崔夢(mèng)雪

摘 要：在步入信息社會(huì)的今天，信息儼然成為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略資源。在政府信息公開(kāi)制度下，公民對(duì)信息公開(kāi)的需求不可避免地牽涉到個(gè)人隱私信息，加劇了隱私權(quán)與知情權(quán)之間的沖突關(guān)系，行政機(jī)關(guān)每個(gè)公開(kāi)與否的決定都是利益衡量之下的結(jié)果，直接關(guān)系到公民合法權(quán)益能否得到有效保障。當(dāng)前《政府信息公開(kāi)條例》尚未有效解決這兩項(xiàng)權(quán)利的沖突關(guān)系，如何界定“個(gè)人隱私”信息、如何解釋“公共利益”“重大影響”等相關(guān)不確定法律概念，尚缺乏統(tǒng)一明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為保證行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)合理衡量，需要對(duì)這兩項(xiàng)權(quán)利及其包含的不同利益訴求進(jìn)行法理分析與闡釋?zhuān)谛姓灾评砟畹闹笇?dǎo)下，尋求合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)與模式構(gòu)建之路徑。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi);知情權(quán);個(gè)人隱私;公共利益;不確定法律概念

一、問(wèn)題的提出

隨著信息技術(shù)的迭代發(fā)展，人類(lèi)已然步入了信息社會(huì)，每個(gè)人的生存和發(fā)展都離不開(kāi)對(duì)各類(lèi)信息的汲取。政府基于公共管理的職能掌握著海量的信息資源，其中不可避免地存在關(guān)涉?zhèn)€人隱私的信息，對(duì)于這部分信息的公開(kāi)與否，直接關(guān)系到公民的知情權(quán)和隱私權(quán)能否得到有效保障，每個(gè)決定的背后實(shí)際上都蘊(yùn)含著不同利益間的博弈與價(jià)值取舍。

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）在實(shí)施十余年后于2019年完成首次修訂，其中關(guān)于個(gè)人隱私信息公開(kāi)豁免的條款并未作較大調(diào)整，[1]《條例》第15條基本沿用了先前的規(guī)定，將“涉及個(gè)人隱私”的“公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害”的政府信息劃定在公開(kāi)范圍之外，又另作但書(shū)將“第三方同意公開(kāi)”或“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響”的個(gè)人隱私信息作為公開(kāi)豁免之例外。該條款背后所蘊(yùn)含的便是立法者對(duì)公民個(gè)人隱私權(quán)和知情權(quán)的權(quán)衡與考量，而權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容來(lái)自法律對(duì)利益關(guān)系的確認(rèn)與限定，[2]隱私權(quán)與知情權(quán)沖突關(guān)系的實(shí)質(zhì)在于不同利益訴求之間的價(jià)值抵牾。因此，《條例》第15條也賦予了行政機(jī)關(guān)在不同利益間作出價(jià)值判斷與抉擇的余地。從立法目標(biāo)與功能來(lái)看，該條款意圖通過(guò)劃定個(gè)人隱私公開(kāi)豁免的邊界，實(shí)現(xiàn)知情權(quán)與隱私權(quán)的價(jià)值平衡，行政機(jī)關(guān)能夠在其中扮演一個(gè)靈活自處的中立角色，在具體個(gè)案中可以恰當(dāng)?shù)卣业蕉嘣獌r(jià)值中的平衡點(diǎn)，并最終做出公開(kāi)與否的正確決斷。然而，實(shí)踐中有大量相關(guān)的執(zhí)法和司法案例表明，由于行政機(jī)關(guān)在對(duì)相關(guān)事實(shí)認(rèn)定的過(guò)程中缺乏統(tǒng)一明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于“個(gè)人隱私”信息的界定、“不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響”中的“公共利益”、“重大影響”等相關(guān)不確定法律概念的解釋與評(píng)判結(jié)果不一，容易導(dǎo)致不同行政機(jī)關(guān)即使針對(duì)同一法律事實(shí)的評(píng)判結(jié)果也截然不同，進(jìn)而侵害行政相對(duì)人或第三人的合法權(quán)益。因此，如何保證行政機(jī)關(guān)在公民知情權(quán)與隱私權(quán)發(fā)生沖突時(shí)能夠做到合理衡量，需要對(duì)這兩項(xiàng)權(quán)利及其包含的不同利益訴求進(jìn)行充分的法理分析與闡釋?zhuān)谛姓灾评砟畹闹笇?dǎo)下，尋求合理的邏輯判斷標(biāo)準(zhǔn)，劃定行政機(jī)關(guān)的衡量邊界。

二、價(jià)值博弈：知情權(quán)與隱私權(quán)的法理意蘊(yùn)與省思

（一）知情權(quán)的基本理論

馬克思主義認(rèn)為，權(quán)利的產(chǎn)生、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)，都必須以一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件為基礎(chǔ)[3]。在資本主義經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的帶動(dòng)之下，近代西方的民主政治思想逐步確立并走向成熟，公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒且日益高漲，人們不再滿(mǎn)足于最基本的生存需求，基于發(fā)展和延伸自我價(jià)值等多樣化的利益訴求而不斷提出新的權(quán)利主張，知情權(quán)便是其中之一。知情權(quán)這一概念最早見(jiàn)于1945年美國(guó)記者庫(kù)勃所做的一次演講，是對(duì)當(dāng)時(shí)的二戰(zhàn)歷史背景之下，政府利用信息不對(duì)等地位控制公民對(duì)真相的認(rèn)知等問(wèn)題所做的一次深刻反思和對(duì)抗[4]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民知情權(quán)的內(nèi)涵和外延也在不斷拓展，目前有廣義和狹義之分。廣義的知情權(quán)不僅包括公民能夠依法獲取政府信息的公法領(lǐng)域之權(quán)利，還包括私法領(lǐng)域中公民可以依法獲取相關(guān)信息的權(quán)利，如消費(fèi)者的知情權(quán)，而狹義上的知情權(quán)僅限于公法領(lǐng)域，《條例》中體現(xiàn)和保障的便是狹義上的知情權(quán)。

知情權(quán)的產(chǎn)生有其深厚的理論根基，從人民主權(quán)理論以及公民所享有的言論自由、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利中均可以找到知情權(quán)存在的合理依據(jù)。首先，知情權(quán)是公民政治參與的基礎(chǔ)。伴隨著各國(guó)民主法治建設(shè)的發(fā)展與進(jìn)步，公民參與國(guó)家和社會(huì)管理的需求顯得更加迫切，人民主權(quán)理論在世界范圍內(nèi)得到了普遍性認(rèn)同，在許多國(guó)家的憲法性文件中均有所體現(xiàn)，在我國(guó)主要表現(xiàn)為《憲法》第二條和第三條的有關(guān)規(guī)定？譹？訛。一方面，由于公權(quán)力機(jī)關(guān)與私權(quán)利主體在對(duì)信息的掌握和獲取能力上存在與生俱來(lái)的差異和不對(duì)等性，保障公民的知情權(quán)也是在保障公民對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約，防止公權(quán)力的濫用。如果公民掌握的信息不真實(shí)或被刻意隱瞞，公民便無(wú)法對(duì)政府的管理做出真實(shí)有效的判斷，也就難以稱(chēng)之為民主。因此，公民的民主參與權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)公民對(duì)最真實(shí)可靠信息的知悉和獲取，這是公民參與政治生活，對(duì)公權(quán)力行使作出評(píng)判、發(fā)表言論以及監(jiān)督等一切活動(dòng)的基礎(chǔ)。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也對(duì)政府行政管理提出了新的要求，政府與公民之間應(yīng)當(dāng)建立一種良好互動(dòng)的合作關(guān)系，[5]而溝通是合作的必要前提，只有通過(guò)有效的溝通和信息交互，才能保證行政管理和服務(wù)的民主化，而這些都離不開(kāi)政府決策的公開(kāi)透明。其次，知情權(quán)亦是公民言論自由的基礎(chǔ)。言論自由不只表現(xiàn)為最直觀地表達(dá)自己對(duì)某種事實(shí)的認(rèn)知和看法，其深層的基礎(chǔ)在于其能夠了解、獲得這些信息并且是真實(shí)可靠的，否則也難以稱(chēng)之為真正的自由。同時(shí)，人作為一種社會(huì)性動(dòng)物，其生存和發(fā)展離不開(kāi)對(duì)各類(lèi)信息的獲取，人只有在了解這些信息的基礎(chǔ)上，才能判斷自己如何獲取物質(zhì)資料和精神資料，以保障自己在社會(huì)中的生存與發(fā)展。另外，平等權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，在我國(guó)《憲法》中也被規(guī)定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。其所主張的發(fā)展機(jī)會(huì)平等之首要任務(wù)，便是掃清人們獲取相關(guān)信息的不平等障礙，因此，保障知情權(quán)也是實(shí)現(xiàn)公民平等權(quán)的必然要求。由此可見(jiàn)，知情權(quán)是眾多基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)之基礎(chǔ)和前提，在保障人權(quán)、維系民主、保護(hù)自由、維持秩序等方面均發(fā)揮著積極作用，雖然知情權(quán)目前并未規(guī)定于我國(guó)的憲法文本中，但并不影響其本質(zhì)上具有基本權(quán)利之地位。

在我國(guó)，政府信息公開(kāi)制度也正是圍繞保障公民知情權(quán)而建立和發(fā)展起來(lái)的。《條例》第1條明確指出“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府”的立法目的，在“公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的原則指導(dǎo)下，政府信息公開(kāi)制度為保障公民知情權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。與此同時(shí)，公民知情權(quán)在信息公開(kāi)制度中也承載著重要法律價(jià)值，集中表現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督?；诒Ｕ瞎裰闄?quán)的要求，通過(guò)立法對(duì)行政機(jī)關(guān)課以信息公開(kāi)的法定義務(wù)，為推動(dòng)透明法治化政府建設(shè)、防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)侵害相對(duì)人的合法權(quán)益、預(yù)防和減少腐敗、提高政府積極作為和服務(wù)意識(shí)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的支撐。

（二）隱私權(quán)的基本理論

隱私權(quán)這一概念同樣是西方的“舶來(lái)品”，其內(nèi)涵隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步也在不斷豐富，從最初限于空間領(lǐng)域的免于打擾的私人生活安寧之權(quán)利，擴(kuò)充到對(duì)個(gè)人私事的自決權(quán)，逐步發(fā)展至現(xiàn)代信息社會(huì)之下個(gè)人對(duì)私密信息的支配權(quán)。同知情權(quán)一樣，我國(guó)《憲法》各項(xiàng)條款亦未明確規(guī)定隱私權(quán)這一概念，但在各類(lèi)法律法規(guī)中已實(shí)現(xiàn)了有名化[6]。隱私權(quán)同人類(lèi)尊嚴(yán)和人類(lèi)價(jià)值的理念緊密相連，[7]在人權(quán)意識(shí)日益高漲的當(dāng)下，我們不難發(fā)現(xiàn)其主要立足于兩個(gè)基本理念之上，一是人格尊嚴(yán)不受侵犯，二是對(duì)個(gè)體獨(dú)特性之尊重[8]。生產(chǎn)力的進(jìn)步促使人與社會(huì)的聯(lián)系愈加緊密，然而，其帶來(lái)的不只是生活的便利，同時(shí)也加劇了社會(huì)對(duì)個(gè)人私密領(lǐng)域的侵占。而人類(lèi)文明與生產(chǎn)力的發(fā)展相伴相生，雖然西方在不同的歷史文化傳統(tǒng)下，分別基于對(duì)自由的追求和保障人格尊嚴(yán)的需要，形成了以美國(guó)和歐洲大陸為主的兩種隱私文化，但在經(jīng)濟(jì)文化的頻繁來(lái)往中已日漸融合內(nèi)化為一體。在自由主義和人文主義的共同熏陶之下，對(duì)人類(lèi)個(gè)體性的尊重逐漸被抬升到了至關(guān)重要的地位[9]。人不僅需要自由且有尊嚴(yán)地生活，并且排除其他一切主體的隨意干涉，也需要社會(huì)對(duì)其自身的獨(dú)特價(jià)值與自我發(fā)展的尊重和肯定，這些都離不開(kāi)隱私權(quán)對(duì)保留一定私人領(lǐng)域的根本訴愿。隨著時(shí)代的發(fā)展與更迭，隱私權(quán)的法律價(jià)值不斷豐富，在維護(hù)人的尊嚴(yán)與自由、穩(wěn)定社會(huì)秩序等方面均具有重要意義。

但是，在信息社會(huì)下，行政機(jī)關(guān)基于其擁有的天然信息搜集優(yōu)勢(shì)，在履行職責(zé)的過(guò)程中就能收集到大量的個(gè)人隱私信息，例如戶(hù)籍管理、稅收記錄等等，通過(guò)收集整合這些信息一方面能夠極大地提高行政主體公共管理的效率，另一方面也導(dǎo)致了個(gè)人隱私不可避免地受到來(lái)自行政主體濫用權(quán)力所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)威脅。尤其在政府信息公開(kāi)的領(lǐng)域中，公民的隱私權(quán)隨時(shí)面臨著因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)一個(gè)不當(dāng)公開(kāi)的行為而遭受侵害的風(fēng)險(xiǎn)。因此，行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域中，對(duì)公民個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)與否及其保護(hù)力度享有較大的裁量空間。

（三）政府信息公開(kāi)中的兩權(quán)沖突：不確定法律概念或成為擋箭牌

從法理上看，隱私權(quán)和知情權(quán)都蘊(yùn)含著深厚的自由價(jià)值和秩序價(jià)值，在維護(hù)人格尊嚴(yán)、推動(dòng)民主法治建設(shè)等方面均發(fā)揮著不可替代的作用。然而，當(dāng)兩個(gè)價(jià)值相當(dāng)?shù)臋?quán)利相遇而不可兼得之時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生沖突和緊張關(guān)系，導(dǎo)致權(quán)利在行使與實(shí)現(xiàn)的進(jìn)路中受到一定的限制，從而需要通過(guò)一個(gè)中立的第三方位居其中作出適當(dāng)?shù)臋?quán)衡與選擇。

當(dāng)前已有不少學(xué)者將權(quán)利沖突問(wèn)題作為一項(xiàng)重要課題加以研究，主流觀點(diǎn)均肯定了權(quán)利沖突的客觀實(shí)在性[10]。通過(guò)比較不同學(xué)者關(guān)于權(quán)利沖突的本質(zhì)及其產(chǎn)生原因的分析，可以總結(jié)得出以下兩點(diǎn)主要原因。其一，權(quán)利的本質(zhì)是法律予以認(rèn)可和保護(hù)的利益，因此，權(quán)利沖突的實(shí)質(zhì)其實(shí)是不同正當(dāng)利益之間的沖突[11]?；谌说纳鐣?huì)性，權(quán)利的行使在人類(lèi)的社會(huì)交往活動(dòng)中也體現(xiàn)為一種交際關(guān)系[12]。但是在法律的框架下，人們行使權(quán)利以滿(mǎn)足自己各種利益需求的活動(dòng)空間和資源供給是有限的，在人類(lèi)行使權(quán)利來(lái)滿(mǎn)足多樣化的利益需求和欲望的過(guò)程中，限于有限的空間和資源配比，便會(huì)不可避免地產(chǎn)生權(quán)利沖突問(wèn)題。其二，法律制度總是追求將一切社會(huì)關(guān)系抽象化、公式化、簡(jiǎn)約化，而現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活往往是復(fù)雜多變的，因此，由法律制度所確立的權(quán)利之邊界也通常帶有模糊性，這也成為權(quán)利沖突問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。故而，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域中，知情權(quán)與隱私權(quán)之間也難免發(fā)生權(quán)利沖突問(wèn)題。

在政府信息公開(kāi)的視角下，公民對(duì)知情權(quán)的行使既可以是為了滿(mǎn)足個(gè)人利益，也可以牽涉到維護(hù)公共利益的現(xiàn)實(shí)需要。在兩項(xiàng)權(quán)利均以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益為目的時(shí)，《條例》通過(guò)個(gè)人隱私信息公開(kāi)豁免的一般性適用條款，首先將不關(guān)涉公共利益的個(gè)人隱私信息排除在公開(kāi)范圍以外，再將第三人同意作為公開(kāi)之例外，在這一維度上可以看出，立法機(jī)關(guān)以保障個(gè)人隱私權(quán)為首位，充分尊重個(gè)人對(duì)隱私信息的支配地位，對(duì)個(gè)體知情權(quán)作出了一定的限制。而一旦政府決定是否公開(kāi)的個(gè)人隱私信息牽涉到公共利益的實(shí)現(xiàn)與否，此時(shí)知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突關(guān)系，便實(shí)質(zhì)地表現(xiàn)為公共利益與個(gè)人利益之間的沖突。政府對(duì)于是否公開(kāi)信息的實(shí)質(zhì)判斷，在根本上屬于利益衡量的問(wèn)題，即公開(kāi)該信息的價(jià)值追求與公開(kāi)之后對(duì)于第三人隱私權(quán)益損害間的比較與衡量。《條例》中通過(guò)“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響”這一表述，仿佛明確了如何權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益的砝碼，一旦涉及個(gè)人隱私的信息不公開(kāi)將會(huì)達(dá)到對(duì)“公共利益”造成“重大影響”的程度，隱私權(quán)所保障的個(gè)人利益就要讓位于維護(hù)“公共利益”的需要。但實(shí)際上，涉及“個(gè)人隱私”的信息如何界定及其標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)定論，“公共利益”和“重大影響”作為模糊的不確定法律概念，其內(nèi)涵和外延同樣都具有可發(fā)展性和主觀價(jià)值判斷的余地，[13]對(duì)以上概念的判斷直接影響行政機(jī)關(guān)對(duì)法律事實(shí)的認(rèn)定結(jié)論，決定了行政機(jī)關(guān)公開(kāi)抑或是不公開(kāi)相關(guān)政府信息的選擇結(jié)果。一方面，基于不確定法律概念天然帶有多義性？譺？訛、模糊性等表征，不賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由解釋和認(rèn)定的空間，將不利于立法目的和行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)[14]。但另一方面，對(duì)于以上不確定法律概念的界定，如果沒(méi)有形成一個(gè)基本的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，給行政機(jī)關(guān)留有較大的選擇判斷余地，容易導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)利用對(duì)“個(gè)人隱私”“公共利益”或者“重大影響”的解釋空間，作為其侵犯公眾知情權(quán)或者個(gè)人隱私權(quán)而逃避追究的擋箭牌。

基于此，雖然不確定法律概念關(guān)涉的是行政機(jī)關(guān)對(duì)法律事實(shí)的認(rèn)知和判斷問(wèn)題，而非行政裁量權(quán)的選擇問(wèn)題，[15]但是可以通過(guò)學(xué)習(xí)和借鑒行政裁量基準(zhǔn)的豐富理論研究與相關(guān)技術(shù)構(gòu)造，在以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我約束和自我規(guī)制為核心的行政自制理念的指引下，[16]構(gòu)建行政機(jī)關(guān)在解釋不確定法律概念、認(rèn)定事實(shí)問(wèn)題中的基本邏輯判斷標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)制行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)涉公民合法權(quán)益之行為。同時(shí)，還需要明確的是，不論是知情權(quán)還是隱私權(quán)，都是基于受法律保護(hù)的利益產(chǎn)生的，因而行政機(jī)關(guān)在這兩項(xiàng)權(quán)利發(fā)生價(jià)值沖突而只能選擇其一予以保護(hù)時(shí)，作為同樣受法律保護(hù)的另一合法權(quán)益亦需要給予其相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

三、政府信息公開(kāi)中的兩權(quán)平衡：不確定法律概念的廓清與模式建構(gòu)

（一）個(gè)人隱私的概念厘定

每一個(gè)法律概念都是內(nèi)涵與外延相結(jié)合的產(chǎn)物，[17]明確一個(gè)法律概念的內(nèi)涵和外延往往離不開(kāi)對(duì)其基本定義和分類(lèi)的把握。首先通過(guò)定義界定一個(gè)概念的基本內(nèi)涵，把握其最抽象、典型的特征，另外也需要通過(guò)分類(lèi)厘清該概念的外延和邊界，更直觀地感受和判斷其外在表征。目前，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中并未明確隱私的基本概念，只有2020年5月剛剛問(wèn)世的《民法典》在人格權(quán)編的“隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)”一章中明確將隱私定義為“自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息”？譻？訛，另有少部分立法文本以列舉個(gè)人隱私具體范圍的方式幫助理解其基本概念。但是，在信息社會(huì)下，隱私的內(nèi)涵和外延均已不再局限于傳統(tǒng)隱私權(quán)理論對(duì)隱私之“隱”與“私”的強(qiáng)調(diào)，大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的推廣與應(yīng)用已然模糊了隱私的絕對(duì)私人領(lǐng)域及其邊界，對(duì)隱私這一概念需要重新構(gòu)建和把握。并且，“個(gè)人隱私”與現(xiàn)代信息社會(huì)產(chǎn)生的“個(gè)人信息”這一概念相互交錯(cuò)，在具體實(shí)踐中往往容易產(chǎn)生混淆。如若著眼于隱私之多義性與流動(dòng)性，便會(huì)發(fā)現(xiàn)在信息社會(huì)中討論隱私的內(nèi)涵，顯然無(wú)法與具體語(yǔ)境下的不同習(xí)俗、慣例、文化相脫離，[18]難以對(duì)隱私作出精準(zhǔn)的定義。因此，在厘定個(gè)人隱私的基本概念時(shí)，也未必完全按照“定義+分類(lèi)”的步驟進(jìn)行。

通過(guò)觀察“隱私”這一概念的發(fā)源地可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)現(xiàn)行法律體系中并未對(duì)其做出具體的定義，從其理論研究和立法動(dòng)態(tài)來(lái)看，美國(guó)當(dāng)前的主流觀點(diǎn)業(yè)已放棄對(duì)隱私概念的精準(zhǔn)界定，而是轉(zhuǎn)向通過(guò)搭建一個(gè)以情景為導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)式隱私架構(gòu)，作為人們理解隱私的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，也即“情境脈絡(luò)完整性理論”。？譼？訛[19]該理論的提出同樣也是基于傳統(tǒng)隱私內(nèi)涵已無(wú)法適應(yīng)信息時(shí)代的現(xiàn)實(shí)需求。因此，在探討“個(gè)人隱私”的基本概念時(shí)，可以參考美國(guó)隱私權(quán)理論研究的新動(dòng)態(tài)，不局限于對(duì)其做出統(tǒng)一明確的定義，而是根據(jù)隱私在不同情境下反映的不同特征，構(gòu)建一個(gè)彈性的多元框架，在特定的情景中受特定的規(guī)范約束？譽(yù)？訛[19]。具體到我國(guó)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，《條例》中涉及“個(gè)人隱私”的政府信息指的便是以信息形態(tài)表現(xiàn)的隱私權(quán)客體，與“個(gè)人信息”具有高度的重合性。因此，在厘清與界定這一法律概念時(shí)，可以與我國(guó)學(xué)界當(dāng)前對(duì)個(gè)人信息的理論研究相結(jié)合，首先肯定涉及“個(gè)人隱私”的政府信息應(yīng)當(dāng)具有“可識(shí)別性”這一核心特征，在政府掌握的眾多個(gè)人信息中，一旦該信息可以識(shí)別到特定自然人，一經(jīng)公開(kāi)便會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)時(shí)，便不能隨意公開(kāi)，而應(yīng)征得當(dāng)事人同意。其次，在界定該政府信息是否屬于涉及“個(gè)人隱私”的信息時(shí)，也即怎樣界定該信息一經(jīng)公開(kāi)便會(huì)侵害個(gè)人隱私權(quán)，可以“個(gè)人不愿為外界知曉，并且公開(kāi)后將會(huì)為私人生活帶來(lái)不便”作為區(qū)分是否侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)的核心理念，并站在社會(huì)一般人的角度進(jìn)行考量，將社會(huì)大眾在具體情境中認(rèn)為公開(kāi)該信息會(huì)侵害個(gè)人隱私權(quán)的作為公開(kāi)之例外。另外，對(duì)于能夠通過(guò)技術(shù)手段降低和消除其“可識(shí)別性”特征，并且還能保留公開(kāi)價(jià)值的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行技術(shù)性隱匿處理后，將無(wú)法指向特定個(gè)人的信息予以公開(kāi)，既能在一定程度上維護(hù)公民的知情權(quán)，亦能保障個(gè)人隱私權(quán)不因公開(kāi)而遭到侵害。

（二）公共利益的把握：行政自制理念之提倡

馬克思主義肯定了公共利益與個(gè)人利益之間的矛盾關(guān)系，其中，公共利益對(duì)個(gè)人利益的制約性已經(jīng)在各國(guó)的法律規(guī)范中得以彰顯。同時(shí)，公共利益本身的模糊性和不確定性也同樣反映于法律領(lǐng)域，其以一個(gè)不確定法律概念的形態(tài)被廣泛應(yīng)用在限制個(gè)人權(quán)利的條款當(dāng)中，隱私權(quán)也無(wú)例外地受其制約。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)公共利益具體內(nèi)涵和外延的理解會(huì)發(fā)生變化，保有公共利益的不確定性和開(kāi)放性有利于其不斷適應(yīng)社會(huì)觀念的流變，但是這種不確定性也應(yīng)當(dāng)是相對(duì)的、受約束的，否則在具體實(shí)踐中極容易演變?yōu)楣珯?quán)力機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、侵害公民合法權(quán)益的一把利刃。因此，在理解和把握公共利益的概念時(shí)，需要結(jié)合特定的語(yǔ)境為其劃定一個(gè)合理的邊界，防止公權(quán)力機(jī)關(guān)將之作為加害公民個(gè)人權(quán)利而免受追究的萬(wàn)能托辭。反映到在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域中，需要準(zhǔn)確把握“不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響”的合理限度，防止行政機(jī)關(guān)以此作為侵犯公民隱私權(quán)的護(hù)盾。

當(dāng)前，《條例》第20條和第21條通過(guò)列舉政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)哪些類(lèi)型信息的方式，已經(jīng)從側(cè)面反映出哪些信息屬于涉及公共利益的政府信息，在依申請(qǐng)公開(kāi)的領(lǐng)域中也應(yīng)當(dāng)將其作為是否屬于“不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響”的考量范圍。在此基礎(chǔ)上，可以借鑒德國(guó)憲法法院在藥店判決中的分類(lèi)，將公共利益按照重要程度作類(lèi)型化劃分，分為非常重大、重大和一般三個(gè)等次，[20]可以由行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政解釋等方式形成指導(dǎo)性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。其次，對(duì)于“重大”這一影響程度的認(rèn)定，也需要行政機(jī)關(guān)對(duì)此做出充分地解釋說(shuō)明。另外，行政機(jī)關(guān)對(duì)“公共利益”“重大影響”等不確定法律概念的認(rèn)定和解釋所衍生出的較大判斷余地，不能完全依靠作為最后防線(xiàn)的司法審查環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約，而更應(yīng)該重視起行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我規(guī)制，通過(guò)制定具體化的行政規(guī)則和程序，約束行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定過(guò)程中的思維模式和行為模式。

（三）利益衡量觀下的具體模式建構(gòu)

1. 比例原則的運(yùn)用

權(quán)利沖突的本質(zhì)在于受法律保護(hù)的不同利益之間的沖突。利益衡量的方法要求在不同權(quán)利間發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其背后所蘊(yùn)含的不同利益進(jìn)行衡量，根據(jù)利益大小來(lái)決定如何取舍和平衡相互沖突的權(quán)利[21]。在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，集中表現(xiàn)為知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突關(guān)系。當(dāng)面對(duì)涉及個(gè)人隱私的政府信息公開(kāi)與否的問(wèn)題時(shí)，原則上不予公開(kāi)以保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)，但是第三人同意公開(kāi)或者不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的信息，則屬于公開(kāi)例外之例外。也就是說(shuō)，當(dāng)知情權(quán)背后所代表的是公共利益時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公共利益為優(yōu)先。但是，不論個(gè)人隱私權(quán)所代表的個(gè)人利益還是知情權(quán)所維系的公共利益，都是受法律認(rèn)可和保護(hù)的正當(dāng)利益，在處理兩者的關(guān)系時(shí)，公共利益并不當(dāng)然優(yōu)先于個(gè)人利益，政府亦不能以維護(hù)公共利益作為其隨意侵害公民隱私權(quán)的正當(dāng)性依據(jù)[22]。因此，在運(yùn)用利益衡量方法以協(xié)調(diào)隱私權(quán)和知情權(quán)之間的沖突關(guān)系時(shí)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循比例原則，從以下三個(gè)方面進(jìn)行考量，并能夠提供充分的說(shuō)理予以證明：第一，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息應(yīng)當(dāng)符合維護(hù)公共利益這一行政目的，即合目的性原則;第二，當(dāng)存在多種手段能夠達(dá)到維護(hù)公共利益的目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民合法權(quán)益損害最小的手段實(shí)行，也即手段必要性原則;第三，行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人利益的干預(yù)和損害不得超過(guò)其追求和維護(hù)的公共利益，即均衡性原則，也稱(chēng)為狹義比例原則[23]。除此以外，作為同受法律保護(hù)的權(quán)利，在一方向另一方做出犧牲和讓步時(shí)，應(yīng)當(dāng)為受損害的權(quán)利提供必要的救濟(jì)途徑，這也是權(quán)利作為權(quán)利的本質(zhì)要求。

2. 具體判斷模式之建構(gòu)

在行政自制理念和比例原則的共同指導(dǎo)下，行政機(jī)關(guān)可以制定具體的行政規(guī)則和程序，為其在政府信息公開(kāi)中的利益衡量提供具體的思維模式和行為模式，合理約束自身的選擇判斷余地。因此，為既能夠約束行政權(quán)力的行使，又能對(duì)行政機(jī)關(guān)自身的專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷提供合理的尊重，具體可以分為以下五步遞進(jìn)的程序：

首先，第一步需要判斷待公開(kāi)的政府信息是否涉及“個(gè)人隱私”，通過(guò)上文關(guān)于如何厘定隱私概念的思路和方法，認(rèn)定為涉及個(gè)人隱私的，進(jìn)入到第二步，判斷該信息是否可以進(jìn)行技術(shù)性隱匿處理后仍保有公開(kāi)價(jià)值。如果公開(kāi)經(jīng)過(guò)匿名化處理后的信息仍能滿(mǎn)足公眾知情權(quán)需要的，予以公開(kāi);如果信息一經(jīng)技術(shù)處理便不再保有公開(kāi)價(jià)值，無(wú)法實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益需要的，則需要進(jìn)入到第三步，征求第三人意見(jiàn)。在征求第三人意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)告知其公開(kāi)的目的、公開(kāi)的范圍及救濟(jì)途徑，第三人同意公開(kāi)的，予以公開(kāi);第三人不同意公開(kāi)并且理由合理的，需要行政機(jī)關(guān)判斷公開(kāi)信息是否關(guān)系到公共利益，如果只是滿(mǎn)足個(gè)體知情權(quán)的，不予公開(kāi)，如果涉及公共利益的，就需要進(jìn)入到第四步，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行充分的利益衡量，再做出公開(kāi)與否的決斷。這一階段需要比較不公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的信息是否會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響，以及公開(kāi)該信息對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的侵害程度。如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)定不公開(kāi)不會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，不予公開(kāi);如果該公共利益本身屬于非常重大的級(jí)別，則應(yīng)當(dāng)由個(gè)人利益讓位于公共利益;如果公共利益屬于重大程度，需要由行政機(jī)關(guān)結(jié)合具體情景，比較公開(kāi)該信息帶來(lái)的維護(hù)公共利益的效益是否大于對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的損害后果，在此基礎(chǔ)上決定公開(kāi)與否。行政機(jī)關(guān)決定公開(kāi)該信息的，則需要進(jìn)入第五步，決定和執(zhí)行相分離。在作出公開(kāi)決定后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在正式公開(kāi)之前書(shū)面告知第三人其公開(kāi)的決定，并為其提供一定期限內(nèi)陳述和表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利。第三人在合理期限內(nèi)未行使該權(quán)利的，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為第三人意見(jiàn)無(wú)法影響公開(kāi)決定的，行政機(jī)關(guān)可以公開(kāi)，但應(yīng)當(dāng)給予并告知第三人相應(yīng)的救濟(jì)途徑，允許第三人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)行為錯(cuò)誤、侵犯其合法權(quán)益時(shí)可以獲得合理的賠償或補(bǔ)償。

四、結(jié)語(yǔ)

信息技術(shù)的迭代發(fā)展加劇了社會(huì)不同利益間的矛盾與沖突，也沖擊了法律概念和法律體系的安定性。社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜多變導(dǎo)致語(yǔ)義解釋更加多元，為行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定和法律適用帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)。在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域中，由于“個(gè)人隱私”“公共利益”等法律概念的模糊性、流動(dòng)性，為行政機(jī)關(guān)在權(quán)衡是否公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息時(shí)，提供了較大的選擇判斷余地，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)與否的決定直接關(guān)系到公民知情權(quán)和隱私權(quán)能否得到有效保障。因此，為防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，利用較大的利益衡量空間隨意侵害公民的合法權(quán)益，在為行政機(jī)關(guān)留有一定價(jià)值判斷與選擇余地的基礎(chǔ)之上，還需要將行政自制理念與比例原則貫穿于公開(kāi)從決定到執(zhí)行的全過(guò)程，充分發(fā)揮基本原則與具體程序的共同規(guī)范作用，有效協(xié)調(diào)和平衡政府信息公開(kāi)中知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突關(guān)系。

注 釋?zhuān)?/p>

《中華人民共和國(guó)憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！?/p>

某一概念的多義性指的是依據(jù)不同的語(yǔ)境而表達(dá)不同的性質(zhì)，在有些情況下根據(jù)上下文的聯(lián)系可以確定其涵義的。

《民法典》第1032條第二款：“隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息?！?/p>

由 Helen Nissenbaum 提出的情境脈絡(luò)完整性理論（Contextual Integrity Theovy，以下簡(jiǎn)稱(chēng)：CI理論），其核心思想是將隱私概念與信息交換時(shí)的情境脈絡(luò)聯(lián)系起來(lái)。CI理論認(rèn)為，信息的傳播和使用受制于特定社會(huì)時(shí)空下的資訊流動(dòng)規(guī)范，且無(wú)法脫離政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素構(gòu)成的價(jià)值序列作抽象判斷，保護(hù)隱私就是保護(hù)情境脈絡(luò)的完整性不受破壞，以及個(gè)人信息在相關(guān)情境中的合理流動(dòng)。

不同的情境脈絡(luò)塑造了不同場(chǎng)景下的資訊流動(dòng)規(guī)范，這些規(guī)范又決定了什么樣的信息使用行為能夠被評(píng)價(jià)為是適當(dāng)?shù)?。情境關(guān)聯(lián)的資訊規(guī)范由三個(gè)要素構(gòu)成：資訊主體、信息類(lèi)型和傳播原則。根據(jù)CI理論，從一方到另一方的信息流動(dòng)是否符合適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)取決于對(duì)這三個(gè)要素的考察：其一，所討論的信息類(lèi)型;其二，信息是關(guān)于誰(shuí)、由誰(shuí)和向誰(shuí)流動(dòng)的;其三，這一流動(dòng)發(fā)生的條件或約束。在關(guān)于隱私的動(dòng)態(tài)模型中，資訊規(guī)范相互疊加并通過(guò)連貫但差異化的情境脈絡(luò)發(fā)揮作用，而這些要素便涵蓋了由各自不同的應(yīng)用場(chǎng)景所定義的相關(guān)變量。

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