管洪彥

宅基地制度是中國(guó)特色土地制度體系中最為獨(dú)特的組成部分。隨著深化改革的步伐逐步向縱深推進(jìn)，宅基地制度改革，特別是宅基地“三權(quán)分置”已經(jīng)成為土地改革領(lǐng)域中的熱點(diǎn)問題。作為宅基地制度體系的入口，宅基地分配制度改革顯然是系統(tǒng)化推進(jìn)宅基地制度改革的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。而且，宅基地分配制度與放活宅基地使用權(quán)、激活宅基地要素資源效率的“三權(quán)分置”改革關(guān)系密切?！皬纳顚哟慰紤]，農(nóng)戶宅基地取得難、粗放利用和閑置、退出困難、需求增長(zhǎng)等問題都與現(xiàn)行宅基地的分配政策有關(guān)?！雹夙n松：《宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革》，載《法學(xué)研究》2019 年第6 期。因此，宅基地分配制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與否直接影響到宅基地制度系統(tǒng)改革的整體效果，其重要性不容忽視。我國(guó)現(xiàn)行宅基地分配制度還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的部分特征，存在著集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，無償分配制度客觀上難以落實(shí)，一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)使用等造成土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，城鄉(xiāng)之間的土地要素資源流通不暢等諸多問題，難以適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)土地要素資源市場(chǎng)化配置的現(xiàn)實(shí)需求。因此，在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新發(fā)展階段的歷史背景下，深化宅基地制度改革，亟須在新發(fā)展理念引領(lǐng)下，遵循市場(chǎng)化和法治化的路徑對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行全面改革。本文擬在揭示我國(guó)現(xiàn)行宅基地分配制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的宅基地分配制度進(jìn)行深度檢討，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化和完善宅基地分配制度的思路。

一、宅基地分配制度結(jié)構(gòu)的復(fù)合性

（一）宅基地分配是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權(quán)的必經(jīng)程序

宅基地分配是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位，依照法定的條件和程序提出宅基地分配申請(qǐng)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地分配給符合申請(qǐng)條件的戶的制度。宅基地分配是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權(quán)的必經(jīng)程序。因此，嚴(yán)格意義上的宅基地分配應(yīng)該表述為宅基地使用權(quán)的分配。宅基地使用權(quán)的取得方式可分為原始取得和移轉(zhuǎn)取得。兩種方式存在明顯不同：原始取得系基于成員身份，通過以戶為單位申請(qǐng)、政府審批取得，屬于在集體土地所有權(quán)上原始取得宅基地使用權(quán)。移轉(zhuǎn)取得則是通過轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等方式，依據(jù)民事法律行為從其他主體處繼受取得宅基地使用權(quán)，系基于他人的物權(quán)變動(dòng)而取得，應(yīng)當(dāng)遵循物權(quán)的變動(dòng)模式。宅基地使用權(quán)的兩種取得模式，反映了不同的法律政策考量，也決定了其制度設(shè)計(jì)必然存在差異?；谡丶缲?fù)著保障農(nóng)民基本居住權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的政治使命，宅基地分配理應(yīng)受到公權(quán)力的適當(dāng)干預(yù)，以保證宅基地分配過程中的公平公正，防止市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下對(duì)弱勢(shì)群體基本居住權(quán)益的侵害。宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)取得以雙方意思表示為基礎(chǔ)，較多地反映了雙方對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的自由選擇。同時(shí)，從理性經(jīng)濟(jì)人角度看，農(nóng)民不會(huì)輕易為了眼前利益放棄作為家庭生存保障的宅基地，流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)已經(jīng)過理性考慮，是更好地實(shí)現(xiàn)自身利益的選擇。因此，在宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)取得中應(yīng)減少政府干預(yù)，更加注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。通過區(qū)分宅基地取得方式，適度放活宅基地流轉(zhuǎn)使用，在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變、保持宅基地居住保障功能的基礎(chǔ)上，最大限度釋放宅基地中蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)宅基地要素資源更為高效的市場(chǎng)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)民收入增加、土地資源配置效率提升的多元目標(biāo)。

宅基地分配制度擔(dān)負(fù)著雙重功能：一是解決農(nóng)民的居住保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于居住保障無償、定量取得宅基地，確保了每戶成員都有棲身之所。二是確保通過安居實(shí)現(xiàn)樂業(yè)。宅基地的根本目的是安居，這一功能必須真正意義上實(shí)現(xiàn)。因此，宅基地使用權(quán)不得被抵押、轉(zhuǎn)讓或強(qiáng)制執(zhí)行，這雖然抑制了其財(cái)產(chǎn)屬性，但是保障了農(nóng)民不因意外的經(jīng)濟(jì)危機(jī)而流離失所，并導(dǎo)致安居樂業(yè)難以實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者指出，宅基地的不可交易性決定了按戶分配一處宅基地的有效性。②參見孟勤國(guó)：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學(xué)評(píng)論》2005 年第4 期。這種觀點(diǎn)顯然指向的是宅基地的原始分配取得制度。但是，應(yīng)該基于宅基地使用權(quán)原始取得和移轉(zhuǎn)取得兩種模式背后法律政策考量的不同，對(duì)宅基地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行有針對(duì)性的制度安排。本文中所探討的宅基地分配指向的是宅基地使用權(quán)的原始分配取得，其本質(zhì)上是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權(quán)的程序。為對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行科學(xué)制度和規(guī)范設(shè)計(jì)，首先應(yīng)該廓清宅基地分配制度結(jié)構(gòu)的基本屬性。

（二）宅基地分配的制度結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性

作為社會(huì)主義公有制背景下，為實(shí)現(xiàn)“居者有其所”的特定政治目標(biāo)而設(shè)計(jì)的有中國(guó)特色的制度安排，宅基地分配的制度結(jié)構(gòu)具有不同于大陸法系用益物權(quán)變動(dòng)的內(nèi)在特別性。突出的表現(xiàn)之一就是宅基地分配的制度結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性，具體表現(xiàn)在，宅基地分配制度橫跨公法、私法、社會(huì)保障法三個(gè)法域，宅基地分配制度也就細(xì)分為宅基地分配私法制度、公法制度和社會(huì)法制度。涉及領(lǐng)域的多元性、利益沖突的復(fù)雜性等原因決定了宅基地分配制度遠(yuǎn)比承包地制度更為復(fù)雜。宅基地分配制度之所以橫跨三個(gè)法域，根本是由土地這種最基本的生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性決定的。土地是一種同時(shí)具有公共性和私人性的特殊物品，這種彈性特性稱為公私兼容性。③參見甘藏春等：《當(dāng)代中國(guó)土地法若干重大問題研究》，中國(guó)法制出版社2019 年6 月版，第42 頁(yè)。當(dāng)然，制度結(jié)構(gòu)的復(fù)合性也是由宅基地所承擔(dān)的特殊功能決定的。

從私法視角觀察，宅基地制度，特別是宅基地使用權(quán)制度可以從民事權(quán)利的視角展開，《民法典》物權(quán)編中主要貫穿了該邏輯主線，但是，《民法典》中對(duì)宅基地使用權(quán)制度并沒有進(jìn)行充分的立法建構(gòu)。宅基地制度體系由宅基地所有權(quán)制度，宅基地使用權(quán)主體制度，宅基地使用權(quán)取得、變更、消滅，宅基地使用權(quán)權(quán)能制度等制度構(gòu)成，在現(xiàn)代民法更加注重發(fā)揮物的使用效率目標(biāo)的背景下，宅基地使用權(quán)制度在宅基地制度體系中居于更為優(yōu)越的地位。宅基地所有權(quán)制度和使用權(quán)制度又分別圍繞這兩種制度的權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利變動(dòng)、權(quán)利行使、權(quán)利救濟(jì)等制度展開，這顯然是遵循了私法權(quán)利制度的基本構(gòu)造體系，其中宅基地使用權(quán)的取得制度屬于分配制度的內(nèi)容。

從公法視角觀察，宅基地分配制度主要由申請(qǐng)制度、審批制度等構(gòu)成，特別是在審批階段涉及到公法權(quán)力的內(nèi)容，關(guān)涉到公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干預(yù)。宅基地不僅僅是特定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體成員集體享有的集體所有權(quán)的客體，本質(zhì)上還是一種公共產(chǎn)品。這決定了宅基地分配制度中不能僅僅按照成員集體內(nèi)部的民主決議機(jī)制完成，更不能僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，宅基地分配還必須要充分考量公權(quán)力機(jī)關(guān)的有效干預(yù)，公權(quán)力有效干預(yù)下的宅基地分配制度可以更好地實(shí)現(xiàn)宅基地制度的社會(huì)功能。否則，有可能因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制在配置產(chǎn)權(quán)方面任意性導(dǎo)致公共利益的受損和損害弱勢(shì)群體的利益。有觀點(diǎn)指出：“宅基地的分配必須服從國(guó)家土地管理意志。宅基地供應(yīng)必須隨著人口和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而合理、有序地進(jìn)行?！雹苊锨趪?guó)：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學(xué)評(píng)論》2005 年第4 期。最近，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6 號(hào)）中對(duì)各部門在宅基地審核批準(zhǔn)權(quán)責(zé)劃分作了明確規(guī)定，充分展現(xiàn)了宅基地分配制度具有較強(qiáng)的公法屬性。

從社會(huì)保障法角度觀察，我國(guó)宅基地分配制度還擔(dān)負(fù)著集體成員的社會(huì)保障功能，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民集體成員居住權(quán)的基本社會(huì)保障?！稗r(nóng)民的私有住宅與集體公有的地基形成了中國(guó)特色的農(nóng)民住宅制度，其中所涉權(quán)利相當(dāng)復(fù)雜，不是宅基地‘用益物權(quán)’之簡(jiǎn)單闡釋。”“解讀農(nóng)民宅基地上的權(quán)利，不僅要從農(nóng)民住宅所有權(quán)、地基使用權(quán)角度進(jìn)行闡釋和分析，同樣，亦須從農(nóng)民居住權(quán)保障角度進(jìn)行闡釋。”⑤鄭尚元：《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，載《中國(guó)法學(xué)》2014 年第2 期。宅基地分配制度的社會(huì)保障屬性根本上源于農(nóng)民集體所有權(quán)的社會(huì)保障屬性。“農(nóng)民集體土地所有權(quán)的建立就是為了以農(nóng)村土地給農(nóng)民集體成員提供基本的社會(huì)保障。”⑥同前注①。我國(guó)目前的宅基地分配制度之所以呈現(xiàn)出如此明顯的非私權(quán)屬性，且呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的公權(quán)力行使屬性，根本的原因就在于宅基地分配制度較多地考量了宅基地的社會(huì)保障功能，呈現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民集體成員居住權(quán)的額外關(guān)照，這就促使宅基地分配制度呈現(xiàn)出社會(huì)保障法屬性。

總之，基于宅基地功能的多元性，宅基地分配制度的結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性，這些都是導(dǎo)致宅基地分配制度異常復(fù)雜的原因之一。宅基地分配制度的復(fù)雜性具體體現(xiàn)在其橫跨公法、私法和社會(huì)法三大法域的復(fù)雜樣態(tài)，這也是宅基地分配制度改革難度大、推進(jìn)慢，以至于導(dǎo)致整個(gè)宅基地制度改革都難以推進(jìn)的重要原因之一。目前，我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，雖然宅基地中蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性愈發(fā)強(qiáng)烈地得以釋放，但是，現(xiàn)行宅基地分配制度還肩負(fù)著較強(qiáng)程度的社會(huì)保障屬性。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度的日益拓深，宅基地的經(jīng)濟(jì)效益功能也將逐步得到進(jìn)一步激發(fā)和釋放。全面深化改革以及構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制必然要求市場(chǎng)在宅基地資源配置中起決定性作用，這就意味著我國(guó)的宅基地分配制度改革必然要在多種價(jià)值沖突協(xié)調(diào)的復(fù)雜過程中漸進(jìn)推進(jìn)。

二、宅基地分配制度的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與檢討

自新中國(guó)成立以來，我國(guó)的宅基地制度結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”，再到探索宅基地“三權(quán)分置”的歷程。不同歷史階段，宅基地的分配方式和制度設(shè)計(jì)目標(biāo)并不完全一致。建國(guó)初期，宅基地分配在高強(qiáng)度的政治運(yùn)動(dòng)下進(jìn)行，通過革命手段快速地實(shí)現(xiàn)了宅基地所有權(quán)的私有化，保障了廣大農(nóng)民群眾的居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了幾千年來居者有其所的目標(biāo)。高級(jí)合作社和人民公社時(shí)期，土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分離”，宅基地主要實(shí)行按需分配，一戶一宅，較多反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的背景，與城鄉(xiāng)二元分割、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的形勢(shì)相適應(yīng)，滿足了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民住房保障、社會(huì)穩(wěn)定的需要。有學(xué)者認(rèn)為：“強(qiáng)管制、弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度運(yùn)行與制度安排初衷相背離，出現(xiàn)管制失效和財(cái)產(chǎn)權(quán)的自我強(qiáng)化。⑦參見劉守英：《產(chǎn)權(quán)與管制——中國(guó)宅基地制度演進(jìn)與改革》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問題》2019 年第6 期。目前運(yùn)行的宅基地分配制度也面臨著諸多窘境，具體表現(xiàn)為宅基地分配的無償分配、“一戶一宅”等基本規(guī)則實(shí)際上已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)。

（一）宅基地資源緊張，無償分配難以實(shí)現(xiàn)

宅基地資源日益緊張，許多地區(qū)無地可分。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)土地資源日益緊張。為加強(qiáng)耕地保護(hù)，提高土地利用效率，我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持土地用途管制，嚴(yán)格禁止土地“非農(nóng)化”“非糧化”。受到土地規(guī)劃管控、基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地指標(biāo)缺乏等因素影響，許多地區(qū)實(shí)際上已經(jīng)沒有土地可作為宅基地分配，現(xiàn)行的宅基地分配制度名存實(shí)亡。主要體現(xiàn)在：東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及大城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化水平提升和城市化規(guī)模的擴(kuò)張，建設(shè)用地資源愈發(fā)緊張，對(duì)建設(shè)用地資源的市場(chǎng)化配置的需求不斷提升。宅基地?zé)o償分配制度與土地資源的市場(chǎng)化配置背道而馳，實(shí)際上很多地區(qū)的宅基地分配制度已經(jīng)根本無法實(shí)現(xiàn)。隨著宅基地資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的日益凸顯，宅基地?zé)o償分配制度還受到多方的擠壓。集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有強(qiáng)烈的對(duì)外流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的動(dòng)機(jī)，城市的市民基于改善居住條件和高房?jī)r(jià)壓迫等多種原因產(chǎn)生了強(qiáng)烈的在農(nóng)村租賃和購(gòu)買宅基地的動(dòng)機(jī)。結(jié)果，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村開始在宅基地初始分配中已經(jīng)開始引入競(jìng)價(jià)機(jī)制，這意味著通過事實(shí)宣告了無償分配制度在這些地區(qū)的客觀終結(jié)?？梢?，目前，我國(guó)《土地管理法》等法律中確認(rèn)的宅基地使用權(quán)無償分配制度客觀上已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)。

（二）“一戶多宅”嚴(yán)重，宅基地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

雖然立法中強(qiáng)調(diào)“一戶一宅”，但是，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。“現(xiàn)行法只規(guī)定了分配取得機(jī)制，并未規(guī)定退出機(jī)制，加上長(zhǎng)期執(zhí)行中政策變化或執(zhí)行偏差的存在，不同程度地出現(xiàn)了以‘一戶多宅’‘面積超標(biāo)’為表現(xiàn)形式的‘超額’占有使用宅基地的情形?！雹嗨沃炯t：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2019 年第3 期。我國(guó)目前實(shí)行宅基地?zé)o償分配使用制度，讓農(nóng)民產(chǎn)生了“不占白不占”的心理，農(nóng)民積極動(dòng)用各種社會(huì)資源申請(qǐng)和保留宅基地，加劇了宅基地資源的浪費(fèi)。⑨參見前注①。隨著宅基地的閑置、空閑宅基地不斷增多，造成宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。宅基地中蘊(yùn)含的豐富的財(cái)產(chǎn)價(jià)值未能得以真正顯化和釋放，導(dǎo)致大量宅基地資產(chǎn)事實(shí)上處于低效的配置狀態(tài)。根據(jù)現(xiàn)行的立法和各地的實(shí)踐做法，我國(guó)的宅基地分配制度一般與戶籍密切掛鉤，導(dǎo)致很多農(nóng)民即便在城鎮(zhèn)買房，甚至是定居后也不愿遷出原來的農(nóng)村戶籍。就算農(nóng)民事實(shí)上離開了農(nóng)村，也不愿意放棄宅基地、承包地以及其他農(nóng)村集體資產(chǎn)，農(nóng)民在城鄉(xiāng)“兩頭跑”的現(xiàn)象非常普遍，這顯然不利于農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，更不利于實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）涉農(nóng)系統(tǒng)改革沖擊現(xiàn)有分配制度

十八大以來，農(nóng)村各項(xiàng)改革全面深入推進(jìn)，各種涉農(nóng)改革措施對(duì)現(xiàn)有宅基地分配制度構(gòu)成了沖擊。2019 年新修訂的《土地管理法》已經(jīng)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這意味著將逐步改變過去集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)難以和國(guó)有土地上建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”市場(chǎng)化配置的現(xiàn)象。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等改革將較高地提升集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，直接影響到同樣作為集體建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的權(quán)利觀念和權(quán)利預(yù)期，激發(fā)農(nóng)民的宅基地分配使用觀念和權(quán)利預(yù)期，無宅基地、多占超占等歷史遺留問題引發(fā)的矛盾將更加凸顯。

可見，現(xiàn)行宅基地?zé)o償分配、“一戶一宅”制度已經(jīng)落后于全面深化農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。修改后的《土地管理法》已經(jīng)對(duì)宅基地分配制度作出了適當(dāng)調(diào)整，但是，仍然難以適應(yīng)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，亟需根據(jù)社會(huì)需求對(duì)其進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的理性構(gòu)建。

三、宅基地分配制度的立法表達(dá)

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入注重高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展階段，這就要求將新發(fā)展理念貫穿于整個(gè)宅基地制度改革的始終。從宅基地分配制度改革的視角觀察，應(yīng)該從宅基分配制度的基本原則、邏輯主線和制度設(shè)計(jì)三個(gè)層面優(yōu)化和完善宅基地分配制度體系。

（一）宅基地分配制度改革的基本原則

1.市場(chǎng)化配置和適度管控結(jié)合原則。土地資源是兼具私人性和公共性的特殊物品。私人性是指土地在占有使用上呈現(xiàn)出明顯的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，這意味著政府不能無限制地介入土地利用活動(dòng)。同時(shí)，政府在提供與土地有關(guān)的公共物品或者公共服務(wù)時(shí)，需要充分利用市場(chǎng)手段和機(jī)制，以提高供給效率。另一方面，土地資源具有公共屬性，決定了它不是一種簡(jiǎn)單的私人物品或者商品。土地的政策與法律制度設(shè)計(jì)，必須關(guān)注并反映其公共性特征。宅基地資源作為土地資源的重要組成部分，同樣具有私人性和公共性。宅基地分配制度設(shè)計(jì)需要同時(shí)反映上述兩種屬性，既不能完全交給市場(chǎng)配置，又需要公權(quán)力管控適度。因此，在宅基地分配制度改革中需要堅(jiān)持市場(chǎng)化配置和適度管控相結(jié)合的原則，正確處理好私權(quán)利和公權(quán)力的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)既滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住保障，又能釋放宅基地要素資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的雙重目標(biāo)。

2.政府管理和成員自治結(jié)合原則。宅基地資源不僅事關(guān)農(nóng)民切身利益，也關(guān)系到糧食安全、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等公共利益，因此，政府加強(qiáng)對(duì)宅基地分配的適當(dāng)管理具有其正當(dāng)性。按照《民法典》的規(guī)定，宅基地歸屬于特定社區(qū)范圍內(nèi)的集體成員集體所有，宅基地使用權(quán)歸屬于戶以及戶內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行宅基地使用權(quán)分配過程中，充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治具有其法理正當(dāng)性。我國(guó)目前的宅基地分配制度更強(qiáng)烈地反映了政府管控，極少體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自主選擇，以至于部分地區(qū)的改革出現(xiàn)了嚴(yán)重侵害農(nóng)民意愿，侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的情況。改革實(shí)踐也已證明，凡是很好地實(shí)現(xiàn)了政府管控和成員自治的有機(jī)結(jié)合的地區(qū)，其改革效果就明顯，如江西余江、四川瀘州的宅基地分配制度改革既堅(jiān)持了制度底線，確保了公共利益和糧食安全，又發(fā)揮了成員自治的作用，激發(fā)了集體成員參與宅基地分配的積極性，取得了很好的效果。因此，堅(jiān)持政府管理和成員自治結(jié)合原則推進(jìn)宅基地分配制度改革至關(guān)重要。

3.因地制宜有序推進(jìn)原則。我國(guó)地域廣闊，各地的資源稟賦不同，宅基地資源的充裕和緊張程度差別較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也差別較大。對(duì)于沒有爭(zhēng)議的基本理念、基本原則、政策底線等可以由國(guó)家層面的統(tǒng)一立法或政策規(guī)范。但是，具體制度卻不宜制定全國(guó)統(tǒng)一的方案，應(yīng)允許各地進(jìn)行差別化探索?？傊?，宅基地分配制度改革中，應(yīng)該堅(jiān)持因地制宜推進(jìn)改革的原則，由國(guó)家層面確立改革底線和基本原則，具體制度設(shè)計(jì)則應(yīng)該尊重各地實(shí)際。

（二）建構(gòu)和完善宅基地分配制度的邏輯主線

基于宅基地分配制度結(jié)構(gòu)的復(fù)合性，建構(gòu)和完善宅基地分配制度理應(yīng)反映私法、公法和社會(huì)法融合的復(fù)合屬性。私法屬性應(yīng)該以農(nóng)戶資格權(quán)的行使和宅基地使用權(quán)的得喪變更為主線展開。公法和社會(huì)法屬性應(yīng)該主要沿循申請(qǐng)審批的邏輯主線展開。

一方面，從私法的視角，應(yīng)該從集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)和用益物權(quán)的雙重視角對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行體系化構(gòu)建。首先，宅基地分配制度反映了集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間成員與團(tuán)體的團(tuán)體法律關(guān)系。為此，從私法視角觀察，應(yīng)該以農(nóng)戶資格權(quán)行使為主線建構(gòu)和完善宅基地申請(qǐng)制度。宅基地申請(qǐng)反映了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的內(nèi)部法律關(guān)系，本質(zhì)上是成員和團(tuán)體的關(guān)系。宅基地申請(qǐng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位向所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)請(qǐng)求分配宅基地的行為，即行使農(nóng)戶資格權(quán)的行為。農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)體系中的類型之一，農(nóng)戶資格權(quán)的行使是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在宅基地分配階段的具體體現(xiàn)。因此，應(yīng)從農(nóng)戶資格權(quán)的主體、內(nèi)容、變動(dòng)規(guī)則（產(chǎn)生、變更、消滅）、行使和救濟(jì)對(duì)宅基地申請(qǐng)制度進(jìn)行系統(tǒng)化制度設(shè)計(jì)。從私權(quán)的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)視角觀察，宅基地分配制度還可以沿循著宅基地使用權(quán)線索展開，包括：宅基地使用權(quán)的主體、客體與內(nèi)容；宅基地使用權(quán)的取得、變更和消滅；宅基地使用權(quán)行使和救濟(jì)。其中，宅基地使用權(quán)的取得本質(zhì)上就是宅基地分配制度規(guī)范之內(nèi)容。

另一方面，從宅基地行政管理視角，應(yīng)該以審批權(quán)的行使為主線建構(gòu)和完善宅基地審批制度。宅基地審批制度反映了國(guó)家對(duì)宅基地申請(qǐng)行為（即農(nóng)戶資格權(quán)的行使行為）、集體分配宅基地行為（即集體所有權(quán)行使行為）的管控。從公法的視角觀察，宅基地審批制度屬于行政許可行為，應(yīng)該圍繞宅基地審批主體、審批依據(jù)、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、審批結(jié)果等展開，建構(gòu)起科學(xué)的審批制度和規(guī)范體系。

在上述兩條主線交叉行使過程中，農(nóng)戶資格權(quán)得到行使，農(nóng)民“住有所居”的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)，本質(zhì)上就是宅基地使用權(quán)的原始取得。國(guó)家對(duì)宅基地申請(qǐng)進(jìn)行了管控，土地資源分配的規(guī)范有序得以實(shí)現(xiàn)。這兩條主線，前者反映了私法中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則和宅基地使用權(quán)的運(yùn)行機(jī)理，后者反映了公法中國(guó)家機(jī)關(guān)行政許可權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則，本質(zhì)上反映了宅基地分配過程中私權(quán)利和公權(quán)力的互相配合和制衡。在對(duì)宅基地分配制度設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)該注意私權(quán)利和公權(quán)力配置的平衡，并按照各自分工，協(xié)同規(guī)范宅基地分配秩序。

（三）細(xì)化宅基地分配的制度設(shè)計(jì)

1.原則上實(shí)行“一戶一宅”，積極探索“戶有所居”?！耙粦粢徽笔俏覈?guó)宅基地分配中貫徹的基本規(guī)則之一。學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于該制度的存廢觀點(diǎn)不一。筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，“一戶一宅”原則是為我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》確認(rèn)的重要原則，該原則對(duì)于實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地、保護(hù)土地資源和糧食安全具有非常重要的意義。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍應(yīng)堅(jiān)持“一戶一宅”，以切實(shí)保障農(nóng)民“戶有所居”的權(quán)利。理論和實(shí)踐中對(duì)宅基地“一戶一宅”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《土地管理法》強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，而非只能申請(qǐng)一處宅基地，從立法原意看，其目的在于將中發(fā)〔1997〕11 號(hào)文件中關(guān)于“鄉(xiāng)村建設(shè)要盡量不占或者少占耕地、節(jié)約使用土地的要求”上升為法律，防止耕地被過度占用，而如果只限制村民申請(qǐng)，而不限制因繼承擁有兩套宅基地或者不限制非農(nóng)村村民因繼承擁有宅基地，該立法原意顯然無法實(shí)現(xiàn)。⑩參見張紅宇：《新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革》，中國(guó)工人出版社2014 年12 月第1 版，第83-84 頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“‘一戶一宅’的本質(zhì)意義并非一戶一處宅基地，而是保障農(nóng)戶的居住權(quán)?！?李鳳章：《宅基地資格權(quán)的判定和實(shí)現(xiàn)——以上海實(shí)踐為基礎(chǔ)的考察》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2019 年第1 期。雖然現(xiàn)行《土地管理法》中規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。但是，“一戶一宅”所指向的僅是宅基地分配階段，還是也適用于宅基地分配后的保有階段，政策表達(dá)并不一致。?國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》（2010）指出：“一戶一宅”是指“農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地”。筆者認(rèn)為，應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)和理性的觀點(diǎn)準(zhǔn)確把握立法中“一戶一宅”的真實(shí)內(nèi)涵。立法中的“一戶一宅”應(yīng)該是指在宅基地分配階段，一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積的宅基地。但是，在宅基地保有階段卻不宜受到“一戶一宅”的限制。宅基地具有社會(huì)保障性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值性的復(fù)合屬性。宅基地的兩種屬性在不同地區(qū)、不同階段的宅基地上可能表現(xiàn)的程度不同，但是，兩種屬性在宅基地是和諧共生的，而不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系。宅基地分配強(qiáng)調(diào)成員的身份性、取得無償性，旨在突出宅基地的保障性功能，但是這并不能否認(rèn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位經(jīng)過法定分配程序取得的宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，不宜在欠缺足夠正當(dāng)性的基礎(chǔ)上過度限制。“一戶一宅”正是基于節(jié)約宅基地資源等法律政策考量。但是，農(nóng)戶通過本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)房買賣而事實(shí)上取得的占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，沒有理由否定其合法性。本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶通過繼承也可以形成一戶多宅的情形。因此，基于法理和現(xiàn)實(shí)的綜合考量，立法中不應(yīng)該、客觀上也難以禁止農(nóng)戶事實(shí)上保有兩處以及以上的宅基地。更為可行的是，進(jìn)一步完善“一戶一宅”制度，加強(qiáng)宅基地管理，積極引導(dǎo)農(nóng)民通過有償退出等方式節(jié)約宅基地，而非冒著背離法理之風(fēng)險(xiǎn)，絕對(duì)禁止農(nóng)戶保有多處宅基地。值得關(guān)注的是，目前，隨著土地資源的日益緊張，我國(guó)很多地區(qū)“一戶一宅”的實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)發(fā)生了變化。地方實(shí)踐中“一戶一宅”已經(jīng)演變?yōu)椤皯粲兴印钡榷喾N形式。有學(xué)者指出：“一戶一宅的新增宅基地分配制度在城鄉(xiāng)接合部、城中村等地區(qū)有可能逐漸淡出歷史舞臺(tái)?！?田傳浩：《宅基地是如何被集體化的》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020 年第11 期。未來應(yīng)該進(jìn)一步探索“一戶一宅”的多種實(shí)現(xiàn)形式，逐步建立多種形式的保障“戶有所居”的規(guī)則。但是，在現(xiàn)階段原則上應(yīng)該實(shí)行“一戶一宅”，并在此基礎(chǔ)上積極探索“戶有所居”的多種實(shí)現(xiàn)形式。

2.原則上堅(jiān)持無償分配，積極探索有償使用。實(shí)務(wù)界對(duì)宅基地分配是有償還是無償存有爭(zhēng)議。理論界對(duì)是否有償使用也存在較大爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)保障基本居住的宅基地部分繼續(xù)采用無償取得制度，而對(duì)超標(biāo)多占的宅基地可以采取累進(jìn)制計(jì)算使用費(fèi)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在符合土地利用規(guī)劃土地用途管制的前提下，設(shè)立宅基地使用權(quán)時(shí)是否有償，雙方均可以協(xié)商確定，國(guó)家不宜干預(yù)過多。?參見王崇敏：《宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)代化構(gòu)建》，法律出版社2016 年9 月第1 版，第154 頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是通過集體成員權(quán)而分享其在集體所有權(quán)中的固有居住利益，不存在因享有自己利益而付費(fèi)的問題，故原則上只能無償取得。?參見張力、王年：《“三權(quán)分置”路徑下農(nóng)村宅基地資格權(quán)的制度表達(dá)》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019 年第4 期。也有學(xué)者指出，宅基地有償使用制度是解決目前超占宅基地一戶多宅問題的有效途徑，不會(huì)過度加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且能提高宅基地利用的效率。?參見高圣平：《宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第1 期。有學(xué)者指出，應(yīng)該變宅基地?zé)o償分配為有償取得，改革成員權(quán)獲得宅基地制度，讓宅基地進(jìn)入土地市場(chǎng)。?參見劉守英：《土地制度與中國(guó)發(fā)展》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018 年10 月第1 版，第80 頁(yè)。筆者認(rèn)為，在我國(guó)多數(shù)地區(qū)，宅基地分配中的無償分配原則上應(yīng)該堅(jiān)持。其一，宅基地?zé)o償分配是農(nóng)民集體所有的重要體現(xiàn)，農(nóng)民集體所有的本質(zhì)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的本集體成員集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員權(quán)的行使對(duì)本屬于自己財(cái)產(chǎn)的使用還需要支付代價(jià)有悖法理。但是，在宅基地資源極其稀缺的地區(qū)，也可適當(dāng)引入有償使用的市場(chǎng)調(diào)配機(jī)制。其二，宅基地?zé)o償分配的目的就是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居者有其所，完全采納有償分配則有違宅基地分配制度的初衷，可能侵害農(nóng)民尤其是弱勢(shì)群體的利益，造成新的不公平。其三，從實(shí)踐情況看，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民群眾對(duì)有償使用認(rèn)可度低，村集體收取積極性不高，通過有償使用降低農(nóng)民申請(qǐng)和保留宅基地意愿作用不明顯。在我國(guó)普遍實(shí)行宅基地有償使用制度并不可行，但可以探索特殊情形下的有償使用，如對(duì)多占部分繳納有償使用費(fèi)。這符合我國(guó)長(zhǎng)久以來的習(xí)慣，也符合農(nóng)村的實(shí)際，體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾的訴求。而且，我國(guó)目前農(nóng)村的住房社會(huì)保障體系仍有待完善，宅基地仍發(fā)揮著生活保障的重要職能。如果一刀切有償取得，實(shí)踐操作中不可能實(shí)現(xiàn)。但是，原則上堅(jiān)持宅基地分配上的無償分配，并不意味著完全否認(rèn)有償使用制度。首先，在宅基地資源極其稀缺的地區(qū)，探索宅基地有償使用，可以減少宅基地資源浪費(fèi)實(shí)現(xiàn)宅基地資源優(yōu)化配置。構(gòu)建有償使用制度，可以借鑒試點(diǎn)地區(qū)的做法，對(duì)有償使用的情形、用地標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍等因地制宜地做出設(shè)計(jì)。其次，宅基地有償使用和無償分配之間不存在制度競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是制度配合關(guān)系。宅基地?zé)o償分配主要是存在于初始分配階段。宅基地有償使用，主要針對(duì)的是超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地，以及各種原因形成的“一戶多宅”情形。即便是非分配階段的特殊情況下的有償使用，仍然有待時(shí)間進(jìn)一步檢驗(yàn)和探索?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》（2021 修訂）確認(rèn)農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地制度，并規(guī)定“應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求”，這對(duì)于宅基地有償分配的制度化、法律化具有促進(jìn)意義。

3.探索宅基地“三權(quán)分置”，開展農(nóng)戶資格權(quán)固化。宅基地“三權(quán)分置”改革中新創(chuàng)設(shè)了農(nóng)戶資格權(quán)的政策概念，目前尚未獲得立法肯認(rèn)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)均應(yīng)被界定為申請(qǐng)分配宅基地的資格。?參見宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，載《法學(xué)評(píng)論》2021 年第1 期。創(chuàng)設(shè)農(nóng)戶資格權(quán)概念的核心目的在于保障農(nóng)戶的居住權(quán)益基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶資格權(quán)是存在于宅基地初始分配階段的權(quán)利。有觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)選取一個(gè)時(shí)點(diǎn)劃斷農(nóng)戶資格權(quán)，實(shí)行宅基地使用權(quán)“生不增、死不減，入不增、出不減”。?國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部：《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，中國(guó)發(fā)展出版社2015 年8 月版，第25-26 頁(yè)。筆者認(rèn)為，固化農(nóng)戶資格權(quán)的做法具有合理性。主要理由是：其一，探索進(jìn)行固化農(nóng)戶資格權(quán)，為宅基地分配的農(nóng)戶資格設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以在保障農(nóng)民基本居住需求的基礎(chǔ)上，避免無休止地分下去，減少閑置，防止村莊不斷擴(kuò)張，侵占耕地。其二，有利于充分展現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，推進(jìn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化改革。宅基地使用權(quán)的功能定位正在發(fā)生變化。隨著農(nóng)民收入水平的不斷提高，宅基地的福利保障性質(zhì)減弱，財(cái)產(chǎn)屬性增強(qiáng)。推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”制度改革，可以在堅(jiān)持農(nóng)戶資格權(quán)固化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，充分釋放宅基地中蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。據(jù)此，宅基地中所蘊(yùn)含的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)價(jià)值均可以在較大程度上得以實(shí)現(xiàn)。其三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的全面開展為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)固化提供了條件。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)的即將完成，成員身份也基本上得以確認(rèn)。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前期成果為宅基地“三權(quán)分置”改革中農(nóng)戶資格權(quán)的固化奠定了基礎(chǔ)。其四，試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐探索奠定了改革基礎(chǔ)。四川瀘縣等國(guó)家宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)、廣東南海等發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)成員資格固化、有償使用、多種形式實(shí)現(xiàn)戶有所居的探索形成了實(shí)踐基礎(chǔ)。重慶市大足區(qū)開展了積極的改革試點(diǎn)探索，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的基本條件、一般原則，并對(duì)特殊情形進(jìn)行了探索。具體操作程序是：由各集體經(jīng)濟(jì)組織通過召開村民代表大會(huì)、決議公告等方式后，再確定其資格權(quán)。具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格才能享受或者分配宅基地。同時(shí)，完善“戶”的界定，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”，明確集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)、具有資格權(quán)、享有分配權(quán)、承擔(dān)集體義務(wù)的家庭自然戶才具備宅基地保障資格。?參見陳曉軍、鄭財(cái)貴、牛德利：《“三權(quán)分置”視角下的農(nóng)村宅基地制度改革思考——以重慶市大足區(qū)為例》，載《國(guó)土與自然資源研究》2019 年第5 期。其五，固化農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，可以實(shí)現(xiàn)宅基地社會(huì)保障屬性和宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的雙重釋放。就現(xiàn)實(shí)觀察，宅基地仍是我國(guó)多數(shù)農(nóng)民安身立命之所，具有較強(qiáng)的社會(huì)保障性，故宅基地分配的成員身份性仍應(yīng)原則上保持。即便是在推行宅基地“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過行使農(nóng)戶資格權(quán)取得宅基地使用權(quán)，當(dāng)農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去時(shí)，流入方所取得的宅基地使用權(quán)在本質(zhì)上不同于集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過宅基地分配制度初始取得的宅基地使用權(quán)。因此，在宅基地分配階段，仍然要保留宅基地取得的成員身份屬性。通過宅基地“三權(quán)分置”制度改革，可以在堅(jiān)持農(nóng)戶資格權(quán)固化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，這樣的制度設(shè)計(jì)將會(huì)更充分地實(shí)現(xiàn)宅基地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性。

4.完善宅基地分配的程序制度。目前，私法層面的宅基地申請(qǐng)制度存在明顯缺失，公法層面的宅基地審批制度存在明顯錯(cuò)位。據(jù)此，完善農(nóng)村宅基地分配的程序制度需要從以下兩個(gè)方面著手。

一方面，完善私法層面的宅基地申請(qǐng)制度。從私法視角觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位，向所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出分配宅基地的申請(qǐng)。宅基地“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶資格權(quán)，本質(zhì)上就是成員基于其成員身份向所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織請(qǐng)求分配宅基地使用權(quán)的成員權(quán)屬性的民事權(quán)利。私法屬性的宅基地的申請(qǐng)制度，分為初始分配申請(qǐng)制度和重新分配申請(qǐng)制度。初始分配申請(qǐng)制度，包括宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體、申請(qǐng)條件和申請(qǐng)程序等制度。但是，存在缺憾的是，在我國(guó)法中宅基地的初始分配申請(qǐng)制度在私法層面卻缺少立法表達(dá)。為尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意愿，落實(shí)集體土地所有權(quán)，建議宅基地申請(qǐng)需“依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意”。21參見高圣平、吳昭軍：《宅基地制度改革的試點(diǎn)總結(jié)與立法完善——以〈土地管理法〉修訂為對(duì)象》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第8 期。值得關(guān)注的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6 號(hào)）對(duì)宅基地申請(qǐng)審查程序作了規(guī)定，并對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部關(guān)于宅基地申請(qǐng)審查的民主決策程序進(jìn)行了規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》（2021 修訂）對(duì)上述《通知》中的宅基地申請(qǐng)程序進(jìn)行了確認(rèn)（第34 條）?！段餀?quán)法》《土地管理法》中對(duì)宅基地的重新分配制度有明確規(guī)定。但是，作為宅基地分配制度基礎(chǔ)的私法層面的宅基地申請(qǐng)制度，在我國(guó)現(xiàn)行法中卻缺少明確表達(dá)。應(yīng)該從私法層面建構(gòu)起系統(tǒng)化的農(nóng)戶資格權(quán)的行使制度。農(nóng)村資格權(quán)的行使具體表現(xiàn)為宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于其成員身份，是以“戶”為單位依法享有請(qǐng)求所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配宅基地使用權(quán)的成員權(quán)利。通過完善私法層面的宅基地申請(qǐng)制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位通過農(nóng)村資格權(quán)的行使取得宅基地使用權(quán)。

另一方面，完善公法層面的宅基地審批規(guī)則。宅基地分配過程是私權(quán)和公權(quán)交互作用的過程。宅基地分配，除了依賴于農(nóng)戶資格權(quán)行使的私權(quán)驅(qū)動(dòng)外，還需要公權(quán)力的審批和管控，這源于宅基地的公共資源屬性和宅基地本身的生活資料用途屬性。“宅基地是集體成員因家庭生活居住建造住房的生活資料，而非生產(chǎn)資料。宅基地的使用涉及耕地保護(hù)和糧食安全等公共利益。”22同前注①。但是，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)私權(quán)行使和公權(quán)管控的平衡。過于強(qiáng)烈的公法管控并不利于宅基地資源權(quán)能的釋放和市場(chǎng)化配置。我國(guó)現(xiàn)行的宅基地分配制度，重公權(quán)行使而輕私權(quán)行使，重公法規(guī)制而輕私法秩序，造成宅基地分配中農(nóng)戶資格權(quán)等私權(quán)行使規(guī)則缺失，沒有充分尊重宅基地所有權(quán)人的意志與成員的自主選擇。宅基地所有權(quán)本質(zhì)歸屬于特定的農(nóng)民集體成員集體，在宅基地所有權(quán)上通過農(nóng)戶資格權(quán)的行使而設(shè)定宅基地使用權(quán)理應(yīng)尊重成員集體的意志和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意志。在宅基地審批制度中，應(yīng)下放審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)。23同前注。值得關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6 號(hào)）對(duì)宅基地的審核批準(zhǔn)機(jī)制也做了明確規(guī)定。核心的審批規(guī)則是“市縣政府指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、多部門聯(lián)審聯(lián)動(dòng)、方便群眾辦事”。從文件的規(guī)定來看，體現(xiàn)了審批權(quán)下放和便利群眾的原則。雖然，修改后的《土地管理法》一定程度上下放了宅基地審批的權(quán)限，改“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準(zhǔn)，但是，仍然過于強(qiáng)調(diào)了公權(quán)力介入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)的代表行使主體，應(yīng)該享有批準(zhǔn)的權(quán)利。但是，《土地管理法》仍然沒有賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審核批準(zhǔn)的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)代表行使主體地位沒有得以展現(xiàn)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》（2021 修訂）仍然堅(jiān)持了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)”的規(guī)定。未來立法，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民集體所有權(quán)人的利益和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益，弱化作為國(guó)家公權(quán)力的審批權(quán)，確保宅基地分配過程中公私權(quán)的平衡。弱化國(guó)家對(duì)宅基地的行政管控和保持宅基地分配中的公私權(quán)平衡意味著應(yīng)該側(cè)重于發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配中的作用。作為宅基地所有權(quán)的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在整個(gè)宅基地分配、權(quán)利行使、管理過程中都發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕4號(hào)）明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在“盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅”方面的作用。從試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地的分配、管理過程中已經(jīng)發(fā)揮了積極作用。正在制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中應(yīng)該對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地收回、超標(biāo)準(zhǔn)占用使用費(fèi)收取、居住保障的形式選擇等方面的職能進(jìn)行更為細(xì)化的制度和規(guī)范設(shè)計(jì)。總之，完善宅基地分配制度，需要弱化國(guó)家對(duì)宅基地的行政管控和強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織和成員權(quán)益，以保持宅基地分配中的公私權(quán)平衡。在宅基地分配制度改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配中應(yīng)該起到關(guān)鍵性作用，在符合國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的前提下，行政審批應(yīng)充分尊重集體審核結(jié)果，僅作合法性和合規(guī)性審查。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地分配制度是我國(guó)農(nóng)村土地制度體系中最有特色的部分，其具有典型的本土固有法性，這就決定了該領(lǐng)域也是最難從國(guó)外制度中獲取經(jīng)驗(yàn)的部分。宅基地分配制度肩負(fù)著特殊的社會(huì)功能，其制度體系橫跨私法、公法、社會(huì)法三個(gè)法域，事關(guān)農(nóng)民權(quán)益、社會(huì)穩(wěn)定和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該穩(wěn)妥審慎推進(jìn)。深化宅基地分配制度改革之所以步履維艱，也正是這一問題復(fù)雜性的體現(xiàn)。現(xiàn)行宅基地分配制度主要反映了改革開放以后所形成的“兩權(quán)分離”下宅基地制度背景，經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展演變，其體系構(gòu)造已經(jīng)呈現(xiàn)出較強(qiáng)穩(wěn)定性，業(yè)已形成了較為穩(wěn)定的政策與法律制度體系。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地分配政策和法律制度體系也呈現(xiàn)出了與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求難以適應(yīng)或匹配的情況。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行更加科學(xué)理性的完善和建構(gòu)，確保穩(wěn)妥審慎推進(jìn)宅基地制度改革。