劉非　鄭聯(lián)盛

〔摘要〕 2018年以來我國金融開放的進(jìn)程加快、范圍擴(kuò)大、深度加深，取得了新進(jìn)展。在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中，高水平金融開放的必要性和重要性更為凸顯。但是，目前我國的金融高水平開放面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇、內(nèi)部統(tǒng)籌要求更高、資本流動(dòng)管理難度加大、國際頭寸結(jié)構(gòu)性扭曲深化以及金融穩(wěn)定與金融安全沖擊等風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要從以下六方面著力：綜合施策，構(gòu)建金融開放發(fā)展新范式;減少內(nèi)部阻力，著力金融內(nèi)外雙向開放;打通開放堵點(diǎn)，推進(jìn)金融高水平開放;優(yōu)化倒逼機(jī)制，促進(jìn)國內(nèi)金融深化改革;守住風(fēng)險(xiǎn)底線，審慎推進(jìn)資本項(xiàng)目開放;注重系統(tǒng)思維，構(gòu)建國家金融安全體系。

〔關(guān)鍵詞〕 新發(fā)展格局，金融開放，金融安全，金融改革

〔中圖分類號(hào)〕F830?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）03-0084-09

2018年以來，在黨中央的戰(zhàn)略部署下，我國金融開放加速推進(jìn)，金融內(nèi)外互動(dòng)進(jìn)入新的發(fā)展階段。2020年5月黨中央提出構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局以來，金融開放的戰(zhàn)略進(jìn)一步強(qiáng)化，金融高水平開放成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要任務(wù)，成為新發(fā)展格局中構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的基本保障。金融開放是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及金融服務(wù)業(yè)開放和金融市場(chǎng)開放，而且還需要與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革相匹配，與內(nèi)外經(jīng)濟(jì)互動(dòng)相統(tǒng)籌。雖然金融開放并不必然帶來金融風(fēng)險(xiǎn)，但是金融開放可能重構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)的總量與結(jié)構(gòu)。在新發(fā)展格局中，如何認(rèn)識(shí)我國金融開放的地位和作用，全面梳理金融高質(zhì)量開放的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，以及更好地進(jìn)行政策應(yīng)對(duì)，成為一個(gè)重要議題。本文在梳理我國金融開放最新進(jìn)展的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)金融開放在新發(fā)展格局中的雙向鏈接功能，并全面梳理金融開放可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，最后提出有效防控風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)金融高水平開放的政策建議。

一、我國金融開放的最新進(jìn)展與戰(zhàn)略強(qiáng)化

2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)使得我國金融開放進(jìn)入一個(gè)反思和調(diào)整階段。由于多方面的原因，外資金融機(jī)構(gòu)在國內(nèi)金融體系中的地位和作用有所弱化，這引發(fā)外資金融機(jī)構(gòu)以及國際社會(huì)對(duì)我國金融開放的某種質(zhì)疑。2018年以來，我國金融開放加速推進(jìn)，開放的范圍擴(kuò)大、深度加深，取得了新進(jìn)展。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，我國金融開放戰(zhàn)略得到強(qiáng)化，金融部門進(jìn)入高質(zhì)量開放新階段。

（一）金融開放新階段與金融開放加速推進(jìn)

我國一直以自主、有序、平等、安全的方針為行動(dòng)指南，大力推進(jìn)金融開放，并取得了積極的成效，有效支撐了我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展 〔1 〕。但是，全球金融危機(jī)的爆發(fā)，促使我國對(duì)金融開放政策作出深刻反思，金融開放與金融穩(wěn)定呈現(xiàn)出更為顯著的權(quán)衡思維，我國在金融開放的部分領(lǐng)域保持審慎態(tài)度，更多從防風(fēng)險(xiǎn)、防外部沖擊以及促進(jìn)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)“走出去”等角度來考慮金融開放問題。同時(shí)，因風(fēng)險(xiǎn)管控、合規(guī)要求以及對(duì)房地產(chǎn)、地方融資平臺(tái)、非傳統(tǒng)信貸等的“禁入”規(guī)定，外資銀行發(fā)展相對(duì)較慢，與中資銀行在發(fā)展速度、資產(chǎn)擴(kuò)張、業(yè)務(wù)規(guī)模和利潤總額上開始出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性分化，外資銀行新增人民幣貸款甚至出現(xiàn)萎縮狀況（見表1）。2011年外資銀行資產(chǎn)規(guī)模占比約為2%，這是外資銀行資產(chǎn)規(guī)模占比最高的時(shí)點(diǎn)，其后逐漸下降至2016年第3季度的1.24%。2016年第4季度后該占比有所提升，但基本穩(wěn)定在1.6%左右 〔2 〕。由于銀行業(yè)在我國金融體系中占居主導(dǎo)地位，銀行業(yè)對(duì)外開放的問題特別是外資機(jī)構(gòu)在華的自我發(fā)展、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管適應(yīng)問題成為日益凸顯的政策問題。外資金融機(jī)構(gòu)及其母國政府也開始對(duì)中國金融改革與開放政策有所怨言，甚至將其視為對(duì)華關(guān)系的重要“靶子”。

2018年我國金融行業(yè)對(duì)外開放進(jìn)入新的歷史階段。同年4月10日，國家主席習(xí)近平在博鰲論壇發(fā)表重要講話時(shí)指出，“中國開放的大門不會(huì)關(guān)閉，只會(huì)越開越大”，并要求加快對(duì)外開放步伐，大幅放寬包括金融服務(wù)業(yè)在內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。隨即，中國人民銀行行長(zhǎng)易綱于4月11日在分論壇“貨幣政策正常化”上宣布了擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放的11項(xiàng)具體措施和時(shí)間表（簡(jiǎn)稱“老十一條”）。2019年7月20日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室公布了11條更新的金融對(duì)外開放措施（簡(jiǎn)稱“新十一條”）。兩個(gè)重要的開放政策不僅涵蓋了金融服務(wù)業(yè)開放，而且涉及了金融市場(chǎng)開放，同時(shí)還將開放主體的范圍從銀行、金融資產(chǎn)管理公司、證券公司、基金管理公司、人身險(xiǎn)公司和期貨公司擴(kuò)展到貨幣經(jīng)紀(jì)公司、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等支持類主體。

從新老十一條的具體內(nèi)容來看，金融開放主要體現(xiàn)在外資參與金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的放開，具體來說包括四個(gè)方面：一是持股比例放開。取消銀行、金融資產(chǎn)管理公司、證券公司、基金管理公司、期貨公司、人身險(xiǎn)公司外資持股比例限制;對(duì)商業(yè)銀行新發(fā)起設(shè)立的金融資產(chǎn)投資公司和理財(cái)公司的外資持股比例不設(shè)上限。二是業(yè)務(wù)范圍放開。鼓勵(lì)在信托、金融租賃、汽車金融、貨幣經(jīng)紀(jì)、消費(fèi)金融等銀行業(yè)金融領(lǐng)域引入外資;擴(kuò)大外資保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、外資銀行業(yè)務(wù)范圍，允許符合條件的外國投資者來華經(jīng)營保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)公估業(yè)務(wù);不再對(duì)合資證券公司業(yè)務(wù)范圍單獨(dú)設(shè)限。三是設(shè)立條件放開。允許外國銀行在我國境內(nèi)同時(shí)設(shè)立分行和子行;不再要求合資證券公司境內(nèi)股東至少有一家是證券公司，全面取消外資保險(xiǎn)公司設(shè)立前需開設(shè)2年代表處的要求。四是在對(duì)外金融開放的體制機(jī)制建設(shè)上，我國探索并基本實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。

2018年以來，我國遵循以下三條基本原則推進(jìn)金融業(yè)對(duì)外開放 〔3-5 〕：一是實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單原則，與國際金融開放的基本規(guī)則保持匹配。金融服務(wù)業(yè)開放中非常重要的一個(gè)國際實(shí)踐就是采用負(fù)面清單管理模式，這種模式也正在成為貿(mào)易金融高水平開放的基本準(zhǔn)則。二是金融業(yè)對(duì)外開放將與匯率形成機(jī)制改革和資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程相互配合，共同推進(jìn)，對(duì)資本項(xiàng)目開放整體仍然保持穩(wěn)健推進(jìn)的政策基調(diào)。三是在金融開放的同時(shí)，重視防范金融風(fēng)險(xiǎn)，注重金融監(jiān)管和金融治理的體系建設(shè)，使金融監(jiān)管與金融開放相匹配。

基于新一輪金融開放的三條基本原則，在新老十一條開放舉措的帶動(dòng)下，2018年以來金融業(yè)對(duì)外開放進(jìn)入高質(zhì)量開放階段，并呈現(xiàn)出四個(gè)重要的特征。第一，廣度擴(kuò)大。此輪開放涉及幾乎所有金融牌照，不僅涵蓋了銀行、保險(xiǎn)、證券、資管、期貨、信托、不良資產(chǎn)管理等主要金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，還涉及支付、托管、信用評(píng)級(jí)等一系列金融基礎(chǔ)設(shè)施牌照。第二，深度加深。在此輪開放中，外資機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國市場(chǎng)的方式更加靈活，可經(jīng)營的業(yè)務(wù)資質(zhì)更加豐富。銀行、保險(xiǎn)、證券、公募基金等領(lǐng)域均放開了外資持股比例上限，允許外資設(shè)立控股合資、獨(dú)資和控股集團(tuán)，大幅放開業(yè)務(wù)資質(zhì)，降低展業(yè)申請(qǐng)門檻。外資機(jī)構(gòu)可以通過更加靈活和個(gè)性化方式參與中國市場(chǎng)。第三，外資入場(chǎng)速度加快。上一輪開放中，眾多國際領(lǐng)先金融機(jī)構(gòu)已在中國初步建立起業(yè)務(wù)布局;新一輪開放政策顯著增強(qiáng)了我國市場(chǎng)對(duì)外資的吸引力，各類外資機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)，紛紛加速入場(chǎng)。第四，制度匹配程度高。我國金融體系的結(jié)構(gòu)性改革與本輪對(duì)外開放的匹配較為及時(shí)，政策合意水平明顯提高。注冊(cè)制落地和多層次資本市場(chǎng)體系逐步完善，資本市場(chǎng)機(jī)構(gòu)投資者和國際投資者占比持續(xù)提高;科創(chuàng)板審核周期顯著縮短，科技獨(dú)角獸企業(yè)也越來越傾向于回歸國內(nèi)資本市場(chǎng);在粵港澳、長(zhǎng)三角與京津冀等重點(diǎn)區(qū)域密集落地了一系列金融支持政策，推動(dòng)了重點(diǎn)地區(qū)金融行業(yè)開放和資本項(xiàng)目開放，并加快建設(shè)成國際化的金融中心、匯聚金融要素和金融人才等 〔6 〕。

（二）新發(fā)展格局與金融高水平開放

在黨中央的戰(zhàn)略部署下，我國持續(xù)加大金融開放力度，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門推出一系列政策，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營便利等方面不斷優(yōu)化，金融開放取得了積極的進(jìn)展。2020年，黨中央審時(shí)度勢(shì)，提出了構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，金融高水平開放的重要性和緊迫性都大大提升，金融高水平開放的地位和作用將進(jìn)一步強(qiáng)化。

首先，加大金融開放是防止“硬脫鉤”的基礎(chǔ)保障。在新冠肺炎疫情全球大流行和中美博弈深化的過程中，全球產(chǎn)業(yè)鏈、貿(mào)易投資和金融體系面臨顯著的“硬脫鉤”風(fēng)險(xiǎn)，加大金融開放是防范“硬脫鉤”的有效舉措和基本保障。為了保持與全球產(chǎn)業(yè)鏈的鏈接，實(shí)現(xiàn)金融體系對(duì)全球化資源配置的服務(wù)功能，我國需要繼續(xù)堅(jiān)持改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略，在金融領(lǐng)域?qū)嵤└咚介_放。

其次，加大金融開放是緩釋中美摩擦的重要方式。拜登政府上臺(tái)以來，美國通過修復(fù)盟友關(guān)系、全面聯(lián)合盟友對(duì)中國施壓，同時(shí)又注重成本收益與競(jìng)合交互，中美博弈進(jìn)一步深化。在安全領(lǐng)域，美國強(qiáng)調(diào)遏制或競(jìng)爭(zhēng);而在非安全領(lǐng)域或金融等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，美國則持相對(duì)開放和合作態(tài)度。這將為我國實(shí)施更高水平開放提供重要的政策空間，同時(shí)也要求加快金融開放，以保持內(nèi)外金融市場(chǎng)的連通性。

再次，加大金融開放有利于鏈接內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)。全球化時(shí)代金融互動(dòng)是較難隔離的。雙循環(huán)新發(fā)展格局仍延續(xù)此前我國內(nèi)外兩個(gè)大局和內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)統(tǒng)籌的政策邏輯，仍然注重內(nèi)外資源的互動(dòng)。在新發(fā)展格局中，更好地利用外部資源是內(nèi)循環(huán)暢通和穩(wěn)定的重要支撐，是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的有效保障，更高水平的金融開放可以更好地鏈接內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，統(tǒng)籌內(nèi)外兩種資源，促進(jìn)內(nèi)外兩個(gè)循環(huán)。

最后，加大金融開放有利于深化金融改革以及金融治理體系建設(shè)。長(zhǎng)期以來，改革開放是我國的基本國策，金融開放的政策初衷是毋庸置疑的。但是，外資金融機(jī)構(gòu)對(duì)于中國的金融開放存在政策落實(shí)不到位、技術(shù)性難題多、開放獲得感不足等“感知”，這與我國金融改革亟待深化、金融監(jiān)管與金融治理體系亟待完善是相關(guān)的。我國正在通過更大范圍、更高水平的開放，深化金融監(jiān)管體系改革，以提升金融治理能力和治理水平，更好地監(jiān)管內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)金融更高效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和雙循環(huán)新發(fā)展格局。

二、我國金融高水平開放面臨的風(fēng)險(xiǎn)

金融開放并不一定會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)或金融安全問題，但是在日益復(fù)雜的國內(nèi)國際形勢(shì)中，特別是在新冠肺炎疫情全球大流行可能對(duì)全球化以及國際金融市場(chǎng)帶來中長(zhǎng)期影響，中美博弈深化也可能使得雙循環(huán)面臨諸多不確定性的情況下，我國需要從戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)金融高水平開放的潛在問題與風(fēng)險(xiǎn)。

（一）金融開放可能引發(fā)較激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

如前所述，金融開放主要包括金融服務(wù)業(yè)開放和金融市場(chǎng)開放，前者主要是外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國市場(chǎng)并提供多樣化金融服務(wù)，后者主要涉及外資金融機(jī)構(gòu)在中國各類金融市場(chǎng)進(jìn)行投資的問題。2008年國際金融危機(jī)以來，國內(nèi)金融大發(fā)展，外資金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展則相對(duì)緩慢，其在金融服務(wù)業(yè)的作用和地位有所下降，但是隨著新老十一條為代表的金融開放政策的實(shí)施，外資金融機(jī)構(gòu)加速進(jìn)入我國金融體系并提供相應(yīng)的金融服務(wù)。

金融更快速度、更寬領(lǐng)域、更廣范圍的開放，可能會(huì)使得外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入、業(yè)務(wù)開展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到一個(gè)新的水平，使得國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)面臨重大的風(fēng)險(xiǎn)。第一，外資金融機(jī)構(gòu)在細(xì)分領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)將較快地轉(zhuǎn)換為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而對(duì)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)造成競(jìng)爭(zhēng)壓力，使得國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)面臨市場(chǎng)損失等風(fēng)險(xiǎn)。比如，擅長(zhǎng)零售的銀行就可能對(duì)國內(nèi)銀行的零售業(yè)務(wù)特別是消費(fèi)貸款、信用卡等造成直接的沖擊;又如，外資投資銀行將在國際市場(chǎng)融資、大宗商品、外匯市場(chǎng)和衍生品市場(chǎng)等領(lǐng)域凸顯優(yōu)勢(shì)。第二，在負(fù)債端上，外資金融機(jī)構(gòu)利用全球市場(chǎng)進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)籌，特別是利用母行市場(chǎng)影響力在國際市場(chǎng)進(jìn)行便利且低廉的負(fù)債，從而對(duì)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債業(yè)務(wù)尤其是主動(dòng)負(fù)債業(yè)務(wù)造成較大影響。第三，在資產(chǎn)端上，外資金融機(jī)構(gòu)通過綜合優(yōu)勢(shì)在境內(nèi)展業(yè)獲得收益率相對(duì)較高的資產(chǎn)，使得國內(nèi)“資產(chǎn)荒”背景下的資產(chǎn)配置面臨更大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表管理的挑戰(zhàn)將實(shí)質(zhì)性加大。

由于外資金融機(jī)構(gòu)提供的多樣化金融服務(wù)可能對(duì)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)造成一定的競(jìng)爭(zhēng)壓力，這使得部分國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)或部門對(duì)金融開放持保守態(tài)度，并成為延緩甚至制約金融高水平開放的重要內(nèi)部根源。在基礎(chǔ)服務(wù)、負(fù)債端和資產(chǎn)端等方面的競(jìng)爭(zhēng)擔(dān)憂使得國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門對(duì)金融開放較為審慎，從而在管理制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)開展以及監(jiān)管溝通等多個(gè)領(lǐng)域形成了“堵點(diǎn)。

金融開放引致更加激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，的確是一個(gè)重大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為此，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門的擔(dān)憂有其合理性。但是，金融開放并不必然導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)，金融競(jìng)爭(zhēng)更不能成為金融開放的阻礙因素，比如英國、美國、新加坡以及我國香港地區(qū)的金融系統(tǒng)都十分開放，但這些經(jīng)濟(jì)體金融體系的風(fēng)險(xiǎn)并不必然比其他經(jīng)濟(jì)體大。當(dāng)然，更大范圍和更深層次的金融開放對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的影響是需要密切關(guān)注并進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)的。

（二）金融開放對(duì)改革的倒逼機(jī)制潛藏風(fēng)險(xiǎn)

在雙循環(huán)新發(fā)展格局中，金融高水平雙向開放更加重要且急迫，是內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)統(tǒng)籌和內(nèi)外兩個(gè)循環(huán)相互促進(jìn)的必然要求和必要保障。只有實(shí)施更大范圍的金融開放，實(shí)現(xiàn)更深層次的內(nèi)外市場(chǎng)互動(dòng)，雙循環(huán)新發(fā)展格局才能有序進(jìn)行，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用也才能更好地發(fā)揮。同時(shí)，開放一直被認(rèn)為是一種倒逼機(jī)制，金融開放是倒逼金融改革的重要推動(dòng)力。高水平金融開放要求國內(nèi)金融改革必須與之進(jìn)行匹配 〔7 〕，尤其需要完成重大金融改革的“家庭作業(yè)”，否則可能導(dǎo)致金融開放難以進(jìn)行或改革與開放難以匹配的新風(fēng)險(xiǎn)。

為了適應(yīng)金融開放加速推進(jìn)的要求，國內(nèi)金融改革有四個(gè)亟待補(bǔ)齊的短板：一是金融要素定價(jià)市場(chǎng)化體系亟待健全;二是金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平有待提高;三是直接融資與間接融資的結(jié)構(gòu)完善;四是金融消費(fèi)者保護(hù)亟待提升。比如，在金融要素定價(jià)市場(chǎng)化改革中，利率市場(chǎng)化決定、匯率形成機(jī)制、國債收益率曲線形成機(jī)制是金融要素定價(jià)機(jī)制優(yōu)化的三大任務(wù)。如果利率定價(jià)不合理，那么匯率定價(jià)的市場(chǎng)化水平就會(huì)受到較大影響，進(jìn)而資本流動(dòng)、跨境資產(chǎn)配置等與金融開放相關(guān)的資源配置就受到重大的市場(chǎng)約束。

但是，金融開放對(duì)國內(nèi)金融體系改革的倒逼機(jī)制可能引發(fā)重大的金融風(fēng)險(xiǎn)。比如，存量和增量、短期和長(zhǎng)期、資產(chǎn)和負(fù)債、本幣與外幣等的匹配將會(huì)更加困難，潛藏的金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更加復(fù)雜。國內(nèi)金融開放的節(jié)奏和內(nèi)容需要考慮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和內(nèi)外統(tǒng)籌等更加多元的因素，如果一味強(qiáng)調(diào)對(duì)金融開放的匹配性，過快或過度倒逼國內(nèi)金融改革，可能引發(fā)重大的金融穩(wěn)定問題。同樣以利率改革為例，我國金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)是銀行體系穩(wěn)定，而銀行體系穩(wěn)定目前仍然依賴于較大的息差收入，如果利率市場(chǎng)化過快推進(jìn)，部分銀行由于負(fù)債端競(jìng)爭(zhēng)壓力可能會(huì)進(jìn)行高息攬儲(chǔ)，疊加資產(chǎn)端的“資產(chǎn)荒”及其較低的收益率，銀行資產(chǎn)負(fù)債表可能迅速惡化，進(jìn)而引發(fā)銀行系統(tǒng)的金融穩(wěn)定問題。

（三）金融開放面臨資本流動(dòng)管理能力短板

2018年以來，我國持續(xù)加大金融開放力度，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門推出一系列政策，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營便利等方面不斷優(yōu)化政策。與此同時(shí)，外資流入規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大，當(dāng)然其中可能存在短期跨境套利資本的流入。金融市場(chǎng)開放不斷深化，短期資本流動(dòng)更加頻繁，對(duì)國內(nèi)金融穩(wěn)定可能帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。未來，我國需要在金融開放和金融風(fēng)險(xiǎn)之間保持必要的平衡，而短期資本流動(dòng)管理或是一個(gè)重要的短板。如何有效防范和化解因短期跨境資本流動(dòng)帶來的一系列風(fēng)險(xiǎn)，也是擺在我們面前的重要挑戰(zhàn)。

我國金融開放的基本邏輯是以我國國情為基礎(chǔ)，以開放推動(dòng)國內(nèi)改革為目標(biāo)，同時(shí)充分考慮到我國金融市場(chǎng)的承受能力，并與我國金融監(jiān)管能力相匹配，避免為追求開放而開放，最終實(shí)現(xiàn)金融改革開放促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的 〔8 〕。這種漸進(jìn)式改革的思維充分體現(xiàn)在資本項(xiàng)目開放上，雖然我國金融開放水平在持續(xù)提高，但是資本項(xiàng)目仍然存在部分管制的狀態(tài)。隨著資本項(xiàng)目開放的推進(jìn)，短期資本流動(dòng)的動(dòng)態(tài)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控更加重要。

在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)過程中，短期跨境資本的監(jiān)管是極其重要的。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，金融市場(chǎng)特別是資本項(xiàng)目的開放很大程度上會(huì)帶來跨境短期資本流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，帶來較為顯著的短期資本流動(dòng)管理壓力?？缇扯唐谫Y本流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是泡沫化風(fēng)險(xiǎn)。許多新興經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)的資產(chǎn)泡沫、金融危機(jī)以及貨幣危機(jī)都與短期國際資本大進(jìn)大出有密切關(guān)聯(lián)。短期跨境資本流動(dòng)一般規(guī)模都比較大，且投機(jī)性強(qiáng)，偏好股票市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)投資，容易誘發(fā)資產(chǎn)泡沫，同時(shí)對(duì)外匯市場(chǎng)的投機(jī)性較為顯著。二是資本逃逸風(fēng)險(xiǎn)。短期跨境資本流動(dòng)受到利率、匯率、風(fēng)險(xiǎn)、政策、交易成本等因素的影響，具有強(qiáng)波動(dòng)性、大規(guī)模變動(dòng)、易逆轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。由于金融市場(chǎng)波動(dòng)受到預(yù)期影響，短期非理性行為可能引發(fā)“羊群效應(yīng)”導(dǎo)致金融市場(chǎng)動(dòng)蕩。一旦出現(xiàn)市場(chǎng)較大波動(dòng)，短期國際資本可能迅速撤退，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的資本逃逸。三是跨市場(chǎng)傳染風(fēng)險(xiǎn)。目前，外國資本可以通過深陸港通、債券通等渠道快速進(jìn)入或撤出中國市場(chǎng)，跨境資本流動(dòng)的波動(dòng)性有所加強(qiáng)，也間接導(dǎo)致了國內(nèi)其他金融子市場(chǎng)大幅波動(dòng)。隨著開放程度提高，不同子市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)可能迅速傳染至其他子市場(chǎng)，引發(fā)跨市場(chǎng)傳染風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。一定程度上，資本項(xiàng)目管制是我國有效應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)、部分隔離外部沖擊以及保障金融穩(wěn)定的“最后防火墻”。一旦資本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全面開放，那么以短期資本流動(dòng)為代表的金融風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步顯性化，甚至成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重大環(huán)節(jié)。

（四）金融開放可能加劇國際頭寸結(jié)構(gòu)性扭曲

我國金融部門資源內(nèi)外互動(dòng)呈現(xiàn)重要的結(jié)構(gòu)性扭曲特征，并潛藏重大的不確定性，這可能在金融開放加速推進(jìn)中進(jìn)一步顯性化。我國國際收支平衡表中的經(jīng)常項(xiàng)目結(jié)構(gòu)性與資本項(xiàng)目結(jié)構(gòu)性以及國際投資凈頭寸表中的公私結(jié)構(gòu)性在開放中需要得到更緊密的關(guān)注。比如，金融加速對(duì)外開放對(duì)內(nèi)外互動(dòng)和結(jié)構(gòu)特征的影響可通過國際投資凈頭寸表進(jìn)行分析。

第一，公私結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在資產(chǎn)和負(fù)債凈頭寸上。對(duì)于私人部門，我國經(jīng)濟(jì)主體主要以資源引入以及外商直接投資為主，呈現(xiàn)對(duì)外部較大的凈負(fù)債;對(duì)于公共部門，我國主要以政府外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)投資為支撐，對(duì)外配置資金和資產(chǎn)，而外匯管理部門作為統(tǒng)一出口在投資方面實(shí)施“走出去”，即公共部門持有巨額的凈資產(chǎn)。我國金融部門“走出去”弱于“引進(jìn)來”的水平，尤其在私人部門表現(xiàn)得更為顯著。

第二，公私結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在資產(chǎn)收益或負(fù)債成本上。對(duì)于私人部門，對(duì)外負(fù)債具有較為顯著的融資性質(zhì)，比如在海外市場(chǎng)公開發(fā)行、發(fā)債融資或外商對(duì)內(nèi)直接投資，對(duì)國際金融市場(chǎng)資源的需求是較為強(qiáng)烈的，整體的負(fù)債成本也是較高的。比如，部分房地產(chǎn)企業(yè)由于國內(nèi)政策受限轉(zhuǎn)道香港進(jìn)行融資，不僅以較高的收益率發(fā)行債務(wù)，同時(shí)還以美元等外幣作為融資貨幣，面臨利率和匯率雙重風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于公共部門，對(duì)外投資以外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)運(yùn)用為主，基于流動(dòng)性、安全性和增值性的管理原則，主要配置于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國債等流動(dòng)性好、安全性高但增值性弱的資產(chǎn)。在新冠肺炎疫情沖擊下，全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施零利率甚至負(fù)利率，我國外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)投資的收益率可能在中長(zhǎng)期保持較低水平。在資產(chǎn)端收益率較低和負(fù)債端成本較高的情況下，我國對(duì)外投資整體收益率可能為負(fù)，如果金融開放程度深化，私人部門對(duì)外負(fù)債可能進(jìn)一步增加，國際投資正的凈頭寸面臨被侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，公私結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在家庭部門對(duì)外投資被抑制上。目前，我國資本項(xiàng)目管制主要是以個(gè)人項(xiàng)目或證券類投資為主，即個(gè)人或家庭部門的對(duì)外投資是被管制的，只能通過QDII、港股通等有限方式進(jìn)行。當(dāng)金融開放進(jìn)一步深化，尤其是資本項(xiàng)目更大程度放開之后，我國企業(yè)和居民可能大幅地加大對(duì)外投資的規(guī)模和力度，這雖然有利于增加我國在外資產(chǎn)規(guī)模，但可能使得資本呈現(xiàn)凈流出的情況。資本大量流出在較為危急時(shí)刻可能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本逃逸，這將對(duì)國際收支和國際投資凈頭寸產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。

我國國際投資凈頭寸的風(fēng)險(xiǎn)還體現(xiàn)在外國投資者對(duì)中國的“超額”收益上。由于我國是發(fā)展中國家，增長(zhǎng)速度和投資回報(bào)率均較高，不管是國外的主權(quán)財(cái)富基金，還是私人部門的金融機(jī)構(gòu)，在投資中國的資產(chǎn)中均能獲得更好的回報(bào)。比如，2020年我國經(jīng)常項(xiàng)目為順差，而投資收益卻是高達(dá)7340億元的逆差①。但是，由于國內(nèi)對(duì)外投資的公私結(jié)構(gòu)存在一定程度的扭曲，疊加外資投資國內(nèi)收益率長(zhǎng)期高于我國投資境外收益率（甚至為負(fù)），我國國際投資凈頭寸可能被進(jìn)一步弱化。

（五）金融開放可能加大金融安全風(fēng)險(xiǎn)

金融安全是國家安全的重要組成部分，維護(hù)金融安全是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和現(xiàn)代化國家建設(shè)的戰(zhàn)略性與根本性大事。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，金融開放更加深入，金融風(fēng)險(xiǎn)可能面臨更加復(fù)雜的形勢(shì)，金融穩(wěn)定和金融安全的風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)峻。金融穩(wěn)定涉及的主要問題是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解，其中包括時(shí)間維度的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)威脅和空間維度的風(fēng)險(xiǎn)傳染防控。金融安全是在國家主權(quán)的基礎(chǔ)之上貨幣資金融通的安全和整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，以保障資金順暢融通、市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行和資源有效配置的動(dòng)態(tài)均衡性 〔9 〕。金融安全是更高程度上的金融穩(wěn)定，是主權(quán)維度下的金融穩(wěn)定。金融安全涉及金融政策主權(quán)、國家貨幣穩(wěn)定、金融基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)體系穩(wěn)定、金融數(shù)據(jù)安全以及國際金融治理等領(lǐng)域。

以政策主權(quán)為例，在美元主導(dǎo)的國際貨幣體系下，金融開放程度越高，各國金融市場(chǎng)與美國貨幣金融政策的關(guān)聯(lián)性和同步性就越緊密。2014年以來，在美國量化寬松政策調(diào)整中，阿根廷比索貶值超過90%;2021年第1季度，因通脹壓力加大、國債收益率快速上升以及美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策可能進(jìn)行調(diào)整，國際金融市場(chǎng)震蕩，資本流動(dòng)更加嬗變，巴西、土耳其、俄羅斯等相繼加息，其中，土耳其政策利率加息200個(gè)基點(diǎn)至19%，如此之高的利率將會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是，在美國政策調(diào)整中，土耳其等國的加息行為又是無奈之選。

雙循環(huán)新發(fā)展格局中的金融安全必定是一個(gè)內(nèi)外統(tǒng)籌的金融安全。在新發(fā)展階段，需要考慮外部因素對(duì)我國的外溢效應(yīng)，也需要考慮國內(nèi)因素和市場(chǎng)體系對(duì)外部沖擊的反饋機(jī)制，重點(diǎn)防范內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)與安全因素共振引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)或全局性金融安全問題。正如習(xí)近平所言，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。金融開放、金融穩(wěn)定和金融安全的有效統(tǒng)籌是構(gòu)建新發(fā)展格局的應(yīng)有之義。

三、針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)對(duì)策建議

我國的金融開放是為了更好地服務(wù)于改革開放大局，為了更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，為了推動(dòng)形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。內(nèi)外雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建是需要通過市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)主體來實(shí)現(xiàn)的，金融開放以及金融循環(huán)是需要以金融機(jī)構(gòu)為支撐、以金融產(chǎn)品和服務(wù)為媒介、以金融市場(chǎng)為渠道來進(jìn)行的。為了實(shí)現(xiàn)金融高水平開放，我國需要綜合施策，內(nèi)外統(tǒng)籌，雙向開放，深化改革，著力應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障金融安全，有效促進(jìn)雙循環(huán)新發(fā)展格局。

（一）綜合施策，構(gòu)建金融開放發(fā)展新范式

面對(duì)復(fù)雜的國內(nèi)國際形勢(shì)，加大金融開放是有效統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局、有效鏈接全球產(chǎn)業(yè)鏈和有效形成國內(nèi)國際金融市場(chǎng)互動(dòng)的重要途徑之一。但是，當(dāng)前我國面臨著諸多的困難和風(fēng)險(xiǎn)，需要運(yùn)籌帷幄、多措并舉、綜合施策，構(gòu)建與新發(fā)展階段和新發(fā)展格局相適應(yīng)的金融開放發(fā)展新范式。在體制機(jī)制改革上，要全面實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式，統(tǒng)籌負(fù)面清單模式與業(yè)務(wù)牌照發(fā)放的關(guān)系。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)上，要積極有序地推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)開放，實(shí)質(zhì)性增加外資金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量，逐步拓展外資金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，積極引導(dǎo)有序的業(yè)務(wù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。在內(nèi)外統(tǒng)籌上，一方面要以我為主，以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的現(xiàn)實(shí)情況及金融需求作為金融開放的基本前提;另一方面，要內(nèi)外統(tǒng)籌，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合、產(chǎn)業(yè)鏈修復(fù)和國際分工協(xié)作作為金融開放的重要目標(biāo)，形成以我為主、內(nèi)外統(tǒng)籌的金融互動(dòng)新機(jī)制。在政策舉措上，要構(gòu)建一個(gè)體制機(jī)制國際化、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、金融業(yè)務(wù)漸次開放、金融市場(chǎng)深度參與和金融監(jiān)管與治理匹配的綜合開放政策體系。

（二）減少內(nèi)部阻力，著力金融內(nèi)外雙向開放

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，我們需要改變觀念，減少開放的內(nèi)部阻力，同時(shí)，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)底線，著力內(nèi)外統(tǒng)籌，構(gòu)建一個(gè)內(nèi)外關(guān)聯(lián)更為緊密的金融體系，為新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供要素支撐和資源配置支持。

一是克服開放恐懼癥。金融開放并不必然帶來重大的金融風(fēng)險(xiǎn)或金融安全威脅，以金融風(fēng)險(xiǎn)或金融安全為由來拖延金融改革與開放的進(jìn)程是不妥的。要像在2005年后人民幣匯率改革中剖析“升值恐懼癥”一樣，尋找新階段“開放恐懼癥”的內(nèi)在根源和體制約束，并通過進(jìn)一步的改革開放和針對(duì)性的政策舉措來應(yīng)對(duì)。

二是實(shí)施穩(wěn)步推進(jìn)的開放策略。金融高水平開放，不能走跳躍式開放的路子。不考慮內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)承受能力，貿(mào)然加速金融開放甚至走向金融自由化是非常危險(xiǎn)的。由于金融開放在一定程度上是不可逆的，因此更要考慮金融開放、金融改革、風(fēng)險(xiǎn)管理和金融監(jiān)管的有效匹配，以便系統(tǒng)性地加以推進(jìn)。

三是著力對(duì)內(nèi)開放和對(duì)外開放相統(tǒng)籌。一方面，加速對(duì)內(nèi)開放進(jìn)程，注重公平市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，給予不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的微觀主體平等的經(jīng)濟(jì)金融參與權(quán)和資源配置權(quán)，以培養(yǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)有效的市場(chǎng)體系和更加完善的金融功能。另一方面，積極擴(kuò)大對(duì)外開放，以對(duì)外開放促進(jìn)內(nèi)外循環(huán)、暢通國內(nèi)循環(huán)，以統(tǒng)籌內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)和內(nèi)外兩個(gè)大局為關(guān)鍵舉措，“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，通過深化金融對(duì)外開放和提升市場(chǎng)機(jī)制彈性來優(yōu)化內(nèi)外金融市場(chǎng)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持功能。

（三）打通開放堵點(diǎn)，推進(jìn)金融高水平開放

在新發(fā)展格局中，要把金融改革開放任務(wù)落實(shí)到位，同時(shí)根據(jù)國際經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展形勢(shì)變化和我國發(fā)展戰(zhàn)略需要，創(chuàng)新實(shí)施新的改革開放舉措，推進(jìn)金融高水平開放。

一是機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入開放。進(jìn)一步加快金融業(yè)雙向開放進(jìn)程，堅(jiān)持自主、有序、平等、安全，落實(shí)準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單制度，著力放寬外資金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入要求。重點(diǎn)是要改進(jìn)股比管理，放寬銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的外資準(zhǔn)入限制，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和服務(wù)體系的開放，在持股比例、設(shè)立形式、業(yè)務(wù)范圍等方面給予外資更大的空間。

二是金融市場(chǎng)開放。主動(dòng)進(jìn)行內(nèi)外市場(chǎng)關(guān)聯(lián)，有序推進(jìn)重要金融市場(chǎng)的對(duì)外開放，著力擴(kuò)大國內(nèi)股票和債券市場(chǎng)開放。支持符合條件的國家和地區(qū)的主權(quán)機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)等投資境內(nèi)債券市場(chǎng)，支持符合條件的外國政府類機(jī)構(gòu)、國際開發(fā)機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)及非金融企業(yè)在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券。進(jìn)一步完善QFII、RQFII、QDII、陸港通、債券通、滬倫通以及其他開放的相關(guān)制度安排。

三是處置技術(shù)性堵點(diǎn)，完善金融監(jiān)管，優(yōu)化金融治理。以高水平金融開放為要求，深化準(zhǔn)入制度、交易監(jiān)管等改革，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管服務(wù)能力，提升金融治理水平和治理能力。解決境外投資者在不同賬戶之間的頭寸轉(zhuǎn)換問題，提高資金使用效率。研究引進(jìn)境外機(jī)構(gòu)分層托管，建立多級(jí)托管模式和名義持有人賬戶。提高開放條件下經(jīng)濟(jì)金融管理能力和防控風(fēng)險(xiǎn)能力，提高參與國際金融的治理能力。

（四）優(yōu)化倒逼機(jī)制，促進(jìn)國內(nèi)金融深化改革

以金融開放為突破口，優(yōu)化倒逼機(jī)制，促進(jìn)國內(nèi)金融體系深化改革，以金融要素價(jià)格市場(chǎng)化改革、金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化主體建設(shè)、金融市場(chǎng)資源配置機(jī)制完善為“三支柱”，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在儲(chǔ)蓄投資轉(zhuǎn)換以及資源要素配置中的決定性作用。

在金融要素價(jià)格市場(chǎng)化改革上，強(qiáng)化貨幣市場(chǎng)短期利率的基礎(chǔ)地位，逐步弱化甚至取消存貸款基準(zhǔn)利率，消除信貸市場(chǎng)利率和貨幣市場(chǎng)利率的“雙軌制” 〔10 〕。繼續(xù)完善人民幣匯率形成機(jī)制以提升匯率定價(jià)市場(chǎng)化水平，基于貿(mào)易權(quán)重的貨幣籃子來完善人民幣匯率形成機(jī)制。擴(kuò)大國債市場(chǎng)規(guī)模，夯實(shí)國債收益率曲線完善的“物質(zhì)基礎(chǔ)”，確定國債收益率作為無風(fēng)險(xiǎn)收益率的“政策定位”，逐步強(qiáng)化其長(zhǎng)期利率的“政策錨”。

在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化主體建設(shè)上，重點(diǎn)發(fā)展多層次、差異化的存款性金融機(jī)構(gòu)，尤其是構(gòu)建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機(jī)構(gòu)體系，避免簡(jiǎn)單的網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)張而非功能拓展;借力新興技術(shù)構(gòu)建技術(shù)水平強(qiáng)、覆蓋范圍廣、服務(wù)效率高、商業(yè)可持續(xù)好的數(shù)字普惠金融機(jī)構(gòu)體系;大力發(fā)展并發(fā)揮專業(yè)性金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的供給，尤其是著重提高法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)、評(píng)級(jí)等專業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)約束力。

在金融市場(chǎng)資源配置機(jī)制的完善上，一是堅(jiān)持市場(chǎng)中性原則，對(duì)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)和不同經(jīng)濟(jì)體給予同等的市場(chǎng)主體地位。二是優(yōu)化間接融資和直接融資、股權(quán)融資與債券融資結(jié)構(gòu)，推進(jìn)科創(chuàng)板和注冊(cè)制試點(diǎn)，建設(shè)多層次資本市場(chǎng)體系。三是重點(diǎn)突破信貸市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)、債券市場(chǎng)分割，有效鏈接外匯市場(chǎng)，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)體系。四是深化金融市場(chǎng)功能定位、機(jī)構(gòu)退出破產(chǎn)、信息披露機(jī)制、市場(chǎng)懲戒體系、監(jiān)督管理體制等改革，夯實(shí)市場(chǎng)運(yùn)行的法律約束與制度基礎(chǔ)。

（五）守住風(fēng)險(xiǎn)底線，審慎推進(jìn)資本項(xiàng)目開放

金融開放并不必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)，但是金融開放需要把住風(fēng)險(xiǎn)底線。為此，應(yīng)著力對(duì)內(nèi)對(duì)外重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置，同時(shí)根據(jù)我國國情穩(wěn)健推進(jìn)資本項(xiàng)目開放，并保持適度的資本項(xiàng)目管理要求。一是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)底線。秉承風(fēng)險(xiǎn)底線思維，深刻認(rèn)識(shí)金融開放存在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和金融安全有更加清晰的認(rèn)識(shí)，尤其要強(qiáng)化外部沖擊和內(nèi)外因素共振的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置。二是有效防控重大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)外重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)以美國為代表的主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政策外溢性、短期資本流動(dòng)、資產(chǎn)市場(chǎng)估值重構(gòu)、匯率大幅波動(dòng)以及宏觀杠桿率過高等環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)、防范與處置;對(duì)內(nèi)強(qiáng)化外匯、房地產(chǎn)、股票、債券等主要資產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和有效處置，分類施策，精準(zhǔn)防控，有效降低各市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)水平并著重防范跨市場(chǎng)傳染;在短期資本流動(dòng)管理上，需要加強(qiáng)對(duì)短期資本流入、資金投資以及資本流出的合規(guī)管理與審慎監(jiān)管。三是注重協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人民幣匯率形成機(jī)制、資本項(xiàng)目開放和人民幣國際化等改革進(jìn)程，尤其需要重點(diǎn)統(tǒng)籌金融開放與資本項(xiàng)目自由化，著重探索資本項(xiàng)目不能完全開放的條件下如何更加有效地實(shí)施金融市場(chǎng)雙向開放 〔11 〕。四是實(shí)施適度資本項(xiàng)目管理。要循序漸進(jìn)地推進(jìn)資本項(xiàng)目開放，重點(diǎn)把控資本項(xiàng)目管理這一“最后防火墻”，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。五是建立健全外資安全制度。從長(zhǎng)期發(fā)展看，資本項(xiàng)目開放或資本自由流動(dòng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和內(nèi)外經(jīng)濟(jì)互動(dòng)是必要的，但是金融風(fēng)險(xiǎn)和金融安全的現(xiàn)實(shí)訴求則是基礎(chǔ)性的?？山梃b國際經(jīng)驗(yàn)，建立適當(dāng)?shù)耐赓Y投資安全審查制度，以作為負(fù)面清單管理模式下的金融穩(wěn)定和金融安全保障。

（六）注重系統(tǒng)思維，構(gòu)建國家金融安全體系

金融安全是國家安全的重要組成部分，維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和現(xiàn)代化國家建設(shè)的戰(zhàn)略性與根本性大事。在推進(jìn)金融開放過程中，必須與國家金融穩(wěn)定和金融安全相統(tǒng)籌。一是強(qiáng)化系統(tǒng)全局思維。堅(jiān)持系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控是金融工作的永恒任務(wù)這一要求，將內(nèi)外兩個(gè)循環(huán)、內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)和內(nèi)外兩個(gè)大局相統(tǒng)籌，注重外部沖擊對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)機(jī)制，著重防范處置外部因素與內(nèi)部因素共振的潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健、政策主權(quán)自主、資源配置有效、數(shù)據(jù)信息穩(wěn)定的國家金融安全體系。二是強(qiáng)化金融基礎(chǔ)設(shè)施安全保障。充分認(rèn)識(shí)美國在美元為主導(dǎo)的國際貨幣體系中對(duì)全球金融基礎(chǔ)設(shè)施的把控權(quán)，著力構(gòu)建非美元的支付結(jié)算體系和相關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施，保障內(nèi)外金融市場(chǎng)體系聯(lián)通。三是強(qiáng)化金融貨幣政策主權(quán)，以我國經(jīng)濟(jì)周期、結(jié)構(gòu)演進(jìn)和市場(chǎng)建設(shè)為基礎(chǔ)性決策依據(jù)，以人民幣匯率形成機(jī)制改革為突破口，提升金融市場(chǎng)彈性和韌性，著力保障人民幣幣值穩(wěn)定、金融市場(chǎng)體系平穩(wěn)和資源配置機(jī)制有效。四是強(qiáng)化數(shù)據(jù)與信息安全?，F(xiàn)代科技已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用于金融系統(tǒng)之中，特別是新冠肺炎疫情全球大流行使得國際社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型被“催化”加速了，信息及數(shù)據(jù)成為金融部門的核心資產(chǎn)，甚至可以部分替代抵押資產(chǎn)成為金融風(fēng)險(xiǎn)防控的核心。在金融開放過程中，需要強(qiáng)化數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用等安全體系建設(shè)，將數(shù)據(jù)及信息安全從技術(shù)安全層面提高至國家安全層面，加強(qiáng)國家級(jí)金融信息系統(tǒng)建設(shè)，著力保障國家金融數(shù)據(jù)安全。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來自于2020年中國國際收支平衡表。

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