李夢琢，劉善槐，房婷婷

(東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，吉林長春 130024)

2014年9月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合出臺《關于推進縣(區(qū))域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》。[1]隨后全國各省、市、縣(區(qū))陸續(xù)出臺相對更具地方針對性的執(zhí)行性政策，旨在推進教師資源區(qū)域內(nèi)均衡，實施以來取得了一系列成效。但有研究發(fā)現(xiàn)教師交流政策在現(xiàn)實層面遭遇了形式化、替代化、功利化執(zhí)行等偏差與縮水現(xiàn)象。[2]一般來說，教育政策執(zhí)行失真或偏差，往往是在教育政策執(zhí)行過程中由于執(zhí)行主體未完全按照政策目標執(zhí)行，從而導致執(zhí)行結(jié)果偏離原有的政策意圖，影響到了政策的最終實現(xiàn)。[3]194[4]331對于教師交流政策偏差原因的討論，現(xiàn)有研究更多關注的是教師流動意愿低、部門間溝通不力等執(zhí)行層面問題。[5-6]然而，教師交流政策的問題并非出現(xiàn)在局部區(qū)域或某個具體政策點，而是在不同地區(qū)和各環(huán)節(jié)普遍存在執(zhí)行偏差。具有這類特征的政策問題屬于結(jié)構性政策失真，主要是由于政策本身的問題或特性所致的。[4]321雖然已經(jīng)有研究關注到教師交流在政策工具使用上的弊端，認為政策工具執(zhí)行效率不高，沒有充分調(diào)動教師與學校的內(nèi)驅(qū)力。[7]但是基層主體除了“愿不愿意”以外，還存在“能不能”等諸多問題。到底是政策不完善還是執(zhí)行不力，哪些是政策本身的問題、哪些是執(zhí)行者的問題，仍有待進一步剝離。因此，只有從政策執(zhí)行和效果反饋的閉環(huán)中突破出來，還原到政策文本及其與執(zhí)行場域交叉的環(huán)節(jié)，才能透過現(xiàn)象尋找執(zhí)行偏差的源頭，對縣域教師交流政策本身的結(jié)構性問題進行系統(tǒng)且有指向的漸進式改進。由此可見，破解執(zhí)行偏差背后原因的理論和現(xiàn)實需求，都對現(xiàn)有研究提出了新的挑戰(zhàn)。理論上，執(zhí)行偏差仍需政策研究者對政策弊端背后的復雜性進一步深入挖掘，從學理上研判政策文本問題所在。實踐上，在政策制定或重建的設計過程中，應當更加科學和精準地分析，從而更好地統(tǒng)一政策實施的客觀條件，政策成本和主體意愿。[8]基于此，本研究以教師交流政策為例，分析政策文本與縣域?qū)嵤┈F(xiàn)實條件的契合情況，通過系統(tǒng)闡述二者的脫嵌現(xiàn)象，為教師交流政策文本問題導致執(zhí)行偏差的原因提供一種解釋思路。并據(jù)此提出教師交流政策文本完善建議，以期實現(xiàn)政策要求與地方現(xiàn)實能力的高水平匹配和高質(zhì)量互動，從而促進縣域教師交流政策執(zhí)行“做得到”“流得動”“效果好”。

一、研究設計

本文采用文本計量的研究方法，對教師交流政策文本進行分析，全面提煉政策核心內(nèi)容。在高頻詞提取與邏輯關聯(lián)的基礎上，將政策文本量化分析結(jié)果與執(zhí)行場域現(xiàn)實情況進行比對，剖析教師交流文本的場域脫嵌問題。具體的文本分析過程包括如下三個步驟。

(一)政策文本的收集與再整理

本研究以政策文本可獲得性和縣級文本豐富性為篩選依據(jù)，收集整理國家級教師交流政策1份，省級教師交流政策28份，縣級教師交流政策50份。其中50個縣級政策來源于13個省份，包括4個東部省份、4個中部省份和5個西部省份，從而通過豐富的樣本分布保證分析結(jié)果的代表性。政策文本收集整理工作完成后，需要對文本中的政策規(guī)范進行分類概括以確定分析框架。概括原則為按分析政策全部規(guī)范要素的邏輯進行全面、準確、清晰的概括，各政策要素之間的種屬關系清晰，不能重復交叉。[9]本研究依據(jù)政策目標、實現(xiàn)途徑和實現(xiàn)條件，將政策內(nèi)容對應分為宏觀規(guī)劃、流動規(guī)則和激勵機制三部分，每一部分中包含若干分支，構成了分析框架(見表1)。將每一個政策文本按分析框架切分為三部分，以省為單位將各縣政策文本中屬于同一部分的內(nèi)容合并為一個文本，作為備分析文本。

表1 政策文本分析框架劃分表

(二)K-means高頻詞提取和關聯(lián)性層次聚類

使用jieba分詞，將備分析文本按照宏觀規(guī)劃、流動規(guī)則、激勵機制三部分分別提取關鍵詞。提取詞頻排行榜前50位的關鍵詞后，為保證高頻詞具有文本價值，人工剔除其中諸如“交流”“流動”“義務教育”“中小學”等政策背景性語詞，以及“縣”“年”等不具備邏輯分析意義的語詞，形成3個高頻詞排行表。再使用層次聚類法，分別把3個表中的語詞做節(jié)點進行聚類，將距離相近(經(jīng)常在同一段落出現(xiàn))的高頻詞進行邏輯關聯(lián)。共獲得3個聚類結(jié)果，圖1即為激勵機制部分的文本高頻詞關聯(lián)性層次聚類圖。該方法可高效快速分析大量文本，直觀關聯(lián)關鍵詞間邏輯關系，挖掘教師交流政策文本在具體政策點上的規(guī)定。以關鍵詞和聚類結(jié)果為導引進行原始文本追溯，可以更精準地發(fā)現(xiàn)具體政策點的政策表達。

圖1 50縣激勵機制部分的高頻詞關聯(lián)性層次聚類樹狀圖

(三)政策文本與政策實施場域的交叉分析

雖然可以對政策內(nèi)容本身進行分析評價，但如果沒有政策內(nèi)容與政策環(huán)境的交叉分析，就很難發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容在場域適切性上的問題。因此，有必要以政策關鍵詞內(nèi)在邏輯為引導，將文本意涵與教師交流縣域?qū)嵤┣榫尺M行交叉對比分析。其中實施場域情境還原來源于文獻和筆者隨所在課題組到多省實地調(diào)研的觀察筆記與訪談文本?；诂F(xiàn)實觀照將政策文本計量分析結(jié)果呈現(xiàn)的政策邏輯與執(zhí)行情境對話，還原文本在縣域內(nèi)的真實執(zhí)行場景，找到政策與場域脫嵌的政策源頭。

二、教師交流政策文本的場域脫嵌

政策場域脫嵌導致了教師交流縣級政策目標“做不到”，交流教師“流不動”，激勵評價“效果差”，具體表現(xiàn)在如下三點。

(一)宏觀目標規(guī)劃未能切合縣域資源供給能力

在對縣級政策宏觀目標規(guī)劃部分的關鍵詞提取和關聯(lián)性聚類中發(fā)現(xiàn)，關鍵詞除了“一體化”“支教”“縣管校聘”等與國家和省級政策高度一致的內(nèi)容外，鮮有針對本地的差異化目標聚焦。以此為線索深入追溯比對各層級政策文本，更進一步驗證了這一發(fā)現(xiàn)，即縣級與國家和省級政策目標規(guī)劃部分文本內(nèi)容相似度較高。教師交流文本若不能結(jié)合縣域資源能力精準規(guī)劃，難免導致縣域政策宏觀目標的場域脫嵌。

1.均衡目標的實現(xiàn)遭遇縣域內(nèi)師資整體匱乏

目前縣域教師交流政策鮮有結(jié)合本地師資實際情況的有效方案，難以既保證現(xiàn)有教育水平穩(wěn)定又促進整體師資均衡。無論是開展支教還是普通流動，都會使部分執(zhí)行主體陷入難以派出符合條件交流教師的困境，執(zhí)行偏差就在所難免了。一方面，開展支教在優(yōu)質(zhì)師資稀少的現(xiàn)實下是“拆東墻補西墻”式的均衡。文本分析發(fā)現(xiàn)，各地的政策定位普遍是通過“支教”“走教”等方式，引導“骨干教師”等相對優(yōu)秀教師流動，以實現(xiàn)縣域內(nèi)師資“一體化”“均衡”“配置”的目標。但縣域優(yōu)質(zhì)教師數(shù)量有限且基本集中在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，村小和教學點在獲得優(yōu)秀師資上處于弱勢地位，常遭遇師資被“截留”“借調(diào)”與辭職。[10]在校際師資無法達到等值互換的前提下，讓優(yōu)秀教師支教就必然以派出學校利益受損、甚至全縣教育水平下降為代價。另一方面，大規(guī)模教師交流在縣域內(nèi)往往擱淺于縣域師資總量匱乏。目前的政策文本中高達92.3%的省級政策關鍵詞中以“支教”等傳統(tǒng)單向交流形式為主，縣級政策聚焦中更是鮮有較高水平的雙向全員交流。對比現(xiàn)實數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村教師周課時超過20節(jié)的比例達1/5以上，多數(shù)教師除教學任務外還需承擔班主任和學校管理等工作。[11]縣域內(nèi)義務教育學校教師數(shù)量整體緊張的情況下，派出富余師資本就是政策難題。

2.交流政策所需配套遭遇部門間體制機制壁壘

教師交流政策的實施對人事關系、編制、工資、職稱等都提出一定的配套要求，也更適合在“縣管校聘”的制度環(huán)境下運行。然而正如周雪光所言，科層體系中上級部門常常要求下級官員貫徹那些沒有資源配置的政策指令。[12]人社、編辦和財政等部門間業(yè)已存在的體制機制壁壘，使“縣管校聘”仍處在不成熟的制度狀態(tài)下難以提供交流政策所需的配套，導致政策目標實現(xiàn)面臨梗阻。在編制上，62%的省份規(guī)定“縣管校聘”或“編隨人走”，旨在變“單位人”為“系統(tǒng)人”，解決教師流動困難問題，但只有10%的縣級政策提到“縣管校聘”或“無學籍管理”。在職稱上，92.3%的省級政策提出職稱評聘優(yōu)先，旨在為交流教師提供專業(yè)發(fā)展空間，但具體到縣級只有56%的文本保留了這項內(nèi)容。在待遇上，69.2%的省級政策、70%的縣級政策提出給予適當補助，旨在為交流教師提供補償和激勵。由此可見，省級政策有一些制度規(guī)劃內(nèi)容到縣級層面并未保留，筆者在跟隨團隊到多省開展的多部門座談會中找到了縣級政策聚焦失靈的原因。“縣管校聘”需要教育部門與負責編制、工資、職稱的部門協(xié)同。三部門雖與縣教育局存在工作交叉，但仍歸屬各自的省市等上級部門管理，與教育部門屬于平級單位。因此教師交流作為一項需要多部門協(xié)作完成的政策，執(zhí)行偏差與否受部門間壁壘制約。

(二)流動規(guī)則設計難以指導縣域教師有效流動

格瑞斯?jié)h姆法則 (Gresham’s Law)認為基層官員傾向于對容易處理的計劃給予較高優(yōu)先級，犧牲繁復的、花費時間的計劃。[13]縣級交流政策作為執(zhí)行性政策，只有具體設計教師流動規(guī)則，才能讓縣域內(nèi)行政部門、學校、教師等主體知道“怎么做”。然而文本分析顯示，流動規(guī)則設計呈現(xiàn)無序化特征，政策微觀指導功能失靈導致執(zhí)行主體陷入盲目執(zhí)行效果不好，不執(zhí)行又達不成目標的困境。

1.缺乏對普通教師的質(zhì)量篩選設計

縣級政策文本對優(yōu)秀教師占比要求為5%～20%不等，這就說明80%以上的交流教師都是普通教師，明確對普通教師篩選條件是保證交流效果的關鍵。然而只有52%的縣級文本僅將年齡、同一學校任教經(jīng)歷等作為普通教師篩選條件，并沒有質(zhì)量上的規(guī)定。這就導致政策執(zhí)行可操作空間較大，甚至成為管理者假公濟私、“懲罰”刺頭教師，“遣散”能力薄弱教師的工具。[14]政策執(zhí)行成了變相“末位淘汰”的低質(zhì)量甚至無效交流。

2.缺乏縣域內(nèi)交流空間的地域范圍再劃分

教師作為交流政策執(zhí)行終端，受家庭等因素影響具有時空局限性，不適合常年的遠距離工作。但分析顯示，高達48%的政策文本僅將交流空間范圍設定為縣域內(nèi)。我國許多縣域面積遼闊，部分地區(qū)還存在山地和海島。交流教師通勤距離過遠，就很難實現(xiàn)當日甚至每周往返家校。較大空間跨度的交流設計，必然導致常態(tài)化交流難以實現(xiàn)。

3.缺乏對交流教師職責分類定位

分析顯示，46.2%的縣級政策關鍵詞以“教學”“教研”為主，此外幾乎沒有進一步結(jié)合交流教師類型的差異化工作職責規(guī)定與引導，這難免影響接收學校和教師本人對交流角色進行清晰定位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀教師因難以適應生源水平和工作環(huán)境變化，難以發(fā)揮對鄉(xiāng)村學校及其教師的帶動作用。而農(nóng)村教師到縣城學校也由于家長不愿意等原因難以真正承擔教學任務，無效交流無異于徒勞。

4.對交流期結(jié)束后的去向設計不足

大部分縣級政策中對教師交流年限均有規(guī)定，但高達58%并未規(guī)定交流結(jié)束后教師去向。也就是說，大多數(shù)的政策缺乏對教師去向的制度性規(guī)劃，交流結(jié)束后崗位不確定性較強。只有16%的文本規(guī)定考核合格的教師，交流期滿返回原學校，考核不合格則延長交流。這就可能導致教師交流出現(xiàn)師資更加不均衡的執(zhí)行偏差。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有農(nóng)村教師流動到城市學校，并在交流結(jié)束后不再返回農(nóng)村學校。長此以往必然導致薄弱學校擔心師資流失而不愿派出交流教師，阻礙由鄉(xiāng)到城教師流動的順利推進，違背了促進城鄉(xiāng)師資均衡的政策初衷。

(三)激勵機制設計無法滿足縣域教師激勵需求

交流政策中教師激勵的核心障礙在于城鄉(xiāng)教師崗位實際價值不對等。學校水平及教師個體能力參差不齊，形成了教師差序分布格局。在業(yè)已形成的格局下要求教師流動，可能會導致教師在職業(yè)發(fā)展、生活便利、家庭責任履行等諸多方面陷入困境。當前政策中的激勵設計，尚不足以消除校際差異為不同水平交流教師帶來的不平等。

1.激勵內(nèi)容與結(jié)構設計激勵效用有限

政策激勵內(nèi)容主要包括“評先”“評優(yōu)”、職稱“優(yōu)先”“評聘”和發(fā)放生活“補助”“補貼”等。雖然激勵種類較多，但在內(nèi)容和力度上均不足以達到激勵效果。在生活補貼上，只有6%的縣級政策規(guī)定一年1萬元以上高額補貼，更多縣級政策(54%)規(guī)定享受鄉(xiāng)村教師崗位津貼和交通補助，但僅補貼生活成本遠不足以消弭教師個體利益損耗。即便如此，仍有近半數(shù)縣政策中完全未提及津補貼。在職稱晉升上，36%的縣級政策規(guī)定參加交流是晉升的必要條件，56%的縣級政策中規(guī)定有交流經(jīng)歷教師在評先評優(yōu)和職稱評聘方面予以傾斜。但當前鄉(xiāng)村學校教師職稱評聘結(jié)構性矛盾突出，表現(xiàn)在校際機會不均等，小規(guī)模學校處于劣勢以及青年教師晉升難度較大等方面。[15]因此，使用“優(yōu)先晉升”激勵教師無異于開“空頭支票”，激勵效果十分有限。

2.模糊化評價與后置激勵易致低兌現(xiàn)的共軛互動

本研究收集到的政策中，激勵兌現(xiàn)形式均為后置延遲激勵，即教師先參加交流后獲得激勵，激勵是否兌現(xiàn)取決于交流效果，且對交流效果評價標準和激勵兌現(xiàn)的表述均較模糊。文本中規(guī)定經(jīng)濟補貼的發(fā)放條件是交流考核合格，職稱和評獎評優(yōu)的獲得標準則多為交流期間表現(xiàn)優(yōu)秀。縣級政策中普遍采用的后置式、模糊化激勵供給設計可以節(jié)約激勵成本，但同時也導致激勵機制與交流效果間的共軛互動，即師資共享功能若發(fā)揮不佳就不兌現(xiàn)激勵，反之若不兌現(xiàn)激勵就難有效果。

三、縣域教師交流政策文本的優(yōu)化路徑

教師交流政策的制定完善是一項需要分步漸進的系統(tǒng)工程。要推進教師交流政策“做得到”“流得動”“效果好”，提升交流目標可實現(xiàn)性、流動規(guī)則可操作性和激勵機制有效性，可從如下三點對縣級教師交流政策進行針對性優(yōu)化。

(一)設定適合區(qū)域資源供給能力的交流目標

適合本縣實際的政策目標更有可能發(fā)揮均衡效果，在教師交流總體目標與國家政策方向一致的基礎上，各縣有必要結(jié)合自身師資與體制機制配套水平聚焦階段性目標。第一，部門間協(xié)作水平較高地區(qū)，可配套“縣管校聘”嘗試全員輪崗。全員輪崗對政策環(huán)境要求較高，需各學校有充足師資派出，也需編制、財政、人社等部門給予政策和行政配套，明確權責以降低橫向協(xié)作溝通成本，推動各部門自上而下組織協(xié)調(diào)，縱向加強協(xié)作力度。編制上，可保留編制核定與調(diào)整權在編辦，適當下放縣域內(nèi)編制的使用權給縣教育局統(tǒng)籌，避免基層學校因派出教師而師資不足。工資和津補貼發(fā)放上，保留工資總量控制、審核與發(fā)放權在縣財政局，適當下放工資、補貼發(fā)放管理權到縣教育局，改變以往財政部門直接將工資發(fā)放給教師，基層學校無法對教師進行績效監(jiān)管的情況。職稱評定上，保留縣域內(nèi)教師職稱分配權在縣人社部門，適當給予縣教育局在學科和職稱等級等結(jié)構比例上的調(diào)整權，及學校自主評聘權，為交流教師精準提供符合其學科和職稱等級的職稱晉升名額及機會。在編制、工資、職稱等方面都實現(xiàn)政策配套的基礎上，就基本具備了全員輪崗的政策基礎。第二，體制機制配套能力不足地區(qū)，可靈活采取組合交流模式?，F(xiàn)有政策中有些地區(qū)進行了交流模式創(chuàng)新，可適度推廣并進行本土化重組。尚無能力實現(xiàn)全員輪崗，但整體師資相對充裕的地區(qū)，可定向選擇一批優(yōu)秀學校和受援學校，開展雙向流動。也可實行集團化辦學或大學區(qū)制，每個集團或大學區(qū)以一所優(yōu)質(zhì)學校為中心互派教師，實行階段性捆綁評價。在優(yōu)質(zhì)學校和優(yōu)質(zhì)教師數(shù)量緊缺地區(qū)，可組合使用優(yōu)秀教師支教、名師工作坊和緊缺學科教師走教等組合方式，用有限優(yōu)質(zhì)師資覆蓋盡可能大的范圍。有能力的地區(qū)還可以探索新的、更具有地方適應性的模式。

(二)設置符合交流主體供需訴求的流動規(guī)則

從縣域內(nèi)師資數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構及分布狀況出發(fā)，結(jié)合不同類型學校和教師個體發(fā)展需求系統(tǒng)設置的流動規(guī)則，才能有效推進教師制度化、常態(tài)化流動。流動規(guī)則的細化方向主要包括三點。第一，結(jié)合教師素質(zhì)與學校需求，推動分類篩選和精準流動。教師交流真正想交流的并不是“教師”，而是教師身上附著的“教師素質(zhì)”。[16]可篩選符合條件的交流教師，劃分為支教培訓型、跟崗實習型和師資均衡型等類別，基于此進行供求精準規(guī)劃，讓不同類型教師到適合并需要自己的學校，提升交流效率。優(yōu)秀教師到薄弱學?？赏ㄟ^示范教學和教研活動等方式發(fā)揮傳幫帶作用，能力相對不足的鄉(xiāng)村學校教師到優(yōu)質(zhì)學校交流則以跟崗學習為主。第二，結(jié)合教師交通可達性，科學規(guī)劃交流空間范圍。各縣可結(jié)合地理環(huán)境和交通便利程度進行政策設計，面積適中且交通便利、道路平坦地區(qū)，可安排教師在全縣范圍內(nèi)流動?？h域面積廣闊且地形崎嶇地區(qū)，可結(jié)合教師家庭住址與當前所在學校綜合確定圓心，依據(jù)縣域地形確定交流半徑，以教師可達性為原則將教師流動地理范圍劃分為若干小圈，細化空間范圍設計方案降低流動難度。第三，結(jié)合教師職業(yè)發(fā)展路徑，設計交流期結(jié)束的去向。系統(tǒng)設計教師交流后“到哪里去”的問題，形成常態(tài)化、制度化的循環(huán)流動機制?？蓪⒔涣髡吲c個體職業(yè)發(fā)展路徑相結(jié)合，將全縣義務教育學校劃分為3～5檔，參考其原工作學校和交流所在學校檔級，確定交流期結(jié)束后的工作學校檔級。例如，若在最為邊遠艱苦的5檔學校交流，則可規(guī)定交流結(jié)束后到不低于交流前檔級的學校。既降低相關教育行政部門下一步配置教師的操作難度，也防止交流教師對交流期結(jié)束后“前途未卜”的擔憂。

(三)完善兼具差序保障與獎懲功能的激勵體系

為克服激勵設計脫嵌于實施場域，與獎勵的低兌現(xiàn)性與低效果性共軛悖論，可從如下兩點政策設計入手。第一，采用保障、獎勵、約束相結(jié)合的系統(tǒng)差序激勵，完善激勵結(jié)構。教師交流是二次均衡師資配置的重要政策舉措，科學合理的補償標準是保證政策效果的關鍵。[17]在赫茨伯格雙因素理論和曼瑟爾·奧爾森“選擇性”激勵理論的基礎上，可把對交流教師的激勵劃分為保障性激勵、獎勵性激勵和約束性激勵。[18]其一，保障性激勵?？山Y(jié)合不同教師因參加交流產(chǎn)生的成本，參考交通距離、工作環(huán)境等給予差序補償，各縣域結(jié)合實際情況規(guī)定具體可行的補償辦法。如可結(jié)合邊遠艱苦程度與家校距離，將補貼金額劃分為3～5檔，用以補貼教師。其二，獎勵性激勵?？赏ㄟ^發(fā)放津貼形式給予交流教師經(jīng)濟獎勵，并結(jié)合教師交流期間教育教學表現(xiàn)和工作完成情況，根據(jù)教師發(fā)展需求提供優(yōu)先參加培訓和職稱晉升機會等可兌現(xiàn)獎勵。其三，約束性激勵，完善教師交流效果評價體系，可包括教師交流期間考勤、教學、教研等各方面工作表現(xiàn)，以及交流結(jié)束時的交流任務完成情況等。以接收學校為評價主體，將評價結(jié)果與收入等掛鉤，對交流教師進行有標準可依的約束和管理。第二，采用前置保障獎勵與后置約束相結(jié)合的組合激勵，優(yōu)化激勵機制。激勵機制的設計要將獎懲分開，前置保障激勵，即在交流前與交流期間逐步兌現(xiàn)保障性和部分鼓勵性激勵，提升交流教師的交流意愿。當前教師交流以由城到鄉(xiāng)的“逆向流動”為主，與向城流動的大趨勢恰好相反。系統(tǒng)構建教師交流政策的激勵機制，改變和調(diào)整人們心中形成已久的“到農(nóng)村等于降職”的觀念，以防止“集體無意識”反抗行為。讓交流教師真正在職業(yè)發(fā)展和工資收入上有所獲、有所得。后置評價約束，即在交流期結(jié)束時對交流效果進行評價，并兌現(xiàn)執(zhí)行約束性激勵措施，通過對此后職業(yè)發(fā)展的影響來保證約束效果，確保交流教師真正安于教職、專心從教。