賈賓+薛珂+王麗艷

摘要：土地領(lǐng)域一系列改革措施的出臺，使我國土地儲備機構(gòu)面臨新的發(fā)展要求。梳理我國土地儲備機構(gòu)組織管理體系現(xiàn)狀，基于依法治國、制度變遷及交易成本視角分析土地儲備機構(gòu)組織管理困境，從政府職能轉(zhuǎn)變、供給側(cè)改革等五個方面對新時期土地儲備機構(gòu)組織管理體系重構(gòu)的內(nèi)在邏輯進行思考，進而提出明確土地儲備機構(gòu)職能、完善法律體系、統(tǒng)一土地儲備決策機構(gòu)、加強儲備機構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系及合理設(shè)置土地儲備機構(gòu)部門等有效路徑，提高土地儲備機構(gòu)管理效率。

關(guān)鍵詞：土地儲備機構(gòu)，組織管理體系，制度變遷，交易成本

中圖分類號：F293.2 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）10-0003-09 收稿日期：2016-09-01

1 引言

自1996年上海建立第一家土地儲備機構(gòu)以來，土地儲備模式得到廣泛推廣和應(yīng)用。土地儲備機構(gòu)在規(guī)范土地市場、加快城市建設(shè)等方面取得一定成效的同時，也存在諸多發(fā)展困境。2016年四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》進一步對土地儲備機構(gòu)職責(zé)予以厘清，明確將其統(tǒng)一劃為公益一類事業(yè)單位。新的時代背景下，如何更好更快地實現(xiàn)土地儲備機構(gòu)管理方式的轉(zhuǎn)變、重構(gòu)土地儲備機構(gòu)組織管理體系，使其能夠在優(yōu)化土地資源配置，加強地方政府性債務(wù)管理及增加社會公共福利等方面發(fā)揮重要作用，是當(dāng)前土地儲備制度變革的研究熱點。本文從依法治國、制度變遷及交易成本視角對我國土地儲備機構(gòu)組織管理困境進行分析，并結(jié)合新一輪改革措施探討土地儲備機構(gòu)變革方向，進而探索土地儲備機構(gòu)組織管理體系的重構(gòu)路徑，使其更有效發(fā)揮公益性職能，促進城市經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 我國土地儲備機構(gòu)組織管理體系現(xiàn)狀梳理

為了實現(xiàn)土地儲備目標(biāo)，如何有效設(shè)置土地儲備機構(gòu)及劃分層級是土地儲備機構(gòu)組織管理體系的重要內(nèi)容。通過對上海、北京、廣州、武漢、杭州等代表性城市的土地儲備機構(gòu)比較分析，從兩方面將現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)組織管理體系進行分類。

2.1 按決策和領(lǐng)導(dǎo)機制劃分

2.1.1 以上海市為代表的復(fù)合制組織管理體系

上海市土地儲備機構(gòu)組織管理體系相對完善，主要特征為分層次市區(qū)兩級管理（見圖1），多層面是指決策、管理和執(zhí)行層面。決策層面中，市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決土地儲備中重大問題。管理層面分為兩級，第一級是國土房管局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)土地儲備體系的相關(guān)業(yè)務(wù)；第二級是區(qū)縣土地管理部門，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)土地儲備計劃執(zhí)行情況。執(zhí)行層面也分為兩級，第一級是上海市土地儲備中心，是市政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu)，負(fù)責(zé)本市區(qū)域范圍內(nèi)儲備地塊的前期開發(fā)；第二級是各區(qū)縣政府設(shè)立和經(jīng)市政府批準(zhǔn)設(shè)立的其他土地儲備專門機構(gòu)。

2.1.2 以杭州市為代表的單一制組織管理體系

杭州市土地儲備機構(gòu)分兩級進行管理，第一層級是土地儲備體系的決策機構(gòu)——杭州市土地收購儲備管理委員會。它是由分管城市建設(shè)的副市長和副秘書長領(lǐng)導(dǎo)，委員會成員包括市政府的經(jīng)濟、計劃、城建、規(guī)劃、財稅、土地管理等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，主要工作是指導(dǎo)和監(jiān)督土地儲備中心的工作并協(xié)調(diào)有關(guān)部門之間的關(guān)系。第二層級是土地儲備執(zhí)行機構(gòu)——杭州市土地儲備中心，其隸屬于市國土房管局。相較于復(fù)合制組織管理體系，兩級管理體制更有利于土地儲備制度的順利實施和政府對土地市場的調(diào)控。

2.2 按管理地域劃分

我國土地儲備機構(gòu)按管理地域劃分為單一機構(gòu)制和多機構(gòu)制。在市轄區(qū)、縣范圍內(nèi)只設(shè)立一個土地儲備機構(gòu)來負(fù)責(zé)全域范圍內(nèi)的土地儲備就是單一機構(gòu)制。在初期，如大連、青島、杭州等，較小的城市也大多采用此類形式，多機構(gòu)制是指除了市政府設(shè)立市級土地儲備機構(gòu)之外，各區(qū)縣設(shè)立土地儲備機構(gòu)，如北京、上海、廣州等大城市。按照市區(qū)兩級間有無隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，又可將多機構(gòu)制分為兩種，一種是兩者間無明確隸屬關(guān)系，二者可單獨或聯(lián)合實施土地儲備，如上海；另一種是市級機構(gòu)指導(dǎo)或監(jiān)督區(qū)級機構(gòu)工作，并委托其在本區(qū)范圍實施土地儲備工作，如北京、廣州。

3 不同視角下我國土地儲備機構(gòu)組織管理現(xiàn)實困境

我國土地儲備機構(gòu)經(jīng)歷了從無到有再到逐步規(guī)范的過程，取得一定績效成果，但組織管理方面亦存在許多問題，從依法治國、制度變遷及交易成本視角對我國土地儲備機構(gòu)組織管理困境進行分析。

3.1 依法治國視角——土地儲備機構(gòu)法律定位模糊

我國的土地儲備制度經(jīng)歷了自下而上、由實踐到理論的發(fā)展過程，長期以來缺乏法律層面的宏觀指導(dǎo)與約束，從某種意義上講其變革是建立在“良性違法”基礎(chǔ)之上。在土地儲備組織模式設(shè)置過程中，土地儲備管理委員通常會作為土地儲備的決策機構(gòu)，土地儲備中心作為執(zhí)行機構(gòu)。從法律關(guān)系視角看，土地儲備管理委員負(fù)責(zé)管理或協(xié)調(diào)土地儲備相關(guān)行政機構(gòu)的，二者之間這種內(nèi)部行政法律關(guān)系實質(zhì)是憲政關(guān)系。在我國，較大市及以上人民政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu)行使權(quán)力源于行政規(guī)章，理應(yīng)視為委托，而其他各級地方政府設(shè)立土地儲備機構(gòu)的行為，應(yīng)理解為是對上級行政機關(guān)決定和命令的執(zhí)行。土地儲備執(zhí)行機構(gòu)可看作是“具有行政權(quán)能的組織”，其權(quán)力來源并沒有明確的法律支撐。嚴(yán)格意義上講，我國土地儲備執(zhí)行機構(gòu)的法律地位并不清晰，而全國性法律法規(guī)的缺失也一定程度上造成了土地市場的混亂。

3.2 制度變遷視角——土地儲備機構(gòu)職能定位偏離

隨著土地儲備制度的不斷完善，土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)及職能定位也不斷發(fā)生變化。（1）分散探索階段（1996-2001年）。這一階段土地儲備機構(gòu)性質(zhì)有事業(yè)單位或公司法人，突出問題表現(xiàn)在缺乏全國統(tǒng)一的管理制度體系。（2）中央政府主導(dǎo)試行階段（2001-2007年）。期間，《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》等文件的出臺，標(biāo)志著土地收儲進入了由中央政府主導(dǎo)的試行開展階段。但城市土地的公有制本質(zhì)和潛在價值的驅(qū)動，使得土地儲備機構(gòu)逐漸成為地方政府經(jīng)營城市的工具，集管理者與經(jīng)營者于一身。（3）全面推行階段（2007年至今）。這一階段突出特點表現(xiàn)為：制度體系已基本完善，機構(gòu)管理更為強化，融資管理日益嚴(yán)格與規(guī)范；突出問題則表現(xiàn)為土地儲備機構(gòu)“低進高出”的運營模式有悖不以營利為目的的初衷，存在潛在金融風(fēng)險?？v觀土地儲備制度自下而上誘致性的變遷歷程，究其實質(zhì)表現(xiàn)為土地儲備機構(gòu)在土地一級市場供地壟斷地位的強化，由于我國財稅體制的局限、土地財政依賴、地方債務(wù)管理和集體建設(shè)用地入市等因素制約，土地儲備機構(gòu)公益性職能的轉(zhuǎn)變?nèi)沃囟肋h。

3.3 交易成本視角——土地儲備機構(gòu)組織管理成本過高

從橫向看，土地儲備過程中涉及經(jīng)濟、計劃、城建、規(guī)劃、財稅、土地管理等許多職能部門，城市土地儲備的運作成本與各部門間的配合互動程度直接相關(guān)。從縱向看，各區(qū)（縣）雖相繼成立了土地儲備機構(gòu)，但職能性質(zhì)卻不盡相同，市、區(qū)兩級機構(gòu)間許多關(guān)系還沒有理順，當(dāng)涉及到利益分配時會出現(xiàn)矛盾。土地儲備的外部交易成本較高，究其原因主要有以下幾點：土地儲備制度實行時間較短，操作運行缺乏統(tǒng)一的規(guī)范；土地儲備組織管理體系設(shè)置不盡合理、部門權(quán)責(zé)劃分有待完善；實施土地儲備部門權(quán)威性不夠。

4 新形勢下土地儲備機構(gòu)組織管理體系重構(gòu)內(nèi)在要求

新形勢下，政府職能轉(zhuǎn)變、供給側(cè)改革、“多規(guī)合一”等政策的推動，使土地儲備機構(gòu)組織管理體系面臨著更加深刻的變革。

4.1 在政府職能轉(zhuǎn)變中回歸公益性本質(zhì)

長期以來，土地儲備機構(gòu)作為政府委托或授權(quán)的主體，既是土地儲備過程中的政策執(zhí)行者，又是資產(chǎn)經(jīng)營單位，兼有政府職能和企業(yè)經(jīng)營雙重角色，而這種自相矛盾的角色定位，使得政府難以有效對土地市場進行宏觀調(diào)控，受短期利益的驅(qū)動，實際工作中往往追求土地儲備機構(gòu)的自身利益，甚至將部門利益凌駕于公共利益之上。新一輪全面深化改革進程中，政府職能應(yīng)當(dāng)以公共利益最大化為宗旨，實現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，因此，應(yīng)進一步強化土地儲備機構(gòu)管理，明確其在土地收購、儲備和供應(yīng)各個環(huán)節(jié)中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，促進土地市場健康發(fā)展。

4.2 在供給側(cè)改革中優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

我國土地儲備制度仍處于探索發(fā)展階段，相關(guān)體系還不太完善，同時由于對土地財政的依賴，各地政府大多重視建設(shè)用地的儲備和供應(yīng)，即土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)主要是以工業(yè)和居住用地為主，而生活性服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、綠化生態(tài)用地等占比較少。近年來，由于粗放的土地利用方式致使城市環(huán)境不斷惡化，以及城市無序擴張導(dǎo)致的經(jīng)濟效率低下等問題愈發(fā)明顯。與此同時，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，中央提出要加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展尋找新動力，而土地要素作為國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)資源，理應(yīng)積極配合宏觀經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，通過制定差別化供地政策，改革供應(yīng)方式，調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，規(guī)范土地儲備，從而提升土地資源配置效率。例如，加大土地政策引導(dǎo)支持，鼓勵創(chuàng)新，增加新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地供給；合理調(diào)整居住用地供給結(jié)構(gòu)，加速過剩地區(qū)庫存消化等。

4.3 在“多規(guī)合一”中促進部門協(xié)同合作

土地儲備規(guī)劃是對城市土地資源進行有效控制和統(tǒng)籌安排的專項規(guī)劃。在“多規(guī)合一”背景下，土地儲備規(guī)劃的制定應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及其他規(guī)劃。土地儲備計劃則應(yīng)根據(jù)土地儲備規(guī)劃、城市近期建設(shè)計劃以及土地市場現(xiàn)狀與趨勢等統(tǒng)籌編制（見圖2）。編制方式有以下三種：一是以北京市為代表的多部門聯(lián)合審批；二是以上海、廣州等為代表的規(guī)劃、計劃審批結(jié)合；三是目前大多數(shù)城市采取的國土部門為主導(dǎo)。計劃編制的科學(xué)性需要合理組織形式，應(yīng) “自下而上”“自上而下”相結(jié)合，加強各部門間的分工與協(xié)作，進一步完善與健全城市土地管理體系。

4.4 在投融資機制改革中構(gòu)建多層次融資體系

快速城鎮(zhèn)化進程中，由于土地儲備機構(gòu)立足稀缺的建設(shè)用地且兼具政府背景，使得“土地財政”和“土地金融”為土地儲備機構(gòu)的良好運營與城市發(fā)展提供了持續(xù)的資金支持。《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》明確土地儲備機構(gòu)只能從事土地儲備職能，其他諸如融資、基建等職能一律剝離。未來土地儲備與城市發(fā)展過程中，投融資機制將面臨新的機遇與挑戰(zhàn)。一方面，要求進一步改革中央與地方的財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，逐步擺脫地方政府對“土地財政”的依賴；積極推動政府改革，促使地方政府更節(jié)約和有效地使用公共資金，并引導(dǎo)社會資本投入城市建設(shè)。另一方面，要求土地儲備機構(gòu)創(chuàng)新融資模式，構(gòu)建高效的多層次融資體系。如在風(fēng)險可控情況下，可嘗試建立土地基金、發(fā)行土地債券等方式來解決融資難題。

4.5 在集體建設(shè)用地入市中明確長期目標(biāo)管理

表面上看集體建設(shè)用地入市打破了政府土地一級市場的壟斷地位，將會與土地儲備形成競爭，但長遠來看集體建設(shè)用地入市可看做是廣義的土地儲備。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建，將從根本上逐步打破現(xiàn)行土地儲備制度的運行基礎(chǔ)，使土地儲備機構(gòu)供地范圍縮減和能力萎縮。在此期間，土地儲備機構(gòu)需要盡可能完善其職能范圍，將農(nóng)村建設(shè)用地納入儲備范疇，增設(shè)“集體土地入市”等職能部門，并合理調(diào)整土地儲備制度的目標(biāo)、對象和內(nèi)容，積極探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地儲備制度體系，促進土地儲備機構(gòu)從土地“供給者”向城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場“管理者與調(diào)控者”轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加強土地宏觀調(diào)控、維護社會公平和城市可持續(xù)發(fā)展等多重目標(biāo)之間的平衡。

5 我國土地儲備機構(gòu)組織管理體系重構(gòu)路徑探析

在全面深化改革的社會背景下，充分結(jié)合各領(lǐng)域改革成果與要求，促使土地儲備機構(gòu)更好地發(fā)揮其公益性本質(zhì)，探索出適合我國土地儲備機構(gòu)組織管理體系重構(gòu)的合理路徑。

5.1 建立完善的法律體系，保障土地儲備機構(gòu)有法可依

新的時代背景下，土地儲備機構(gòu)的組織變革應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范的前提下探索，這就需要從法律層面明確土地儲備各層級機構(gòu)的性質(zhì)與定位，使土地儲備有法可依。首先應(yīng)加快制定具有現(xiàn)實性、可操作性的土地儲備相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，使土地儲備組織管理體系內(nèi)各機構(gòu)、部門及以外相關(guān)利益主體能夠在完備的法律框架內(nèi)依法行政與經(jīng)營；其次，健全土地儲備制度法律體系，地方規(guī)章應(yīng)當(dāng)服從上位法律，確立嚴(yán)格層級管理體系；最后，嚴(yán)格劃定土地儲備的客體范圍，規(guī)范土地收購、儲備、供應(yīng)等過程中的具體標(biāo)準(zhǔn)與辦法，并對土地儲備過程中的違法行為確定相應(yīng)問責(zé)機制。

5.2 創(chuàng)新組織管理體系重構(gòu)思維，明確土地儲備機構(gòu)職能

土地儲備機構(gòu)組織管理體系重構(gòu)首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，不斷吸納接受先進的理念。明確各層級土地儲備機構(gòu)職能范圍，使各級政府、土地管理部門、土地儲備機構(gòu)等形成責(zé)權(quán)明確、相互配合與制約、高效運行的土地儲備組織管理體系；試行土地儲備開發(fā)“雙軌制”，即除土地儲備機構(gòu)外，成立土地儲備開發(fā)公司（二者不存在隸屬關(guān)系），進一步剝離土地儲備機構(gòu)融資、基建等相關(guān)職能，增強土地儲備開發(fā)公司對市場的敏銳度和專業(yè)開發(fā)能力；積極推動土地儲備政府采購，加速城投公司市場化轉(zhuǎn)型。

5.3 統(tǒng)一土地儲備決策機構(gòu)，由集權(quán)向多主體參與分權(quán)轉(zhuǎn)變

我國大部分城市設(shè)有如土地資產(chǎn)管理委員會等類似土地儲備決策機構(gòu)，在傳統(tǒng)高度集中的行政管理體制下，決策目標(biāo)易偏離公共利益軌道。土地儲備決策結(jié)構(gòu)應(yīng)向多主體參與的分權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。組建以國土資源部、發(fā)展和改革委員會、規(guī)劃部門以及土地儲備機構(gòu)為核心的決策機構(gòu)，可以統(tǒng)稱為城市發(fā)展委員會；以靈活多變的方式使公眾及其他社會組織在決策過程中擁有不同程度決策自主權(quán)，實現(xiàn)民主化、科學(xué)化決策。

5.4 構(gòu)建科學(xué)有效的信息化平臺，加強儲備機構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系

土地儲備機構(gòu)之間既有競爭又需要合作，在統(tǒng)一規(guī)劃下協(xié)調(diào)行動，機構(gòu)之間可以建立長效溝通機制，進行部門工作對接。構(gòu)建土地儲備信息化平臺，可由用地規(guī)劃系統(tǒng)、土地收儲系統(tǒng)、土地出讓系統(tǒng)、違法用地巡查系統(tǒng)等一系列系統(tǒng)構(gòu)成。網(wǎng)絡(luò)化既指依托互聯(lián)網(wǎng)為平臺構(gòu)建數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)又指土地儲備機構(gòu)之間建立良性互動競爭與交流機制，有助于加強土地儲備機構(gòu)在整體目標(biāo)下各部門間的溝通和協(xié)作。

5.5 合理設(shè)置土地儲備機構(gòu)部門，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場

土地儲備機構(gòu)可根據(jù)實際情況增設(shè)集體建設(shè)用地入市服務(wù)部，主要職責(zé)可分為三個方面：一是監(jiān)督農(nóng)村集體建設(shè)用地正常入市交易，對于違法現(xiàn)象依法予以打擊；二是在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)過程中，加強資金風(fēng)險、收儲風(fēng)險、拆遷風(fēng)險、流轉(zhuǎn)沖擊等土地儲備風(fēng)險預(yù)測，建立自我約束的土地收購儲備風(fēng)險管理機制；三是結(jié)合農(nóng)用地定級估價工作與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實施，建立兼顧公平與效率的集體土地入市收益分配機制，在保障農(nóng)民權(quán)益基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進集體建設(shè)用地入市。

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作者簡介：

賈賓，天津城建大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為土地與房地產(chǎn)經(jīng)濟。

薛珂，天津城建大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為城市與區(qū)域經(jīng)濟。

王麗艷，天津城建大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、城市與區(qū)域經(jīng)濟研究所所長，研究方向為土地與房地產(chǎn)經(jīng)濟、城市住房。