周曉迎

摘 要：文章先分析了我國目前預(yù)算管理和監(jiān)督現(xiàn)存問題，隨后提出了促進(jìn)財政預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制改革的有效策略，包括促進(jìn)財政預(yù)算管理體制改革、創(chuàng)新財政預(yù)算管理、完善內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制、實施精細(xì)化預(yù)算管理，希望能給相關(guān)人士提供有效參考。

關(guān)鍵詞：財政;預(yù)算管理;監(jiān)督體制;深化改革

財政屬于國家治理的基礎(chǔ)支柱，而財政預(yù)算的管理水平能夠直接體現(xiàn)出國家整體財政水平。通過合理實施財政預(yù)算監(jiān)督管理，可以使財政預(yù)算滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求。目前我國通過多年的研究和探索，初步形成了由審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督和財政內(nèi)部監(jiān)督共同構(gòu)成的財政預(yù)算管理體系。

一、我國目前財政預(yù)算監(jiān)督管理的現(xiàn)存問題

（一）預(yù)算編制問題

財政預(yù)算所用的編制時間十分緊張，我國當(dāng)下主要實施分級預(yù)算管理，地方財政和中央財政實施分級預(yù)算編制，在地方結(jié)束預(yù)算編制后，逐層上報，通過中央財政部進(jìn)行全面匯總構(gòu)成全國預(yù)算。而越到基層，在預(yù)算編制方面所花費的時間越短，編制工作更加緊張，導(dǎo)致政府在編制財政預(yù)算過程中，無法充分把握未來應(yīng)用財政資金的準(zhǔn)確性和時效性，前期綜合考量不足和準(zhǔn)備不夠充分，最終影響財政預(yù)算的編制與執(zhí)行，降低財政預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

（二）預(yù)算監(jiān)督問題

在財政預(yù)算監(jiān)督管理中，通常無法發(fā)揮出人大監(jiān)督功能，因為各級對于財政預(yù)算的編制時間相對而言十分緊張，在正式提交至人大審議前，財政預(yù)算還需要通過政府和黨委等多個部門審查，所以人才以及部門審查財政預(yù)算所花費時間較短，無法針對財政預(yù)算實施深層次解讀和分析。同時因為財政預(yù)算涉及特定地區(qū)中的經(jīng)濟(jì)活動各個層面，相關(guān)報告內(nèi)容存在較多專業(yè)術(shù)語，具有較強(qiáng)專業(yè)性，為此只有長期從事預(yù)算管理且具有豐富經(jīng)驗的專業(yè)人才能夠理解和讀懂預(yù)算。

二、促進(jìn)財政預(yù)算管理以及監(jiān)督機(jī)制全面改革策略

（一）促進(jìn)財政預(yù)算管理體制改革

促進(jìn)分稅制全面深化改革，健全分級預(yù)算機(jī)制，以核心功能區(qū)建設(shè)以及基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化為核心，強(qiáng)化地方和中央事權(quán)、財力匹配機(jī)制，規(guī)范上下級財政之間的分配關(guān)系，嚴(yán)格按照一級預(yù)算、一級財政、一級事權(quán)、一級政府的基礎(chǔ)要求，從收入層面采取各級政府分稅機(jī)制，對共享稅、地方稅和中央稅進(jìn)行合理劃分。賦予地方政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)。支出層面在初步確定各級政府職能下，通過法律方法對財權(quán)和事權(quán)進(jìn)行合理劃分。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付相關(guān)工作制度，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付力度，朝著均等化、公式化改革方向持續(xù)發(fā)展，選擇轉(zhuǎn)移支付方法中，盡量選擇橫縱結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付措施，橫向能夠解決落后區(qū)域公共支出不足，縱向側(cè)重不同區(qū)域財力平衡。有計劃、分步驟調(diào)整原有轉(zhuǎn)移支付模式，通過一段過渡期實現(xiàn)完美轉(zhuǎn)化，直到基數(shù)成零。實施復(fù)式預(yù)算、部門預(yù)算和綜合與孫，將政府負(fù)債和財政預(yù)算資金全部融入財政預(yù)算管理范圍當(dāng)中。促進(jìn)部門財政預(yù)算改革不斷深化發(fā)展，對內(nèi)外資金實施統(tǒng)籌分配安排，提升財政預(yù)算綜合效益。

（二）創(chuàng)新財政預(yù)算管理

在創(chuàng)新財政預(yù)算相關(guān)管理模式過程中，需要進(jìn)一步促進(jìn)財政體制改革，推進(jìn)地方和中央政府之間實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)分離，健全轉(zhuǎn)移支付制度，提升轉(zhuǎn)移支付比重規(guī)模，引導(dǎo)地方進(jìn)行自主發(fā)展，有效縮減地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差異，同時對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行全面優(yōu)化調(diào)整和規(guī)范清理。此外，還需要盡快建立簡單易行、經(jīng)濟(jì)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，充分聯(lián)系技術(shù)進(jìn)步、資源整合、流程再造等因素考慮，形成和地方財政狀況、整體物價水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力、預(yù)算安排狀況互相適應(yīng)、有效銜接的財政管理標(biāo)準(zhǔn)體系，為提升財政資金分配效益、規(guī)范財政管理提供有效參考依據(jù)。落實全面預(yù)算管理工作，針對財政預(yù)算績效中的相關(guān)績效監(jiān)控、事前評價、績效評價結(jié)果、項目庫建設(shè)、績效自評、績效目標(biāo)等進(jìn)行合理應(yīng)用，創(chuàng)建全面覆蓋、全過程和全方位的預(yù)算績效管理機(jī)制，促進(jìn)績效管理和預(yù)算管理的一體化發(fā)展，確?；ㄥX問效、無效問責(zé)，進(jìn)一步優(yōu)化政策執(zhí)行效果，提升預(yù)算管理實力，使政府花錢實現(xiàn)精細(xì)化和科學(xué)化發(fā)展。

增強(qiáng)財政預(yù)算的剛性約束，在財政預(yù)算規(guī)劃管理中期階段，應(yīng)該嚴(yán)格按照三年滾動形式進(jìn)行編制，首年規(guī)劃約束和年度預(yù)算相對應(yīng)，能夠進(jìn)一步提升財政預(yù)算總體預(yù)見性。將預(yù)算執(zhí)行中的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和一體化財政信息管理系統(tǒng)全面用活用好，引導(dǎo)政府部門實施公務(wù)卡結(jié)算機(jī)制，實施監(jiān)督管理財政資金支付，強(qiáng)化財政預(yù)算剛性管理和約束。

（三）完善內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

完善內(nèi)外監(jiān)督相融合的財政預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，為此需要不斷健全財政預(yù)算中的法律法規(guī)，促進(jìn)預(yù)算法實踐條例相關(guān)法律制度快速出臺，為優(yōu)化財政預(yù)算管理監(jiān)督奠定良好制度基礎(chǔ)，確保監(jiān)督預(yù)算實現(xiàn)全方位和全過程控制，使事前、事后和事中控制管理都能夠有法所依、有章可循，促進(jìn)預(yù)算法的全面落實，形成規(guī)范化的財政預(yù)算監(jiān)督管理。充分發(fā)揮出人大監(jiān)督功能作用，從時間層面上，需要對財政預(yù)算編制實施相應(yīng)的時間調(diào)整，盡量為財政預(yù)算編制提供更加充足的時間，使人大能夠更為有效、更加合理進(jìn)行財政預(yù)算草案審查工作。在實施事中監(jiān)督過程中，人大可以借助各種信息技術(shù)手段，和預(yù)算動態(tài)管理平臺和財政一體化信息管理系統(tǒng)進(jìn)行有效連接，實時掌握財政預(yù)算執(zhí)行狀態(tài)。此外，各級人大需要進(jìn)一步做好專業(yè)人才儲備，針對其中的各種專業(yè)性問題，還需要及時咨詢同級審計部門和財政部門，通過函件咨詢或借調(diào)人手，通過全過程參與財政預(yù)算管理，充分發(fā)揮出人大監(jiān)督管理職能。

財政預(yù)算相關(guān)監(jiān)督工作應(yīng)全面融入財政預(yù)算整個管理過程，形成財政統(tǒng)一指導(dǎo)下的預(yù)算監(jiān)督管理系統(tǒng)，主要涵蓋健全的組織管理體系、信息披露機(jī)制和法律制度體系，創(chuàng)建人大宏觀監(jiān)督為主導(dǎo)，財政內(nèi)部監(jiān)督為核心以及外部審計監(jiān)督為基礎(chǔ)載體、社會公眾監(jiān)督作為有效補(bǔ)充的全過程、綜合性監(jiān)督系統(tǒng)。形成有效的財政預(yù)算監(jiān)督法律機(jī)制，為此需要率先強(qiáng)化財政預(yù)算監(jiān)督思想認(rèn)識，這也是創(chuàng)建財政預(yù)算監(jiān)督政策的基礎(chǔ)前提，為此需要將思想認(rèn)識統(tǒng)一至預(yù)算所有權(quán)屬于國家、管理權(quán)屬于財政、使用權(quán)屬于政府的基礎(chǔ)共識當(dāng)中。合理確定預(yù)算屬于國家財政中的重要內(nèi)容，合理制定并完善預(yù)算管理制度法規(guī)。而中央政府同樣需要盡快制定并推出有效的財政預(yù)算監(jiān)督管理條例，形成一系列配套法規(guī)制度，使財政預(yù)算管理在實際操作中能夠有法可依。不斷擴(kuò)大違規(guī)問題的懲處力度，強(qiáng)化財政預(yù)算管理震懾力。同時各級財政預(yù)算相關(guān)管理部門也應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)違規(guī)處罰條例以及行政處罰法的要求，保證財政預(yù)算監(jiān)督工作的有序執(zhí)行。突出人大對于財政預(yù)算管理監(jiān)督工作，而人大監(jiān)督目標(biāo)對象便是財政預(yù)算具體實施狀況，并進(jìn)行全面審查和監(jiān)督，其中的審查核心便是預(yù)算編制和執(zhí)行，保障預(yù)算執(zhí)行工作的有效性、準(zhǔn)確性與合法性。

針對預(yù)算編制的設(shè)計、執(zhí)行以及最終結(jié)果審計，需要盡快形成預(yù)算執(zhí)行審計體系，提高預(yù)算支出的合法性與合規(guī)性，提高預(yù)算工作的完整性和真實性。做好離任審計以及跨年度審計工作，提升審計工作公平性、獨立性和權(quán)威性，做好紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督，深入探索創(chuàng)建能夠突出共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的上下聯(lián)動、分級負(fù)責(zé)、多方協(xié)同的監(jiān)察方式，促進(jìn)預(yù)算管理部門、審計部門、財政部門和紀(jì)檢委能夠?qū)崿F(xiàn)四位一體，形成全面合力的監(jiān)管制度，將監(jiān)督把關(guān)前移，在財政預(yù)算管理中充分激發(fā)出紀(jì)檢監(jiān)察的功能作用，突出其自身管理效能，為社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造更為優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

促進(jìn)審計監(jiān)督和人大監(jiān)督的充分融合，審計監(jiān)督和人大監(jiān)督在財政預(yù)算監(jiān)督過程和管理過程當(dāng)中發(fā)揮著重要的作用，占據(jù)重要地位，同樣兩種監(jiān)督工作擁有相同的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步提出了從單一流程進(jìn)度朝著全過程預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方向發(fā)展，避免把兩種監(jiān)督力量獨立分離開來，促進(jìn)兩種監(jiān)督工作的全面結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展，最終形成一加一大于二的成效，優(yōu)化財政預(yù)算管理水平和監(jiān)督效力。強(qiáng)化政府內(nèi)部審計功能，激發(fā)審計委員會具體職能，聯(lián)系當(dāng)前政府現(xiàn)有內(nèi)控體系，引導(dǎo)相關(guān)政府部門有序開展內(nèi)部審計。在政府內(nèi)部審計基礎(chǔ)上，還可以優(yōu)化政府部門治理工作，實現(xiàn)強(qiáng)化部門約束和完善管理機(jī)制的目標(biāo)，從根本上有效改善違法違規(guī)問題發(fā)生，促進(jìn)財政預(yù)算管理能力全面升級。

（四）實施精細(xì)化的預(yù)算管理

實施精細(xì)化的財政預(yù)算管理工作，對財政預(yù)算具體編制方法進(jìn)行全面改革，為此需要進(jìn)一步改善財政預(yù)算長期編制中所應(yīng)用的基數(shù)法，促進(jìn)零基預(yù)算的全面落實 ，同時還需要細(xì)化分解財政預(yù)算編制各項內(nèi)容，同時針對預(yù)算編制不同環(huán)節(jié)形成有效的操作方法和操作規(guī)程，積極探索，全面推行結(jié)果為基礎(chǔ)指導(dǎo)的預(yù)算編制改革，促進(jìn)預(yù)算編制實現(xiàn)理念轉(zhuǎn)化和方法創(chuàng)新。

促進(jìn)財政預(yù)算的全面貫徹落實，為此需要強(qiáng)化部門中的預(yù)算編報管理工作。對于基礎(chǔ)財政支出堅持定額定員管理工作，對于項目支出可以選擇預(yù)算滾動管理和項目庫管理方法，提高財政預(yù)算的編報程序要求和時間要求，形成有效的預(yù)算批復(fù)時間規(guī)定。強(qiáng)化結(jié)余資金的管理工作，創(chuàng)建預(yù)算安排和結(jié)余資金兩者的有效銜接機(jī)制。完善全面預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)制。同時針對預(yù)算執(zhí)行管理形成全新工作機(jī)制，對于國庫中的單獨賬戶體系進(jìn)行不斷完善，做好預(yù)算執(zhí)行過程的評價、分析工作，針對預(yù)算執(zhí)行過程實施問責(zé)制度。促進(jìn)財政預(yù)算管理的信息化發(fā)展，促進(jìn)預(yù)算管理執(zhí)行和過程控制分析系統(tǒng)的不斷改進(jìn)和完善。落實財政預(yù)算績效考核，每年需要定期設(shè)計相應(yīng)的支出項目，尤其是各種重要項目的績效評價，需要分層逐步創(chuàng)建完善的績效評價機(jī)制，明確重點工作內(nèi)容，使財政支出從最初的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性進(jìn)一步擴(kuò)展至有效性和效率性。不斷創(chuàng)新績效評價考核機(jī)制，創(chuàng)建相對完善有效的財政資金管理績效評價體系，形成績效評價數(shù)據(jù)庫，充分應(yīng)用各種績效評價結(jié)果，把支出績效評價結(jié)果當(dāng)成下年度預(yù)算安排基礎(chǔ)依據(jù)。通過全面公開績效評價措施，主動接受社會大眾的監(jiān)督，強(qiáng)化社會監(jiān)督管理，提高各種公共支出的透明性和公正性。創(chuàng)建績效預(yù)算，促進(jìn)部門預(yù)算編制和績效評價結(jié)果的全面融合，促進(jìn)預(yù)算管理朝著效果導(dǎo)向預(yù)算方向。同時對政府當(dāng)前財會制度進(jìn)行有效的改革創(chuàng)新，創(chuàng)建政府財務(wù)報告機(jī)制。在政府會計和預(yù)算中適當(dāng)融入權(quán)責(zé)制預(yù)算原則和績效預(yù)算制度框架，創(chuàng)建周期滾動預(yù)算，體現(xiàn)出部門整體規(guī)劃，提高預(yù)算工作的連續(xù)性和前瞻性。促進(jìn)建設(shè)財政誠信制度，做好財政誠信管理，形成誠信保證承諾制度、誠信聯(lián)動、共享機(jī)制、誠信警示機(jī)制等。

三、結(jié)束語

綜上所述，財政預(yù)算監(jiān)督管理屬于國家行政管理核心，能夠推動社會經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化國家整體財政管理水平、穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序，同時財政預(yù)算編制水平和設(shè)計質(zhì)量還會影響后期財政預(yù)算實施效果，財政預(yù)算的監(jiān)督工作和管理工作屬于相輔相成的關(guān)系，互相促進(jìn)、彼此制約。處于新時期發(fā)展背景下，為了更好迎接新挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化財政預(yù)算管理，為國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

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