張永亮

金融基礎設施是為金融交易參與者提供全流程基礎服務的各類機構、設施及其規(guī)則體系，既包括硬件系統(tǒng)，諸如支付清算系統(tǒng)、數(shù)據應用平臺、征信系統(tǒng)、信息基礎設施等，也包括軟件系統(tǒng)，諸如法律法規(guī)、技術標準、金融監(jiān)管、營商環(huán)境、金融文化與金融倫理等。概言之，金融基礎設施是支持金融業(yè)安全而高效運轉所必備的硬件設施及其配套的一系列法律規(guī)則的總稱。2012 年支付結算體系委員會和國際證監(jiān)會組織聯(lián)合發(fā)布了《金融市場基礎設施原則》，認為金融基礎設施是“參與機構（包括系統(tǒng)運行機構）之間的多邊系統(tǒng)，用于支付、證券、衍生品或其他金融交易的清算、結算或記錄支付”，包括系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)、證券結算系統(tǒng)、中央存管機構、中央對手方和交易報告庫五類。瑞士《金融市場基礎設施法》將金融市場基礎設施分為證券交易所、多邊交易系統(tǒng)、中央對手方（CP）、中央證券存管機構、交易數(shù)據庫、支付系統(tǒng)。①參見邢會強：《瑞士的〈金融市場基礎設施法〉及其借鑒》，載《證券法律評論》2018 年第2 期。

金融基礎設施域外適用一般會導致與該設施相關的法律法規(guī)的域外適用。眾所周知，金融基礎設施研發(fā)投入成本高、建設周期長、科技含量高，不僅是資本密集型，更是技術密集型行業(yè)。有鑒于此，很多國家沒有能力開發(fā)獨立的金融基礎設施體系；此外，鑒于金融基礎設施具有公共產品的性質，很多國家可以接入那些運行穩(wěn)健、安全、高效、先進的基礎設施?；诖?，便會誕生金融基礎設施及其法律規(guī)則的域外適用問題。二戰(zhàn)后，國際金融基礎設施及其運行規(guī)則基本上由以美國為首的發(fā)達國家所主導。近年來，特別是2020 年新冠疫情爆發(fā)以來，美國自身經濟結構持續(xù)惡化，在國際上奉行單邊主義和貿易保護主義，極力倡導美國利益優(yōu)先，“退群”“脫鉤”“斷鏈”日益增多，在金融領域內對我國采取打壓和遏制戰(zhàn)略，致使我國的金融安全乃至國家安全遭受極大威脅。美國之所以有如此行為，與其掌控國際金融基礎設施的運行無不相關。由此觀之，金融基礎設施不僅為金融交易提供基礎性服務，還直接關乎國家的金融安全和金融戰(zhàn)略。隨著新興技術在金融領域運用的不斷深入，金融基礎設施的安全和效率面臨重大挑戰(zhàn)，金融基礎設施的法制建設、監(jiān)管制度、規(guī)劃建設等方面還有待加強?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五規(guī)劃”）明確指出“加強人民幣跨境支付系統(tǒng)建設，推進金融業(yè)信息化核心技術安全可控，維護金融基礎設施安全”。當下，我國金融基礎設施還存著技術水平落伍、域外適用范圍有限、法律規(guī)則體系不健全、監(jiān)管水平參差不齊等不足。金融科技時代，提升我國金融基礎設施的數(shù)字化水平，優(yōu)化金融基礎設施的運行規(guī)則，推動金融基礎設施的域外適用，不僅有助于維護我國金融安全和金融獨立，也是我國積極履行大國義務、為國際社會提供金融公共產品的體現(xiàn)。為實現(xiàn)這一目標，需要法治先行，優(yōu)化金融基礎設施運行的技術規(guī)則體系，構建金融基礎設施系統(tǒng)化的法制體系。

一、金融基礎設施的基本屬性

（一）自帶金融交易規(guī)則

先進的金融基礎設施憑借其技術的先進性，交易的可靠性、安全性、高效性，統(tǒng)領世界金融交易的底層架構。緣于其自身優(yōu)勢的無可取代性，吸引著全世界各國及金融交易主體采用此種金融基礎設施。金融基礎設施必然內含著一定的技術規(guī)則和法律規(guī)則，隨著金融基礎設施在全世界的推行，這種技術規(guī)則和法律規(guī)則便自然地在域外具有了法律效力。換言之，只要接入和使用該金融基礎設施，就必然需要接受與此設施相關的金融交易規(guī)則。美國主導的環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，以下簡稱SWIFT 系統(tǒng)）是國際金融交易中最為重要的金融基礎設施系統(tǒng)，接受其服務的國家已達到207 個，接入的金融機構有8000 多家，那么這些國家和金融機構必須遵守SWIFT 的交易規(guī)則，否則，便無法在國際經濟貿易中獲得交易結算的平臺。在美國撐控SWIFT 的當下，倘若某家企業(yè)成為美國制裁的對象，那么其國際業(yè)務就無法通過該系統(tǒng)完成資金結算，實質上是間接地并且是絕對地被剝奪了參加國際貿易的機會。

（二）中立性

金融基礎設施最重要的功能在于為金融交易提供基礎性服務，在金融交易中居于中立的地位。從法理層面看，根據有關維護市場正當競爭的法律規(guī)定，金融基礎設施屬于由政府部門批準和確認的公用企業(yè)，提供公共基礎服務的主體可依法具有獨占經營地位，具備合法中立性。金融基礎設施向市場提供統(tǒng)一、公共、公平的基礎性服務，本身不參與市場前端業(yè)務，不與其他參與者進行競爭，旨在提升金融交易的便捷性，提高金融交易的效率。

（三）壟斷性或弱替代性

從金融基礎設施的形成和發(fā)展來看，往往需要較高的技術作支撐，形成的難度大、周期長、可替代性差。一個成熟的金融基礎設施，往往需要經過長期的、穩(wěn)定的、沉淀的成本付出，包括技術、資金、設施、設備、框架、系統(tǒng)或服務安排等；金融基礎設施的域外適用，除了該“設施”本身具備安全性、高效性之外，還需要該國具備強大的綜合國力來推動其實施。金融基礎設施一旦形成較為穩(wěn)定的交易框架，在世界范圍之內被廣泛采用之后，就具有公共產品的特性，具有一定的自然壟斷性。在同一個金融服務領域，囿于成本付出、效率提升以及服務替代性等問題，新的金融基礎設施準入門檻也較高。除非技術進步發(fā)生質變，新的技術可以極大地提升金融交易的效率，基于此種技術構建的新的金融基礎設施才會慢慢取代舊的金融基礎設施。新的金融基礎設施能否取代舊的金融基礎設施，不僅是技術問題，更是政治問題，是大國綜合國力博弈的結果。

（四）系統(tǒng)重要性

金融基礎設施在金融市場中承擔著基礎性、關鍵性的作用，將其視為系統(tǒng)重要性機構毫不夸張。就其功能而言，承擔的主要是支付、清算、結算等金融市場最基礎而且是必需的服務，為金融市場、金融系統(tǒng)、金融活動提供基礎性的交易結構、制度安排和交易規(guī)則，反映了各主體之間經濟利益的變動規(guī)則。在本質上，金融基礎設施控制著金融交易的規(guī)模、范圍和可靠程度，代表著金融交易的法律規(guī)則體系，關乎金融交易主體的切身利益，其系統(tǒng)重要性不言而喻?？刂芐WIFT 和CHIPS（clearing house interbank payment system，即紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)）的美國之所以動輒“制裁”或者威脅“制裁”他國和他國企業(yè)，根本原因在于世界上幾乎所有的資金流動都在SWIFT 系統(tǒng)下交易，美國有能力剝奪他國企業(yè)參與國際貿易的機會，并且實時監(jiān)控國際交易信息。

二、金融基礎設施域外適用的意義

（一）金融基礎設施域外適用是一國金融法域外適用的助推器

金融基礎設施內含著最有效、最普遍、最具特色的金融交易規(guī)則，金融基礎設施的域外適用在某種程度上也就意味著該國金融交易規(guī)則的域外適用。發(fā)達的金融體制背后無不滲透著先進的金融基礎設施，是國家金融競爭力的體現(xiàn)，意味著一國金融基礎設施的域外輸出，向國際市場提供金融公共產品與服務。金融競爭力反映一國金融發(fā)展的水平，不但代表著高效的金融交易效率，而且反映了國際金融市場對其高度的信賴和仰仗。美國之所以能在全球金融領域實施各種“豪橫”行為，離不開其發(fā)達的金融基礎設施。金融基礎設施為金融市場穩(wěn)健高效運行提供基礎性保障，交易平臺、支付體系、結算系統(tǒng)等硬件設施與法律法規(guī)、會計原則等制度軟約束在金融體系中居于十分重要的地位，支撐金融體系功能的正常發(fā)揮。②參見何德旭：《加快完善金融基礎設施體系》，載《經濟日報》2019 年10 月29 日，第012 版。先進的金融基礎設施可以引領全球金融發(fā)展，倒逼其他國家采用該金融基礎設施。與其相適應，該國的金融法規(guī)也就自然地在域外發(fā)生法律效力。

（二）強化金融基礎設施域外適用是應對國際金融挑戰(zhàn)的需要

近年來，美國政府倡導“美國利益優(yōu)先”，在國際社會武斷適用“長臂管轄”原則。美國之所以在世界金融領域擁有強勢的話語權，這與其先進的金融基礎設施緊密相關，譬如，美國擁有世界上最大的股票交易所、期貨交易所；美國主導的 SWIFT 系統(tǒng)是國際社會重要的跨境資金結算系統(tǒng)，是各國銀行開展跨境支付業(yè)務的基礎。這些金融基礎設施為美國金融市場定價功能提供了技術基礎，形成了世界上最大、最深的市場。以此為基礎，美國實施所謂的“長臂管理”，從而維護美元的全球霸權地位。美國金融霸權已經引起了世界主要經濟體的強烈反對，對此，可從兩個方面加以應對：第一，制訂阻斷法，否認和抵消外國相關法律和措施的域外效力。中國商務部2021 年1 月頒布的《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》、歐盟2008 年8 月通過的《歐盟阻斷法》即是其例。第二，完善國內法律法規(guī)，賦予其域外適用的效力?！皣鴥确ㄓ蛲膺m用既能提升規(guī)則制定話語權，實現(xiàn)對外政策目標，也能保護本國國家利益和公民企業(yè)的利益，應對他國擴張性和進攻性的法律主張和要求，是國家間關系和外交談判中一項攻守兼?zhèn)涞姆晒ぞ摺?。③廖詩評：《中國法域外適用法律體系：現(xiàn)狀、問題與完善》，載《中國法學》2019 年第6 期。擴大金融基礎設施的域外適用，從而帶動金融法律法規(guī)的域外適用，不僅能夠維護我國的金融安全和金融利益，也為國際金融秩序的重構和國際金融法的發(fā)展提供了契機。

（三）數(shù)字化金融基礎設施是未來金融法域外適用的新利器

金融科技在金融基礎設施構建中的作用至關重要。借助新興技術提升金融基礎設施的數(shù)字化水平，有利于縮短金融交易時間，提高金融交易效率，這也是金融基礎設施能否在國際上廣泛適用的關鍵。金融基礎設施是實現(xiàn)金融領域跨行業(yè)、跨結構、跨用戶、跨地域之間的“信息高速公路”，而金融科技仰仗新興技術，可以更好地應用于金融基礎設施的運營之中，提高金融基礎設施的智能化、網絡化和數(shù)字化水平，誘發(fā)金融基礎設施發(fā)生質變，提高交易效率。數(shù)字化金融基礎設施是指數(shù)字經濟時代下以第五代移動通信技術網絡（5G 網絡）、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網等技術為支撐的新型金融基礎設施建設。

（四）金融基礎設施域外適用有利于確保國家金融安全

金融基礎設施是金融交易的底層架構，對確保金融體系的有效運行、防范化解金融風險、保障金融安全乃至國家安全，具有重要的支撐作用，任何金融市場基礎設施運行出現(xiàn)失靈或存在基種缺陷，就極易引發(fā)信任危機、交易危機，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。因此，金融基礎設施建設倍受各國重視。就硬件而言，SWIFT 系統(tǒng)為全球金融交易提供報文傳送服務，主導國際金融機構通信標準的制定；中國發(fā)起建立的人民幣跨境支付系統(tǒng)（Cross-border Interbank Payment System，CIPS）是專司人民幣跨境支付清算業(yè)務的批發(fā)類支付系統(tǒng)；2021 年1 月16 日，SWIFT 與中國相關金融機構④中方股東包括：中國人民銀行清算總中心、跨境銀行間支付清算有限責任公司、央行數(shù)字貨幣研究所、中國支付清算協(xié)會。該公司注冊資本為1000 萬歐元。其中，SWIFT 出資550 萬歐元，持股55%，中國人民銀行清算總中心持股34%，跨境銀行間支付清算有限責任公司持股5%，數(shù)研所和中國支付清算協(xié)會分別持股3%。共同發(fā)起成立了金融網關信息服務有限公司，有助于借助數(shù)字貨幣技術推動人民幣國際化。

金融基礎設施對于維護國家金融安全舉足輕重。2017 年7 月，在第五次全國金融工作會議中，習近平總書記強調：“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發(fā)展中重要的基礎性制度?！贝_保金融安全對于任何國家金融業(yè)的發(fā)展具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的意義?，F(xiàn)代國家，無一例外地將維護金融安全作為國家的頭等大事。實現(xiàn)金融安全的關鍵在于金融基礎設施，它是金融業(yè)高效運轉的粘合劑，是金融安全核心器件。維護國家金融安全的重要舉措之一，是根據自主、平等、安全的原則，在確保金融主權的前提下，獨立研發(fā)具有世界領先、技術先進的金融基礎設施體系，并使其在國際社會得到廣泛推行和應用。數(shù)字化時代，金融業(yè)高度仰仗金融基礎設施，是金融業(yè)有效運轉的“命門”。金融基礎設施遭受破壞或運轉失靈，輕則引發(fā)金融交易停滯，消費者利益受損；重則引發(fā)金融危機，危及金融安全，對金融業(yè)的傷害將是釜底抽薪式的。

三、我國主要金融基礎設施規(guī)則體系域外適用實踐

（一）支付清算類金融基礎設施及其規(guī)則體系

1.人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）

人民幣跨境支付系統(tǒng)（Cross-border Interbank Payment System，以下簡稱 CIPS）是專司人民幣跨境支付清算業(yè)務的批發(fā)類支付系統(tǒng)，旨在滿足各主要時區(qū)的人民幣業(yè)務發(fā)展需要，為跨境人民幣支付業(yè)務和金融市場業(yè)務提供資金清算結算服務，是我國重要的金融市場基礎設施。在中國人民銀行的組織籌建下，2015 年10 月8 日CIPS 系統(tǒng)一期正式上線運行，2018 年3 月26 日，CIPS 系統(tǒng)二期成功運行，實現(xiàn)了對全球各時區(qū)金融市場的全覆蓋，滿足了全球用戶對人民幣業(yè)務的需求。建立獨立的人民幣跨境支付系統(tǒng)是適應國際國內金融環(huán)境變化的需要，是完善人民幣全球清算服務體系的必然要求，有助于推動人民幣的國際化，使中國金融業(yè)在經濟全球化中不再受他國限制，是我國支付體系建設的標志性成果。

從參與者數(shù)量上看，截至2021 年4 月，CIPS 共有43 家直接參與者，1119 家間接參與者，其中亞洲870 家（含境內524 家），歐洲147 家，北美洲26 家，大洋洲20 家，南美洲17 家，非洲39 家⑤參見人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）官網，http://www.cips.com.cn/，2021 年4 月2 日訪問。。從運營狀況看，根據2020 年8 月14 日中國人民銀行《2020 年人民幣國際化報告》：2019 年，CIPS 系統(tǒng)穩(wěn)定運行250 個工作日，累計處理跨境人民幣業(yè)務188.4 萬筆，金額 33.9 萬億元，同比分別增長31%和 28%；日均處理業(yè)務7537 筆，金額1357 億元。其中客戶匯款業(yè)務140.4 萬筆，金額5.6 萬億元；金融機構匯款業(yè)務42.8 萬筆，金額25.7 萬億元；批量客戶匯款業(yè)務2.6 萬筆，金額1.1 億元；雙邊業(yè)務2.7 萬筆，金額2.7 萬億元；清算機構借貸業(yè)務59 筆，金額0.3 億元。

2.與CIPS 相關的規(guī)則

CIPS 在通信標準、信息披露、制度安排等方面，主動對接《金融市場基礎設施原則》（Principles for Financial Market Infrastructures，PFMI）對支付結算的基本要求，制訂了完善的業(yè)務規(guī)則體系，主要有《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務規(guī)則》（銀發(fā)〔2018〕72 號，以下簡稱《業(yè)務規(guī)則》）、《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務操作指引》（以下簡稱《操作指引》）、《人民幣跨境支付系統(tǒng)參與者服務協(xié)議》（以下簡稱《服務協(xié)議》）。根據法律規(guī)定，所有CIPS 的參與者，均需要與CIPS 運營機構⑥目前，CIPS 由跨境銀行間支付清算（上海）有限責任公司負責運營，它于2015 年9 月8 日在上海成立，由中國人民銀行批準、在中華人民共和國境內依法設立的清算機構，是公司制企業(yè)法人，受中國人民銀行的監(jiān)督管理。簽署《服務協(xié)議》，該服務協(xié)議對運營機構和參與者均具有法律約束力。

第一，部門規(guī)章層面的《業(yè)務規(guī)則》。為規(guī)范人民幣跨境支付系統(tǒng)的業(yè)務行為，防范支付風險，明確對CIPS 參與者的管理要求，保障CIPS 運營機構和參與者合法權益，中國人民銀行制定了《業(yè)務規(guī)則》，共7章47 條，其主要內容包括參與者管理規(guī)則、賬戶管理規(guī)則、業(yè)務處理規(guī)則、結算機制、應急處置規(guī)則等內容。

第二，自治規(guī)則層面的《操作指引》。根據《業(yè)務規(guī)則》的要求，CIPS 運營機構制定了《操作指引》，明確規(guī)定了CIPS 系統(tǒng)的直接參與者和間接參與者處理跨境人民幣業(yè)務的具體流程和相關業(yè)務、紀律要求。在《業(yè)務規(guī)則》的基礎之上，《操作指引》進一步細化了CIPS 的運行規(guī)則，包括運行時序規(guī)則、參與者管理規(guī)則、賬戶管理規(guī)則、流動性管理規(guī)則、業(yè)務處理規(guī)則、場終處理、日終處理和年終處理規(guī)則、計費管理規(guī)則、應急處理規(guī)則等內容。

3.CIPS 面臨的挑戰(zhàn)

對于CIPS 的未來發(fā)展而言，必須緊密結合國際環(huán)境挑戰(zhàn)和科技發(fā)展要求。首先，我國當下所處國際環(huán)境形勢嚴峻。以美國為首的西方國家，對中國持續(xù)實施包括金融、技術、政治等領域的打壓和遏制，我國所處的國際環(huán)境呈現(xiàn)惡化的態(tài)勢。因此，擴大CIPS 適用范圍、提升CIPS 的運營能力迫在眉睫；其次，金融科技快速發(fā)展。新世紀以來，隨著大數(shù)據、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等新興技術在金融領域的運用，金融科技發(fā)展迅猛，金融業(yè)數(shù)字化在加速。基于此，CIPS 必須跟上金融科技的發(fā)展步伐，提升系統(tǒng)的數(shù)字化和智能化水平，為全球人民幣跨境支付提供高質量、高效率、更加安全可靠支付清算服務。CIPS 系統(tǒng)在運行機制和規(guī)則設計中，應自覺遵循國際通行法律法規(guī)和金融監(jiān)管要求，強化風險識別和防控能力，探索有效識別資金、法律、操作等各類風險的防控措施和手段，聯(lián)合市場主體增強風險防控意識和能力，共同為金融活動和國際經貿往來創(chuàng)造更安全、更可靠的跨境資金支付清算環(huán)境。⑦參見許再越：《推進金融科技與跨境清算系統(tǒng)融合發(fā)展》，http://www.cips.com.cn/cips/zxzx/xydt/40994/index1.html，2020 年3 月18 日訪問。

（二）資本市場類金融基礎設施及其規(guī)則體系

資本市場類金融基礎設施主要是指證券交易所，譬如上海證券交易所和深圳證券交易所，與其相關的規(guī)范性法律文件較多，既有法律，譬如《證券法》《公司法》，也有行政法規(guī)，更多的則是交易所自已制訂的大量的證券交易規(guī)范。目前我國的證券交易所服務的對象主要是國內公司，國外的公司在我國資本市場上市的數(shù)量幾乎是零。原因在于，2020 年之前我國證券發(fā)行與上市實行核準制，上市門檻高，股市開放程度低，證券交易約束條件多，對國際資本的進入有嚴格的限制。基于此，我國證券交易所對國外企業(yè)的吸引力不夠，其相關法律法規(guī)的域外適用也就根本無從談起。

新《證券法》自2020 年3 月1 日實施之后，中國證券發(fā)行實行注冊制，并且隨著中國證券市場的進一步對外開放，放寬上市條件，吸引國外企業(yè)來中國證券市場上市是大勢所趨。根據國民待遇原則，外國企業(yè)來中國上市，當然應遵守中國證券上市與證券交易的規(guī)則，完全沒有必要另起爐灶，另立規(guī)范?；诖?，中國資本類金融基礎設施的交易規(guī)則，自動即具有域外效力。

（三）金融基礎設施運營機構的自治規(guī)則

金融基礎設施有效運行，離不開運營機構自行制訂的自治規(guī)范。根據相關法律授權，金融基礎設施運行機構有權自行制訂各類自律規(guī)范，保障金融基礎設施的規(guī)范和高效運行。我國現(xiàn)階段的金融基礎設施運營機構，主要包括（滬、深）證券交易所、中國證券登記結算有限責任公司、中央國債登記結算有限責任公司、中國金融期貨交易所股份有限公司、上海票據交易所股份有限公司、銀行間市場清算所股份有限公司、上海保險交易所股份有限公司、中國信托登記有限責任公司、跨境銀行間支付清算有限責任公司等。這些金融基礎設施機構制訂了大量的與其運營有關的專門性自律規(guī)范，并要求其參與者遵守這些自治規(guī)范。這些金融基礎設施機構都制訂了與其業(yè)務相關的規(guī)范性文件，譬如，上交所和深交所制訂的大量的證券交易規(guī)則、中國證券登記結算有限責任公司制訂的關于“賬戶管理”“登記與存管”“清算與交收”“結算參與機構管理”等自規(guī)范、中國金融期貨交易所股份有限公司頒布的《中國金融期貨交易所交易規(guī)則》等等。

金融市場基礎設施機構通過自律管理規(guī)范對市場及相關主體實施自我約束，是對行政監(jiān)管的重要補充。當下，金融基礎設施機構面臨的一個共同的基礎性問題是現(xiàn)有各類金融市場基礎設施多以“公司”形式存在，而以公司組織頒布的內部規(guī)則的“排它性”效力并無明確的法律保障。⑧參見鄭彧：《金融市場基礎設施內部規(guī)則的法律保護：現(xiàn)狀、沖突與改進》，載《華東政法大學學報》2020 年第1 期。無論會員制還是公司制基礎設施制定的自律管理規(guī)范在適用中（包括域外適用）都存在兩方面困惑：其一，無法形成明確的對世效力；其二，不能取得相對于一般民商事法律的優(yōu)先適用力。我國應將金融基礎設施機構界定為“非政府公共組織”，先行制定《金融市場基礎設施條例》，通過行政法規(guī)的路徑賦予自律管理規(guī)范對世的普遍拘束力。⑨參見季奎明：《金融市場基礎設施自律管理規(guī)范的效力形成機制》，載《中外法學》2019 年第2 期。從而使金融基礎設施機構自律規(guī)范的效力具有普遍性、合法性和合理性。

廣義的金融基礎設施除了前述內容之外，還包括絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行、“一帶一路”倡議及相關法律法規(guī)等。這些國際金融機構或倡議是中國主動參與國際經濟金融秩序改革的反映，是中國對于未來國際金融新秩序的初步設想，有利于中國金融法的域外適用。

（四）我國金融基礎設施及其規(guī)則體系域外適用的問題

1.域外適用范圍有限

總體而言，當下我國金融基礎設施的影響力及其域外適用的范圍相當有限。這既有金融體制的原因，也是技術不夠發(fā)達的原因。我國金融基礎設施科技含量不高、金融業(yè)開放程度有限，再加上部分國家用“有色眼鏡”看待我國的金融業(yè)，對我國金融基礎設施存有很深的偏見和抵觸心理，致使我國金融基礎設施域外適用的范圍及其影響力有限，也由此導致我國金融基礎設施規(guī)范性法律文件域外適用范圍有限。

2.法律規(guī)范欠缺頂層設計

迄今為止，我國金融基礎設施域外適用尚未有專門立法，體系雜亂，尚未形成上位法與下位法、一般法和特別法相機結合的科學立法體系。上位法存在空白，而下位法諸如部門規(guī)章、通知、決定等規(guī)范性法律文件，則是體量龐大、雜亂無章，此種狀況對于金融基礎設施建設及其規(guī)則的域外適用極為不利。諸多規(guī)則“政出多門”，尤其是規(guī)范性效力文件與自律規(guī)則數(shù)量眾多且偏向于具體業(yè)務導向，易滋生程序不當和規(guī)則體系邏輯混亂的問題。⑩參見尹振濤、潘擁軍：《我國金融基礎設施發(fā)展態(tài)勢及其統(tǒng)籌監(jiān)管》，載《改革》2020 年第8 期。這無疑極大地弱化了金融基礎設施法律規(guī)范域外適用的權威性和有效性。

3.金融基礎設施監(jiān)管存在短板

2020 年3 月中國人民銀行、發(fā)展改革委等六部門聯(lián)合印發(fā)的《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施工作方案》明確指出，要加強對重要金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標準，健全準入管理，優(yōu)化設施布局，健全治理結構，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。當下我國金融基礎設施的監(jiān)管權主要歸屬于中國人民銀行、證監(jiān)會等金融監(jiān)管機構。金融基礎設施領域監(jiān)管存在的主要問題表現(xiàn)在：市場準入管理規(guī)則模糊；統(tǒng)籌金融基礎設施監(jiān)管機制不健全；監(jiān)管信息共享機制落后，監(jiān)管合作機制不暢；監(jiān)管手段和監(jiān)管能力滯后于技術的進步，監(jiān)管科技應用能力亟待加強；金融監(jiān)管標準不統(tǒng)一，金融監(jiān)管職能與行政管理職能的界限尚不清晰。在金融深化的背景下，統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施更具現(xiàn)實性和緊迫性。金融基礎設施多頭監(jiān)管模式存在難以克服的痼疾，不同監(jiān)管主體監(jiān)管思路迥異，形成各自為政和重復監(jiān)管問題，無法形成監(jiān)管合力，不僅存在監(jiān)管空白，也容易引發(fā)監(jiān)管套利。

四、金融基礎設施域外適用法制變革的路徑展望

“十四五規(guī)劃”指出，建立健全“一帶一路”金融合作網絡，推動金融基礎設施互聯(lián)互通，支持多邊和各國金融機構共同參與投融資。鑒于金融基礎設施對于便利金融交易、確保金融安全、維護國家金融利益具有至關重要的作用，構建獨立自主的金融基礎設施并擴展其域外適用，是一個主權國家在國際競爭中的必然選擇。金融基礎設施的域外適用程度，是大國的綜合實力的體現(xiàn)，是國際權力結構博弈的反映。在技術層面，一國金融基礎設施域外適用的基礎在于其系統(tǒng)的先進性、可靠性、有效性；在政治層面，一國金融基礎設施域外適用的關鍵在于該國的國際影響力、國際信譽、綜合實力等因素。緣于金融基礎設施必然內含著一套法律規(guī)則體系，金融基礎設施的域外適用也就意味著該國金融法律規(guī)則的域外適用。在金融科技時代，提升我國金融基礎設施及其規(guī)則體系的域外適用，一方面，應著力推進人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據等技術提升我國金融基礎設施的先進性，制訂完善的金融基礎設施技術規(guī)則體系；另一方面，應擴大金融開放，優(yōu)化金融法律制度，構建市場化、國際化、法治化的營商環(huán)境。

（一）明確金融基礎設施法律規(guī)范域外適用的基本原則

金融基礎設施法律規(guī)則體系必須呈現(xiàn)新型價值觀，這種價值觀既要反映自身利益，還需滿足其他國家的利益；應集中反映“人類命運共同體”理念，遵循利益共享共贏原則；主動履行大國義務；用法治手段構建風險防控體系和安全保障體系，有效化解金融風險。唯有如此，才有助于擴大我國金融基礎設施法律規(guī)則體系的域外適用。

1.金融基礎設施規(guī)則體系應反映新型價值觀

共同的價值觀是行動統(tǒng)一的精神指南和驅動力量，有助于各國形成共識、相互支持并最終達成統(tǒng)一的行動。在我國金融基礎設施規(guī)則體系中反映新型價值觀，有助于促進中國金融基礎設施的域外適用，有利于其他國家接受中國的金融法規(guī)。“人類命運共同體思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是中國在新時代向國際社會貢獻的中國智慧和中國方案，也是中國參與全球治理進程、推動國際秩序改革和國際體系創(chuàng)新的基本遵循”，?廖凡：《全球治理背景下人類命運共同體的闡釋與構建》，載《中國法學》2018 年第5 期。它可以打破國家之間的文化思想、意識形態(tài)以及政治經濟體制和發(fā)展水平的差異，反映了各國的共同利益，有助于各國團結協(xié)作，統(tǒng)一行動。人類命運共同體思想是具有鮮明中國特色的、可以上升到世界觀層次的國家之間的“價值共識”，它不僅考慮中國利益，還考慮其他國家利益；世界各國的命運是緊密聯(lián)系的，而非不相關的；世界各國的利益是高度攸關的，而非相互排斥的。除“構建人類命運共同體”之外，黨和國家領導人致力推廣的諸如“共商、共建、共享、共贏”“正確義利觀”“和合共生的安全觀”等價值觀念，都蘊含著正確處理國家之間的事務以及各種關系的中國智慧，具有鮮明的中國特色，能夠促進各國的共同利益。?參見劉志云：《新時代中國在“國際法競爭”中的大國進路》，載《法學評論》2020 年第5 期。金融基礎設施及其法律規(guī)制的構建，應遵循這些價值觀念。

2.金融基礎設施規(guī)則體系應內含利益共享原則

要根據國際秩序的發(fā)展變化以及本國利益所在，推出能夠促進國家利益、他國利益以及整個國際利益的協(xié)調與一致。換言之，中國的金融基礎設施的使用，不僅符合中國利益，也要符合世界各國的共同利益，可以普遍提高金融交易的效率，普遍提高金融交易的安全性。

3.金融基礎設施規(guī)則體系應倡導國際合作原則

在遵守當下國際金融秩序規(guī)則的前提下，積極推出中國自己主導的新型金融基礎設施，構建新機制與新規(guī)則，跟現(xiàn)有國際金融基礎設施以及國際機構之間形成良性的競爭型合作關系，這是新時代中國獲得國際金融法上的更大話語權與國家利益的良好戰(zhàn)略。正如“十四五規(guī)劃”中所指出的那樣，要建立健全“一帶一路”金融合作網絡，推動金融基礎設施互聯(lián)互通，支持多邊和各國金融機構共同參與投融資。

4.為擴大金融基礎設施的影響力，中國應主動履行國際義務，承擔國際責任

中國應該積極履行與自己身份和地位相稱的國際義務，做到良好示范效應；通過國內金融基礎設施立法以及域外適用，督促中國的跨國公司遵守東道國國內法律、履行必要的社會責任。

（二）提升CIPS 的國際認可度

CIPS 及其規(guī)則體系自始就具有開放性和域外適用性，關鍵是如何擴大和提升CIPS 域外適用的范圍，提升CIPS 的國際認可度。具體實施路徑在于：

1.推動國際金融秩序的變革

主動團結訴求一致的國家，以國際組織或者多邊聯(lián)合體的形式推動國際金融秩序變革，致力于塑造更加公平、更加開放、更加合理的國際金融校新格局。爭取更大的話語權，維護多邊貿易體制，為紛繁復雜的國際形勢注入強大正能量，為構建人類命運共同體作出新貢獻，樹立“負責任大國”的形象。

2.深化金融領域的對外開放

提高人民幣的國際化程度，使人民幣成為世界貨幣。積極主動學習金融發(fā)達國家的有益經濟，融入國際金融體系，吸取國際先進做法和制度經驗，這既有利于促進中國金融基礎設施的域外適用，也有助于有針對性地提出金融改革的建議。

3.用金融科技提升CIPS 運行能力

優(yōu)化CIPS 的技術架構，保障系統(tǒng)業(yè)務的可靠性、安全性、連續(xù)性和可擴展性，提高支付效率，擴大CIPS 的影響力。豐富CIPS 系統(tǒng)所支持的業(yè)務種類，拓寬對外合作渠道，促進支付系統(tǒng)與相關系統(tǒng)之間互聯(lián)互通，為參與者提供更優(yōu)質多樣化的服務；合理規(guī)劃CIPS 系統(tǒng)IT 基礎設施建設藍圖，探索利用云計算、大數(shù)據等新技術增強IT 資源的集約化管理，為持續(xù)優(yōu)化CIPS 系統(tǒng)提供有力技術支撐。?同前注⑦。

（三）優(yōu)化金融基礎設施的法律規(guī)則體系

完善的金融基礎設施法律規(guī)則體系對于促進金融基礎設施的域外適用至關重要。就我國而言，要形成針對金融基礎設施的多層次、邏輯性的規(guī)則體系，從基本法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則等層面，構建邏輯嚴謹?shù)亩鄬哟我?guī)則體系。?參見尹振濤：《加強金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管》，載《學習時報》2019 年10 月23 日，第3 版。

1.在法律或行政法規(guī)層面

有關金融基礎設施的統(tǒng)一法律規(guī)范，在法律層面或在行政法規(guī)層面制訂均可。關鍵是要全面規(guī)范金融基礎設施的設立、運行、風險、技術標準、責任等內容。特別是，應設專章規(guī)定金融基礎設施域外適用的具體規(guī)范。建立對金融市場基礎設施的統(tǒng)一的法律法規(guī)，包括機構準入、治理結構、業(yè)務規(guī)則、財務管理、風險控制、系統(tǒng)安全、信息披露、信息保存、審查評估、處罰和風險處置等以及金融市場基礎設施認定名單和退出機制，加強金融基礎設施跨境監(jiān)管立法供給，把握國際金融監(jiān)管主導權，謹防外部風險。?同前注②。

2.在部門規(guī)章層面

金融監(jiān)管機構應針對不同的金融基礎設施分別規(guī)定相應的法律規(guī)范，并對該類金融基礎設施域外適用的特殊性，設計更有針對性更為具體的制度規(guī)范。特別是應注重區(qū)塊鏈、人工智能等新技術在金融基礎設施中的應用，明確技術標準，防范技術風險。

3.在自律規(guī)則層面

各金融基礎設施運營機構應根據法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，根據自己的業(yè)務特點，制訂金融基礎設施運行所需的各類規(guī)范，特別應重視如何建立高效的金融交易規(guī)則、如何提高交易的便捷性和可靠性、如何應對基礎設施域外適用中的特殊風險。

（四）提升基于區(qū)塊鏈的金融基礎設施的數(shù)字化水平

習近平總書記在中央政治局第十八次集體學習時特別指出“把區(qū)塊鏈作為核心技術自主創(chuàng)新重要突破口，加快推動區(qū)塊鏈技術和產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”。隨著數(shù)字技術對金融滲透的深化，提升金融基礎設施數(shù)字化和智能化水平迫在眉睫，這為我國金融基礎設施的域外適用提供了難得的發(fā)展機遇。我國亟待用區(qū)塊鏈技術改造傳統(tǒng)金融基礎設施，推動以股票交易所、支付清算系統(tǒng)為代表的金融基礎設施的數(shù)字化和智能化，為金融交易提供安全、可靠、便捷的服務，吸引其他國家的金融機構接入這些金融基礎設施?！耙浞诌\用區(qū)塊鏈技術的顛覆性革命，集中優(yōu)勢科技力量加快區(qū)塊鏈技術的開發(fā)，加快區(qū)塊鏈技術在新一代國家支付清算體系的應用，對信息交換和數(shù)字資產交換有效整合，實現(xiàn)實時清算和結算”。?歐陽日輝：《區(qū)塊鏈是金融“新基建”的基礎設施》，載《科技與金融》2020 年第6 期。

作為金融新基建的區(qū)塊鏈，在理論上具有提升支付清算效率、降低金融系統(tǒng)風險、高透明度提高監(jiān)管效率、智能合約自動化節(jié)省運營成本、避免基礎設施重復建設、有利于金融標準化等優(yōu)勢。為防范區(qū)塊鏈應用風險，應當引導市場和研究機構提高區(qū)塊鏈技術的物理性能，特別是日常交易的處理能力和交易峰值時期的處理能力；針對多節(jié)點攻擊，開發(fā)智能化自動識別多節(jié)點共同防御的防火墻程序；針對加密工具被破解的問題，完善多重加密工具的研究和設計；針對不同金融市場基礎設施應用區(qū)塊鏈技術之間的分歧與差異，應當籌劃建立區(qū)塊鏈共同標準，特別是隱私、安全、身份驗證、智能合約等與技術、治理密切相關的部分。?參見黃尹旭：《區(qū)塊鏈應用技術的金融市場基礎設施之治理——以數(shù)字貨幣為例》，載《東方法學》2020 年第5 期。

（五）防范金融基礎設施數(shù)字化過程中的“技術陷阱”

金融科技時代，金融基礎設施的技術化和智能化是提升其先進性從而提高其域外適用的必然選擇。然而，技術并非完美無缺，也并非完全中立，技術風險無處不在，主要表現(xiàn)在：

1.技術的政治性

技術具有政治性，主要表現(xiàn)在：首先，某種技術裝置或系統(tǒng)的發(fā)明、設計或安排，是解決社會事務的一種方法；其次，技術系統(tǒng)內含政治規(guī)則，它必然與某種特定的政治關系和社會秩序相容。隨著人們對某種技術適應性的增強，人們的生活習慣、心理感受甚至身份可能會發(fā)生改變，并且常常以不可預測的方式進行。在許多情況下，技術架構是預先設定的，它有利于社會公共利益，并且這種技術架構也并非必然是有意識地為某種政治目的服務。某種金融基礎設施的算法應用程序很可能是一個無任何政治目的的設計，但這種算法程序可能會存在某種偏見，它反映了程序設計員個人固有的價值觀或世界觀，可能會集中反映某種階層的利益，而忽視了其他階層的利益。?參見張永亮：《金融科技監(jiān)管的原則立場、模式選擇與法制革新》，載《法學評論》2020 年第5 期。

2.技術的非中立性

一方面，技術系統(tǒng)具有強大的管理功能，可以根據監(jiān)管機構的特定需要和法律的規(guī)定而實現(xiàn)定制化，在應對各種特殊需求方面具有靈活性，此舉有助于提高金融監(jiān)管的透明度。另一方面，技術系統(tǒng)不可能完全做到中立和公平。原因在于，首先，技術是由第三種獨立語言構成的，在將法律語言轉化為技術語言的過程中，會產生某種偏差，甚至會形成歧視。其次，信息技術本身也不完全是價值中立的。技術既塑造社會環(huán)境，也受制于社會環(huán)境。技術的形成過程會嵌入某種價值理念，使其不可避免地呈現(xiàn)某種固有的偏見。再次，雖然技術可以預防并解決某種風險，但是它也有可能掩蓋并引發(fā)其他類型的風險。雖然技術化的合規(guī)產品為金融機構降低合規(guī)成本提供了便利，但其負面作用不容小覷：程序員通過代碼解釋法律是否會改變法律的原義值得懷疑；程式化的合規(guī)程序掩蓋了金融風險的不確定性和多樣性；程序內在的“自動化偏見”可能曲解了監(jiān)管法律的本來含義，這種偏見將阻礙金融監(jiān)管的良好判斷；代碼化的合規(guī)程序缺乏透明度，令監(jiān)督和問責形同虛設。?同上注。

（六）審視金融基礎設施立法在國際法上的“合法性”

在制訂金融基礎設施規(guī)范性法律文件時，要考量國內立法或政策在國際社會的反響，要關注國內法與國際法的互動。換言之，不但要正視國際法對國內法的浸染，也必須關注國內法對國際法的影響?！胺墒菣嗔詫崿F(xiàn)的工具，只有實力強大和自信的外向型國家才有擴張國內法域外效力的需要、意愿與能力”。?霍政欣：《國內法的域外效力：美國機制、學理解構與中國路徑》，載《政法論壇》2020 年第2 期。實力弱小的國家，其國內政策與立法對國際社會的影響是微不足道的，即使跟國際法相抵觸也極有可能被別的國家所忽略；而實力強大的國家，往往其國內政策與立法的微小變化，便會引起其他國家的迅速關注并做出反應。在中國已經成為世界第二大經濟體、對國際社會具有舉足輕重影響的時代，國內的任何重大政策以及相關立法變化必然對國際社會產生巨大影響。實際上，近年來我國金融市場的開放政策、貨幣與財政政策、外匯管制與匯率政策、出口退稅與補貼政策等，都成為我國與其他國家在經濟貿易方面的摩擦重點。21參見劉志云：《新時代中國在“國際法競爭”中的大國進路》，載《法學評論》2020 年第5 期。

因此，我們要審視金融基礎設施法律規(guī)則體系在國際法上的“合法性”問題。金融基礎設施在域外輸出時，必須站在國際法與國內法雙向互動的角度，在制訂與金融基礎設施相關的法律政策時，深入研究其對國際金融格局、國際金融利益可能產生的影響，審視其對國際法、其他國家國內法可能產生的挑戰(zhàn)?？尚兄咴谟?，金融基礎設施的運行應按照市場規(guī)律辦事，發(fā)揮市場決定性作用，提升金融基礎設施的技術實力，反映各國共同關切的問題，符合各國的共同利益，符合國際慣例和國際規(guī)則，此舉將有助于更好地提升中國金融基礎設施的國際聲譽，提高“軟實力”，從而在國際金融基礎設施競爭中占據更大的優(yōu)勢。