高瑞龍 胡曉舟

摘 要：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)助推農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民富裕，是鄉(xiāng)村全面振興的重要根基。發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手，建立健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策體系是推動(dòng)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的前提。以國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》為樣本，基于政策工具鄉(xiāng)村價(jià)值的二維分析框架，采用內(nèi)容分析法，對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具運(yùn)用的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具應(yīng)用偏好環(huán)境型政策工具，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡，尤其是策略性措施使用頻率較高;結(jié)合鄉(xiāng)村價(jià)值維度來(lái)看，不同價(jià)值維度下政策工具的運(yùn)用不平衡，面向文化及生態(tài)價(jià)值維度的政策工具較少;此外，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具組合涉及諸多部門(mén)和機(jī)構(gòu)，配套機(jī)制亟待優(yōu)化完善。未來(lái)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具實(shí)踐應(yīng)用應(yīng)優(yōu)化基本政策工具的內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)，加大面向文化與生態(tài)價(jià)值維度的政策工具支持，建立健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策體系及配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè);政策工具;政策文本;鄉(xiāng)村價(jià)值

中圖分類(lèi)號(hào)：F205;F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2021）02-0091-10

作者簡(jiǎn)介：高瑞龍，男，西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策與管理政策。

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的中心任務(wù)[1]，推進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展壯大是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要抓手[2]。中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》等政策文件中對(duì)發(fā)展壯大鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)作出專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)部署。目前我國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，取得了積極成效，但也面臨著同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，中高端旅游產(chǎn)品和服務(wù)稀缺，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后等問(wèn)題[3]。因此，有必要對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的科學(xué)性、合理性和有效性進(jìn)行深入研究。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的相關(guān)研究主要集中于以下方面：其一，促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的土地要素[4]、人才要素[5]、資金要素[6]等具體的支持政策研究;其二，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展中美麗鄉(xiāng)村[7]、田園綜合體[8]、特色小鎮(zhèn)[9]等不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的專(zhuān)項(xiàng)政策研究;其三，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的演進(jìn)歷程和發(fā)展趨勢(shì)[10]、階段特征與優(yōu)化路徑[11]的綜合研究。這些成果為探索完善我國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策提供了借鑒和指導(dǎo)，但其內(nèi)容多集中于單一支持要素和某一產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的具體政策研究，或是梳理宏觀層面的產(chǎn)業(yè)政策體系，而在銜接產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)與政策目標(biāo)的工具應(yīng)用方面還有廣闊的學(xué)術(shù)研究空間，尤其是如何運(yùn)用多元政策工具以順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策目標(biāo)的學(xué)理問(wèn)題亟待重視。

在中國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策法規(guī)中，國(guó)務(wù)院于2019年6月28日印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）將鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)納入中國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系統(tǒng)籌謀劃，提出了促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興的總體要求，明確了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的發(fā)展思路、實(shí)現(xiàn)路徑和政策措施等，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展具有極其重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，是國(guó)家層面引導(dǎo)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件[12]。本文選擇以《意見(jiàn)》作為具體分析對(duì)象，基于政策工具視角構(gòu)建了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策分析的總體框架，對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策進(jìn)行典型文本分析，以呈現(xiàn)當(dāng)前政策工具運(yùn)用的內(nèi)在缺失與沖突，同時(shí)揭示未來(lái)政策的走向和著力點(diǎn)，進(jìn)而為制定和完善鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)支持政策提供理論依據(jù)。

一、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策分析框架

（一）基本政策工具維度

政策工具的研究伴隨著西方公共管理變革的深入、政策科學(xué)的進(jìn)展以及公共政策的專(zhuān)業(yè)化與復(fù)雜化而引起學(xué)者們的關(guān)注[13]。廣義而言，政策工具是為實(shí)踐者以及決策者所采用，或者在潛在意義上可能被用來(lái)實(shí)現(xiàn)一個(gè)乃至多個(gè)政策目標(biāo)的手段和方法[14]。盡管不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的政策工具在具體運(yùn)用上存在較大差異，但是從政策工具的工具性質(zhì)而言又具有一定的共性，因而政策工具可以被劃分為相應(yīng)的分類(lèi)與組合。中國(guó)多數(shù)學(xué)者對(duì)政策工具分類(lèi)的研究思路延續(xù)了Howlett和Ramesh的方法，以政府介入程度將政策工具分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型三個(gè)維度[15]。與此同時(shí)，Rothwell和Zegvelad將政策工具分為供給型、環(huán)境型及需求型三類(lèi)，這一分類(lèi)方法在中國(guó)學(xué)術(shù)界得到廣泛運(yùn)用，涉及到能源、科技、軟件、體育、教育、就業(yè)、慈善等領(lǐng)域[16]。此外，McDonnell、Elmore以及Schneider、Ingram將政策工具分為激勵(lì)、權(quán)威、象征和告誡、能力建樹(shù)和系統(tǒng)改革等多種類(lèi)型，這在中國(guó)教育政策研究領(lǐng)域影響力極大[17]。

在以上分類(lèi)方法中，Rothwell和Zegvelad提出的劃分方式下的每一種類(lèi)型的政策工具同時(shí)又包容了多種具體的工具，這一方面符合現(xiàn)實(shí)中政策制定者和實(shí)踐者為實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)而采取的多種手段，另一方面也有利于政策研究者通過(guò)多元工具對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行分析與解讀。同時(shí)，“環(huán)境型”政策工具的運(yùn)用突出了政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中要做好引導(dǎo)和服務(wù)，而非控制和干預(yù)，這正契合了《意見(jiàn)》“市場(chǎng)導(dǎo)向、政府支持”的基本原則。此外，“供給型”和“需求型”政策工具的聯(lián)動(dòng)強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策的制定要依據(jù)市場(chǎng)趨勢(shì)的變化及未來(lái)發(fā)展的需求，政策著力點(diǎn)應(yīng)在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展上下足功夫，這與《意見(jiàn)》“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)”的指導(dǎo)思想不謀而合。因此，本研究采用Rothwell和Zegvelad提出的政策工具分類(lèi)方法對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策進(jìn)行分析，依據(jù)這一分類(lèi)方法的維度劃分，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具可具體分為供給型、環(huán)境型和需求型三大維度。然而，在具體的政策研究中，學(xué)者們基于Rothwell和Zegvelad的分類(lèi)思想，針對(duì)研究對(duì)象建立了不同的政策工具框架，因而各類(lèi)型政策工具的次級(jí)分類(lèi)存在不一致的情況，對(duì)不同政策進(jìn)行深度分析時(shí)則易產(chǎn)生概念混淆或邏輯不清等問(wèn)題。在既有的學(xué)術(shù)成果中，趙筱媛等[18]總結(jié)的政策工具框架涵蓋內(nèi)容豐富，且次級(jí)工具的劃分較為合理和清晰，因而在學(xué)界得到廣泛引用。本研究主要借鑒了這一分析框架，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的內(nèi)涵特征和產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際條款，對(duì)原分析框架中的稅收優(yōu)惠、海外機(jī)構(gòu)等次級(jí)工具進(jìn)行了合并或剔除，提出了本文對(duì)于鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具的維度劃分與相應(yīng)定義，各類(lèi)型政策工具的內(nèi)涵釋義見(jiàn)圖1。

鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的供給型政策工具指的是政府通過(guò)“資金投入”等方面的支持，直接擴(kuò)大要素供給增強(qiáng)相關(guān)要素活力，積極推動(dòng)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展。需求型政策工具則是指政府通過(guò)“市場(chǎng)塑造”等措施積極開(kāi)拓市場(chǎng)需求，靈活應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的不確定性，從而拉動(dòng)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展。環(huán)境型政策工具是指政府通過(guò)“法規(guī)管制”等政策塑造有利的發(fā)展環(huán)境，消除市場(chǎng)障礙，激發(fā)主體活力，間接推動(dòng)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興。

（二）鄉(xiāng)村價(jià)值維度

雖然政策工具能夠反映政策干預(yù)所采用的手段，但是僅能描述出政策文本的部分內(nèi)涵[19]。因此，由其顯示的政策信息難以使實(shí)踐者或研究者完全理解政策實(shí)施的意圖。以往研究多在政策工具的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈[20]、創(chuàng)新鏈[21]、價(jià)值鏈[22]等，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行二維乃至三維的政策分析。本文結(jié)合鄉(xiāng)村價(jià)值理論，構(gòu)建了基于政策工具鄉(xiāng)村價(jià)值的二維分析框架。

鄉(xiāng)村價(jià)值是指鄉(xiāng)村在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程當(dāng)中所形成的特有價(jià)值體系，主要包括生產(chǎn)、生活、生態(tài)和文化等一系列的價(jià)值和功能[23]。本研究之所以要引入鄉(xiāng)村價(jià)值維度，是由推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)任務(wù)和鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的內(nèi)涵特征和本質(zhì)屬性所決定的。首先，鄉(xiāng)村價(jià)值理論內(nèi)核與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵要求相吻合。《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，“堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興。準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興的科學(xué)內(nèi)涵，挖掘鄉(xiāng)村多種功能和價(jià)值”，鄉(xiāng)村多重價(jià)值所蘊(yùn)含的重大意義不言而喻。同時(shí)，發(fā)掘鄉(xiāng)村多重價(jià)值有利于順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)追求。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興以“較大幅度地提升農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展增加值占縣域生產(chǎn)總值的比重”“更加優(yōu)化鄉(xiāng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)，持續(xù)拓寬農(nóng)民增收渠道”“成形成熟綠色發(fā)展模式”等為目標(biāo)任務(wù)，而利用和開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村多重價(jià)值既是促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的關(guān)鍵路徑[24]，也是增加農(nóng)民收入與提高鄉(xiāng)村活力的重要途徑[25]。此外，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)是拓寬鄉(xiāng)村功能價(jià)值的必由之舉[26]。鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)具有貫穿農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、連接城鄉(xiāng)各類(lèi)資源要素的天然屬性，是發(fā)掘鄉(xiāng)村多重價(jià)值、推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的必然選擇。

因此，本文將鄉(xiāng)村價(jià)值理論作為分析工具引入鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策研究。同時(shí)，本文根據(jù)中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策精神，整理出各價(jià)值維度的具體內(nèi)涵（見(jiàn)圖2）。

綜上所述，本研究在以政策工具視角呈現(xiàn)中國(guó)政府為促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展所采用的政策手段的同時(shí)，引入了鄉(xiāng)村價(jià)值理論探究鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的目標(biāo)追求，從而構(gòu)建出鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的二維分析框架，以期對(duì)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策進(jìn)行比較全面的分析，分析框架構(gòu)建見(jiàn)圖3。

二維分析框架中，通過(guò)綜合運(yùn)用環(huán)境型、供給型和需求型政策工具，全面推進(jìn)政策工具在鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展中的影響、推動(dòng)及拉動(dòng)作用，拓展和深化政策工具所作用的鄉(xiāng)村價(jià)值領(lǐng)域，將振興鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)與完善鄉(xiāng)村價(jià)值有機(jī)整體相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)興旺撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興。此過(guò)程中，同一種政策工具在促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展時(shí)還可以被用來(lái)實(shí)現(xiàn)不同維度的鄉(xiāng)村價(jià)值。例如，“人才培養(yǎng)與引進(jìn)”政策工具既可以通過(guò)吸收鄉(xiāng)村旅游人才，以先進(jìn)理念、管理技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)加快鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新和新興業(yè)態(tài)發(fā)展，進(jìn)一步放大鄉(xiāng)村生產(chǎn)價(jià)值;也可以加大農(nóng)民技能培訓(xùn)力度以匹配鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)人才需求，從而拓寬農(nóng)民就地就業(yè)渠道，強(qiáng)化農(nóng)民增收致富能力，充分實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生活價(jià)值。

二、《意見(jiàn)》的政策工具分析

（一）政策文本內(nèi)容編碼

本研究采用政策文獻(xiàn)量化分析過(guò)程中通常使用的內(nèi)容分析法[27]，將政策文本通過(guò)編碼的方式轉(zhuǎn)化成用數(shù)量形式表示的資料。編碼過(guò)程中，本文將《意見(jiàn)》的政策文本內(nèi)容按照“章節(jié)具體條款”進(jìn)行標(biāo)識(shí)本研究為保證《意見(jiàn)》政策文本內(nèi)容的全面性和完整性，試圖不遺漏關(guān)鍵性?xún)?nèi)容，因而對(duì)文本中所有內(nèi)容進(jìn)行了編碼。編碼過(guò)程中，本研究將《意見(jiàn)》中完整且獨(dú)立的句視為具體條款（即文本內(nèi)容的分析單元），共得102個(gè)具體條款。其中，《意見(jiàn)》“一、總體要求”下的“（二）基本原則”中的“因地制宜、突出特色”“市場(chǎng)導(dǎo)向、政府支持”“融合發(fā)展、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)”“綠色引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”等四個(gè)獨(dú)立句子是其后的政策條款內(nèi)容的精簡(jiǎn)與概括，若納入編碼范圍則會(huì)造成重復(fù)編碼，因而本文未將這四項(xiàng)納入編碼樣本框。同時(shí)，由于文章篇幅限制，表1中未能顯示全部的分析單元及其編碼。，最終形成了《意見(jiàn)》的分析單元編碼表（見(jiàn)表1）。

（二）基本政策工具維度分析

基于以上對(duì)政策文本內(nèi)容分析單元的編碼，本研究將眾多編碼歸類(lèi)形成不同類(lèi)型的政策工具以顯示其分配比例，其成果見(jiàn)表2。

由表2可知，《意見(jiàn)》以環(huán)境型政策工具為主（占比65.69%），供給型政策工具次之（占比32.35%），需求型政策工具最少（僅占比1.96%）。三種類(lèi)型中，環(huán)境型政策工具主要通過(guò)策略性措施對(duì)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展施加引導(dǎo)。其中，基于中國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境改善的現(xiàn)實(shí)背景，目標(biāo)規(guī)劃（占比6.86%）以推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、健全鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系等作為總體要求，指引鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)有序發(fā)展。圍繞產(chǎn)業(yè)振興目標(biāo)追求，策略性措施（占比42.16%）通過(guò)各種項(xiàng)目培育鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)重點(diǎn)村鎮(zhèn)、各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)等，從不同層面和角度明確了壯大產(chǎn)業(yè)的實(shí)施路徑。然而，多項(xiàng)策略的實(shí)施需要有針對(duì)性的扶持，為了引導(dǎo)更多金融資金振興鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，金融與稅收支持工具（占比8.82%）多措并舉，充分發(fā)揮全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系作用，構(gòu)架了中央以創(chuàng)新鄉(xiāng)村金融服務(wù)支持產(chǎn)業(yè)振興的政策框架。伴隨更多的工商資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，法規(guī)管制工具（占比7.84%）就鄉(xiāng)村資源開(kāi)發(fā)、土地利用管理等做出系列要求，意在推進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，以及有效化解外來(lái)資本過(guò)度逐利以致?lián)p害農(nóng)民合法權(quán)益的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

供給型政策工具中，次級(jí)工具的運(yùn)用相對(duì)均衡。其中，針對(duì)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)要素活力不足的階段現(xiàn)狀，《意見(jiàn)》從“人、財(cái)、地”等方面形成政策組合拳。其中，人才培養(yǎng)工具（占比6.86%）旨在引導(dǎo)各類(lèi)人才興辦和服務(wù)鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，通過(guò)扶持農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、健全人才保障機(jī)制等措施加快產(chǎn)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。資金投入工具（占比3.92%）致力于克服土地出讓金用于發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的比例偏低等現(xiàn)實(shí)困境，通過(guò)加大一般公共預(yù)算投入、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等方式建立健全財(cái)政投入的長(zhǎng)效機(jī)制。另外，用地及設(shè)施工具（占比5.88%）采取了完善鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)用地保障政策、加快建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多項(xiàng)舉措，反映了國(guó)家層面對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地供給不足、配套基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的高度重視。與此同時(shí)，在激活傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)之上，科技及信息支持工具（占比7.84%）著力彌補(bǔ)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)通信建設(shè)滯后的短板，以大力推進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)信息化及電商發(fā)展。此外，為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落實(shí)，公共服務(wù)工具（占比7.84%）從營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍、宣傳典型經(jīng)驗(yàn)及完善綜合服務(wù)等方向著手，為鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)主體及其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。

需求型政策工具中，主要通過(guò)市場(chǎng)塑造工具（占比1.96%）為鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展奠定相應(yīng)的準(zhǔn)則規(guī)范，以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，降低政府管理成本。然而，其他次級(jí)工具的缺失使得需求型工具的效用難以充分發(fā)揮。倘若其他工具得以充分運(yùn)用，則能夠有效支持各類(lèi)符合條件的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)，這對(duì)于健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)服務(wù)體系、增強(qiáng)“后疫情時(shí)代”鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展動(dòng)能等具有重大意義。具體而言，政府采購(gòu)及外包工具有利于充分調(diào)動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性，提高鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)各項(xiàng)服務(wù)的精準(zhǔn)性、便利性和可得性，既有效減輕政府在財(cái)政資金、人員配置及技術(shù)支持等方面的預(yù)算和投入，又能更好滿(mǎn)足鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興的多樣化與多層次需求。當(dāng)然，這些工具的缺位也為未來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的優(yōu)化與完善預(yù)留了空間及余地。

從次級(jí)政策工具的使用來(lái)看，策略性措施的高頻使用凸顯了中央政府的政策導(dǎo)向以宏觀指導(dǎo)為主，相應(yīng)地，地方政府則應(yīng)積極出臺(tái)微觀可操作的實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)政策有效轉(zhuǎn)化?！兑庖?jiàn)》發(fā)布后，各?。ㄊ?、區(qū)）迅速研究和制定了推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的一系列具體實(shí)施意見(jiàn)，明確了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的發(fā)展路徑、重點(diǎn)工程和重大項(xiàng)目、保障措施等，特別是一些地方政府對(duì)《意見(jiàn)》廣泛使用的策略性措施補(bǔ)充其落實(shí)細(xì)則，如河南省印發(fā)了《關(guān)于加快鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的意見(jiàn)》、北京市制定了《北京市休閑農(nóng)業(yè)“十百千萬(wàn)”暢游行動(dòng)實(shí)施意見(jiàn)》、廣西壯族自治區(qū)發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，對(duì)打造“鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)精品工程”提出了緊密結(jié)合本土狀況的細(xì)化措施。此外，各地政府還通過(guò)出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)政策以增強(qiáng)政策工具的效力，如福建省發(fā)布了《2020年福建銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指導(dǎo)意見(jiàn)》，云南省印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施“點(diǎn)供”用地助力鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》，南京市則制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化市級(jí)龍頭企業(yè)服務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》，這些文件分別從金融、用地及公共服務(wù)等方面對(duì)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興提出了具體的支持措施。

（三）鄉(xiāng)村價(jià)值維度分析

在對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行內(nèi)容分析單元編碼及統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，基于“政策工具-鄉(xiāng)村價(jià)值”的二維分析框架，將眾多編碼進(jìn)行歸類(lèi)（見(jiàn)表3）。由表3可知，《意見(jiàn)》中政策條款主要側(cè)重于發(fā)掘生產(chǎn)價(jià)值（占比56.86%），其次是生活價(jià)值（占比28.43%），文化價(jià)值和生態(tài)價(jià)值相對(duì)較少（占比分別為6.86%、7.84%）。通過(guò)兩維度交叉分析，各個(gè)價(jià)值維度的政策工具均以環(huán)境型工具為主。

具體而言，面向生產(chǎn)價(jià)值維度，《意見(jiàn)》通過(guò)支持鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)多類(lèi)型成長(zhǎng)、推進(jìn)“文農(nóng)旅”融合發(fā)展等策略性措施激發(fā)鄉(xiāng)村生產(chǎn)活力。與此同時(shí)，《意見(jiàn)》加大產(chǎn)業(yè)用地、金融資金及“雙創(chuàng)”人才支持，并且在科技、信息及公共服務(wù)等方面多管齊下，旨在充分供給資源要素和運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)與服務(wù)手段進(jìn)一步放大休閑旅游業(yè)對(duì)挖掘鄉(xiāng)村生產(chǎn)價(jià)值的功能作用。此外，法規(guī)管制與市場(chǎng)塑造工具用以保障休閑旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

面向生活價(jià)值維度，《意見(jiàn)》通過(guò)推進(jìn)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)式發(fā)展、完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等策略性措施，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)助農(nóng)成果。在保障農(nóng)民就業(yè)需求的同時(shí)，《意見(jiàn)》強(qiáng)化科技支持與人才培訓(xùn)，意在提升農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，進(jìn)一步滿(mǎn)足休閑旅游業(yè)對(duì)技能人才的新需求，而公共服務(wù)和法規(guī)管制工具則意在保障新型經(jīng)營(yíng)主體能夠安心地投資興業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。另外，《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)落實(shí)落細(xì)相關(guān)金融財(cái)稅支持政策來(lái)扶持吸納貧困家庭勞動(dòng)力的相關(guān)企業(yè)，以持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)崗位。

面向文化和生態(tài)價(jià)值維度，《意見(jiàn)》通過(guò)盤(pán)活鄉(xiāng)土文化資源、保護(hù)自然生態(tài)資源和綜合利用生物資源等策略性措施挖掘和整理鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，以復(fù)興和拓展新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村可利用、可開(kāi)發(fā)的文化和生態(tài)價(jià)值。公共服務(wù)工具的運(yùn)用是為了活躍農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)文化氛圍，法規(guī)管制工具的運(yùn)用則反映出國(guó)家層面致力于科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村資源，以促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)真正成為撬動(dòng)“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的“金杠桿”。

從鄉(xiāng)村價(jià)值維度來(lái)看，《意見(jiàn)》對(duì)挖掘鄉(xiāng)村生產(chǎn)價(jià)值和生活價(jià)值的傾斜顯示了中央政府致力于使鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展、為滿(mǎn)足農(nóng)民基本生活保障等多層次需求作出更大的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，這種重視既是基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)踐需要，也是著眼于農(nóng)民收入普遍低下等農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求?！兑庖?jiàn)》導(dǎo)向下，多數(shù)地方政府的價(jià)值取向與中央政府保持了一致性，如江蘇省印發(fā)了《促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展走在前列的意見(jiàn)》、寧夏回族自治區(qū)發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)施意見(jiàn)》、云南省制定了《關(guān)于加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，這些文件均強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)對(duì)放大鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活價(jià)值的促進(jìn)作用。當(dāng)然，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)既然作為復(fù)興鄉(xiāng)村價(jià)值體系的有力抓手，也應(yīng)充分重視其對(duì)鄉(xiāng)村文化和生態(tài)價(jià)值的激活功能。對(duì)此，要進(jìn)一步加強(qiáng)政策資源投入以撬動(dòng)文化、生態(tài)等要素集聚，這也是文旅融合趨勢(shì)下振興鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的實(shí)施策略。

三、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

基于政策工具-鄉(xiāng)村價(jià)值雙維度分析框架，可知《意見(jiàn)》綜合使用了三種類(lèi)型政策工具，同時(shí)覆蓋了各個(gè)價(jià)值維度，能夠?qū)︵l(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興提供較為全面的支持和保障，但其內(nèi)在問(wèn)題經(jīng)內(nèi)容分析也得以呈現(xiàn)：

1.基本政策工具維度中策略性措施工具使用頻率較高?！兑庖?jiàn)》偏好運(yùn)用環(huán)境型政策工具且策略性措施使用頻率較高，這意味著要配套做好資金籌措及項(xiàng)目實(shí)施方案，加大投入與加強(qiáng)管理，才能確保各項(xiàng)策略取得實(shí)效。然而，政策文本中涉及到財(cái)稅支持工具較少，金融支持手段雖然較為豐富，但鑒于中國(guó)農(nóng)村融資難、融資貴問(wèn)題普遍與長(zhǎng)期存在[28]，政策效果難以立竿見(jiàn)影。因此，當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，振興鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)仍要以加強(qiáng)金融財(cái)稅支持為重要突破路徑，同時(shí)在提高政策工具績(jī)效上下足功夫，充分發(fā)揮其激勵(lì)和杠桿作用，有效促進(jìn)各類(lèi)資源要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。

2.鄉(xiāng)村價(jià)值維度中面向文化與生態(tài)價(jià)值的政策工具運(yùn)用較少?！兑庖?jiàn)》針對(duì)文化及生態(tài)價(jià)值的政策工具運(yùn)用相對(duì)較少，特別是缺乏供給型和需求型政策工具的聯(lián)動(dòng)。具體來(lái)講，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不但需要法規(guī)約束和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，也有賴(lài)于建立健全科技、人才等支撐體系。同時(shí)，鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、優(yōu)秀農(nóng)耕文化產(chǎn)品的供給既要求有效盤(pán)活產(chǎn)業(yè)資源的靈活策略，又亟需資金以及外部服務(wù)的支持。反觀當(dāng)前，單一政策工具的使用不足以促進(jìn)鄉(xiāng)村多重價(jià)值協(xié)同，這意味著未來(lái)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策應(yīng)加快推進(jìn)資金、科技、人才及各類(lèi)配套服務(wù)共同組合，形成政策合力。

3.鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策配套機(jī)制有待優(yōu)化完善?！兑庖?jiàn)》將鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局來(lái)規(guī)劃引導(dǎo)，雖然在以往政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化和完善，但是并未形成結(jié)構(gòu)健全的政策工具組合，因而其政策力度及涵蓋面仍有很大的提升空間。同時(shí)，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)諸多部門(mén)和機(jī)構(gòu)[29]，如中國(guó)美麗休閑鄉(xiāng)村、中國(guó)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村建設(shè)分別涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部等多個(gè)部門(mén)，這意味著相關(guān)職能部門(mén)擁有較大操作空間，容易導(dǎo)致利好政策落細(xì)落實(shí)及考核評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)困難，使得政策實(shí)施效果難以保障。對(duì)此，亟需建立健全政府部門(mén)相互協(xié)調(diào)配合的聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，以有效整合政策資源。

（二）政策建議

1.優(yōu)化基本政策工具的內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)。結(jié)合國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動(dòng)態(tài)適當(dāng)調(diào)整策略性措施的引導(dǎo)方向，既有措施則應(yīng)分業(yè)態(tài)、分環(huán)節(jié)、分主體進(jìn)一步補(bǔ)充落實(shí)細(xì)則。此外，要打好財(cái)稅金融政策工具組合拳：一則要面向鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)加大資金投入，合理采用投資抵免、加速折舊等優(yōu)惠措施;再則要建立健全縣域金融機(jī)構(gòu)存款用于鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的考核制度和約束機(jī)制。與此同時(shí)，隨著產(chǎn)業(yè)振興有序推進(jìn)，亟需將成熟有效的政策工具及時(shí)上升到法律層面，以規(guī)范鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)行為。

2.加大面向文化與生態(tài)價(jià)值維度的政策工具支持。要堅(jiān)持保護(hù)傳承和創(chuàng)新發(fā)展并舉，在維系法規(guī)管制等環(huán)境型政策工具的基礎(chǔ)上，一方面要重視供給型政策工具的推動(dòng)作用，持續(xù)加大資金、技術(shù)、人才等要素投入，尤其是對(duì)“文化+”“生態(tài)+”等鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地供給、關(guān)鍵設(shè)施建設(shè)和新興技術(shù)應(yīng)用的支持力度;另一方面要充分發(fā)揮需求型政策工具的拉動(dòng)作用，通過(guò)對(duì)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的采購(gòu)，或以定向委托、招投標(biāo)等方式積極引入專(zhuān)業(yè)服務(wù)商，或鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展科技攻關(guān)、人才培養(yǎng)等合作，引導(dǎo)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.建立健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策體系及配套機(jī)制。鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興涉及的范圍廣、環(huán)節(jié)多、矛盾與問(wèn)題復(fù)雜，對(duì)此要統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)推進(jìn)，建立健全由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)牽頭抓總的推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)中央與地方之間的政策銜接相關(guān)部門(mén)之間的政策協(xié)調(diào)，逐步從技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、戰(zhàn)略規(guī)劃及法律法規(guī)等層面健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策體系，為鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度保障。同時(shí)，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具并非一經(jīng)選定就保持不變，必須通過(guò)打造一個(gè)豐富、適用的鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具箱，形成多元政策工具的協(xié)同配合以有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)和新變化。

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（責(zé)任編輯：張潔）