郝淑賢

摘 要：脫貧攻堅(jiān)關(guān)系到人民福祉與社會(huì)發(fā)展，目前關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的探討聚焦于“做了什么、怎么做的”，對(duì)于“為何能做成”涉及較少。在脫貧攻堅(jiān)收官之際文章從一種宏觀的視角出發(fā)，沿著縱向“主要黨委和政府-貧困群體”以及橫向“主要黨委和政府-其他政府部門”和“主要黨委和政府-社會(huì)扶貧力量”兩條主線，以政策文本、相關(guān)文獻(xiàn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為著手點(diǎn)，在全民扶貧的大格局下探索這兩條主線在脫貧攻堅(jiān)背后的組織動(dòng)員邏輯，以期豐富脫貧攻堅(jiān)的理論研究。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);黨委和政府;動(dòng)員;組織;社會(huì)扶貧力量

貧困是不穩(wěn)定的根源，消除貧困是各國政府一項(xiàng)重要的政治與社會(huì)議題。我國作為貧困問題最為突出的國家之一，始終將貧困治理作為黨和政府的重要工作內(nèi)容。從新中國成立至今，我國的扶貧政策也在不斷進(jìn)行更新與優(yōu)化，經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧-輸血式扶貧-反貧困計(jì)劃-八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃-產(chǎn)業(yè)化扶貧-精準(zhǔn)扶貧，實(shí)踐證明，政治任務(wù)下完全依托市場主導(dǎo)的扶貧面臨著發(fā)展不平衡不充分的問題，而完全依托行政主導(dǎo)的扶貧又遭遇著扶貧資源配置效率低下的困境，這都將造成貧困差距的進(jìn)一步增大與貧困群體的持續(xù)性貧困，甚至沖擊地方政府的治理體系，為解決這一難題，行政主導(dǎo)下社會(huì)參與的扶貧模式成為我國當(dāng)下的戰(zhàn)略選擇。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，黨中央、政府做出了一系列重大部署，中國扶貧事業(yè)取得了顯著的成效，區(qū)域性整體貧困基本得到解決，貧困群眾收入水平大幅度提高，貧困地區(qū)基本生活條件明顯改善，貧困地區(qū)的社會(huì)發(fā)展穩(wěn)步前進(jìn)，政府貧困治理能力也得到了提升。在這一過程中值得深思的是：脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)政治任務(wù)，國家是如何在短時(shí)間內(nèi)凝聚全社會(huì)的力量來有效完成這項(xiàng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)千萬人口的全面脫貧，從中央部署到地方實(shí)踐的內(nèi)在邏輯是什么？政府動(dòng)員社會(huì)扶貧力量的內(nèi)在邏輯是什么？

一、已有的研究視角及本研究的切入點(diǎn)

貧困治理是一個(gè)永恒的話題，伴隨社會(huì)的發(fā)展，關(guān)于貧困治理的研究也逐漸向縱深推進(jìn)，呈現(xiàn)跨學(xué)科和多方法的特征?；厮莠F(xiàn)有文獻(xiàn)，內(nèi)容多聚焦于脫貧攻堅(jiān)思想的論述、地方脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)梗概以及后革命時(shí)期脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的路徑，即已有的研究多從脫貧攻堅(jiān)的政治背景分析、區(qū)域?qū)嵺`總結(jié)、國家戰(zhàn)略契合上三個(gè)層面研究脫貧攻堅(jiān)得以可能的原因。其研究成果帶有明顯的時(shí)間特征，即“初期論述思想—中期經(jīng)驗(yàn)總結(jié)—后期長遠(yuǎn)發(fā)展”，然而對(duì)宏觀上脫貧攻堅(jiān)得以可能的背后緣由缺乏系統(tǒng)性的分析。

首先，學(xué)界對(duì)脫貧攻堅(jiān)的思想進(jìn)行了深入的探討，指出了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)得以可能的政治背景和歷史條件。習(xí)近平新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)思想的形成源于國際社會(huì)對(duì)貧困問題的高度關(guān)注以及中國現(xiàn)實(shí)貧困情況[1]，是對(duì)馬克思、恩格斯反貧困思想的時(shí)代創(chuàng)新探析[2]，在這一思想的指導(dǎo)下，各地各部門積極推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新，取得了顯著的減貧成效[3]，但學(xué)者們也指出脫貧攻堅(jiān)的理論與實(shí)踐在新的歷史條件下不斷在變化，這為脫貧攻堅(jiān)任務(wù)提供了新的機(jī)遇，也為學(xué)術(shù)研究提供了潛在空間[4]。其次，脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐研究聚焦于地方打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的路徑選擇、績效提升與考核機(jī)制、助力脫貧攻堅(jiān)的因素等方面，從政府層面解釋了脫貧攻堅(jiān)得以可能的部分原因。在地方脫貧攻堅(jiān)的路徑研究中，徐伍達(dá)通過對(duì)西藏貧困地區(qū)的探索，提出強(qiáng)化精準(zhǔn)識(shí)別、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力等措施助力深度貧困地區(qū)的脫貧[5]，肖宜濱等縱向梳理了沿海地區(qū)江蘇的扶貧歷程，系統(tǒng)總結(jié)了江蘇省脫貧攻堅(jiān)的重要舉措，如派駐省委扶貧工作隊(duì)、實(shí)行“五方掛鉤”[6];在脫貧攻堅(jiān)績效提升與考核機(jī)制中，莫光輝強(qiáng)調(diào)政府在脫貧攻堅(jiān)中不可或缺的作用，并以政府為主體提出了若干措施來提升扶貧績效[7]，在助力脫貧攻堅(jiān)方面，學(xué)界通過研究發(fā)現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)中要注重生態(tài)扶貧[8]、文化扶貧[9]、產(chǎn)業(yè)扶貧[10]、教育扶貧[11]、金融扶貧[12]、新聞扶貧[13]等。最后，學(xué)界關(guān)注頗多的是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興兩者的有機(jī)銜接，研究聚焦于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的基本邏輯關(guān)系與有效銜接的實(shí)現(xiàn)路徑這兩個(gè)分支，系統(tǒng)總結(jié)了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)，從側(cè)面指出脫貧攻堅(jiān)任務(wù)得以完成的戰(zhàn)略性因素。

綜上所述，學(xué)者們關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的研究既有科學(xué)的理論分析又具豐富的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)于指導(dǎo)脫貧攻堅(jiān)具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義，然而現(xiàn)有研究還存在可拓展的空間，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，現(xiàn)有研究遵循“是什么-怎么做”這一邏輯主線形成兩類研究分支，一是對(duì)脫貧攻堅(jiān)思想的理論探源，二是對(duì)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐路徑的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，但關(guān)于脫貧攻堅(jiān)得以實(shí)現(xiàn)緣由的深入探討相對(duì)匱乏。第二，以往研究呈現(xiàn)出單一視角的特征，或從政府角度，或從社會(huì)動(dòng)員角度，缺乏對(duì)脫貧攻堅(jiān)整體性的把握?；诖耍疚膶囊环N更為宏觀的視角出發(fā)，沿著縱向“主要黨委和政府-貧困群體”以及橫向“主要黨委和政府-社會(huì)扶貧力量”和“主要黨委和政府-其他政府部門”兩條主線，以政策文本、相關(guān)文獻(xiàn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為著手點(diǎn)，在全民扶貧的大格局下探索這兩條主線在脫貧攻堅(jiān)背后的行為邏輯，以期豐富脫貧攻堅(jiān)已有的理論研究。

二、何以可能：脫貧攻堅(jiān)的縱向組織邏輯

在我國壓力型科層體制下，政府主要是通過自上而下、層層推進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)垂直管理部門之間的整合，體制內(nèi)高層主要負(fù)責(zé)人通過行政問題政治化的方式在頂端理順了政府“條”的邏輯，規(guī)范了政策傳遞途徑，各級(jí)扶貧辦貫徹國家扶貧理念，以政治表述建構(gòu)自身行政與合法性基礎(chǔ)[14]，從而使扶貧政策傳遞到基層成為可能。體制內(nèi)中層主要負(fù)責(zé)人將扶貧納入各地核心工作議程，他們完成政策制定與政策執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，發(fā)揮著關(guān)鍵的承上啟下作用，確保了扶貧政策與扶貧資金等資源的有效傳遞?；鶎映休d扶貧政策執(zhí)行的重任，自上而下的壓力督促著基層力量尋求扶貧政策有效執(zhí)行的策略，為增強(qiáng)基層扶貧力量在扶貧場域中的作用，第一書記與駐村工作隊(duì)推動(dòng)著村級(jí)干部向行政科層化轉(zhuǎn)型，形式上延長科層制鏈條。扶貧政策最終的落腳點(diǎn)是貧困群體，將這一龐大的扶貧客體轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐氈黧w，縱向延長扶貧主線，打造扶貧的循環(huán)線路成為扶貧政策落地的關(guān)鍵。從縱向看，脫貧攻堅(jiān)的主線為“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)村-貧困群體”，這條主線可劃分為三個(gè)層次。第一個(gè)層次是主要黨委和政府，第二個(gè)層次是基層力量，第三個(gè)層次是貧困群體。這三類主體在各自的場域中形成了三種脫貧攻堅(jiān)的策略，三種策略形塑了脫貧攻堅(jiān)縱向的運(yùn)作邏輯。第一種策略是通過制度性文件或者會(huì)議建立層層落實(shí)責(zé)任的工作機(jī)制，即“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”;第二種策略是推動(dòng)行政力量向下嵌入到農(nóng)村場域，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與第一書記和駐村工作隊(duì)的力量助力貧困群體脫貧致富;第三種策略是通過精神上的激勵(lì)激發(fā)貧困群體脫貧的內(nèi)生動(dòng)力以及自我發(fā)展能力。（見圖2）

（一）層層落實(shí)的工作機(jī)制

我國實(shí)行的五級(jí)行政管理體系，中央-省-市-縣-鄉(xiāng)五級(jí)政府自上而下的授權(quán)奠定了各級(jí)政府合法性基礎(chǔ)且衍生出“向上負(fù)責(zé)的制度”，在這種體系之下便于縱向整合起扶貧的主要行政力量。在扶貧人員、扶貧資金、扶貧項(xiàng)目等構(gòu)成的主要扶貧網(wǎng)絡(luò)中，扶貧人員發(fā)揮著最為關(guān)鍵的作用，尤其是主要黨委和政府，包括對(duì)扶貧負(fù)有首要和最終責(zé)任的黨政一把手，他們是縱向動(dòng)員體系的核心，將其動(dòng)員起來依托的是層層落實(shí)的工作機(jī)制。

中央統(tǒng)籌。中央在整個(gè)脫貧攻堅(jiān)階段處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，是脫貧攻堅(jiān)的總設(shè)計(jì)師《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》強(qiáng)調(diào)黨中央、國務(wù)院主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定脫貧攻堅(jiān)大政方針，出臺(tái)重大政策舉措，完善體制機(jī)制，規(guī)劃重大工程項(xiàng)目，協(xié)調(diào)全局性重大問題、全國性共性問題。為做好脫貧攻堅(jiān)總體規(guī)劃，中央共召開四次重要會(huì)議、開展七次專題座談會(huì)、發(fā)布三大重要文件以及十九個(gè)配套文件。在重要會(huì)議上，內(nèi)容呈現(xiàn)“總體要求-具體部署-激勵(lì)監(jiān)督-強(qiáng)化鞏固”的階段特征。在重要文件上，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》逐漸落實(shí)并細(xì)化各項(xiàng)政策，筑牢了中央在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

省負(fù)總責(zé)。省級(jí)在整個(gè)扶貧工程中處于樞紐位置[15]。首先《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出“省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府對(duì)扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)，抓好目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、組織動(dòng)員、監(jiān)督考核等工作”，這從制度上對(duì)省級(jí)黨委和政府提出了要求。其次《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》對(duì)各省減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別情況、精準(zhǔn)幫扶情況以及扶貧資金的監(jiān)管與使用情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。最后將責(zé)任落實(shí)到紙上，中央要求扶貧開發(fā)任務(wù)重的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要向中央簽署脫貧責(zé)任書，并每年要向中央作扶貧脫貧進(jìn)展情況的報(bào)告，這種行政施壓推動(dòng)著省級(jí)黨委和政府加入脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù)當(dāng)中。

市縣抓落實(shí)?！睹撠毠?jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》對(duì)市縣兩級(jí)政府的責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。市（地）黨委和政府在脫貧攻堅(jiān)中處于中間位置，連接省級(jí)黨委和政府與縣級(jí)黨委和政府，起著溝通協(xié)調(diào)與上傳下達(dá)的作用。縣級(jí)黨委和政府是脫貧攻堅(jiān)的第一責(zé)任人，他們主要負(fù)責(zé)優(yōu)化配置各類資源要素，組織落實(shí)各項(xiàng)政策措施，合理安排資金的使用、指導(dǎo)鄉(xiāng)、村做好脫貧攻堅(jiān)政策宣傳工作等，在市縣抓落實(shí)方面南寧市創(chuàng)新治理模式，為脫貧攻堅(jiān)提供了成效顯著的南寧經(jīng)驗(yàn)，按照相關(guān)要求，南寧市委市政府建立了南寧市脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)前線指揮部，前線指揮部設(shè)立辦公室，辦公室下設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)組、駐縣（區(qū)）工作組等10個(gè)工作組。駐縣（區(qū)）工作組長期駐扎南寧各縣區(qū)，深入貧困一線，緊密聯(lián)系群眾，發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題，了解真實(shí)需求，并向指揮部定期匯報(bào)工作，這種雙層扶貧治理體系深化了市縣脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，鞏固了“市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制[16]。

（二）向下嵌入的行政力量

行政力量對(duì)鄉(xiāng)村扶貧場域的嵌入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于科層制鏈條的最底端，權(quán)責(zé)的不對(duì)等導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分脫離了科層制的運(yùn)行邏輯，逐漸演變?yōu)椤皯腋∈秸?quán)”，在上級(jí)政府重壓及多項(xiàng)行政事務(wù)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧工作中心有余而力不足。村莊是較為復(fù)雜的扶貧場域，村民委員會(huì)對(duì)于正式的政治任務(wù)執(zhí)行缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)，完全依托村干部的力量難以達(dá)成扶貧目標(biāo)，取得鄉(xiāng)村扶貧場域的勝利還需注入外部行政力量干預(yù)鄉(xiāng)村扶貧過程，即第一書記與駐村干部，第一書記與駐村干部出自傳統(tǒng)的科層體制，是行政力量和黨的力量在基層的延伸，他們?cè)诩訌?qiáng)基層黨組織、增強(qiáng)基層凝聚力、號(hào)召力、戰(zhàn)斗力方面發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。從2015年到2020年2月，全國共派出25.5萬個(gè)駐村工作隊(duì)、累計(jì)選派290多萬名縣級(jí)以上的黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位干部深入扶貧一線擔(dān)任第一書記或駐村干部，他們?cè)谪毨У貐^(qū)的嵌入不僅將黨和政府最新政策宣傳到村到戶，精確地將行政力量與扶貧客體連接起來，而且激活了農(nóng)村基層黨組織，推動(dòng)了貧困地區(qū)脫貧工作進(jìn)展?！蛾P(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定第一書記和駐村工作隊(duì)需由縣級(jí)以上各級(jí)機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位選派的政治素質(zhì)好、工作作風(fēng)實(shí)、綜合能力強(qiáng)、健康具備履職條件的人員，因此一般來說他們專業(yè)能力及各方面素質(zhì)都高于普通干部，同時(shí)文件還對(duì)第一書記和駐村工作隊(duì)的穩(wěn)定性予以了規(guī)定，要求干部駐村期間不承擔(dān)原單位工作，黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)接到所駐貧困村，確保全身心專職駐村幫扶。綜上，行政力量的嵌入活躍了鄉(xiāng)村的扶貧力量，延伸了脫貧攻堅(jiān)的縱向組織體系。

（三）激發(fā)脫貧的內(nèi)生動(dòng)力

激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力。在脫貧攻堅(jiān)的縱向體系中，涉及的最后一類主體即為貧困群體，貧困群體是扶貧資源的需求者與接收者，傳統(tǒng)扶貧方式存在的不確定性難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效的資源供給，激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，能夠?qū)⑵浼{入扶貧鏈條末端，推動(dòng)貧困群體“反客為主”連接起其他扶貧力量，從資源的需求者與接收者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源的供給者與制造者，從而盤活整個(gè)扶貧體系，縱向延伸扶貧的鏈條，保障脫貧的持久性與有效性?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》都將“堅(jiān)持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力”作為脫貧攻堅(jiān)的基本原則之一，以往研究發(fā)現(xiàn)貧困深度越深其脫貧內(nèi)生動(dòng)力越低，陷入貧困時(shí)間越長其脫貧內(nèi)生動(dòng)力越低[17]，因此對(duì)于貧困地區(qū)或者深度貧困地區(qū)，要想實(shí)現(xiàn)貧困人口長期有效的脫貧，就要“治本”而非“治標(biāo)”，即授之以漁而非授人以魚。要堅(jiān)持脫貧同扶智、扶志相結(jié)合，“扶志”的提出契合了當(dāng)下“造血式”扶貧與“我要脫貧”的境況，促進(jìn)輸入的資源轉(zhuǎn)化為貧困群體自身發(fā)展的資本，從而為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了持久的動(dòng)力;“扶智”就是從知識(shí)與技能上對(duì)貧困群體進(jìn)行扶持，扶持方式主要是教育與技能培訓(xùn)，教育的作用在于打破貧困的代際傳遞，而專業(yè)的技能培訓(xùn)為貧困群體提供了致富技能，增強(qiáng)了他們脫貧的信念與勇氣，“扶志”與“扶智”的結(jié)合，在脫貧縱向體系的末端發(fā)揮了積極的作用。實(shí)踐中各省紛紛出臺(tái)相關(guān)措施激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，如：湖南省大力開展扶志教育，通過正向激勵(lì)、技能培訓(xùn)、改進(jìn)幫扶方式杜絕“保姆式”扶貧;甘肅省按照“培訓(xùn)一人、就業(yè)一人、脫貧一家”的扶貧工作思路，將扶志扶智作為扶貧的重要抓手，不斷提升貧困群體教育程度和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力以增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。

三、何以可能：脫貧攻堅(jiān)的橫向動(dòng)員邏輯

（一）同級(jí)政府內(nèi)部的動(dòng)員邏輯

脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及財(cái)政、教育、醫(yī)療、文化、科技、農(nóng)業(yè)、外交等各個(gè)方面，僅僅依靠主要黨政負(fù)責(zé)人的力量難以達(dá)成識(shí)貧和具體的扶貧目標(biāo)，因此打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要將具備不同職能的政府內(nèi)部組織人員動(dòng)員起來。然而我國科層制下條塊的界限分割了政府內(nèi)部的整體性功能，各職能部門各行其是，表面上高度專業(yè)化與非人格化能夠消除外界環(huán)境帶來的不確定性[18]，而現(xiàn)實(shí)中完全理性的科層制是不存在的，受限于諸多因素，故在非常態(tài)化下，縱向上需保留科層制的專業(yè)與高效，而在整體性視角下政府內(nèi)部的協(xié)同需要主動(dòng)打破條塊分割的界限，聚集政府跨部門的合力推動(dòng)政治任務(wù)的完成，消除科層制的固化與政策的僵化，提高對(duì)行政力量的橫向整合能力。因此無論從理論上還是實(shí)踐上，整合同級(jí)政府內(nèi)部各職能部門的力量、消除同級(jí)政府以及各職能部門間的碎片化才是打贏脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵，這一橫向動(dòng)員策略有三，一是通過高層領(lǐng)導(dǎo)方式直接要求各部門的加入，這是一項(xiàng)政治要求;二是以人為本的職責(zé)要求，即政府應(yīng)把以人為本的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)作為共同的目標(biāo)追求;三是通過正向激勵(lì)與負(fù)向約束實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的組織動(dòng)員。（見圖3）

1. 高位推進(jìn)的政治要求

在每層級(jí)政府內(nèi)部，主要黨委和政府承擔(dān)著協(xié)調(diào)推進(jìn)、統(tǒng)籌規(guī)劃扶貧活動(dòng)的重任，他們是政府內(nèi)部政治動(dòng)員的發(fā)起人，他們的直接介入實(shí)現(xiàn)了同級(jí)政府不同職能政府部門的整合，以高位推進(jìn)的方式推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)成為各級(jí)政府的核心工作。從中央層面來講，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組目前由國務(wù)院副總理胡春華同志擔(dān)任組長，其組織成員包括了國務(wù)院扶貧辦、中央組織部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志，這種高層領(lǐng)導(dǎo)的方式賦予了該機(jī)構(gòu)政治重要性，從側(cè)面對(duì)中央其他各個(gè)部門提出了政治要求，進(jìn)而形成了涵蓋全面、高效有力的組織機(jī)構(gòu)，保障了扶貧開發(fā)重大戰(zhàn)略政策措施的頂層設(shè)計(jì)。從地方政府層面來講，也采用了高位推進(jìn)的方式，即以地方部門負(fù)責(zé)人為首成立脫貧攻堅(jiān)指揮部以及脫貧攻堅(jiān)辦公室打破科層制條塊模式的約束與局限，以問題為導(dǎo)向再造動(dòng)員體制。從最基本的村級(jí)組織來講，對(duì)于扶貧末端非正式的村級(jí)組織，高位推動(dòng)仍然存在，主要通過第一書記與駐村工作隊(duì)的嵌入推動(dòng)村干部與村級(jí)組織向行政科層化轉(zhuǎn)型[19]。在政府內(nèi)部這種高位推動(dòng)的動(dòng)員邏輯將脫貧攻堅(jiān)的工作上升為政府各部門的中心任務(wù)，將政府各部門納入脫貧攻堅(jiān)的體系中，保證了脫貧攻堅(jiān)的各項(xiàng)各類扶貧措施的有效實(shí)施。

2. 以人為本的職責(zé)要求

美國學(xué)者珍妮特.登哈特和羅伯特.登哈特在《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一書中強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)型政府應(yīng)重視人的作用。我國自提出構(gòu)建服務(wù)型政府以來，始終堅(jiān)持以人為本，以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，是我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)。《國家公務(wù)員行為規(guī)范》提到公務(wù)員應(yīng)勤政為民，一切從人民利益出發(fā);《中華人民共和國公務(wù)員法（2018修訂）》第十四條提到公務(wù)員具有“忠于人民，全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督”的義務(wù)。脫貧攻堅(jiān)作為黨和政府著眼于未來做出的重大戰(zhàn)略部署，兼顧了不同地區(qū)的發(fā)展境況與不同人口的利益需求，契合了當(dāng)下共同發(fā)展的理念，符合最廣大人民的根本利益，體現(xiàn)了黨和政府以人為本的價(jià)值理念。在政府主導(dǎo)下，貧困人口從2012年底的9899萬人減到2019年底的551萬人，連續(xù)7年每年減貧人口都在1000萬以上，充分體現(xiàn)出政府以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。政府是人民的政府，他們擁有經(jīng)濟(jì)職能、政治職能、服務(wù)職能與文化職能，國家為了實(shí)現(xiàn)其職能將政府劃分為不同的部門，不同部門擁有不同的分工與任務(wù)，但在重大的政治任務(wù)面前，他們需要履行共同的職責(zé)，踐行以人為本的理念，需要與其他部門相互協(xié)調(diào)，踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，且在脫貧攻堅(jiān)中牢固樹立為人民負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，切實(shí)維護(hù)好人民的利益，合力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的順利進(jìn)行。因此職責(zé)要求下以人為本的脫貧攻堅(jiān)是各個(gè)政府部門應(yīng)該承擔(dān)以及必須承擔(dān)的政治任務(wù)。

3. 獎(jiǎng)懲并施的制度要求

脫貧攻堅(jiān)涉及多項(xiàng)機(jī)制，如層層落實(shí)的工作機(jī)制、精準(zhǔn)的投入機(jī)制、全方位的監(jiān)督機(jī)制等，而將這些制度體系連為一個(gè)閉環(huán)的則是嚴(yán)格的考核機(jī)制，這一機(jī)制既可以獨(dú)自起作用又能反過來作用于其他機(jī)制，使整個(gè)扶貧體系成為有秩序、有規(guī)則的整體。以地方政府為例，各地方政府在中央的指導(dǎo)下會(huì)針對(duì)本省情況對(duì)其他政府部門做出相應(yīng)考核要求，如陜西省出臺(tái)了《脫貧攻堅(jiān)工作成效考核辦法》強(qiáng)調(diào)脫貧攻堅(jiān)工作成效顯著，受到國家表彰或在全國推廣經(jīng)驗(yàn)的單位，其主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)，符合條件的可優(yōu)先提拔重用;對(duì)因工作指導(dǎo)不力、幫扶措施不到位等省直部門（單位）會(huì)對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行提醒談話、約談、通報(bào)批評(píng)，若考核結(jié)果較差，其黨政正職及分管領(lǐng)導(dǎo)直接確定為不稱職等次。由此可見制度上的要求體現(xiàn)在正向的激勵(lì)與負(fù)向的約束兩個(gè)方面。一方面脫貧攻堅(jiān)主要黨委和政府會(huì)以政策傾斜的形式對(duì)其他政府部門形成正向的激勵(lì)，如許諾參與脫貧攻堅(jiān)會(huì)獲得財(cái)政上的支持與評(píng)選先進(jìn)的優(yōu)先權(quán)，另一方面脫貧攻堅(jiān)主要黨委和政府會(huì)以懲處的形式對(duì)其他政府部門形成負(fù)向的約束，如對(duì)扶貧績效不佳的政府部門給予通報(bào)批評(píng)或降職調(diào)崗，為了避免通報(bào)批評(píng)、降職調(diào)崗，其他政府部門會(huì)在約束下被動(dòng)地參與脫貧攻堅(jiān)，且有質(zhì)量地完成扶貧任務(wù)。

（二）對(duì)社會(huì)扶貧力量的動(dòng)員邏輯

所謂政府在扶貧中的主導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在政策制定、資金供給以及行政體制內(nèi)部的動(dòng)員，也在于政府構(gòu)建起一個(gè)直接面對(duì)社會(huì)貧困群體，由縱橫交錯(cuò)的科層組織、正式和非正式交織的制度規(guī)則和龐大的官僚群體組合而成的“扶貧工廠”[20]。這個(gè)扶貧工廠具備專項(xiàng)功能，專門負(fù)責(zé)社會(huì)中貧困群體的資源準(zhǔn)備與分配，除了科層制內(nèi)部橫縱組織網(wǎng)絡(luò)，扶貧還依賴工廠與社會(huì)之間的互動(dòng)，作為帶有政治性、社會(huì)性與市場性的一項(xiàng)工程，脫貧攻堅(jiān)不僅僅是政府的職責(zé)，還涉及一個(gè)國家的所有人口，因此需要在上下聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的橫向聯(lián)合與各方聯(lián)動(dòng)，再造扶貧流程與識(shí)別程序，總之社會(huì)扶貧力量的補(bǔ)充機(jī)制能夠彌補(bǔ)了政府在扶貧資源生產(chǎn)與配置上的不足。在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中，社會(huì)扶貧包括以下幾個(gè)大類：東西部扶貧協(xié)作、定點(diǎn)幫扶、企業(yè)幫扶、軍隊(duì)幫扶、社會(huì)組織和志愿者等。根據(jù)政策文本以及相關(guān)文獻(xiàn)總結(jié)，政府動(dòng)員社會(huì)各界力量邏輯有三：一是政府利用利益聯(lián)結(jié)的政策激勵(lì)社會(huì)各界力量的參與;二是政府通過榮譽(yù)性獎(jiǎng)勵(lì)激發(fā)他們的社會(huì)責(zé)任感;三是利用黨建平臺(tái)建立政府與社會(huì)各界力量的資源互惠機(jī)制。

1. 利益聯(lián)結(jié)的政策激勵(lì)

首先在東西部扶貧協(xié)作上，2016年國家出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》以規(guī)范東西部扶貧協(xié)作行為，文件提出要充分利用資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)落實(shí)幫扶雙方的產(chǎn)業(yè)合作，于政府而言產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快貧困地區(qū)脫貧致富步伐，于社會(huì)扶貧力量而言，通過貧困地區(qū)的各類資源能夠?qū)崿F(xiàn)地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)前已形成了東部9省市幫扶中西部14個(gè)省區(qū)市、東部343個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市區(qū)與中西部573個(gè)貧困縣開展攜手奔小康的活動(dòng)協(xié)作局面。其次在定點(diǎn)扶貧上，目前已經(jīng)形成了308家中央單位定點(diǎn)扶貧592個(gè)國家重點(diǎn)縣，全軍部隊(duì)幫扶4100個(gè)貧困村的幫扶格局。于政府而言，定點(diǎn)扶貧拓展了扶貧資源，解決了貧困人口的溫飽問題[21]，于社會(huì)扶貧力量而言，在脫貧攻堅(jiān)的工程樹立了良好的形象。最后在具體社會(huì)力量幫扶上，主要包括民營企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人，一些扶貧項(xiàng)目如浙江馬云公益基金會(huì)的“讓每個(gè)鄉(xiāng)村孩子成為最好的自己”項(xiàng)目、臺(tái)州市青公益服務(wù)協(xié)會(huì)的“青海玉樹地區(qū)藏族學(xué)校醫(yī)療援助實(shí)踐”項(xiàng)目等產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。政府為動(dòng)員吸引更多社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)，細(xì)化落實(shí)社會(huì)組織參與扶貧濟(jì)困活動(dòng)的稅收減免、信貸支持、行政事業(yè)性費(fèi)用減免、業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)等政策，作為政府與扶貧之間的橋梁，社會(huì)組織能夠快速整合社會(huì)資源，提升扶貧效能[22]，從資源上彌補(bǔ)了政府在脫貧攻堅(jiān)上的不足，實(shí)現(xiàn)了雙方在脫貧攻堅(jiān)工程中合作共贏的局面。

2. 情感互動(dòng)的榮譽(yù)激勵(lì)

社會(huì)力量不同于正式的政府組織，他們受制度約束的程度較小，因此除了政策上的激勵(lì)外，政府對(duì)于社會(huì)各界力量的動(dòng)員還需使用情感互動(dòng)的方式，讓社會(huì)力量充分認(rèn)可脫貧攻堅(jiān)這一政治任務(wù)，從而在情感上與政府產(chǎn)生共鳴，進(jìn)而在價(jià)值目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下參與脫貧攻堅(jiān)。政府采取的情感互動(dòng)的手段主要有宣傳引導(dǎo)與情理勸說，并輔以榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行動(dòng)員。在宣傳引導(dǎo)上，2014年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，提到要大力倡導(dǎo)民營企業(yè)扶貧，引導(dǎo)社會(huì)組織扶貧，廣泛動(dòng)員個(gè)人扶貧，倡導(dǎo)“我為人人、人人為我”的全民公益理念，為鞏固理念倡導(dǎo)的動(dòng)員成果，國家建立了脫貧攻堅(jiān)的榮譽(yù)制度，每年組織開展脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)、脫貧攻堅(jiān)模范評(píng)選表彰活動(dòng)，表彰為脫貧攻堅(jiān)做出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，2019年國務(wù)院扶貧辦評(píng)選了“社會(huì)組織扶貧50佳案例”以發(fā)揮榜樣作用、匯聚更多社會(huì)力量。在情理勸說上，大力弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德中的扶貧濟(jì)困理念，使之成為各種社會(huì)力量參與扶貧的基本價(jià)值取向[23]，同時(shí)注重培育社會(huì)力量的善心，激發(fā)其扶貧濟(jì)困的行為熱情，另外政府以平等的姿態(tài)激發(fā)社會(huì)力量的社會(huì)責(zé)任感，以榮譽(yù)性的獎(jiǎng)勵(lì)給予社會(huì)力量認(rèn)可，有利于強(qiáng)化社會(huì)力量進(jìn)一步的扶貧活動(dòng)，增強(qiáng)社會(huì)力量的參與精神，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)力量的情感動(dòng)員。這種情感式動(dòng)員方式消除了純利益交易的弊端，能夠更好地將社會(huì)力量轉(zhuǎn)化為脫貧攻堅(jiān)的行動(dòng)主體，是一種更為長效的動(dòng)員方式。

3. 資源互惠的黨建激勵(lì)

黨建能夠提高基層組織對(duì)黨的高度認(rèn)同感，使基層組織成員形成強(qiáng)大的凝聚力。社會(huì)組織、企業(yè)、高校、醫(yī)院以及志愿者等是脫貧攻堅(jiān)的重要社會(huì)力量，增強(qiáng)他們對(duì)黨、對(duì)國家的認(rèn)同感與責(zé)任感是吸納他們參與脫貧攻堅(jiān)最重要的一步。從社會(huì)組織來說，社會(huì)組織黨建工作是新時(shí)代強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)、鞏固基層戰(zhàn)斗堡壘作用的重要體現(xiàn)[24]，有利于發(fā)揮基層黨組織的核心作用，引導(dǎo)社會(huì)組織樹立正確的政治方向，激勵(lì)社會(huì)組織主動(dòng)參與脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù)。從企業(yè)角度來說，2019年國務(wù)院扶貧辦、中國社科院聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)扶貧藍(lán)皮書（2019）》顯示近七成中國100強(qiáng)企業(yè)積極參與脫貧攻堅(jiān)，且黨建引領(lǐng)成為企業(yè)培育貧困人口內(nèi)生動(dòng)力的重要方式。在政府資源、專業(yè)能力有限的背景下，企業(yè)是貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵抓手，是推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接力量，企業(yè)黨建激發(fā)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，引導(dǎo)企業(yè)貫徹落實(shí)黨和政府的扶貧政策，并不斷提高企業(yè)的社會(huì)影響力。從醫(yī)院與高校來說，他們是教育扶貧與醫(yī)療扶貧的主力，具備較高的專業(yè)技能與知識(shí)素質(zhì)，是貧困地區(qū)亟需的幫扶資源，其黨建有利于醫(yī)護(hù)人員與教職人員堅(jiān)定救死扶傷與教書育人的信仰與信念，增強(qiáng)對(duì)黨和政府的認(rèn)可與肯定，激發(fā)其社會(huì)責(zé)任感，獲得個(gè)人價(jià)值觀上的滿足，因此黨建在脫貧攻堅(jiān)中具有重要的思想動(dòng)員作用，能夠充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，凝聚各方力量，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)動(dòng)員[25]。

四、結(jié)語

實(shí)踐表明脫貧攻堅(jiān)的成功經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在黨和政府高效有力的組織動(dòng)員。從縱向看科層制下實(shí)現(xiàn)了“中央-省-市縣”的主線串聯(lián)，完成了脫貧攻堅(jiān)的重大部署、責(zé)任落實(shí)和主要執(zhí)行工作，行政命令下第一書記和駐村工作隊(duì)嵌入扶貧一線，切實(shí)保障貧困地區(qū)脫貧工作有效落實(shí)，精神激勵(lì)下黨和政府以“扶志”與“扶智”為抓手，激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力與發(fā)展?jié)摿?。三重邏輯安排?shí)現(xiàn)了從中央到貧困群體的縱向垂直動(dòng)員，形成了“中央-省-市縣-鄉(xiāng)村-貧困群體”的組織體系，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)匯聚了主體力量。從橫向看同級(jí)政府內(nèi)部的政治動(dòng)員主要依托的就是各項(xiàng)要求：高層領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)的政治要求、以人為本的職責(zé)要求以及獎(jiǎng)懲并施的制度要求，政府內(nèi)部的橫向動(dòng)員是政府在各項(xiàng)要求下的一種理性選擇。黨委和政府動(dòng)員社會(huì)扶貧力量主要就是通過各項(xiàng)激勵(lì)措施，從經(jīng)濟(jì)人角度講，社會(huì)力量存在趨利行為，政府以利益聯(lián)結(jié)的機(jī)制驅(qū)動(dòng)社會(huì)力量付諸扶貧行動(dòng);從社會(huì)人角度講，社會(huì)力量本就擁有樂于助人的特征，政府以情感共鳴輔以榮譽(yù)激勵(lì)的方式激發(fā)社會(huì)力量的社會(huì)責(zé)任感，并通過黨建方式凝聚共識(shí)，形成“黨建帶扶貧，扶貧促黨建”的常態(tài)[26]。

脫貧攻堅(jiān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與社會(huì)的參與下取得了顯著的成效，并為世界上其他發(fā)展中國家提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與方案，也為推動(dòng)世界文明進(jìn)程做出了巨大貢獻(xiàn)?！叭Υ蜈A脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，凝聚社會(huì)合力是決勝之要”，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)進(jìn)入收官階段，系統(tǒng)總結(jié)已取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)的成果，為后期與鄉(xiāng)村振興的銜接打下基礎(chǔ)。

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