實(shí)和《農(nóng)村土地承包法》第41 條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為5 年以上的可以登記，為新創(chuàng)設(shè)次生或次級用益物權(quán)土地經(jīng)營權(quán)其期限低于土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限提供依據(jù)和可能。（4）農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)，一方面在債權(quán)性流轉(zhuǎn)中經(jīng)營主體取得債權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”其期限可以等同于或短于土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限，另一方面在物權(quán)性流轉(zhuǎn)中經(jīng)營主體取得次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”其期限只能短于土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限，這一觀點(diǎn)也是在土地承包經(jīng)營權(quán)上能創(chuàng)設(shè)次生或次級用益物權(quán)土地經(jīng)營權(quán)的客觀依據(jù)，否則，會導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)成為“空權(quán)利”之怪象。（5）次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”用于抵押無法理障礙，而債權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”雖然遵循大陸法系“債權(quán)不得單獨(dú)抵押只能質(zhì)押”的國內(nèi)外立法例和實(shí)踐認(rèn)知，但該權(quán)具有不穩(wěn)定性（因一方面法律賦予特定情形下單方依法行使解除權(quán)而使債權(quán)消滅，另一方面當(dāng)事人違約也會造成債權(quán)消滅）而不適宜作為質(zhì)物實(shí)施質(zhì)押。（6）次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)只能在農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)的入股、抵押等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式（最核心應(yīng)該是轉(zhuǎn)讓，見后分析）中依據(jù)“權(quán)利分置”的權(quán)利生成規(guī)則，結(jié)合《民法典》第158 條“民事法律行為可以附條件，但是根據(jù)其性質(zhì)不得附條件的除外。附生效條件的民事法律行為，自條件成就時(shí)生效。附解除條件的民事法律行為，自條件成就時(shí)失效”和《農(nóng)村土地承包法》第40 條土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，創(chuàng)設(shè)“附生效條件的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”。如“土地經(jīng)營權(quán)”入股，土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方）與入股組織（農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社或公司）簽訂“附生效條件的土地經(jīng)營權(quán)入股合同”，該合同內(nèi)容中應(yīng)該明確農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社（或公司）依法設(shè)立時(shí)或依法增資擴(kuò)股條件成就時(shí)該土地經(jīng)營權(quán)入股合同才生效，次生（或次級）用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)生成和該土地經(jīng)營權(quán)入股合同生效，次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)生成后，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社或公司才能取得次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。又如“土地經(jīng)營權(quán)”抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方、抵押人）與抵押權(quán)人（金融機(jī)構(gòu)）簽訂“土地經(jīng)營權(quán)抵押合同”和“附生效條件的土地經(jīng)營權(quán)抵押的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)合同”，一方面抵押權(quán)自土地經(jīng)營權(quán)抵押合同生效時(shí)設(shè)立，另一方面“附生效條件的土地經(jīng)營權(quán)抵押的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)合同”內(nèi)容中應(yīng)明確只有依據(jù)“土地經(jīng)營權(quán)抵押合同”實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)法律結(jié)果，該土地經(jīng)營權(quán)抵押的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)合同生效和次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)生成，第三人才能取得次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。再如土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營權(quán)人（承包方、轉(zhuǎn)讓方）與受轉(zhuǎn)讓方（即“受讓方”）簽訂“附生效條件的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同”，該合同內(nèi)容中應(yīng)該明確按照約定的數(shù)額和支付方式支付轉(zhuǎn)讓價(jià)款條件成就時(shí)次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)生成和該土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同生效，受轉(zhuǎn)讓方依據(jù)該合同生效后才能取得次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。再如土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓（見后）。（7）在土地承包經(jīng)營權(quán)上，依據(jù)上述“權(quán)利分置”，其權(quán)利生成次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)和次生（或次級）用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)屬于兩個(gè)具有獨(dú)立法律地位的權(quán)利，并擁有各自獨(dú)立的權(quán)能，即次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)其權(quán)能不是“權(quán)能分離”而形成，而是該權(quán)利設(shè)立后屬于物權(quán)之一種自然形成，其通常擁有不受法律限制的占有、使用、收益、處分等權(quán)能。（8）次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立后，它的效力強(qiáng)于用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。（9）次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間，土地承包經(jīng)營權(quán)上存在這一次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)之負(fù)擔(dān)。（10）次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間，雖然土地承包經(jīng)營權(quán)通常處于休眠狀態(tài)，但仍然存在經(jīng)濟(jì)價(jià)值而不會產(chǎn)生“空權(quán)利”怪象。（11）次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)期限屆滿，該權(quán)利消滅，與此同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)上負(fù)擔(dān)解除且恢復(fù)圓滿性。（12）次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)屬于純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其再流轉(zhuǎn)方式，應(yīng)該包括轉(zhuǎn)讓、互換、入股、贈與、抵押、租賃等，而轉(zhuǎn)讓、互換、入股、贈與、抵押按傳統(tǒng)法理必然發(fā)生（這里指轉(zhuǎn)讓、互換、入股、贈與）或可能發(fā)生（這里僅指抵押）土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，而租賃則在次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)上產(chǎn)生新的債權(quán)。上述在用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)上依據(jù)“權(quán)利分置”理論其權(quán)利生成次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)后，在理論上能自圓其說，在實(shí)踐中具有極強(qiáng)的社會經(jīng)濟(jì)功效。

三、法律上缺失土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重要流轉(zhuǎn)方式和解構(gòu)

（一）現(xiàn)行法律缺失土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重要流轉(zhuǎn)方式

原《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”第32 條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！庇捎谕恋爻邪?jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，不產(chǎn)生農(nóng)用地“三權(quán)分置”情形，因此，2018 年12 月29 日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》明確“將第二章第四節(jié)的標(biāo)題修改為：‘土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓’”。現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第四節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”標(biāo)題下第33 條為“土地承包經(jīng)營權(quán)互換”、第34 條為“土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”“土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的登記”。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并列（第60 條、第61 條等）。這樣，《農(nóng)村土地承包法》就排除了土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，這從以下兩方面得以論證：（1）現(xiàn)行法律上家庭承包土地經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)中不存在土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”第36 條（“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”）、第40條第2 款（“承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同”）、第47 條第1 款（“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”）解釋，家庭承包土地經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)方式，包括出租（轉(zhuǎn)包）、入股、代耕、融資擔(dān)保。同時(shí)，家庭承包土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)，除“融資擔(dān)?！保ǖ?7 條第1 款“受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！保┩?，其他流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有明確（第46 條“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”）。根據(jù)《民法典》第一編“總則”第五章“民事權(quán)利”第116 條規(guī)定，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。由此可見，家庭承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中也不存在土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這一物權(quán)變動情形。（2）其他方式承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中也不存在土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。原《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49 條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”，而現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第51 條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”，比原來少了一種“轉(zhuǎn)讓”。2018 年10 月22 日《全國人民代表大會憲法和法律委員會〈關(guān)于中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉修改情況的匯報(bào)》指出，“五、規(guī)定‘其他方式的承包’取得的權(quán)利為土地經(jīng)營權(quán)”，該法修改三次審議的報(bào)告中都沒有對其他方式承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中刪除“轉(zhuǎn)讓”作出說明。按法律類推原則，現(xiàn)行法律上家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不包括或不應(yīng)該包括轉(zhuǎn)讓。

家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)在法律上界定為一種純財(cái)產(chǎn)性質(zhì)權(quán)利，對“受讓方”無身份性限制，除農(nóng)戶外，有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)的法人、非法人組織、其他自然人都可以成為土地經(jīng)營權(quán)人。家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)沒有規(guī)定可轉(zhuǎn)讓，造成眾多理論和實(shí)踐問題：（1）對權(quán)利的權(quán)能（指處分權(quán)能）拓展在法律上呈現(xiàn)不平等。純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的建設(shè)用地使用權(quán)法律上允許轉(zhuǎn)讓，《民法典》第353 條規(guī)定：“國有建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但是法律另有規(guī)定的除外”，同時(shí)《土地管理法》第63 條第3 款規(guī)定：“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書面合同另有約定的除外”，而《農(nóng)村土地承包法》中不管家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，還是其他方式承包的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，都沒有轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式。（2）沒有土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地經(jīng)營權(quán)的（這里此權(quán)本文認(rèn)為屬于次生或次級用益物權(quán)，本部分該權(quán)性質(zhì)下同）真正價(jià)值無法形成。商品買賣中才能真正實(shí)現(xiàn)該商品應(yīng)有的市場價(jià)值；同樣，純財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的用益物權(quán)也只有通過轉(zhuǎn)讓才能真正實(shí)現(xiàn)該用益物權(quán)應(yīng)有的市場價(jià)值。（3）沒有土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式，造成土地經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)作為抵押客體的土地經(jīng)營權(quán)真實(shí)價(jià)值無法評估或無法界定。如國有建設(shè)用地使用權(quán)抵押，其抵押客體的國有建設(shè)用地使用權(quán)具有真實(shí)價(jià)值，它可以通過把國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格作為依據(jù)進(jìn)行直接客觀評估或直接界定；而土地經(jīng)營權(quán)不存在轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式，土地經(jīng)營權(quán)真實(shí)價(jià)值無法通過出租（轉(zhuǎn)包）的相同期限（這里應(yīng)該幾次出租的總合期限與實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移而受讓方擁有土地經(jīng)營權(quán)的期限相等）之總價(jià)格為依據(jù)評估或界定，其原因是：一方面流轉(zhuǎn)方式性質(zhì)不同。因土地經(jīng)營權(quán)抵押而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)導(dǎo)致或發(fā)生的次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)生成或土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移都屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式（見《農(nóng)村土地承包法》第51 條中將抵押與出租、入股等并列為流轉(zhuǎn)方式），而出租（轉(zhuǎn)包）屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。另一方面流轉(zhuǎn)收益形成機(jī)理不同。（4）沒有土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式，造成土地經(jīng)營權(quán)入股時(shí)，其入股客體的土地經(jīng)營權(quán)真實(shí)價(jià)值同樣也無法評估或無法界定。（5）沒有土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式，使受讓方特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體取得次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)缺少了一種最直接、最有效或最佳的途徑，也使受讓方特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體喪失了一種目標(biāo)牢固的經(jīng)營預(yù)期，同時(shí)，也會造成發(fā)展適度土地規(guī)范經(jīng)營缺乏可靠載體，更不利于培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（二）創(chuàng)建土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓新法律制度

建議修法時(shí)增加土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這種最有效的流轉(zhuǎn)方式或依據(jù)中央“三權(quán)分置”改革政策目標(biāo)“放活土地經(jīng)營權(quán)”，通過對《農(nóng)村土地承包法》第36 條“其他方式”作出體系應(yīng)然擴(kuò)大解釋使之包括轉(zhuǎn)讓。土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，不僅包括農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)讓，而且包括土地經(jīng)營權(quán)（次生或次級用益物權(quán)）再流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)讓。農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)讓上述依據(jù)“權(quán)利分置”理論生成的次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)（見上分析），而土地經(jīng)營權(quán)（次生或次級用益物權(quán)）再流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)讓依據(jù)傳統(tǒng)法理發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)（次生或次級用益物權(quán)）轉(zhuǎn)移?？梢?，通過創(chuàng)建土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓新法律制度，可使缺失土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重要流轉(zhuǎn)方式之困境局面得以解決。

四、土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性無法定造成的尷尬局面及解決辦法

（一）土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性無法定造成的認(rèn)知模糊

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉于2017 年10 月31 日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上作《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉的說明》中指出：“鑒于實(shí)踐中抵押擔(dān)保融資的情況復(fù)雜，操作方式多樣，加之各方面對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識分歧較大，草案使用了‘融資擔(dān)?！母拍?，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性?！薄拌b于對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)見仁見智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”，“由于各方面對繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進(jìn)行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法不陷入爭論，以服務(wù)實(shí)踐為目的，使用了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進(jìn)去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭影響立法進(jìn)程”26同前注⑤。。目前，現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》生效后，學(xué)界對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)仍然存在種種不同解釋，主要包括：（1）土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán),如“土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)定性”27單平基：《土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的法實(shí)現(xiàn)——以〈農(nóng)村土地承包法〉為中心》，載《江西社會科學(xué)》2020 年第2 期。；（2）土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)化的債權(quán)，如“從目前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)來看，將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)實(shí)為妥適選擇”28高圣平：《土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán)》，載《光明日報(bào)》2019 年2 月12 日，第11 版。；（3）土地經(jīng)營權(quán)為（用益）物權(quán)，如“土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性應(yīng)界定為用益物權(quán)”29同前注?。；（4）土地經(jīng)營權(quán)為次級用益物權(quán)，如“土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的次級用益物權(quán)”30同前注⑦。；（5）土地經(jīng)營權(quán)或?yàn)槲餀?quán)或?yàn)閭鶛?quán)，如“承包土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)還不確定，可能構(gòu)成用益物權(quán)，也可能只是一種債權(quán)”31何寶玉主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，中國民主法制出版社2019 年3 月版，第117 頁。；（6）土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)和債權(quán)兩元性，如“新法對土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的二元性定位，更具適用的靈活性”32同前注?。；（7）土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)無須法定，如“法律不宜簡單規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人選擇權(quán)”33杜濤主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法解讀》，中國法制出版社2019 年2 月版，第244 頁；黃薇主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019 年3 月版，第179 頁。；（8）土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)混亂，如“《新承包法》第 36 條不僅規(guī)定了出租(轉(zhuǎn)包) 等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，還規(guī)定了入股等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，導(dǎo)致對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性究竟是物權(quán)還是債權(quán)的認(rèn)定混亂?！?4同前注?。

可見，現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》僅規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)“可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”，而對土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)沒有作出界定。按照《民法典》第116 條規(guī)定和物權(quán)法理明定之物權(quán)法定規(guī)則，雖然“土地經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性應(yīng)無疑問”35房紹坤：《土地征收制度的立法完善——以〈土地管理法修正案草案〉為分析對象》，載《法學(xué)雜志》2019 年第4 期。，但這種立法模糊之法律規(guī)范內(nèi)容是不可取的，它勢必影響土地經(jīng)營權(quán)的整體制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作層面的更好實(shí)施。

（二）土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)之物權(quán)和債權(quán)二元性界定

根據(jù)上述農(nóng)用地“三權(quán)分置”的二元權(quán)利類型法律表達(dá)分析，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系存在物權(quán)性質(zhì)之流轉(zhuǎn)法律關(guān)系和債權(quán)性質(zhì)之流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，如入股、抵押等屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)；而出租（轉(zhuǎn)包）、代耕等屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)?？梢姡r(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式中產(chǎn)生債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)，物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式中依據(jù)“權(quán)利分置”理論生成次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。顯然，土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)應(yīng)該采用物權(quán)和債權(quán)二元性界定，才能解構(gòu)土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)問題，也才能更好創(chuàng)建次生或次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)抵押制度。

五、家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)登記制度的困惑與完善

（一）家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)登記的制度疑惑

2014 年全國轉(zhuǎn)包和出租面積占總流轉(zhuǎn)面積的79.7%，其中，轉(zhuǎn)包和出租占總流轉(zhuǎn)面積的比重分別為46.6%、33.1%。通常轉(zhuǎn)包期限在5 年以下，而出租也普遍在5 年以下。2019 年浙江省農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積11194898 畝，占農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營耕地總面積18447621 畝的60.68%。浙江省農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營耕地的流轉(zhuǎn)時(shí)間為：1 年以下的面積1196384 畝；1 至5 年的面積4916060 畝；5 至10 年的面積2407607 畝；10-20 年的面積2112368 畝；20 年以上的面積562379 畝?？梢?，浙江省5 年以下的流轉(zhuǎn)面積6112544 畝占流轉(zhuǎn)總面積11194898 畝的54.6%?！掇r(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第41 條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”，《民法典》第341 條規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！蹦壳?，學(xué)界對這一土地經(jīng)營權(quán)登記存在不同理解及爭議，其主要觀點(diǎn)：（1）“土地經(jīng)營權(quán)是市場化的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在性質(zhì)上屬于債權(quán)，經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)具有類似于物權(quán)的效力”36同前注?。，“經(jīng)由登記，債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)取得類似于物權(quán)的效力”37高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019 年2 月版，第280 頁。；（2）“當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，取得物權(quán)效力”38黃薇主編：《中華人民共和國〈民法典〉物權(quán)編釋義》，法律出版社 2020 年7 月版，第 359 頁。；（3）“這些規(guī)定均賦予土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力，由此，將流轉(zhuǎn)期限 5 年以上的土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)更為妥當(dāng)”39陳耀東、高一丹：《土地經(jīng)營權(quán)的民法典表達(dá)》，載《天津法學(xué)》2020 年第3 期。；（4）“這里的5 年并非登記能力的界限，流轉(zhuǎn)期限5 年以下的土地經(jīng)營權(quán)完全可以登記”40郭志京：《民法典土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范構(gòu)造》，載《法學(xué)雜志》2021 年第6 期。；等等。

家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)登記制度存在疑惑，主要包括：（1）以5 年為期限來確定土地經(jīng)營權(quán)可否登記其理由和法理依據(jù)何在？（2）是用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)需要登記，還是作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)和作為債權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)都需要登記？（3）是否表明登記后不管物權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系產(chǎn)生的“土地經(jīng)營權(quán)”就都是用益物權(quán)，而且物權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系產(chǎn)生的“土地經(jīng)營權(quán)”不登記就都是債權(quán)？但債權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”需要登記、登記前土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)而登記后變?yōu)槲餀?quán)的法理依據(jù)何在？（4）若債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的債權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營權(quán)實(shí)施登記后對抗第三人之效力如何在現(xiàn)行法理上得到解釋？（5）流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)并不是通過轉(zhuǎn)讓和互換，而是出租（轉(zhuǎn)包）、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式而來，若出租為5 年以上期限（“租賃期限不得超過20 年”），承租人取得“土地經(jīng)營權(quán)”（規(guī)范名稱應(yīng)該是“農(nóng)村承包地租賃權(quán)”）應(yīng)該屬于債權(quán)，該“土地經(jīng)營權(quán)”若予以登記，何以能成為用益物權(quán)？（6）本法規(guī)定采取登記對抗要件主義而不是登記生效要件主義，那么，5 年以上期限的土地經(jīng)營權(quán)如不進(jìn)行登記，難道物權(quán)性流轉(zhuǎn)也使流進(jìn)方只能取得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)嗎？（7）1 年期限的和5 年以上期限的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不是一樣嗎？如果一樣，1 年期限的土地經(jīng)營權(quán)為什么沒有擔(dān)保資格？如果不一樣又該如何認(rèn)識？41參見陳小君：《〈農(nóng)村土地承包法〉2018 年修正版再解讀》，載《中德法學(xué)論壇》2019 年第1 期。（8）采用5 年以上期限債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的“土地經(jīng)營權(quán)”抵押，如何保證行使抵押權(quán)時(shí)不與土地承包經(jīng)營權(quán)人的用益物權(quán)相沖突或相抵觸？上述種種質(zhì)疑充分反映出登記制度存在明顯的多方位缺陷。

（二）家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)登記制度的完善

依據(jù)《民法典》第二編“物權(quán)”第一分編“通則”第二章“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”第一節(jié)“不動產(chǎn)登記”第209 條第1 款“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外”中之“法律另有規(guī)定的除外”規(guī)定，參照《農(nóng)村土地承包法》第35條“土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”，依據(jù)法理應(yīng)該實(shí)行“實(shí)施土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)繼受取得或移轉(zhuǎn)繼受取得土地經(jīng)營權(quán)的，可以向登記機(jī)構(gòu)申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”這一登記對抗主義制度。可見，農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)的入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓、互換、入股、贈與、抵押等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，都應(yīng)該采用登記對抗主義。