李 寬

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，我國(guó)的區(qū)域一體化進(jìn)程有逐步加速的趨勢(shì)，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略。在此過(guò)程中，不可避免地遇到了“行政區(qū)行政”和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。如何跨過(guò)行政區(qū)的樊籬，真正地實(shí)現(xiàn)一體化，主要有轉(zhuǎn)變職能和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)兩種進(jìn)路。

轉(zhuǎn)變職能的區(qū)域治理視角。區(qū)域治理將考察的范圍放置在區(qū)域的背景下，對(duì)原來(lái)的行政區(qū)進(jìn)行了超越；同時(shí)，用多元參與的治理思維取代了單向度的管理定勢(shì)。區(qū)域治理理念受到了復(fù)合行政的啟發(fā)?！皬?fù)合行政”理念認(rèn)為，只有加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制資源配置的基礎(chǔ)性作用，主要依賴不同行政區(qū)、不同層級(jí)政府之間的民主協(xié)商，才能推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。①王健等：《“ 復(fù)合行政”——解決當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路》，《中國(guó)行政管理》2004年第4期。城市群內(nèi)充分發(fā)揮縱向的科層制組織的積極協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)城市之間正式協(xié)作組織建設(shè)，開發(fā)利用非官方非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制資源，形成多層次的交流機(jī)制。②張經(jīng)遠(yuǎn)：《論伙伴型城市府際關(guān)系的構(gòu)建》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。經(jīng)過(guò)一系列的努力，最終會(huì)形成交疊、嵌套的多中心、自主治理的區(qū)域公共管理模式。③陳瑞蓮：《區(qū)域公共管理的緣起與發(fā)展》，《政治學(xué)研究》2003年第4期。這種觀點(diǎn)深受公共管理理念的影響，希望進(jìn)行公私合作，打破政府自上而下的束縛。多中心的模式很有啟發(fā)性，可是這種模式的具體所指則不太清晰，效果也難以進(jìn)行驗(yàn)證。在中國(guó)的語(yǔ)境下，公私合作還需要以公為中心，區(qū)域合作最為重要的是解決府際關(guān)系，重點(diǎn)不在公私關(guān)系。在解決府際關(guān)系的問(wèn)題上，區(qū)域治理的理念值得提倡，但合作的基礎(chǔ)和規(guī)則需要進(jìn)一步研究。

規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的重塑視角。這種視角認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)不可避免，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)新的分工，并最終成為一體化。這種競(jìng)爭(zhēng)可以表現(xiàn)為上下級(jí)的博弈，通過(guò)政策調(diào)整為發(fā)展創(chuàng)造條件。④金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。有人認(rèn)為，地方政府之間可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)中的學(xué)習(xí)而自行推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)演進(jìn)到差異化競(jìng)爭(zhēng)階段并最終走向互利合作。⑤劉亞平《：當(dāng)代中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007 。還有人提出，政府之間的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該轉(zhuǎn)變方向，從產(chǎn)品、要素競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向制度環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)，從單純的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向公共競(jìng)爭(zhēng)。⑥汪偉全：《中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng):從產(chǎn)品、要素轉(zhuǎn)向制度環(huán)境》，《南京社會(huì)科學(xué)》2004年第7期；程臻宇：《中國(guó)同級(jí)地方政府間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2003年第 12 期。地方政府的確可以經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)重塑關(guān)系，但要想通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)一體化，則要有相應(yīng)的條件進(jìn)行保障。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)重塑地方政府的最大考驗(yàn)是上級(jí)政府制定何種規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。它的重點(diǎn)不在基層、地方，而在更高層級(jí)的政府，甚至是中央。所以，通過(guò)規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)一體化具有很大的不確定性。

在實(shí)踐中，一種新的區(qū)域一體化模式逐漸地顯露出來(lái)，即夢(mèng)想合伙。合伙是一個(gè)古老而又有生命力的人類生產(chǎn)活動(dòng)組織方式。它是人與人之間為了從事一項(xiàng)共同事業(yè)，通過(guò)契約關(guān)系而聯(lián)合起來(lái)的一種聯(lián)合體或團(tuán)體。⑦紀(jì)益成：《會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙制問(wèn)題研究》，《會(huì)計(jì)研究》2000年第4期。合伙人之間有利同享，有債共擔(dān)，進(jìn)展順利所有參與者均受益，否則均受損。它從制度上要求合伙人必須對(duì)投資者和社會(huì)公眾高度負(fù)責(zé)，否則，會(huì)被追究無(wú)限責(zé)任。⑧朱小平、葉友《：會(huì)計(jì)師事務(wù)所法律組織形式的企業(yè)理論觀點(diǎn)——為什么應(yīng)采取合伙制而不應(yīng)采取有限公司制》，《會(huì)計(jì)研究》2003年第7期。合伙本是為了對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行有效的約束，以降低監(jiān)督的成本的方式，在法律事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所和高科技企業(yè)中大量運(yùn)用。這些行業(yè)的從業(yè)人員具有很高的素質(zhì)和專業(yè)能力，為了讓組織更好地發(fā)展，對(duì)合伙人對(duì)經(jīng)手的業(yè)務(wù)負(fù)有無(wú)限責(zé)任，并獲得相應(yīng)的回報(bào)。⑨王利明《：論合伙協(xié)議與合伙組織體的相互關(guān)系》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第4期。合伙人具有共同的目標(biāo)，更注重長(zhǎng)期的共同利益，而不局限于眼前的得失。本文所指的夢(mèng)想合伙是長(zhǎng)三角地區(qū)的五個(gè)鎮(zhèn)為了發(fā)展的共同目標(biāo)而抱團(tuán)取暖，采用聯(lián)席會(huì)議、輪值的方式商討項(xiàng)目，進(jìn)行全方位的合作。之所以將其稱為夢(mèng)想合伙，因?yàn)槲彐?zhèn)的合作跨越了多重障礙，依靠共同的理念將合作提到了非常高的層次。長(zhǎng)三角田園五鎮(zhèn)的夢(mèng)想合伙有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是跨越省域界限，五鎮(zhèn)分屬上海市和浙江??；二是打破行政等級(jí)限制，上海三鎮(zhèn)行政級(jí)別為處級(jí)，浙江兩鎮(zhèn)則為科級(jí)；三是五鎮(zhèn)黨委書記全程參與，而非輪流召開座談會(huì)；四是圍繞鄉(xiāng)村振興進(jìn)行全方位的合作。

2019年，上海市金山區(qū)的廊下鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)和浙江省平湖市（縣級(jí)市）的廣陳鎮(zhèn)、新倉(cāng)鎮(zhèn)共同簽署《長(zhǎng)三角“田園五鎮(zhèn)”鄉(xiāng)村振興先行區(qū)五鎮(zhèn)聯(lián)盟共建協(xié)議》，明確田園五鎮(zhèn)共同組成“五鎮(zhèn)聯(lián)盟”，以“聯(lián)盟”激發(fā)五鎮(zhèn)共襄“鄉(xiāng)村振興”盛舉的內(nèi)生動(dòng)力。這塊面積總計(jì)255平方公里的田野共同組成探索鄉(xiāng)村振興一體化發(fā)展的“試驗(yàn)田”，推動(dòng)毗鄰地區(qū)農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展由單座“盆景”向整體“風(fēng)景”轉(zhuǎn)變。兩年來(lái)，五鎮(zhèn)共發(fā)布了總投資超120億元的93個(gè)項(xiàng)目，依托五鎮(zhèn)合力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)創(chuàng)品牌跨區(qū)域共建、鄉(xiāng)村旅游跨區(qū)域共贏、文化傳承跨區(qū)域共享，將毗鄰地區(qū)發(fā)展成了區(qū)域協(xié)作的典范。

二、夢(mèng)想合伙的基礎(chǔ)

（一）落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的共同壓力

金山區(qū)被上海定位為“兩區(qū)一堡”。金山是上海農(nóng)業(yè)資源富集、基礎(chǔ)厚實(shí)的農(nóng)業(yè)大區(qū)，是上海南翼、杭州灣北岸的先進(jìn)制造業(yè)基地，也是連接滬浙的樞紐之地及長(zhǎng)三角城市群的重要節(jié)點(diǎn)。上海市希望金山區(qū)努力成為打響“上海制造”品牌的重要承載區(qū)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先行區(qū)、長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的橋頭堡（即“兩區(qū)一堡”）?！吧虾Ｖ圃臁笔巧虾４蝽懙摹彼拇笃放啤?之一，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。鄉(xiāng)村振興是2017年后實(shí)施的國(guó)家戰(zhàn)略，盡管上海的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比比較低，農(nóng)村數(shù)量比較少，但是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的重要性不容低估。金山區(qū)的鄉(xiāng)村振興工作代表著上海的整體水平，需要金山區(qū)狠抓落實(shí)，不斷創(chuàng)新突破。長(zhǎng)三角一體化是重要的國(guó)家戰(zhàn)略，毗鄰地區(qū)擁有更優(yōu)越的條件，理應(yīng)走在前列。建設(shè)“兩區(qū)一堡”是金山區(qū)的工作重心。

嘉興被浙江省賦予當(dāng)好接軌上海的橋頭堡，承接上海輻射門戶的重任。在長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，嘉興決心把全面融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展作為首位戰(zhàn)略，并結(jié)合自身實(shí)際特色和優(yōu)勢(shì)，提出了在一體化發(fā)展當(dāng)中的四大定位，爭(zhēng)當(dāng)鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的先鋒，努力建設(shè)新時(shí)代接軌上海的橋頭堡。嘉興希望能夠發(fā)揮處于上海都市圈與杭州都市圈疊加的優(yōu)勢(shì)，大力提升中心城市能級(jí)，加快集聚創(chuàng)新資源，迎接上海非核心功能的疏解，著力打造面向未來(lái)的創(chuàng)新活力新城、水鄉(xiāng)名城、灣區(qū)明珠和樞紐中心。在嘉興確定發(fā)展方向之后，與上海毗鄰的地區(qū)就成了重中之重，平湖就成了落實(shí)橋頭堡任務(wù)的重點(diǎn)區(qū)域。這既是平湖的責(zé)任，也是平湖的機(jī)遇。

金山和嘉興、平湖都是所在區(qū)域的戰(zhàn)略承載區(qū)，若要實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，就必須攜起手來(lái)、共謀發(fā)展。對(duì)上海來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)金山與周邊地區(qū)的聯(lián)系拓展了上海的發(fā)展空間；對(duì)平湖來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)與金山的聯(lián)系則是直接對(duì)接上了上海的資源。這種合作對(duì)雙方來(lái)說(shuō)，有必要、有收益、基本無(wú)損失，共同的壓力讓它們凝聚在了一起。

（二）區(qū)位因素導(dǎo)致的發(fā)展路徑差異

田園五鎮(zhèn)能夠合伙的重要原因之一是可以進(jìn)行差異化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。田園五鎮(zhèn)不屬于同一個(gè)行政區(qū)，沒(méi)有更高層級(jí)的行政組織進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，更多的是采用協(xié)作的方式來(lái)進(jìn)行。五鎮(zhèn)之所以能夠進(jìn)行協(xié)作與兩地的定位和發(fā)展路徑有關(guān)。上海是全國(guó)最大的城市，中心城區(qū)集聚度高，獲得了大量建設(shè)用地指標(biāo)。這就造成了郊區(qū)的發(fā)展動(dòng)力不足，缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，并且只能發(fā)展農(nóng)業(yè)。①葉敏、張海晨《：緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系與大都市郊區(qū)的鄉(xiāng)村振興形態(tài)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。所以，上海郊區(qū)的定位是農(nóng)產(chǎn)品的主要來(lái)源地，重要的生態(tài)保護(hù)屏障。金山區(qū)的各鎮(zhèn)在建設(shè)用地指標(biāo)比較緊缺的情況下，還要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有一定的財(cái)稅收入。它的發(fā)展路徑只能是選擇注冊(cè)型企業(yè)，進(jìn)行招商引稅。為了吸引企業(yè)在此地落戶，金山區(qū)出臺(tái)了有競(jìng)爭(zhēng)力的返稅政策。企業(yè)注冊(cè)在此地可以稱之為上海企業(yè)，盡管是在郊區(qū)，充分利用了上海地域的品牌效應(yīng)。

臨近的平湖各鎮(zhèn)的發(fā)展路徑則與金山有很大不同。浙江的塊狀經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，而中心城區(qū)的存在感比較弱，對(duì)嘉興來(lái)說(shuō)尤其如此。嘉興下轄的各縣、縣級(jí)市及其鎮(zhèn)各有特色，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。這些縣（市）、鎮(zhèn)追求的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，有更多的居住人口，有更多的投資，有更多的生產(chǎn)性企業(yè)。所以，平湖各鎮(zhèn)的土地指標(biāo)比較寬裕，歡迎生產(chǎn)類企業(yè)落戶，不斷地拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，培育具有本地特色的產(chǎn)業(yè)集群，對(duì)注冊(cè)性企業(yè)的關(guān)注度則不高。所以，對(duì)注冊(cè)性企業(yè)基本上沒(méi)有出臺(tái)返稅政策。

在此情況下，企業(yè)就進(jìn)行了分布走的策略。先在金山區(qū)的下轄鎮(zhèn)注冊(cè)總部，然后再以總部的名義到平湖投資、開設(shè)工廠。如此一來(lái)，雙方的優(yōu)勢(shì)資源都進(jìn)行了利用，也滿足了兩地各自的需求。對(duì)于返稅，各方還可以成立平臺(tái)公司進(jìn)行分享。在這種操作模式下，平湖不會(huì)計(jì)較企業(yè)的總部注冊(cè)在何地。當(dāng)企業(yè)開工之后，創(chuàng)造了大量的就業(yè)，吸引了很多的年輕人。再加上，上海的房?jī)r(jià)比較高，且有一定的限購(gòu)條件，而平湖的房?jī)r(jià)比較低。所以，許多年輕人工作、生活在平湖，休閑到金山的郊野公園，就醫(yī)到金山區(qū)的三甲醫(yī)院，大大提高了生活品質(zhì)。各方在既有要素的制約下，均獲得了發(fā)展的空間，實(shí)現(xiàn)了自我設(shè)定的目標(biāo)。這是雙方可以進(jìn)行合作的重要基礎(chǔ)。

（三）既有競(jìng)爭(zhēng)又有合作的合伙方式

合伙模式不是排除競(jìng)爭(zhēng)，而是將競(jìng)爭(zhēng)作為促進(jìn)發(fā)展的手段，不讓競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為內(nèi)耗。這種競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在本行政區(qū)域內(nèi)的排名。金山區(qū)、平湖市每年都會(huì)對(duì)各鎮(zhèn)進(jìn)行排名，工作突出者可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)，主要領(lǐng)導(dǎo)也有晉升的機(jī)會(huì)。這對(duì)每個(gè)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)都是非常重要的任務(wù)。此類競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使每個(gè)鎮(zhèn)提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)，讓項(xiàng)目在本鎮(zhèn)進(jìn)行落地，并加速推進(jìn)。二是居民的評(píng)價(jià)。因?yàn)榈赜蛳噜?，居民之間的走動(dòng)比較多，對(duì)周邊的情況非常了解。居民們會(huì)將自己的鎮(zhèn)與鄰鎮(zhèn)進(jìn)行比較，尤其是不同行政區(qū)的鎮(zhèn)，在公共設(shè)施建設(shè)上體現(xiàn)得最為明顯。居民的這種評(píng)價(jià)會(huì)成為無(wú)形的壓力并傳導(dǎo)到政府，也可能通過(guò)人大代表形成新的提案。三是企業(yè)之間的相互交流。企業(yè)對(duì)政策的優(yōu)惠力度和政府工作人員的服務(wù)態(tài)度非常敏感，它們希望獲得最大程度的政府支持和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。并且，他們之間會(huì)形成圈子進(jìn)行交流，吸引同行業(yè)來(lái)某鎮(zhèn)進(jìn)行落地。它們更會(huì)將自己的上下游企業(yè)也介紹到這里來(lái)，共同形成產(chǎn)業(yè)集群。此即政府提出的“以商招商”。若企業(yè)服務(wù)不到位，企業(yè)會(huì)快速地離開，政府某位領(lǐng)導(dǎo)的不良印象也會(huì)被傳播開來(lái)。

這種競(jìng)爭(zhēng)會(huì)對(duì)各鎮(zhèn)產(chǎn)生一定的影響，但合作會(huì)讓它們獲得的機(jī)會(huì)更多。首先，這些鎮(zhèn)之間本身就有分工，進(jìn)行差異化的發(fā)展。張堰的發(fā)展目標(biāo)是科教小鎮(zhèn)，吸引更多的人入住，與廊下、呂巷有很大的不同。平湖的廣陳主要是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，而新倉(cāng)則是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，吸引更多的人入住。即便是同質(zhì)發(fā)展的兩個(gè)鎮(zhèn)，也會(huì)形成重要的合作，相互的介紹資源，并不影響各自的發(fā)展。比如，某個(gè)企業(yè)希望在上海落戶，但并不符合上海的政策要求，上海的鎮(zhèn)就會(huì)推薦其到鄰近浙江的鎮(zhèn)。廊下、呂巷和廣陳雖都是農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，企業(yè)在落戶時(shí)會(huì)有比較和選擇。但它們聯(lián)合起來(lái)能夠做到的事情，遠(yuǎn)比爭(zhēng)取一兩個(gè)企業(yè)更有收益、更能獲得機(jī)遇。田園五鎮(zhèn)已經(jīng)舉辦了兩屆浙滬鄉(xiāng)村馬拉松，把五個(gè)鎮(zhèn)的美麗鄉(xiāng)村串聯(lián)了起來(lái)，吸引了更多的人前來(lái)參與，逐漸成了地區(qū)性的品牌項(xiàng)目。此類活動(dòng)單靠某個(gè)鎮(zhèn)舉辦，效果要大打折扣。在田園五鎮(zhèn)的建設(shè)中，政府之間的合作還有很多，常常會(huì)有意外的收獲。比如，上海的企業(yè)希望在新倉(cāng)鎮(zhèn)發(fā)展房地產(chǎn)、建設(shè)工廠，但是對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r不是很了解，或者說(shuō)沒(méi)有辦法與主要領(lǐng)導(dǎo)建立更加緊密的聯(lián)系。那么，他可以讓金山的負(fù)責(zé)人發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。這種作用，金山的負(fù)責(zé)人是樂(lè)于接受的，因?yàn)檫@對(duì)自己的鎮(zhèn)沒(méi)有損失、對(duì)整體的發(fā)展有益。同理，平湖的負(fù)責(zé)人也樂(lè)意將浙江的企業(yè)介紹到上海來(lái)。五鎮(zhèn)的合作中，可能與自己有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的是一個(gè)，但是有其他三個(gè)鎮(zhèn)提供了更多的新信息，即便是跟自己競(jìng)爭(zhēng)的鎮(zhèn)也會(huì)共享信息。這種競(jìng)爭(zhēng)不只是取決于本地是否努力，還與整個(gè)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、政策有關(guān)，僅靠自己的封閉不能解決問(wèn)題。所以，合伙的總體收益會(huì)大于競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的損失。

田園五鎮(zhèn)之所以能夠進(jìn)行合伙是有許多條件的。落實(shí)區(qū)域的戰(zhàn)略任務(wù)，讓它們面臨著共同的壓力；差異化的發(fā)展路徑，為它們的合伙提供了可能；既有競(jìng)爭(zhēng)又有合作的合伙方式，將競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的負(fù)面效果大大降低，讓整體的收益獲得極大的提高。

三、夢(mèng)想合伙的機(jī)制分析

在合伙的過(guò)程中，田園五鎮(zhèn)建立了相應(yīng)的機(jī)制開展工作。田園五鎮(zhèn)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)的原則。打破區(qū)域壁壘，突破行政區(qū)劃，不斷豐富和拓展毗鄰黨建的內(nèi)涵和外延，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善管理架構(gòu)，健全議事協(xié)調(diào)機(jī)制。堅(jiān)持輪值原則，以協(xié)商的精神，打破科層等級(jí)的限制，五輪輪流召集會(huì)議、牽頭推動(dòng)工作。在此過(guò)程中，還構(gòu)建了新型的政府-社會(huì)-企業(yè)關(guān)系，搭建了長(zhǎng)期合作的平臺(tái)，充分地調(diào)動(dòng)各方積極性，共謀發(fā)展。

（一）黨建引領(lǐng)的聯(lián)系機(jī)制

黨建是貫穿田園五鎮(zhèn)發(fā)展的紅線。田園五鎮(zhèn)地相鄰、文相近、人相親，人們交往頻繁，有眾多的自發(fā)性的聯(lián)系。毗鄰黨建將自然的聯(lián)系上升到了體制層次，明確了交流的目標(biāo)和結(jié)果。

金山區(qū)在總結(jié)提煉多年跨省毗鄰區(qū)域協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，提出了“毗鄰黨建”的概念，即以黨建為引領(lǐng)，以黨組織為紐帶，打破區(qū)域壁壘，突破行政區(qū)劃，拓展和外延區(qū)域化黨建工作，在不屬于同一行政隸屬關(guān)系的毗鄰地區(qū)，凝聚起各級(jí)各類黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞黨建聯(lián)建、社會(huì)治理、區(qū)域發(fā)展等內(nèi)容廣泛開展合作，引領(lǐng)滬浙毗鄰地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨界治理、協(xié)同發(fā)展、共建共享。①陳世瑞《：黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的實(shí)踐創(chuàng)新模式探析》，《科學(xué)社會(huì)主義》2020年第6期。

在金山區(qū)、平湖市的見證下，毗鄰的廊下鎮(zhèn)、廣陳鎮(zhèn)黨委簽訂全面合作框架協(xié)議，分別成立推進(jìn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展共贏的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建全域合作的組織網(wǎng)絡(luò)，形成“黨建聯(lián)心、文化聯(lián)姻、發(fā)展聯(lián)動(dòng)、民生聯(lián)建、平安聯(lián)防、人才聯(lián)育”的“六聯(lián)”合作機(jī)制。即黨建聯(lián)心，牽起兩地親情；文化聯(lián)姻，引起兩地共鳴；發(fā)展聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)兩地融合；民生聯(lián)建，凝聚兩地民心；平安聯(lián)防，促進(jìn)兩地和諧；人才聯(lián)育，共謀鄉(xiāng)村振興。在兩鎮(zhèn)的合作中，比較重要的是南北山塘的合作。南山塘屬于廣陳鎮(zhèn)，北山塘屬于廊下鎮(zhèn)，兩村由一座山塘橋相連。南北山塘村成立滬浙山塘聯(lián)合黨支部，兩地的合作共建駛?cè)肟燔嚨?。南北山塘共筑黨建同心圓，形成“一二三四五”毗鄰黨建特色品牌，即確定一個(gè)黨建主題、建立二級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)、形成三大黨建抓手、打造四塊黨建品牌和培育五支骨干隊(duì)伍，努力打造“互動(dòng)式、互助式、互建式”立體式的基層黨建模式。當(dāng)廊下、廣陳正在忙著創(chuàng)建“一廊一帶”時(shí)，結(jié)成對(duì)子的呂巷與新倉(cāng)也不甘示弱，全力打造以產(chǎn)業(yè)為核心的“雙融雙帶”。2017年，呂巷鎮(zhèn)和新倉(cāng)鎮(zhèn)簽訂“雙融雙帶”毗鄰共建協(xié)議。兩鎮(zhèn)成立了黨建共推、平安共創(chuàng)、文化共生、產(chǎn)業(yè)共建、人才共育、發(fā)展共享和群團(tuán)聯(lián)建項(xiàng)目組。呂巷鎮(zhèn)和新倉(cāng)鎮(zhèn)聯(lián)合組建了兩地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈黨建聯(lián)盟，11家葡萄合作社和10家蘆筍合作社加入聯(lián)盟，通過(guò)黨建聯(lián)盟的引領(lǐng)和帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)毗鄰區(qū)域特色農(nóng)業(yè)的聯(lián)合發(fā)展。正是因?yàn)橛辛饲捌诘呐忺h建基礎(chǔ)，后期的合作才會(huì)順理成章。在四個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行共建的基礎(chǔ)上，又加入了毗鄰的張堰鎮(zhèn)，“五鎮(zhèn)聯(lián)盟”就此成立。

黨建之所以可以發(fā)揮引領(lǐng)作用，主要因?yàn)橐韵聨讉€(gè)方面：第一，黨建引領(lǐng)更注重講政治。先講政治有利于確定目標(biāo)，形成共識(shí)，為后續(xù)細(xì)節(jié)問(wèn)題的討論奠定基礎(chǔ)。第二，黨建引領(lǐng)是書記工程。在黨建方面的重要會(huì)議上，各鎮(zhèn)的黨委書記必須出席，許多關(guān)鍵問(wèn)題能現(xiàn)場(chǎng)拍板，后期可以全力進(jìn)行落實(shí)。第三，黨建引領(lǐng)可以打破行政級(jí)別的限制。在合作交流過(guò)程中，非常注重級(jí)別對(duì)等原則，這對(duì)地域相鄰但級(jí)別不同的單位來(lái)說(shuō)非常的不利。但是在黨建的合作中，可以弱化這種行政級(jí)別的限制，提高交流的效率。

（二）輪值交流的協(xié)商機(jī)制

為了將協(xié)作落實(shí)，田園五鎮(zhèn)建立了聯(lián)席會(huì)議制度。廊下、呂巷、張堰、廣陳、新倉(cāng)五鎮(zhèn)共同成立“田園五鎮(zhèn)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興先行區(qū)聯(lián)盟聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。該機(jī)制以定期的聯(lián)席會(huì)議具體協(xié)商推進(jìn)各項(xiàng)工作落地。聯(lián)席會(huì)議設(shè)主席1名（由各鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任，從2019年開始，按照廊下、廣陳、呂巷、新倉(cāng)、張堰的順序輪流擔(dān)任，輪值周期1年）、副主席4名（由該年度未輪值的各鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任），負(fù)責(zé)滬浙“田園五鎮(zhèn)”鄉(xiāng)村振興先行區(qū)建設(shè)過(guò)程中統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施配套、重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)、政策支持等工作，每年至少召開2次聯(lián)席會(huì)議。在聯(lián)席會(huì)議上，各位出席者身份平等、話語(yǔ)平等，先務(wù)虛后務(wù)實(shí)。務(wù)虛就是先談理想、談想法，在形成共識(shí)之后，再談具體的事務(wù)。田園五鎮(zhèn)的建設(shè)者們都是有夢(mèng)想的人，對(duì)于有夢(mèng)想、有追求的人，只能采用合伙的方式，而不是簡(jiǎn)單的合作。五鎮(zhèn)聯(lián)盟成立后，開展的第一項(xiàng)工作就是梳理平湖、金山以及五鎮(zhèn)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域相關(guān)政策，互相學(xué)習(xí)借鑒，打造政策互通平臺(tái)。

在聯(lián)席會(huì)議之后，還需要有日常聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，建立常態(tài)化、長(zhǎng)效化的對(duì)接聯(lián)絡(luò)，以及具體的落實(shí)?！疤飯@五鎮(zhèn)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興先行區(qū)聯(lián)盟聯(lián)席會(huì)議下設(shè)日常工作聯(lián)絡(luò)組，組員由各鎮(zhèn)黨建、農(nóng)業(yè)、旅游、城建、文教衛(wèi)生等分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，負(fù)責(zé)日常對(duì)接協(xié)調(diào)工作，服務(wù)和保障先行區(qū)建設(shè)。分管領(lǐng)導(dǎo)和具體負(fù)責(zé)部門每年走訪不少于2次，加強(qiáng)交流和溝通。

這些日常性的聯(lián)絡(luò)工作主要有以下幾個(gè)方面，一是開展基層單位結(jié)對(duì)活動(dòng)。五鎮(zhèn)組織村、企事業(yè)單位、園區(qū)等職能對(duì)口的相關(guān)單位部門開展結(jié)對(duì)活動(dòng)，形成上下聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)結(jié)對(duì)局面。五鎮(zhèn)在相互走訪、調(diào)研中學(xué)習(xí)借鑒、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，積累經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)管理服務(wù)等方面的經(jīng)驗(yàn)，努力提高工作水準(zhǔn)，不斷加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。二是建立毗鄰資源整合、產(chǎn)業(yè)融合的經(jīng)常性合作交流。五鎮(zhèn)立足區(qū)位相鄰、文化相通、定位相同的聯(lián)合發(fā)展基礎(chǔ)，共同挖掘各方文化淵源、鄉(xiāng)村旅游等資源，開展項(xiàng)目開發(fā)合作，支持彼此產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共事業(yè)建設(shè)。五鎮(zhèn)在旅游、資源、人才、管理等方面優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及招商引資方面加強(qiáng)交流合作，推動(dòng)雙方經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。三是開展黨建和人才工作交流互動(dòng)。五鎮(zhèn)在農(nóng)村黨建、區(qū)域化黨建、“兩新”組織黨建等方面開展學(xué)習(xí)交流活動(dòng)。統(tǒng)籌各方面資源，積極開展互動(dòng)學(xué)習(xí)、掛職鍛煉、教育培訓(xùn)、專題講座、經(jīng)驗(yàn)交流、扶貧幫困等黨建聯(lián)建活動(dòng)，不斷加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)（增強(qiáng)黨組織的堡壘指數(shù)）和黨員隊(duì)伍建設(shè)（增強(qiáng)黨員的先鋒指數(shù)）。四是開展基礎(chǔ)設(shè)施共建工作。加快五鎮(zhèn)交通路網(wǎng)及公共交通建設(shè)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。合作推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在接壤的村建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施。五是加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)的合作交流。加強(qiáng)五鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生、文體宣傳、教育發(fā)展等方面的交流與合作，在民生發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的共建格局，努力為兩地百姓帶來(lái)更多、更優(yōu)的民生服務(wù)項(xiàng)目。六是五鎮(zhèn)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、關(guān)工委以及行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、新生代企業(yè)家聯(lián)誼會(huì)等各類自組織廣泛開展結(jié)對(duì)工作。通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作、定期式交流、定向性活動(dòng)等方式促進(jìn)兩地群團(tuán)工作和社會(huì)組織共同發(fā)展進(jìn)步。

這些合作經(jīng)常以項(xiàng)目的形式展開，每年都要進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)布，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。每年的輪值會(huì)議為各鎮(zhèn)創(chuàng)造了平等的交流機(jī)會(huì)，也是展示成果的機(jī)會(huì)。輪值鎮(zhèn)牽頭舉辦了多少活動(dòng)，活動(dòng)的效果如何，參與者會(huì)給出相應(yīng)的評(píng)價(jià)。這些活動(dòng)也是重要的機(jī)遇，對(duì)每個(gè)鎮(zhèn)都很重要。重大活動(dòng)的舉辦，調(diào)動(dòng)了每個(gè)鎮(zhèn)的資源，每個(gè)鎮(zhèn)都會(huì)將邀請(qǐng)自己所認(rèn)識(shí)的企業(yè)家、學(xué)者參與，這些會(huì)成為共同的資源，而不僅僅是屬于某一方。

（三）新型政府-社會(huì)-企業(yè)合作機(jī)制

在田園五鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，構(gòu)建起了新型的政府-社會(huì)-企業(yè)關(guān)系，共同激活了資源。其中，社會(huì)組織以新倉(cāng)1955創(chuàng)新學(xué)院為代表。該學(xué)院由平湖市委組織部主管，主要從事基層干部和農(nóng)創(chuàng)人才的培訓(xùn)。社會(huì)組織的發(fā)起者曾在上海從事雙創(chuàng)和互聯(lián)網(wǎng)教育，對(duì)教育有很大的熱情。創(chuàng)新學(xué)院成立以后，將散落在各鎮(zhèn)的珍珠用金線串聯(lián)了起來(lái)。當(dāng)前許多省市的領(lǐng)導(dǎo)干部前來(lái)上海學(xué)習(xí)，但是體制內(nèi)的資源無(wú)法滿足。于是，新倉(cāng)1955創(chuàng)新學(xué)院積極作為，希望借此機(jī)會(huì)填補(bǔ)空白。學(xué)院與田園五鎮(zhèn)進(jìn)行合作，將課堂開在田野里、農(nóng)田中，五鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部和新型職業(yè)農(nóng)民就是授課教師。領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)此學(xué)習(xí)，是相互交流的過(guò)程。外地的領(lǐng)導(dǎo)干部可以順勢(shì)在此進(jìn)行招商。因?yàn)?，田園五鎮(zhèn)的企業(yè)大多是農(nóng)業(yè)科技企業(yè)，它們有技術(shù)、有加工能力，但是缺乏大型的種植基地，需要將這里的種子、技術(shù)傳導(dǎo)出去。同時(shí)，有許多外地的企業(yè)希望到這里開拓市場(chǎng)或者注冊(cè)總部，借此機(jī)會(huì)也可以完成。與創(chuàng)新學(xué)院相互合作的不只是各地的組織部門，還有許多的創(chuàng)新型企業(yè)。這里還為青年農(nóng)創(chuàng)人才提供培訓(xùn)。創(chuàng)新學(xué)院還與國(guó)外的許多機(jī)構(gòu)建立緊密的聯(lián)系，許多國(guó)外的理念也能及時(shí)的進(jìn)入國(guó)內(nèi)。所以，創(chuàng)新學(xué)院利用五鎮(zhèn)資源進(jìn)行培訓(xùn)的過(guò)程，也是對(duì)五鎮(zhèn)進(jìn)行宣介的過(guò)程，也是為五鎮(zhèn)進(jìn)行招商引資的過(guò)程。

創(chuàng)新學(xué)院的辦學(xué)機(jī)制靈活，開展活動(dòng)便利，也可以組織和承辦會(huì)議、論壇等。這些活動(dòng)的開展，可以由政府主辦，學(xué)院承辦，也可以由學(xué)院?jiǎn)为?dú)組織。在舉辦活動(dòng)時(shí)，學(xué)院不受條條框框的制約，可以充分地調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)的資源，爭(zhēng)取讓效果達(dá)到最優(yōu)。這也是在充分發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)。有些活動(dòng)、會(huì)議的承辦，若由政府舉辦，人手不夠，邀請(qǐng)的人員也有限。但是創(chuàng)新學(xué)院不受這些限制。在舉辦這些活動(dòng)時(shí)，只要得到輪值鎮(zhèn)的同意、認(rèn)可，提供相應(yīng)的支持，創(chuàng)新學(xué)院就可以積極地去進(jìn)行籌備，邀請(qǐng)各界人士的參與。學(xué)院的指導(dǎo)教師中有許多領(lǐng)導(dǎo)干部、知名企業(yè)家，學(xué)員中也是以領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)家和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才為主，這就構(gòu)成了田園五鎮(zhèn)的強(qiáng)大后援團(tuán)。為了籌備首屆山塘論壇，創(chuàng)新學(xué)院專門成立了工作項(xiàng)目組，赴荷蘭、意大利邀請(qǐng)專家參與，取得了不錯(cuò)的效果。

當(dāng)然，創(chuàng)新學(xué)院只是田園五鎮(zhèn)建設(shè)中的一支力量，還有許多的社會(huì)組織、企業(yè)，以不同的方式參與了進(jìn)來(lái)。在此過(guò)程中，產(chǎn)生了良好的集聚效應(yīng)，參與者不停地將自己的合作伙伴介紹過(guò)來(lái)。他們認(rèn)為這里已經(jīng)搭建了平臺(tái)，擁有廣闊的天地，可以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，形成了正循環(huán)。政府、社會(huì)組織和企業(yè)是一種相互成就的關(guān)系。

四、結(jié) 語(yǔ)

一個(gè)人無(wú)論多么優(yōu)秀、多么強(qiáng)大，也大不過(guò)團(tuán)隊(duì)的力量。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的大背景下，浙滬毗鄰五鎮(zhèn)創(chuàng)新思路，邁開新步，以抱團(tuán)組隊(duì)的方式，攜手打造鄉(xiāng)村振興先行區(qū)，實(shí)屬區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的一大創(chuàng)舉。從各自為政，到抱團(tuán)合伙，可以說(shuō)“田園五鎮(zhèn)”在全國(guó)范圍內(nèi)開創(chuàng)了毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展的新模式。但組隊(duì)容易，真正發(fā)揮出團(tuán)隊(duì)力量更不易。況且五鎮(zhèn)分屬浙滬兩地，政策、制度、規(guī)劃等方面存在諸多差別。田園五鎮(zhèn)不是簡(jiǎn)單的五個(gè)鎮(zhèn)相加，而是要通過(guò)大田園規(guī)劃來(lái)做乘法，推動(dòng)五鎮(zhèn)體制機(jī)制上的優(yōu)勢(shì)聚合、產(chǎn)業(yè)功能上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、政策措施上的優(yōu)勢(shì)疊加，實(shí)現(xiàn)五鎮(zhèn)整體優(yōu)勢(shì)和溢出效應(yīng)的最大化，做成長(zhǎng)三角鄉(xiāng)村振興一體化發(fā)展的棋眼，為整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)乃至全國(guó)鄉(xiāng)村振興及一體化發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的大格局中，五鎮(zhèn)率先行動(dòng)，主動(dòng)作為，展現(xiàn)擔(dān)當(dāng)。五鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的“盆景”將會(huì)逐步轉(zhuǎn)化成為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的亮麗“風(fēng)景”。

田園五鎮(zhèn)是國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)過(guò)程中，基層自發(fā)進(jìn)行的自下而上的探索。這種探索沒(méi)有上級(jí)政府的壓力，沒(méi)有在規(guī)定時(shí)間達(dá)到預(yù)期效果的要求，也沒(méi)有太多的資金、政策的保障，只是五鎮(zhèn)在共同的目標(biāo)指引下，充分利用各種政策、資源，力爭(zhēng)獲得最大的發(fā)展。在此過(guò)程中，需要摒棄狹隘的級(jí)別思維、本位主義，為發(fā)展謀，為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)。所以，這種發(fā)展模式需要有理想、有夢(mèng)想，有為民謀福利之心，否則不能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。也許，這就是夢(mèng)想合伙的獨(dú)特意義。

合作與合伙的最大區(qū)別是如何對(duì)待利益。合作最為直接的目的就是獲得、分配利益，持續(xù)性比較短暫。在合作的過(guò)程中，雙方會(huì)因?yàn)槔娴姆峙洳痪a(chǎn)生分歧，導(dǎo)致合作失敗。但是合伙則不同。合伙最為看重的是雙方的夢(mèng)想，參與各方在夢(mèng)想、理念上達(dá)成一致之后，再具體談利益問(wèn)題。合伙的目的是為了實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想，而不是簡(jiǎn)單地追求利益。合伙不排斥利益，反而最后會(huì)實(shí)現(xiàn)更大的利益。如果沒(méi)有共同的理想、夢(mèng)想，對(duì)于分屬不同行政區(qū)、存在行政級(jí)別差異的五個(gè)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期地、共同地完成一項(xiàng)任務(wù)是困難的。只有在理念層面上形成了一致，具體的操作上的分歧才更容易克服。若是缺乏超脫性的追求，只是討論具體問(wèn)題，斤斤計(jì)較些許的利益，一體化就難以實(shí)現(xiàn)，最后還是一盤散沙。

在合伙的過(guò)程中，田園板塊是五個(gè)鎮(zhèn)，而不是簡(jiǎn)單的兩個(gè)，這其中也有奧妙。如果只是兩個(gè)鎮(zhèn)，遇到領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整、意見分歧等問(wèn)題，合伙就沒(méi)有辦法持續(xù)下去。許多的程序可能需要重新走一遍，既損耗了精力，也耽誤了時(shí)間。五個(gè)鎮(zhèn)合伙的長(zhǎng)處是，即便有一個(gè)或者兩個(gè)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)全局的影響也不是很大。因?yàn)?，框架、機(jī)制、項(xiàng)目已經(jīng)存在，新加入的領(lǐng)導(dǎo)只需要跟著走就可以。如果對(duì)情況不熟悉，對(duì)有些問(wèn)題尚未考慮清楚也沒(méi)有關(guān)系，相鄰的鎮(zhèn)可以把相應(yīng)的工作做起來(lái)。它們之間畢竟還存在著微弱的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這樣就使得重要的事項(xiàng)不會(huì)停頓，始終可以保持前行的狀態(tài)。