杜春林 孔珺

摘 要：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供強(qiáng)大的后勁與潛力，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村因地制宜、綠色可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新路徑。在運(yùn)用案例分析法、訪談法對(duì)S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目展開實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出政府、市場(chǎng)、社會(huì)在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興中協(xié)同共治的三維分析框架，指出在組織管理、資源投入和政策指引上以政府為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興存在規(guī)劃滯后和項(xiàng)目先行，政府政績(jī)主導(dǎo)下盲目開發(fā)、旅游產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村發(fā)展耦合性偏離等問題。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興應(yīng)發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，構(gòu)建多元主體的合作機(jī)制、多方資金的整合機(jī)制以及多重利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，共同克服管理程序缺乏嚴(yán)格規(guī)范、項(xiàng)目投入缺少市場(chǎng)研判、政策指引不力等問題，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興;慢城;多元共治

中圖分類號(hào)：F205;F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2021）02-0080-11

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（19YJCZH025）;江蘇省社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目（20HQ045）;河海大學(xué)中央高?？蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（B210202160）

作者簡(jiǎn)介：杜春林，男，河海大學(xué)公共管理學(xué)院講師、博士、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

2017年10月黨的十九大將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新發(fā)展理念提出，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅⒔∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[1]。2018年2月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》確立了鄉(xiāng)村振興的階段性目標(biāo)任務(wù)，力求到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)[2]。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，是解決農(nóng)村問題的前提[3]。只有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)強(qiáng)才能堅(jiān)實(shí)保障農(nóng)村美、農(nóng)民富，才能實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民收入增加的可持續(xù)發(fā)展，從源頭推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。然而，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興不能再走“先污染、后治理”的老路子，在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，產(chǎn)業(yè)興旺要求高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。2019年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》中要求鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興堅(jiān)持因地制宜、突出特色、綠色引領(lǐng)，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，依托鄉(xiāng)村資源發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯、特色鮮明的產(chǎn)業(yè)。其中特別指出由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部等負(fù)責(zé)優(yōu)化鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設(shè)一批設(shè)施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、鄉(xiāng)村民宿等，培育一批美麗休閑鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村，建設(shè)一批休閑農(nóng)業(yè)示范縣[3]。2019年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中也指出發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)需要發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)和文化優(yōu)勢(shì)，發(fā)展適應(yīng)城鄉(xiāng)居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)，并加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[4]。由此可見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了巨大的發(fā)展契機(jī)和豐厚的政策紅利，在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)成為鄉(xiāng)村振興重要抓手和驅(qū)動(dòng)力量。

在自上而下的政策引導(dǎo)下，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目遍地開花，正在成為各地鄉(xiāng)村振興及地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑。對(duì)已有文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興研究主要集中于以下方面：一是對(duì)于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系研究。學(xué)界普遍認(rèn)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重大歷史機(jī)遇和政策機(jī)遇，為鄉(xiāng)村旅游進(jìn)一步發(fā)展提供了新要求和驅(qū)動(dòng)力;發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策響應(yīng)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。二是集中于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興的意義及優(yōu)勢(shì)研究。一方面，從對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，已有研究認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興能夠優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展[5-6];不僅如此，在提高農(nóng)業(yè)資源利用率的同時(shí)還吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力[7]。另一方面，從對(duì)旅游文化資源傳承、保護(hù)和發(fā)展的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村旅游賦予農(nóng)業(yè)美學(xué)與文化元素，讓淳樸的鄉(xiāng)村生活方式成為城鄉(xiāng)居民對(duì)另一種美好生活的向往，有利于形成積極、健康、向上的社會(huì)風(fēng)氣和精神風(fēng)貌，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[8];鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興能夠在發(fā)揮鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，識(shí)別、保護(hù)和利用潛在的資源，促進(jìn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活方式與環(huán)境的隱性知識(shí)傳播[9]。三是對(duì)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興存在問題的研究和發(fā)展路徑的展望。研究表明我國(guó)鄉(xiāng)村旅游大多存在同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)籌規(guī)劃不足、盲目開發(fā)以及環(huán)境污染、資源承載過(guò)重等問題[10]，面對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興存在的問題，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高經(jīng)營(yíng)者服務(wù)和營(yíng)銷能力，整合文化和旅游資源，打造旅游特色[11-12];構(gòu)建利益共享、共治機(jī)制等[13];從整體性角度出發(fā)優(yōu)化旅游空間布局，形成多點(diǎn)配套、具有高可達(dá)性（accessibility）的旅游發(fā)展空間結(jié)構(gòu)[14];“基在農(nóng)業(yè)、惠在農(nóng)村、利在農(nóng)民”推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合，健全鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系[15]?；仡櫸墨I(xiàn)發(fā)現(xiàn)，已有研究側(cè)重從宏觀層面關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興相關(guān)政策的解讀，以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興在鄉(xiāng)村振興中的地位和作用，強(qiáng)調(diào)政府在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興中發(fā)揮的主導(dǎo)作用;然而，僅僅依靠政府難以發(fā)揮最大效應(yīng)，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展還涉及到除政府以外的市場(chǎng)和社會(huì)等多方主體。本研究在已有理論基礎(chǔ)上，以S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目為例，從微觀層面分析政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀和問題，并分析其成因，進(jìn)而探討政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興中的作用以及互動(dòng)關(guān)系。

二、政府、市場(chǎng)與社會(huì)：三維關(guān)系下的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為公共服務(wù)供給的重要形式，離不開政府、市場(chǎng)與社會(huì)的共同推動(dòng)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系變化直接影響鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從西方國(guó)家公共服務(wù)供給中的政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，公共服務(wù)供給經(jīng)歷了由市場(chǎng)提供演變至政府提供，再到政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同合作提供的轉(zhuǎn)變過(guò)程：第一，古典自由主義認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)該由市場(chǎng)這只“看不見的手”來(lái)提供，政府只有有限的幾種職能，如防止外族入侵、提供社會(huì)公共工程以及社會(huì)救濟(jì)[16]，在斯密以后，薩伊、穆勒等人也支持自由放任的思想，政府僅在特定的情況下才有干預(yù)的必要[17-18]。第二，隨著公共物品理論的興起，學(xué)者們開始認(rèn)識(shí)到由于公共物品不存在價(jià)格信號(hào)，因而也無(wú)法顯示真實(shí)社會(huì)需求，市場(chǎng)就無(wú)法有效提供公共物品，從而出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，市場(chǎng)機(jī)制存在著種種缺陷給政府提供公共服務(wù)提供了空間，斯蒂格利茨在界定政府職能時(shí)就強(qiáng)調(diào)政府提供公共物品的職能[19]，政府作為公共服務(wù)供給的主體是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要保障，一方面，政府機(jī)構(gòu)被要求在提供公共服務(wù)時(shí)要保持效率，另一方面，政府為維護(hù)公共利益必須回應(yīng)公共服務(wù)對(duì)象的需求和期望[20]。第三，政府在維護(hù)公共利益和提高效率方面極為強(qiáng)大的自信強(qiáng)化了公共服務(wù)供給中政府的壟斷地位，從而排斥市場(chǎng)主體、市場(chǎng)價(jià)值以及市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)供給中的作用[21]。由于政府的信息不對(duì)稱、外部的影響以及領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政能力等因素的影響，進(jìn)而產(chǎn)生了不同層面的政府失靈問題[22]。因此，薩瓦斯就指出除了屬于政府天職的公共服務(wù)由政府來(lái)決定，公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供完全可以采取多重形式由私營(yíng)部門或社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)完成[23]。這也表明，公共服務(wù)供給的主體不僅僅限于政府和市場(chǎng)，社會(huì)組織同樣可以提供公共服務(wù)，進(jìn)而在政府和市場(chǎng)不愿提供也無(wú)法提供的服務(wù)領(lǐng)域形成有效的補(bǔ)充，有學(xué)者甚至將公共服務(wù)的供給列為社會(huì)組織的首要功能[24]。不僅如此，社會(huì)組織介入公共服務(wù)供給有效地彌補(bǔ)了政府在社會(huì)需求的采集和促進(jìn)公眾需求表達(dá)方面的不足，并成為了一種重要的替代或補(bǔ)充機(jī)制。

從我國(guó)公共服務(wù)供給的歷程來(lái)看，盡管市場(chǎng)和社會(huì)在公共服務(wù)供給中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，但政府始終處于主導(dǎo)地位，這在一定程度上限制了市場(chǎng)和社會(huì)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。一方面，新公共管理理論就指出政府具有效率低下的先天特征，因此，需要引入市場(chǎng)主體提高公共服務(wù)供給效率，不僅如此，市場(chǎng)主體參與所形成的廣泛競(jìng)爭(zhēng)不僅便于政府充分遴選合作伙伴，而且也使得公眾獲得選擇公共服務(wù)生產(chǎn)者的更多可能。另一方面，由于公共部門缺少提供公共服務(wù)的人員和經(jīng)驗(yàn)，往往需要依賴于社會(huì)組織;另外，由于信息不對(duì)稱，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給往往很難準(zhǔn)確地反應(yīng)社會(huì)公眾的需求。因此，如何彌補(bǔ)政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給的不足，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體共同參與，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)成為當(dāng)前的棘手問題。治理理論和多中心理論的興起給政府公共服務(wù)供給的主體選擇提供了很大的空間，公共服務(wù)供給的主體多元化成為必然趨勢(shì)，這也為公共服務(wù)供給主體之間的協(xié)同共治提供了理論支撐;公共服務(wù)供給的多主體協(xié)作是構(gòu)建于共識(shí)之上的，各個(gè)參與主體基于一致的目標(biāo)，從自身優(yōu)勢(shì)出發(fā)，分工協(xié)作所結(jié)成的一種動(dòng)態(tài)互補(bǔ)的關(guān)系[25]。協(xié)同必然促進(jìn)各個(gè)參與主體彼此理解、交流和互動(dòng)，增強(qiáng)共同決策和集體行動(dòng)，甚至建立伙伴關(guān)系。

在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興中，政府作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實(shí)際規(guī)劃者和政策執(zhí)行者，一是需要為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提供制度及政策基礎(chǔ);二是運(yùn)用政策工具引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)的良性發(fā)展;除此之外，政府作為規(guī)則制定者，通過(guò)制定相關(guān)規(guī)章制度引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)參與，并約束市場(chǎng)和社會(huì)的行為。企業(yè)作為市場(chǎng)參與的重要主體，通過(guò)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)與更高效的管理方式在政府低效率的領(lǐng)域積極發(fā)揮作用。社會(huì)組織通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)及第三方機(jī)構(gòu)規(guī)范行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為、參與政策制定，公眾通過(guò)“用腳投票”和評(píng)價(jià)反饋表達(dá)利益訴求并影響旅游市場(chǎng)的發(fā)展方向和政策制定。概言之，即構(gòu)建政府主動(dòng)承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、企業(yè)規(guī)范化的市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)組織和公眾積極參與的多元主體協(xié)同共治路徑。本研究正是基于政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維關(guān)系的理論分析框架（如圖1所示），以S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目為個(gè)案，分析當(dāng)前政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及困境，探尋鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興中如何構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與和協(xié)作的良性互動(dòng)關(guān)系，如何發(fā)揮好政府的引導(dǎo)、規(guī)范和規(guī)劃作用，市場(chǎng)的運(yùn)作、競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)值創(chuàng)造作用以及社會(huì)的監(jiān)督、參與和利益表達(dá)作用。

三、項(xiàng)目下鄉(xiāng)：政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

S鎮(zhèn)北臨蘇南區(qū)域中心城市，“三分山、兩分水、五分田”，集山水林田為一體，一條長(zhǎng)48公里的風(fēng)光帶貫穿6個(gè)村落，沿途依山傍水，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。改革開放之初，S鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，該鎮(zhèn)效仿全國(guó)興起的工業(yè)化浪潮興建了一批工廠，生態(tài)環(huán)境迅速惡化。面對(duì)這種狀況，S鎮(zhèn)認(rèn)識(shí)到以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展是不可持續(xù)的。2003年以來(lái)，S鎮(zhèn)逐步認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，便試圖探索一條綠色可持續(xù)發(fā)展的新路徑。憑借已有的旅游資源和生態(tài)環(huán)境治理成效，S鎮(zhèn)于2010年成功加入“國(guó)際慢城”聯(lián)盟，成為最早一批加入“國(guó)際慢城”聯(lián)盟的中國(guó)城鎮(zhèn)之一。在慢理念引領(lǐng)下，S鎮(zhèn)制定系列生態(tài)保護(hù)措施，并著力培植相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)建設(shè)配套設(shè)施，發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、休閑觀光農(nóng)業(yè)，并榮獲T20世界旅游名鎮(zhèn)稱號(hào)。黨的十九大以來(lái)，S鎮(zhèn)響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，以國(guó)際慢城項(xiàng)目為依托，開展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興的探索，通過(guò)強(qiáng)化組織管理、資源投入、政策引導(dǎo)大大推動(dòng)了慢城鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（一）組織管理

1.從管理機(jī)構(gòu)來(lái)看，S鎮(zhèn)國(guó)際慢城的組織管理工作主要由S鎮(zhèn)國(guó)際慢城旅游度假區(qū)管委會(huì)承擔(dān)開展。2013年根據(jù)慢城規(guī)劃建設(shè)事業(yè)的發(fā)展需要，正式成立S鎮(zhèn)國(guó)際慢城管委會(huì)，后更名為H區(qū)國(guó)際慢城旅游度假區(qū)管理委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)國(guó)際慢城項(xiàng)目的管理。作為區(qū)委區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，S鎮(zhèn)國(guó)際慢城旅游度假區(qū)管委會(huì)對(duì)國(guó)際慢城項(xiàng)目按照統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理的“四個(gè)統(tǒng)一”原則開展工作。

2.從管理實(shí)踐來(lái)看，政府部門在國(guó)際慢城項(xiàng)目管理中的“一手抓”集中表現(xiàn)在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)及維護(hù)等四個(gè)方面：一是戰(zhàn)略規(guī)劃?；趪?guó)家和省市級(jí)政府有關(guān)旅游業(yè)發(fā)展的方針、政策和重大決策部署，規(guī)劃國(guó)際慢城旅游發(fā)展戰(zhàn)略格局、編制旅游業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃計(jì)劃。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)解決國(guó)際慢城規(guī)劃發(fā)展中出現(xiàn)的重大問題及利益矛盾，例如慢城管理委員會(huì)與區(qū)文化和旅游局相協(xié)調(diào)配合，著手打造慢城品牌，共推慢城鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)與培育。指導(dǎo)所屬事業(yè)單位的文化、旅游、商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作，特別是產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的招商引資和項(xiàng)目建設(shè)。四是維護(hù)管理。負(fù)責(zé)國(guó)際慢城規(guī)劃區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作?？傊?guī)劃、協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)及維護(hù)等組織管理工作都由S鎮(zhèn)國(guó)際慢城旅游度假區(qū)管理委員會(huì)主導(dǎo)。慢管會(huì)工作人員表示：

現(xiàn)在由慢管會(huì)承擔(dān)了全區(qū)的“大慢城”建設(shè)，委員會(huì)致力于統(tǒng)籌謀劃、高點(diǎn)站位，推動(dòng)“大慢城”發(fā)展取得新突破，力爭(zhēng)在推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、攻堅(jiān)招商引資、推動(dòng)集團(tuán)整合、提升慢城品牌影響等重點(diǎn)工作上下大功夫。（慢管會(huì)工作人員A，2019122101）A代表采訪對(duì)象，2019121201表示在采訪時(shí)間和編號(hào)，下同。

（二）資源投入

1.加大基礎(chǔ)設(shè)施資金投入，推進(jìn)國(guó)際慢城旅游項(xiàng)目建設(shè)。2006-2008年，為了申請(qǐng)“國(guó)際慢城”，累計(jì)投入4 000萬(wàn)元建設(shè)山莊、度假村等，1.735億元擴(kuò)建生態(tài)農(nóng)業(yè)園并修繕景區(qū)道路等，2.6億元完成擬申報(bào)“國(guó)際慢城”的相關(guān)旅游項(xiàng)目等的建設(shè)。2012年國(guó)際慢城項(xiàng)目全面開工，截至2016年，總投資超3億元。另外，2013年，投資2億元繼續(xù)推進(jìn)文化慢城項(xiàng)目建設(shè)，投入20億元開始“水慢城”建設(shè)。從2017年至今，每年國(guó)際慢城的投入都超過(guò)2 000萬(wàn)元。S鎮(zhèn)在資金的投入上，一方面是地方政府自身在慢城項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)及宣傳上投入了大量財(cái)政資金，另一方面是政府竭力招商引資，吸納社會(huì)資本進(jìn)入旅游市場(chǎng)，將招商引資“頭號(hào)工程”作為旅游業(yè)發(fā)展工作的重中之重，主導(dǎo)了資金的流向。

2.為慢城規(guī)劃、建設(shè)及管理維護(hù)提供人力資源。除了成立了專門的慢城管委會(huì)，同時(shí)積極開展旅游人才隊(duì)伍建設(shè)：一是積極引入人才。招聘導(dǎo)游、建設(shè)規(guī)劃人員等專業(yè)旅游人才，尤其多措并舉吸引留學(xué)回國(guó)人才。二是探索構(gòu)建旅游智庫(kù)。促使旅游企業(yè)及相關(guān)部門與高校開展深度合作，從旅游理論和應(yīng)用研究中汲取力量。三是加強(qiáng)旅游從業(yè)人員培訓(xùn)。對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行職業(yè)技能、職業(yè)道德培訓(xùn)，提升從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)。

3.開發(fā)利用當(dāng)?shù)刎S富的生態(tài)、文化等鄉(xiāng)村旅游資源。地方政府十分注重挖掘和利用當(dāng)?shù)刎S富的山、林、湖、田等資源，尤其是開發(fā)建設(shè)以丘陵山區(qū)、水鄉(xiāng)河湖等自然資源為依托的景觀風(fēng)貌，將山林田一體的田園風(fēng)光打造為特色景觀。同時(shí)，地方政府也嘗試?yán)卯?dāng)?shù)刎S富的文化資源推進(jìn)國(guó)際慢城建設(shè)及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整合全域的生態(tài)、文化資源，其中物質(zhì)文化遺產(chǎn)包括近30處國(guó)家或省市級(jí)文物保護(hù)單位，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)包括15項(xiàng)市級(jí)以上文化遺產(chǎn)和多種民俗。在相關(guān)部門的工作人員處我們了解到，慢城建設(shè)是該地地方政府的重要工作。

慢城建設(shè)不是單單一個(gè)項(xiàng)目那么簡(jiǎn)單，多年以來(lái)前前后后投入了很多資源。從建設(shè)大慢城格局的角度來(lái)說(shuō)，2018年慢管會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目就有15個(gè)，總投資達(dá)到了76.3億元。2019年的區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目有5個(gè)，總投資也達(dá)到了將近60億元。更早的要追溯到2006年甚至更久了。（慢管會(huì)工作人員A，2019122102）

2019年的留學(xué)回國(guó)人員工作任務(wù)重、壓力大。國(guó)際慢城和各鎮(zhèn)街積極參加了第十二屆中國(guó)留學(xué)人員國(guó)際交流與合作大會(huì)，努力與2019年度海外人才創(chuàng)業(yè)大賽總決賽選手進(jìn)行對(duì)接聯(lián)系，以優(yōu)惠政策吸引優(yōu)秀人才來(lái)到這里創(chuàng)業(yè)。（人社局工作人員B，2019122101）

為了吸引優(yōu)秀人才來(lái)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，我們區(qū)開展了引鳳計(jì)劃，9月底（2019年），人社局組織一些骨干企業(yè)和單位到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線城市湖南大學(xué)、中南大學(xué)、武漢大學(xué)等重點(diǎn)高校參加校園秋季招聘活動(dòng)。參加招聘企業(yè)共收到求職簡(jiǎn)歷86份，都是以碩士研究生為主。（人社局工作人員C，2019122201）

（三）政策指引

20世紀(jì)初當(dāng)?shù)卣鸵庾R(shí)到大規(guī)模工業(yè)化發(fā)展將會(huì)面臨環(huán)境、生態(tài)、社會(huì)等多方面制約，逐漸確立了“生態(tài)立縣”的發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃，決定走一條“低速度、重質(zhì)量、保環(huán)境”的生態(tài)發(fā)展之路，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。首先，政府制定實(shí)施了一系列政策，鼓勵(lì)支持S鎮(zhèn)發(fā)展高效生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)，實(shí)施萬(wàn)畝茶園、萬(wàn)畝果園、萬(wàn)畝竹園等打造計(jì)劃，確立“70%生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，30%生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的全區(qū)生態(tài)空間布局政策，引導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。其次，基于“慢城”理念，政府確立了申請(qǐng)“國(guó)際慢城”的目標(biāo)，實(shí)施更為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)政策措施，包括嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策、限制建設(shè)用地開發(fā)以及遷出生態(tài)破壞型企業(yè)等。最后，成功申請(qǐng)“國(guó)際慢城”后，制定旅游產(chǎn)業(yè)政策，為招商引資打造良好的營(yíng)商環(huán)境，以優(yōu)惠的招商引資政策、培育扶持政策推動(dòng)農(nóng)家樂、民宿等配套旅游服務(wù)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)全域旅游建設(shè)。對(duì)于小型微利企業(yè)實(shí)施普惠性所得稅減免政策，同時(shí)使用獎(jiǎng)勵(lì)性政策措施引導(dǎo)高端酒店品牌的進(jìn)入。探索農(nóng)村土地改革政策，盤活鄉(xiāng)村閑置建設(shè)用地，推動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展新活力。實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)政策，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)碳排放權(quán)、排污許可證和差別化價(jià)格等生態(tài)政策措施引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。推動(dòng)實(shí)行國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)創(chuàng)建政策、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展鼓勵(lì)政策等，鼓勵(lì)社會(huì)組織投資特色旅游項(xiàng)目，提升豐富度假產(chǎn)品。

區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策意見中明確提出了要大力發(fā)展全域旅游，推動(dòng)國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)創(chuàng)建。區(qū)里開展了“旅游廁所革命”，鼓勵(lì)各景點(diǎn)的廁所新建改建，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)助。（文旅局工作人員B，2019122102）

政府對(duì)在非周末、非公眾假日輸送旅游度假團(tuán)隊(duì)的旅行社給予獎(jiǎng)勵(lì)，還鼓勵(lì)品牌營(yíng)銷，對(duì)具有地方特色的重大節(jié)慶和主題推介活動(dòng)，按活動(dòng)總投資額的10%給我們補(bǔ)貼。（旅行社工作人員D，2019122401）

四、供需脫節(jié)：政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的三重困境

在政府主導(dǎo)下，S鎮(zhèn)國(guó)際慢城引領(lǐng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)快速、準(zhǔn)確地確立了發(fā)展理念，文化、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)要素協(xié)同互動(dòng)，旅游業(yè)快速發(fā)展起來(lái)。但就目前S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目而言，政府主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興仍缺乏活力，遭遇多重困境，集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）政績(jī)導(dǎo)向下的過(guò)度開發(fā)

從地方政府的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興不僅是地方發(fā)展的重要契機(jī)，更是地方官員政績(jī)的重要表現(xiàn)。因此，近年來(lái)S鎮(zhèn)地方官員在政績(jī)指標(biāo)壓力下力抓大項(xiàng)目，將招商引資、大規(guī)模工程開發(fā)建設(shè)放在工作首位，集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.項(xiàng)目先上，規(guī)劃后補(bǔ)。媒體曝光信息顯示國(guó)際慢城正在建設(shè)或者已經(jīng)建成的項(xiàng)目并未取得規(guī)劃許可證等相關(guān)材料，很多項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃許可證都是通過(guò)補(bǔ)辦的方式取得。S鎮(zhèn)在上馬項(xiàng)目過(guò)程中忽視了規(guī)劃工作的重要性和必要性，違背了“規(guī)劃先行”的發(fā)展原則。在急切完成招商引資、大項(xiàng)目引進(jìn)的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，一切以項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)為先，事前的可行性分析、理性規(guī)劃往往迫于形勢(shì)不得不讓位，以至于項(xiàng)目四起，開發(fā)遍地，出現(xiàn)了過(guò)度開發(fā)現(xiàn)象。根據(jù)審計(jì)局公示的文件，慢城建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了未按合同約定支付工程款、建設(shè)工程招投標(biāo)時(shí)間遲于項(xiàng)目建設(shè)完工時(shí)間、申報(bào)資料與實(shí)際情況不符等不良現(xiàn)象。

2.定位不準(zhǔn)，規(guī)劃失靈。首先，市場(chǎng)定位不準(zhǔn)，既想打造以慢節(jié)奏、鄉(xiāng)村原真性和傳統(tǒng)型、親近自然和原生態(tài)為核心的慢城旅游理念，又想兼顧“高端”，各類元素都涉及，使國(guó)際慢城項(xiàng)目失去特性;其次，項(xiàng)目開發(fā)缺乏整體性、全局性，旅游景點(diǎn)分散。全域旅游思路的運(yùn)用誠(chéng)然為轄區(qū)各地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更多機(jī)遇，但分散化的戰(zhàn)略布局也削弱了旅游資源的集聚效應(yīng)，本意延長(zhǎng)游客旅游時(shí)間、豐富旅途內(nèi)容，卻客觀上讓游客奔波于景點(diǎn)之間，降低了游客觀光體驗(yàn)。訪談中了解到許多慢城小鎮(zhèn)建筑處于空置狀態(tài)，部分商家營(yíng)業(yè)狀況蕭條，鮮少有游客問津。

這些旅游景區(qū)碰上節(jié)假日還有點(diǎn)人流量，生意能對(duì)付對(duì)付，平常人太少了，我們生意也不好做。你看那邊的房子里都是空著的。（農(nóng)家樂老板E，2019122801）

當(dāng)時(shí)建的時(shí)候是沒有提前到規(guī)劃局申請(qǐng)，邊建邊批的，要是等規(guī)劃和各項(xiàng)手續(xù)都走完了再來(lái)建，就來(lái)不及了，后面項(xiàng)目招商引資和投入使用都要受到影響，時(shí)間太寶貴了，等不起。（招商局工作人員A，2019122103）

地方官員在國(guó)際慢城項(xiàng)目建設(shè)中為什么會(huì)出現(xiàn)政績(jī)導(dǎo)向呢？從客觀上來(lái)看，制度不完善為地方官員的政績(jī)導(dǎo)向提供契機(jī)。與歐美、日韓、澳大利亞、中國(guó)臺(tái)灣等地區(qū)圍繞休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)布局、融資融券、服務(wù)品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境等多方面內(nèi)容出臺(tái)了系統(tǒng)的法律法規(guī)相比[26]，當(dāng)前我國(guó)在實(shí)施鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興過(guò)程中，在組織管理上還未實(shí)施嚴(yán)格的管理程序和法律制度以規(guī)范鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)建設(shè)，地方官員在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中擁有較多的自由裁量權(quán)，這也為地方官員爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)進(jìn)度、趕指標(biāo)等急于求成的行為提供可能。從主觀上看，巨大的獲利機(jī)會(huì)為地方官員的政績(jī)導(dǎo)向提供動(dòng)力。在國(guó)家以項(xiàng)目反哺鄉(xiāng)村的過(guò)程中，出現(xiàn)了項(xiàng)目資源遵循政績(jī)生產(chǎn)邏輯的情形，本應(yīng)為鄉(xiāng)村振興服務(wù)的項(xiàng)目資源卻被異化為政績(jī)景觀[27]。S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目的建設(shè)與地方官員政績(jī)密切相關(guān)，地方官員明確提出“搶時(shí)間、爭(zhēng)進(jìn)度”的口號(hào)，并以增加億元項(xiàng)目引進(jìn)數(shù)量及投資總額為工作目標(biāo)，從而導(dǎo)致國(guó)際慢城建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃和充足的市場(chǎng)調(diào)研。

（二）供給導(dǎo)向下的需求缺失

1.從市場(chǎng)的供需關(guān)系來(lái)看，政績(jī)導(dǎo)向下的S鎮(zhèn)國(guó)際慢城建設(shè)開發(fā)盲目上馬大項(xiàng)目，使其陷入低水平重復(fù)建設(shè)。開發(fā)者“拍腦袋”做決策，將主觀想象的慢城藍(lán)圖強(qiáng)行推向市場(chǎng)，但其實(shí)資源投入效益并不明顯，缺少精準(zhǔn)的市場(chǎng)定位。其一，資源投入的盲目性和不平衡導(dǎo)致了鄉(xiāng)村旅游和國(guó)際慢城建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益低于預(yù)期。S鎮(zhèn)過(guò)度注重以供給為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村旅游建設(shè)，將國(guó)際慢城項(xiàng)目建設(shè)的焦點(diǎn)放在項(xiàng)目規(guī)模是否龐大、是否可以彰顯政績(jī)以及是否“高大上”等方面，缺乏開發(fā)以需求為導(dǎo)向的旅游產(chǎn)品體系的動(dòng)力，忽視游客的需求管理，造成了旅游產(chǎn)品缺乏吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，難以在旅游消費(fèi)市場(chǎng)形成口碑和影響力。數(shù)據(jù)顯示，2019年H區(qū)旅游業(yè)總收入在4.5億元左右，而與其臨近區(qū)的旅游收入?yún)s高達(dá)近10億元左右，可見基于國(guó)際慢城項(xiàng)目的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興的優(yōu)勢(shì)并未顯現(xiàn)。其二，部分項(xiàng)目推進(jìn)虎頭蛇尾，資源投入過(guò)于向項(xiàng)目前期工作傾斜，忽視后期的營(yíng)銷推廣、運(yùn)營(yíng)管理等以刺激旅游消費(fèi)需求。

2.對(duì)周邊游客的吸引力有限。在對(duì)624位游客的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：41.03%的游客來(lái)自鄰省郊縣，24.36%的游客來(lái)自市區(qū)，其余游客來(lái)自于S鎮(zhèn)以及其他地區(qū)。S鎮(zhèn)國(guó)際慢城的游客來(lái)源總體上較為狹窄，旅游品牌的形塑和營(yíng)銷缺位，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游品牌知名度低。究其原因，一是地方政府缺少對(duì)市場(chǎng)需求的跟蹤判斷，地方官員的政績(jī)導(dǎo)向使其更加注重重大項(xiàng)目的上馬，對(duì)于消費(fèi)者需求偏好、當(dāng)下的旅游熱點(diǎn)缺少市場(chǎng)調(diào)查和需求研判，使得旅游業(yè)發(fā)展很大程度上以政府的供給為導(dǎo)向，而不是以消費(fèi)者的需求為導(dǎo)向，很難把握旅游市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)信息，無(wú)法了解游客在旅游消費(fèi)中的真正訴求，難以有效實(shí)現(xiàn)顧客價(jià)值。二是無(wú)論在開發(fā)前還是后期管理運(yùn)營(yíng)中都缺乏對(duì)資源投入效率的衡量，這很大程度上是因?yàn)樵卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略紅利下，自上而下的財(cái)政資金為旅游項(xiàng)目建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)后盾，地方政府自然“出手闊綽”，再加上對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考量也因?yàn)轫?xiàng)目的長(zhǎng)期性和生態(tài)效益的兼顧，使其在短期內(nèi)沒有嚴(yán)格要求。但發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的初衷必然要求增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益，助推鄉(xiāng)村振興，因而對(duì)資源投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益究竟如何也值得探究。在實(shí)地調(diào)研的過(guò)程中，也對(duì)游客進(jìn)行了訪談，部分游客表達(dá)出一些遺憾：

我們本來(lái)也不知道慢城是什么，就是想假期來(lái)散散心，感覺應(yīng)該很舒適的。好像沒有什么印象深刻的項(xiàng)目，來(lái)了也不知道去哪比較好玩，看到茶園想采茶葉體驗(yàn)一下，開車找了很久也沒找到茶園入口。（游客F，2019040701）

來(lái)慢城打卡的，但是拍出來(lái)的照片感覺不夠驚艷，挺普通的。（游客G，2019040701）

在魚塘買到了螃蟹很開心，還想體驗(yàn)農(nóng)家生活，下次有機(jī)會(huì)再來(lái)體驗(yàn)吧，這次沒有找到合適的地方，聽說(shuō)晚上捉螃蟹很有趣。（游客H，2019040701）

（三）政策嵌入下的耦合偏離

由政府主導(dǎo)的自上而下的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興在推進(jìn)過(guò)程中往往缺乏社會(huì)支持，以至于S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目在融入鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)發(fā)生耦合偏離。

1.鄉(xiāng)村發(fā)展與旅游開發(fā)的耦合是基于鄉(xiāng)村的自然生態(tài)、文化傳統(tǒng)等旅游資源激活市場(chǎng)要素，增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)以旅游產(chǎn)業(yè)振興鄉(xiāng)村和以鄉(xiāng)村特質(zhì)發(fā)展旅游。但鄉(xiāng)村的專業(yè)人才、信息、技術(shù)等要素是十分匱乏的，突出表現(xiàn)為具有專業(yè)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、營(yíng)銷能力和經(jīng)驗(yàn)的旅游人才匱乏，各類信息不對(duì)稱或無(wú)法有效傳遞到經(jīng)營(yíng)者手中，這使得鄉(xiāng)村地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，鄉(xiāng)村與旅游二者難以實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。

2.優(yōu)惠的招商引資政策和旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)豐厚的利潤(rùn)空間之間的耦合吸引了大量外來(lái)投資者，外來(lái)工商資本在旅游經(jīng)營(yíng)主體中占據(jù)了重要位置。但鄉(xiāng)村在資本主導(dǎo)下發(fā)展逐漸商業(yè)化，難以維持鄉(xiāng)村珍貴的原真性特質(zhì)，旅游業(yè)振興與鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展逐漸悖離。在對(duì)Y鎮(zhèn)國(guó)際慢城的實(shí)地考察過(guò)程中，采訪了幾位游客，談及慢城旅游體驗(yàn)時(shí)，他們表示與期望有落差。另外，政策中缺乏對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娪绕涫寝r(nóng)民群體利益的保護(hù)，致使一定程度上農(nóng)民被排擠在旅游利益鏈之外，原本的生存空間受到擠壓，也違背了慢城發(fā)展的初衷。由此，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村本質(zhì)產(chǎn)生了一定程度上的沖突。對(duì)于慢城小鎮(zhèn)的商業(yè)化，游客也有所察覺：

和想象中的慢城不太一樣，沒想到還有夜市酒吧區(qū)。慢城聽起來(lái)應(yīng)該比較貼近自然、特別原生態(tài)，但今天感覺和其他景區(qū)差不多，沒有什么特別吸引人的特質(zhì)讓我可以推薦給朋友。沒有找到特別一點(diǎn)的紀(jì)念品。（游客I，2019113001）

那邊新的歐式建筑和老街的徽派建筑看起來(lái)不太協(xié)調(diào)。（游客J，2019113001）

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興與鄉(xiāng)土社會(huì)耦合偏離的原因在于鄉(xiāng)村社會(huì)的特性，而自上而下的政策嵌入忽視了對(duì)這種特性的關(guān)注。鄉(xiāng)村社會(huì)的特性在于其特殊的資源稟賦、既定產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局以及差異化的生活群體和生活習(xí)慣。具體來(lái)看：一是缺少可行的政策措施來(lái)激活鄉(xiāng)村的相應(yīng)人才、信息和技術(shù)等要素;二是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興的政策嵌入忽視了對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益保護(hù)，使他們?cè)诋?dāng)?shù)氐拈_發(fā)建設(shè)中幾乎喪失話語(yǔ)權(quán)，再加上當(dāng)?shù)鼐用裨趪?guó)際慢城項(xiàng)目建設(shè)中獲益有限且周期性較長(zhǎng)，以至于國(guó)際慢城項(xiàng)目建設(shè)難以真正融入鄉(xiāng)土社會(huì)。三是政府為外來(lái)資本提供便利的同時(shí)又缺少對(duì)其行為的引導(dǎo)和約束，致使外來(lái)資本在大規(guī)模發(fā)展過(guò)程中脫離、破壞鄉(xiāng)村既有的生活習(xí)慣，打破熟人社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，肆意破壞鄉(xiāng)村原真性。

五、多元共治：鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興的“快干”路徑

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)作為鄉(xiāng)村振興的重要支柱需要多方協(xié)作[28]，發(fā)揮政府、市場(chǎng)及社會(huì)多元主體的協(xié)同作用，在各自的優(yōu)勢(shì)及缺陷上互為補(bǔ)充、互相制衡，構(gòu)建三方互動(dòng)的多元共治路徑。S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目的“快干”之路需要多元主體的共同參與，在政府主導(dǎo)下，引導(dǎo)社會(huì)積極參與利益訴求表達(dá)，并通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作方式提高效率，形成三者互動(dòng)的合力，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，如圖2所示。多元主體協(xié)作機(jī)制、多方資金整合機(jī)制以及多重利益協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)踐路徑，三者分別承擔(dān)組織基礎(chǔ)、物質(zhì)保障和價(jià)值認(rèn)同的重要作用。

（一）多元主體協(xié)作機(jī)制

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興不是地方政府的“一廂情愿”，也不是地方政府的“一言堂”。從S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，作為利益相關(guān)者的各級(jí)政府部門、市場(chǎng)主體以及社會(huì)公眾需要共同參與，協(xié)同共治，構(gòu)建合理有效的協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮各方主體的作用，形成鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中資源整合和利益協(xié)調(diào)的組織基礎(chǔ)和組織保障。多元協(xié)作既表現(xiàn)在各主體對(duì)于重大決策與問題共商共治，共享建設(shè)成果，不再是單一主體的單向決策和努力，而是各方主體的合作與制衡;又表現(xiàn)為各主體間的各司其職，各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)功能，共推鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興。多元主體協(xié)作機(jī)制包括各主體協(xié)作共識(shí)達(dá)成機(jī)制以及多元化的作用發(fā)揮機(jī)制。S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目需要改變政府“單槍匹馬”建設(shè)鄉(xiāng)村旅游的慣性思維，樹立共治共建共享的多元發(fā)展共識(shí)，建立協(xié)作推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的價(jià)值基礎(chǔ)。

1.政府的主要作用在于加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。S鎮(zhèn)及相關(guān)上級(jí)政府部門一方面需要在管理制度、政策法律、程序規(guī)范等層面上完善組織管理，優(yōu)化資源投入結(jié)構(gòu)，理順政府部門內(nèi)部激勵(lì)關(guān)系，合理有序開展項(xiàng)目開發(fā)和招商引資工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游振興建設(shè)體制機(jī)制運(yùn)行暢通。立足大局，放眼未來(lái)，推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游事業(yè)，健全完善法律制度、政策法規(guī)，以規(guī)范鄉(xiāng)村旅游振興工作開展。引導(dǎo)公務(wù)人員樹立正確的政績(jī)觀，為鄉(xiāng)村旅游振興的廣泛應(yīng)用、深入推進(jìn)提供制度保障，從制度著手避免類似于S鎮(zhèn)出現(xiàn)的項(xiàng)目先行、規(guī)劃手續(xù)后補(bǔ)的無(wú)序局面。另一方面，給予有針對(duì)性的政策支持和引導(dǎo)，利用政策扭轉(zhuǎn)S鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展偏離的局面，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)天然欠缺或薄弱的生產(chǎn)要素，利用政策激勵(lì)措施加以彌補(bǔ)。

2.政府需要逐漸放權(quán)于市場(chǎng)與社會(huì)。首先轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)供給導(dǎo)向的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)思路，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)需要盡快從早期政府一手扶持的成長(zhǎng)狀態(tài)中調(diào)試過(guò)來(lái)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展下的新挑戰(zhàn)。在S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全部環(huán)節(jié)，都需要重視市場(chǎng)的作用尤其是市場(chǎng)需求——關(guān)注市場(chǎng)需求、引導(dǎo)市場(chǎng)需求以及接受市場(chǎng)需求的檢驗(yàn)，有序推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目運(yùn)作的市場(chǎng)化。彌合旅游產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的偏離，助力鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，也需要發(fā)揮S鎮(zhèn)社會(huì)組織及村民居民的作用，擴(kuò)展社會(huì)組織參與決策與監(jiān)督的功能，強(qiáng)化多元主體協(xié)作關(guān)系中的社會(huì)參與和支撐作用。利用社會(huì)組織構(gòu)建行業(yè)共享共治平臺(tái)，促進(jìn)S鎮(zhèn)人才、信息、技術(shù)等要素流動(dòng)。對(duì)于外來(lái)工商資本擠壓當(dāng)?shù)鼐用裆婵臻g、破壞S鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游原真性的問題，也需要通過(guò)政府和社會(huì)組織協(xié)商共同應(yīng)對(duì)。

（二）多方資源整合機(jī)制

提高S鎮(zhèn)慢城旅游開發(fā)中的資源使用效率，需要整合政府、市場(chǎng)及社會(huì)各主體的力量，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、多元化的資源整合機(jī)制，為鄉(xiāng)村旅游振興提供物質(zhì)保障。有效利用包括政府財(cái)政資金在內(nèi)的各類項(xiàng)目與政策資源;激活市場(chǎng)，引導(dǎo)企業(yè)在地方鄉(xiāng)村旅游開發(fā)重點(diǎn)領(lǐng)域大力投資，根據(jù)各項(xiàng)目情況有序吸納社會(huì)資本;增強(qiáng)社會(huì)支持，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村人才、信息、技術(shù)等要素的薄弱。資源整合是多元主體協(xié)作的主要目標(biāo)，也對(duì)利益協(xié)調(diào)產(chǎn)生推動(dòng)作用。

1.在資金方面，一方面對(duì)于政府財(cái)政資金的使用需要完善法律制度，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)工作規(guī)范化運(yùn)行。分別在S鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)布局、融資融券、服務(wù)品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、安全衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域細(xì)化制度標(biāo)準(zhǔn)及程序規(guī)范。尤其要加強(qiáng)相關(guān)部門事前規(guī)劃統(tǒng)籌工作，規(guī)范S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目運(yùn)作程序，堅(jiān)持規(guī)劃先行的原則，全方位收集整合項(xiàng)目相關(guān)信息資訊，合理運(yùn)用可行性分析等專業(yè)規(guī)劃評(píng)估手段牢把項(xiàng)目關(guān)，避免開發(fā)過(guò)度或開發(fā)不當(dāng)。在規(guī)劃工作中，明晰S鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，圍繞規(guī)劃的定位高效整合全域旅游資源，有序展開鄉(xiāng)村旅游建設(shè)布局，把握全區(qū)項(xiàng)目開發(fā)的整體性和戰(zhàn)略性。避免因組織管理不暢導(dǎo)致S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目過(guò)度開發(fā)而帶來(lái)資源投入浪費(fèi)，旅游產(chǎn)業(yè)效益低下。嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)制度法規(guī)確立的程序環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督檢查，保障各領(lǐng)域政策法規(guī)的有效性，確保慢城鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)穩(wěn)步、規(guī)范地推進(jìn)開展。

2.積極吸納社會(huì)資本，推動(dòng)慢城項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理市場(chǎng)化。首先，現(xiàn)階段對(duì)于S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目的開發(fā)，可以視開發(fā)規(guī)模、發(fā)展預(yù)期等實(shí)際與企業(yè)開展合作，吸納社會(huì)資本的投入，避免單一政府財(cái)政投入可能出現(xiàn)包括重投入、輕產(chǎn)出，活力不足等諸多弊端。其次，隨著項(xiàng)目建設(shè)的完成，可以嘗試通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資金回收等方式退出后期的運(yùn)營(yíng)管理，將管理運(yùn)作交給具有資質(zhì)和專業(yè)能力的企業(yè)，使得S鎮(zhèn)國(guó)際慢城項(xiàng)目逐漸在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫離政府的干預(yù)，自主參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，對(duì)于開發(fā)的大小項(xiàng)目引入企業(yè)管理方法，進(jìn)行成本收益分析，根據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行處理，對(duì)于效益差、前景不好的項(xiàng)目及時(shí)整改或回收處理，減少持續(xù)的資源浪費(fèi)。比如對(duì)于S鎮(zhèn)慢城小鎮(zhèn)無(wú)人問津的酒吧、咖啡廳及時(shí)整改，降低商家資金損失和潛在的品牌價(jià)值損失。最后，密切相關(guān)部門與旅游行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)、S鎮(zhèn)旅游商、網(wǎng)絡(luò)科技公司等的合作，適當(dāng)將政府和社會(huì)存在效益損失而市場(chǎng)更具優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域交給市場(chǎng)，例如鄉(xiāng)村旅游品牌的營(yíng)銷與推廣。

3.在鄉(xiāng)村人才、信息、技術(shù)等薄弱要素上，首先，在政策嵌入的過(guò)程中必須將S鎮(zhèn)此類鄉(xiāng)村社會(huì)的特殊性納入考慮范疇，利用政策指引彌補(bǔ)鄉(xiāng)村社會(huì)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脫節(jié)。通過(guò)加強(qiáng)系列政策引導(dǎo)人才、信息、技術(shù)等要素向S鎮(zhèn)國(guó)際慢城流動(dòng)，著重提高專業(yè)旅游人才、營(yíng)銷人才待遇，完善人才未來(lái)職業(yè)發(fā)展體制，構(gòu)建旅游信息、技術(shù)共享平臺(tái)，保障旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素供給充足。其次，培育扶持S鎮(zhèn)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，推動(dòng)行業(yè)信息有效流動(dòng)，為各方投資者、經(jīng)營(yíng)者、開發(fā)者提供及時(shí)有效的行業(yè)信息。最后，在技術(shù)、人才上加強(qiáng)與高校、科研院所、行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)的合作，通過(guò)合作交流研討會(huì)或者外聘等形式建立鄉(xiāng)村旅游開發(fā)智囊團(tuán)，在開發(fā)建設(shè)中聽取專業(yè)性建議，積極開展交流學(xué)習(xí)。

（三）多重利益協(xié)調(diào)機(jī)制

面臨地方政府及官員項(xiàng)目工程的政績(jī)與地方旅游發(fā)展目標(biāo)的悖離、企業(yè)利潤(rùn)追求與破壞鄉(xiāng)村原真性之間的矛盾、旅游開發(fā)地居民權(quán)益保障上的沖突以及消費(fèi)者獲得感削弱等利益矛盾，需要構(gòu)建以問題為導(dǎo)向、公平合理的多重利益整合機(jī)制，倒逼資源整合合理化，形成多元主體的價(jià)值認(rèn)同。

1.面對(duì)政績(jī)表現(xiàn)壓力驅(qū)使下S鎮(zhèn)國(guó)際慢城開發(fā)數(shù)量泛濫、開發(fā)程序混亂的現(xiàn)狀，需要理順、整合地方政府及官員與地方旅游業(yè)健康發(fā)展的利益關(guān)系，達(dá)成兩者目標(biāo)的一致性。具體而言，把握地方政府及公務(wù)人員的內(nèi)在行為邏輯，修正完善現(xiàn)階段S鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游振興相關(guān)的政績(jī)考核體系，引導(dǎo)地方官員樹立正確的政績(jī)觀。在發(fā)展型基層政權(quán)模型中，地方政府所處的制度環(huán)境最顯著的特點(diǎn)是壓力型發(fā)展指標(biāo)的常規(guī)化[29]。這種將構(gòu)成他們的政績(jī)表現(xiàn)、部分影響績(jī)效考核和晉升的壓力型發(fā)展指標(biāo)對(duì)地方官員的行為產(chǎn)生激勵(lì)和引導(dǎo)。通過(guò)轉(zhuǎn)變考核觀念和考核方式，修正完善政績(jī)考核指標(biāo)體系，破除目前S鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興建設(shè)相應(yīng)政績(jī)要求過(guò)多偏重“招商引資頭號(hào)工程”而導(dǎo)致項(xiàng)目泛濫、低水平建設(shè)的弊端。合理利用政府機(jī)器內(nèi)部自上而下的激勵(lì)關(guān)系，推動(dòng)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的良性發(fā)展，避免為了政績(jī)考核指標(biāo)盲目投入資源，悖離旅游項(xiàng)目開發(fā)的初衷。制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在考核和晉升體系中調(diào)整權(quán)重設(shè)置，將考核重點(diǎn)部分轉(zhuǎn)移在項(xiàng)目建成后的效益和成果上，而非只考慮項(xiàng)目建設(shè)的資金規(guī)模及數(shù)量。

2.鄉(xiāng)村旅游的真正魅力在于鄉(xiāng)村社區(qū)自然和人文環(huán)境的原真性，在S鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過(guò)程中，雖然不可避免地帶來(lái)部分商業(yè)化，但商業(yè)化的程度與形式是可控的，應(yīng)該與鄉(xiāng)村旅游以及慢旅游內(nèi)涵與宗旨相適應(yīng)。為了避免企業(yè)目光短淺、為追逐短期經(jīng)濟(jì)利益而將商業(yè)化推入慢城小鎮(zhèn)，違背S鎮(zhèn)慢旅游品牌建設(shè)初衷，使鄉(xiāng)村旅游喪失自身特質(zhì)，陷入同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，最終損傷多元主體的共同利益，應(yīng)當(dāng)從政府招商和社會(huì)監(jiān)督入手，一方面S鎮(zhèn)政府需要明晰發(fā)展定位，招商過(guò)程中通過(guò)政策手段注重開發(fā)能夠彰顯慢城底蘊(yùn)的品牌產(chǎn)品;另一方面，鼓勵(lì)公眾對(duì)投資者一味逐利破壞鄉(xiāng)村旅游自然人文原真性的不當(dāng)行為進(jìn)行檢舉監(jiān)督。

3.面對(duì)大力進(jìn)行旅游開發(fā)背景下外來(lái)投資者擠壓S鎮(zhèn)村民及居民生存空間，農(nóng)民被排擠在旅游利益鏈之外的利益矛盾，既需要政府將政策紅利向當(dāng)?shù)鼐用駜A斜，也需要依托自治組織和行業(yè)協(xié)會(huì)。一是保障S鎮(zhèn)居民通過(guò)基層自治組織積極參與建言獻(xiàn)策的權(quán)利，將對(duì)開發(fā)建設(shè)的決策權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)部分授予民眾，將其吸納進(jìn)S鎮(zhèn)慢城鄉(xiāng)村旅游建設(shè)，保障其在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)眾多決策中的話語(yǔ)權(quán)，使其能夠共享鄉(xiāng)村旅游發(fā)展福利，發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游振興的民生效應(yīng)，充分尊重農(nóng)民生活富裕的鄉(xiāng)村振興總要求。二是推動(dòng)社會(huì)組織擴(kuò)能，借力S鎮(zhèn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督約束、專業(yè)規(guī)劃作用，維護(hù)S鎮(zhèn)慢城鄉(xiāng)村旅游原真性和居民生存權(quán)益，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。

4.將旅游消費(fèi)者也納入整個(gè)利益整合機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)旅游地與消費(fèi)者的共贏。首先，關(guān)注市場(chǎng)需求，轉(zhuǎn)變S鎮(zhèn)慢城以政府端的供給為導(dǎo)向的項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)思維，樹立以滿足消費(fèi)者需求為導(dǎo)向的項(xiàng)目開發(fā)理念。推動(dòng)信息及決策部門科學(xué)開展項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)前期的市場(chǎng)調(diào)研，跟蹤旅游市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，切實(shí)了解旅游市場(chǎng)需求，確保項(xiàng)目開發(fā)具有吸引力、可行性、競(jìng)爭(zhēng)力以及針對(duì)性，能夠?yàn)橛慰蛣?chuàng)造產(chǎn)品價(jià)值。其次，結(jié)合市場(chǎng)需求走向確立全區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展定位，整合全域資源打造相應(yīng)的品牌形象。然后根據(jù)市場(chǎng)需求有選擇性、目標(biāo)性地開發(fā)項(xiàng)目，走出盲目開發(fā)帶來(lái)的效益低下困境。通過(guò)有效的市場(chǎng)調(diào)研分析S鎮(zhèn)國(guó)際慢城的旅游意義和價(jià)值追求，比如通過(guò)訪談了解不同消費(fèi)群體對(duì)國(guó)際慢城的需求偏好，由此可以在相應(yīng)的項(xiàng)目開發(fā)以及旅游景觀設(shè)計(jì)上注重不同群體的需求。再次，引導(dǎo)市場(chǎng)需求，通過(guò)強(qiáng)化S鎮(zhèn)國(guó)際慢城原本薄弱的營(yíng)銷推廣環(huán)節(jié)，使消費(fèi)者了解旅游產(chǎn)品的價(jià)值。政府宣傳部門可以利用官方媒體的權(quán)威性優(yōu)勢(shì)以及一些常規(guī)的宣傳渠道和方式加大S鎮(zhèn)國(guó)際慢城宣傳推廣力度，比如拍攝制作宣傳效果佳的宣傳片，利用社交軟件賬號(hào)進(jìn)行發(fā)布，并借助造勢(shì)活動(dòng)加以推廣引流，增加曝光度;同時(shí)在品牌塑造、營(yíng)銷上可以與經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)企業(yè)團(tuán)隊(duì)開展合作，借助專業(yè)團(tuán)隊(duì)的力量，通過(guò)線下多樣化、創(chuàng)新性的營(yíng)銷手段，調(diào)動(dòng)和刺激市場(chǎng)需求，拓寬游客市場(chǎng)。最后，打造S鎮(zhèn)國(guó)際慢城智慧旅游平臺(tái)，推動(dòng)其在旅游服務(wù)、旅游管理、旅游營(yíng)銷以及消費(fèi)者評(píng)價(jià)中發(fā)揮作用，提高消費(fèi)者體驗(yàn)評(píng)價(jià)反饋效率，使得消費(fèi)者的訴求得以及時(shí)反饋解決。

六、結(jié) 語(yǔ)

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興作為因地制宜實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效路徑，在推動(dòng)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨傄蟮娜媛鋵?shí)上彰顯優(yōu)勢(shì)。以鄉(xiāng)村資源為依托發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯、特色鮮明的旅游產(chǎn)業(yè)，既大大促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境免于工業(yè)污染的威脅，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色、健康、可持續(xù)，是“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念最直接的體現(xiàn)。同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展既能推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)振興，也保護(hù)鄉(xiāng)土風(fēng)貌免于快速城市化、工業(yè)化的沖刷，一定程度上維持著鄉(xiāng)村風(fēng)貌的原真性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和民生效益的三效合一。

然而，政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興往往存在諸多問題，包括沉迷項(xiàng)目政績(jī)導(dǎo)致的開發(fā)過(guò)度、缺少對(duì)市場(chǎng)需求的深入分析造成的盲目開發(fā)以及難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)等。一是在地方政府中出現(xiàn)了項(xiàng)目資源投入遵循政績(jī)生產(chǎn)邏輯的局面，“搶時(shí)間、爭(zhēng)進(jìn)度”完成招商引資、引進(jìn)大項(xiàng)目，導(dǎo)致開發(fā)過(guò)度，低水平重復(fù)建設(shè)。二是忽視對(duì)市場(chǎng)需求的分析研判與持續(xù)跟蹤以及對(duì)項(xiàng)目資源投入效率的衡量判斷，政府的“拍腦袋型決策”主導(dǎo)了旅游項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，造成盲目開發(fā)、效益低下，旅游項(xiàng)目產(chǎn)品缺乏吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，品牌口碑無(wú)法打開。三是政策引導(dǎo)忽視對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)特殊性的甄別優(yōu)化，使得鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)推進(jìn)中社會(huì)支撐不足，鄉(xiāng)村的人才、信息和技術(shù)等生產(chǎn)要素依然薄弱，民眾被排擠在旅游利益鏈條之外，原本的生存空間受到擠壓，逐漸喪失話語(yǔ)權(quán)。

政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元主體共同參與、協(xié)同共治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的路徑選擇。推動(dòng)多元主體參與共治，首先需要政府完善鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的法律制度頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)工作規(guī)范化運(yùn)行，修正鄉(xiāng)村旅游振興相關(guān)的政績(jī)考核體系，引導(dǎo)地方官員樹立正確的政績(jī)觀。其次，轉(zhuǎn)變以政府端的供給為導(dǎo)向的項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)思維，推進(jìn)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的項(xiàng)目開發(fā)，推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理市場(chǎng)化，并通過(guò)增強(qiáng)營(yíng)銷推廣力度，提升鄉(xiāng)村旅游品牌知名度和影響力。最后，利用政策指引彌補(bǔ)鄉(xiāng)村社會(huì)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脫節(jié)，增強(qiáng)社會(huì)參與，發(fā)揮各類社會(huì)組織在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中的作用。

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（責(zé)任編輯：王倩）