魏程琳

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

自隋唐時(shí)期官吏分流以來，中國(guó)政府內(nèi)就一直存在大量半正式行政人員，這些人在古代被稱為胥吏，現(xiàn)在則被稱為編外人員、協(xié)管員、輔警、合同工或臨時(shí)工等，如何有效控制半正式行政人員是政府系統(tǒng)內(nèi)部治理長(zhǎng)期面臨的一道難題。

瞿同祖曾在《清代地方政府》中辟專章論述清代州縣政府中胥吏群體的角色、功能及弊病，他指出清代地方政府中的皂隸、捕快、禁卒等半正式人員在法律上被列為“賤民”，其地位相當(dāng)于妓女、戲子和奴婢，盡管身份為士紳不齒，但依然有人愿意充當(dāng)衙役，其中多數(shù)人家貧無業(yè)來此謀職糊口①瞿同祖：《清代地方政府》，第271頁(yè)，北京：法律出版社,2003。?？娙赋?，秦漢時(shí)期，官吏相通（或儒吏合流）；魏晉隋唐時(shí)期，官吏逐漸分流；隋唐至明清時(shí)期，吏役合流并自成一體。②繆全吉：《明代胥吏》，臺(tái)北：嘉新水泥公司文化基金會(huì)研究論文第一四八種，1969。轉(zhuǎn)引自周雪光：《從“官吏分途”到“層級(jí)分流”：帝國(guó)邏輯下的中國(guó)官僚人事制度》，《社會(huì)》2016年第1期。半正式行政人員是指，在政府部門或機(jī)構(gòu)任職，輔助性地行使管理職權(quán)但設(shè)有正式行政編制和身份的合同工、臨時(shí)工、城管部門的協(xié)管員、公安部門的輔警、街鎮(zhèn)政府聘用的網(wǎng)格信息員等都屬于半正式行政人員?！肮倮舴滞尽雹壑苎┕猓骸稄摹肮倮舴滞尽钡健皩蛹?jí)分流”：帝國(guó)邏輯下的中國(guó)官僚人事制度》，《社會(huì)》2016年第1期。的二元結(jié)構(gòu)是中華帝國(guó)官僚體制的一個(gè)突出特征，官與吏在同一官僚機(jī)構(gòu)并存共生，有著上下級(jí)關(guān)系，但同時(shí)又是互為隔絕的群體，兩者有著截然不同的職業(yè)生涯。

學(xué)界對(duì)近代村治中的準(zhǔn)官員群體鄉(xiāng)紳、經(jīng)紀(jì)、鄉(xiāng)約等村干部的研究大大豐富了半正式行政人員的形象。張仲禮④張仲禮：《中國(guó)紳士》，李榮昌譯，第54頁(yè)，上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1991。、費(fèi)孝通⑤費(fèi)孝通、吳晗《：皇權(quán)與紳?rùn)?quán)》，長(zhǎng)沙：岳麓書社出版社，2012.等人指出，帝制中國(guó)時(shí)期“皇權(quán)不下縣”主要是受國(guó)家財(cái)政和治理能力限制，鄉(xiāng)紳作為州縣政府的代理人與鄉(xiāng)村農(nóng)民打交道成為一種常態(tài)。瞿同祖指出，中國(guó)士紳的特權(quán)地位不純粹取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，只有取得初級(jí)功名（秀才）和官學(xué)正式學(xué)生身份后才躋身于士紳行列。鄉(xiāng)紳的治理任務(wù)除了完成國(guó)家的稅賦、兵役外，還要提供村莊治安、調(diào)解、道路、橋梁、學(xué)堂等公共品供給，在災(zāi)荒時(shí)節(jié)鄉(xiāng)紳還承擔(dān)著救災(zāi)、減租、義捐等任務(wù)⑥瞿同祖：《清代地方政府》，第271頁(yè)，北京：法律出版社,2003。。杜贊奇對(duì)1900-1942年的華北村治的研究發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家權(quán)力的深入、戰(zhàn)亂以及經(jīng)濟(jì)狀況惡化等因素作用下，有聲望的鄉(xiāng)村精英（鄉(xiāng)紳）不是逃離村莊便是由富變窮，那種名副其實(shí)的保護(hù)人在逐漸減少，保護(hù)型經(jīng)紀(jì)逐漸被營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)替代，營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)就是那些視其職權(quán)為牟利手段的人⑦[ 美 ]杜贊奇《：文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2003。。

近幾年，學(xué)界引入組織學(xué)、管理學(xué)的理論視角來解讀半正式行政人員及中國(guó)行政體制，科層制和服務(wù)外包制成為主要的分析框架。周雪光指出，中央政府掌握著目標(biāo)設(shè)置權(quán)與檢查驗(yàn)收權(quán)，而將實(shí)施與激勵(lì)權(quán)下放給地方政府，半正式行政人員正是行政發(fā)包制的產(chǎn)物⑧周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。?！靶姓l(fā)包制”⑨周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。是指，中央政府將各類行政事務(wù)“發(fā)包”給地方政府，并設(shè)置目標(biāo)加以考核驗(yàn)收，具體操作實(shí)施的權(quán)力則交予地方。官與吏之間的權(quán)威關(guān)系與“行政發(fā)包制”中行政官員有權(quán)決定其區(qū)域內(nèi)具體做法的實(shí)際控制權(quán)是一致的，無論是帝制時(shí)期中央無法控制地方財(cái)權(quán)還是如今的地方財(cái)政軟約束⑩葉靜：《地方軟財(cái)政支出與基層治理——以編外人員擴(kuò)張為例》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第1期。，地方政府都有很大的自由權(quán)來招聘、使用半正式行政人員。與周雪光將半正式行政人員（或胥吏）視為行政發(fā)包制的產(chǎn)物不同的是，倪星認(rèn)為半正式行政人員是基層采取“不完全行政外包制”混合治理的產(chǎn)物。在當(dāng)今公共服務(wù)模式中，科層制、契約外包制是組織的兩端，行政發(fā)包制、不完全行政外包制則是居于中間的混合治理結(jié)構(gòu)，倪星認(rèn)為，半正式行政人員提供的服務(wù)很大程度上是“不完全行政外包制”?倪星、鄭崇明：《半正式官僚、不完全行政外包與地方治理的混合模式》，《行政論壇》2017年第2期。。呂芳在科層制與合同外包制之間提出“影子雇員”的概念，來分析當(dāng)前政府中的編外人員?呂芳：《中國(guó)地方政府的”影子雇員”與”同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實(shí)證分析》，《管理世界》2015年第10期。。敬乂嘉較早地把“影子雇員”與服務(wù)的合同外包聯(lián)系起來，他指出，我國(guó)公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送中平均約有1/4 的財(cái)政報(bào)酬支出是支付給政府系統(tǒng)外的人員，該支出額相當(dāng)于政府每年雇用了1100萬以上的“全職影子雇員”?敬乂嘉：《中國(guó)公共服務(wù)外部購(gòu)買的實(shí)證分析》，《管理世界》2017年第2期。。影子雇員的現(xiàn)象在其他國(guó)家同樣存在，美國(guó)聯(lián)邦政府在由聯(lián)邦行政人員直接執(zhí)行的民間項(xiàng)目上只花費(fèi)7%的財(cái)政預(yù)算，而聯(lián)邦政府民間雇員（協(xié)管員）的實(shí)際數(shù)字要超過1440萬①Paul C. Light. Fact Sheet on the New True Size of Government.Washington, DC: Center for Public Service, Brookings Institution, 2003:4.。影子雇員既不同于科層制中的正式雇員，也不同于合同外包人員，正式雇員在經(jīng)濟(jì)上屬于弱激勵(lì)，而影子雇員具有剩余索取權(quán)，且影子雇員常常成為組織或正式雇員的“替罪羊”。

既往研究除了關(guān)注胥吏等半正式行政人員的特征、服務(wù)性質(zhì)外，還關(guān)注胥吏等半正式行政人員的失控行為②魏程琳：《“ 準(zhǔn)街頭官僚”的失范與治理——以城管部門協(xié)管員為例》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期。。半正式行政人員行為失控主要集中表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，以權(quán)謀私，貪污腐敗、營(yíng)私舞弊、設(shè)租謀利以及通過各種場(chǎng)合收取陋規(guī)；第二，選擇性的執(zhí)行任務(wù)甚至故意曲解政策、抗拒命令，影響上級(jí)決策和執(zhí)行。半正式行政人員的失控對(duì)國(guó)家權(quán)威和民眾危害極深，備受學(xué)界詬病。而胥吏等半正式行政人員難以有效控制的根本原因在于，他們不是因?yàn)楣賳T身份而掌握了實(shí)質(zhì)的權(quán)力，官方法令無法有效觸及他們。

今天中國(guó)政府部門中仍存在大量半正式行政人員③魏娜、韓芳：《公共部門編外行政輔助人員管理》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期；熊一新：《警務(wù)改革背景下我國(guó)警務(wù)輔助力量建設(shè)》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。，仍然面臨著半正式行政人員失控的問題。半正式行政人員行為失控的表現(xiàn)和邏輯是什么？如何有效控制半正式行政人員？本文將通過比較不同城市政府在城管協(xié)管員行為治理上的不同舉措及后果，以探索半正式行政人員治理體系的重塑機(jī)制。筆者自2015年5月起在武漢、蘇州、上海等城市的城管部門進(jìn)行調(diào)研，本文經(jīng)驗(yàn)材料來自在以上城市的調(diào)研，遵循學(xué)界慣例，本文中的地名、人名皆為匿名。

二、法令不及吏役：半正式行政人員的失控

在公眾的視野里，城管部門與其“打、砸、搶”的暴力執(zhí)法形象密切聯(lián)系在一起，這一不良印象的形成與城管部門聘用大量協(xié)管員（又稱“臨時(shí)工”）等半正式行政人員密切相關(guān)。中西部城市南安市城管系統(tǒng)目前共執(zhí)法隊(duì)員正式編制2450個(gè)（簡(jiǎn)稱“正編”），實(shí)有在職人員2240人，全市各城管隊(duì)共聘請(qǐng)城管協(xié)管員12000名，正編人員與協(xié)管員比例為1∶5，由于相當(dāng)一部分正編執(zhí)法人員負(fù)責(zé)內(nèi)勤、窗口服務(wù)和辦公室行政工作，實(shí)際在街頭執(zhí)法的正編人員與協(xié)管員的比例高達(dá)1∶15。東部城市天泉市與南安市情形大致一樣，該市X區(qū)僅有30名正編執(zhí)法人員，卻有560名協(xié)管員，街頭治理工作全部交由協(xié)管員處理，協(xié)管員成為名副其實(shí)的街頭官僚④魏程琳《：準(zhǔn)街頭管理者的結(jié)構(gòu)與功能：以城管部門協(xié)管員為例》，《青年研究》2017年第2期。。在多數(shù)城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，協(xié)管員違規(guī)謀取私利、干擾執(zhí)法等行為失控現(xiàn)象較為普遍，具體表現(xiàn)如下。

（一）半正式行政人員違規(guī)謀利

瞿同祖在《清代地方政府》中將胥吏等半正式行政人員謀取私利的陋規(guī)展現(xiàn)得淋漓盡致，今天負(fù)責(zé)管理城市公共空間的協(xié)管員也有一些向街頭擺賣者吃拿卡要的花樣，它通常表現(xiàn)為違規(guī)經(jīng)營(yíng)者給以相當(dāng)金額報(bào)酬以獲得營(yíng)利空間，例如在不允許擺賣的時(shí)間和地點(diǎn)內(nèi)為某些人開綠燈，再如協(xié)管員公開索取“出店經(jīng)營(yíng)費(fèi)”。2015年，筆者在南安市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，負(fù)責(zé)管理農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)將道路等公共空間視為己有，誰向他交錢他就允許誰出店經(jīng)營(yíng)，結(jié)果農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)流動(dòng)攤販云集，推著自行車的市民只得將自行車扛到肩上通過此路，有市民將之形象地描述為“醉漢踩高蹺”。

城中村的違法建設(shè)現(xiàn)象屢禁不止通常與負(fù)責(zé)巡邏小區(qū)的城管協(xié)管員密切相關(guān)。在發(fā)達(dá)的東部城市，由于市場(chǎng)對(duì)房屋需求旺盛，城中村農(nóng)戶都有著強(qiáng)烈的違建沖動(dòng)。如果協(xié)管員管理嚴(yán)格，農(nóng)戶便毫無機(jī)會(huì)將違建房屋建起來，如果協(xié)管員稍有松懈，農(nóng)戶三五天就可以完成房子主體建設(shè)，這時(shí)城管局再想拆除房屋，幾乎是不可能的事情。在違建者和控違者之間的博弈中，違建戶賄賂協(xié)管員和正式執(zhí)法人員以換取建設(shè)時(shí)間的現(xiàn)象在許多城市都存在。2016年，南安市某街道就發(fā)生了違建戶投訴協(xié)管員索賄的事件，該戶村民違建時(shí)遇到三個(gè)協(xié)管員索賄，三人向違建戶索賄6000元并給其打包票“違建準(zhǔn)沒事”，違建房子被拆除引發(fā)違建戶的強(qiáng)烈抗議和投訴。

2013年，南安市某區(qū)城管局直屬隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)一個(gè)協(xié)管員收受賄賂、違規(guī)使用車輛，他向城管執(zhí)法大隊(duì)書記申請(qǐng)將此人開除時(shí)遭到拒絕，原因是此協(xié)管員是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼進(jìn)來的。最后，協(xié)管員沒有被辭退，隊(duì)長(zhǎng)聲譽(yù)掃地被迫離開了隊(duì)伍。在協(xié)管員以權(quán)謀私的問題上，正編隊(duì)員和基層干部都心知肚明，但在街頭工作嚴(yán)重依賴協(xié)管員、協(xié)管員工資待遇又極低的情形下，他們都不好介入，這幾乎成了城管部門的一種“陋規(guī)”①瞿同祖《：清代地方政府》，第43頁(yè)，北京：法律出版社，2003。，若有人對(duì)此提出質(zhì)疑，質(zhì)疑者很容易遭到排擠。

基層半正式行政人員違規(guī)謀私通常遵循以下規(guī)律：第一，管理地帶越模糊，越容易滋生非正規(guī)利益，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第二，管理標(biāo)準(zhǔn)越模糊，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第三，政府管理越松懈，吃拿卡要越容易出現(xiàn)；第四，協(xié)管與出店占道經(jīng)營(yíng)者同時(shí)出現(xiàn)，又未做管理的，會(huì)存在吃拿卡要的情形；五，越是高級(jí)別的協(xié)管，吃拿卡要的機(jī)會(huì)越多②魏程琳：《“ 準(zhǔn)街頭官僚”的失范與治理——以城管部門協(xié)管員為例》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期。。

（二）半正式行政人員擾亂執(zhí)法

在城市街頭治理中，政府人員有時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)某些攤販的抵觸情緒極大、暴力傾向明顯，事實(shí)上，這與協(xié)管收了他們的錢但未兌現(xiàn)承諾密切相關(guān)，這很大程度上印證了“腐敗滋生暴力”③[ 美 ]漢娜·阿倫特《：共和的危機(jī)》，鄭辟瑞譯，第114頁(yè)，上海：世紀(jì)出版集團(tuán)，2013。的道理。

作為街頭官僚④[ 美 ]邁克爾·利普斯基著，彭望云譯：《街道層官僚與政策制定》，杰伊等人編：《公共政策經(jīng)典》，第5頁(yè)，北京：北京大學(xué)出版社，2008。的代理者，協(xié)管員這些半正式行政人員擁有著實(shí)質(zhì)的街頭管理權(quán)，他們?cè)诖韴?zhí)法的同時(shí)也有了腐敗的機(jī)會(huì)。例如對(duì)隨地吐痰、亂扔垃圾者進(jìn)行罰款，按照省政府的條例是50-200元，按照南安市政府的條例則是5-50元。協(xié)管員們進(jìn)行罰款時(shí)通常都是拿著省政府的文件，告訴當(dāng)事人“至少交50元，不給發(fā)票”，如果當(dāng)事人不配合，他們就拿出法條威脅當(dāng)事人：“你認(rèn)罰，就交50元，不認(rèn)罰就帶你到隊(duì)長(zhǎng)（正編隊(duì)員）那里交200元”。當(dāng)事人在他們的“連蒙帶騙”中乖乖交罰款了事。如果遇到不服從管理的人，協(xié)管員們還會(huì)采取非法強(qiáng)制措施。

一天有個(gè)警察叫我去派出所看一下，是不是我們的人。我去了，看到墻角蹲著我們的兩個(gè)協(xié)管員。一個(gè)市民吐痰，他們開口就要罰200元，那市民不給，他們就把市民逼到墻角，把人家的荷包（錢包）搶走了，市民報(bào)了警。

（南安市執(zhí)法隊(duì)員LT ）

一旦協(xié)管員熟悉街頭罰款的套路和漏洞，便會(huì)成為“收割機(jī)”式的社會(huì)剝奪者。南安市W區(qū)就出現(xiàn)一個(gè)典型案例：通往火車站的岳山路上有個(gè)環(huán)衛(wèi)工人在熟悉了城管執(zhí)法隊(duì)的罰款套路后，叫了農(nóng)村幾個(gè)親戚在通往火車站的入口處私自罰款——隨地吐痰、亂扔垃圾罰5元、10元。后來他們膽子越來越大——攔住一個(gè)趕火車的人就要罰50元，“我沒有吐痰啊”，他們隨意指著一塊痰痕說：“喏，那不是你吐的？”，市民若不交罰款，他們就群起而攻之，不讓市民離去。隨著市民投訴越來越多，市、區(qū)城管局督查室介入調(diào)查發(fā)現(xiàn)主犯確是該局環(huán)衛(wèi)科下面的臨時(shí)環(huán)衛(wèi)人員。一個(gè)假冒執(zhí)法者在街頭公共場(chǎng)合都有了獲利空間，這在一定程度上反映了街頭半正式行政人員權(quán)力放任的程度。

半正式行政人員擾亂街頭執(zhí)法秩序不但有損群眾利益，而且削弱了正式執(zhí)法人員的信譽(yù)和權(quán)威。在南安市的街道城管中隊(duì)，半正式行政人員與正式執(zhí)法人員進(jìn)行權(quán)威競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象并不鮮見，有的協(xié)管員根本就不把正式執(zhí)法人員放在眼里。自2011年起，南安市城管局就要求各執(zhí)法中隊(duì)清理協(xié)管隊(duì)伍，嚴(yán)禁使用“兩勞釋放人員”。2015年9月，南安市T街開除了8名兩勞釋放類協(xié)管員，這表明市城管局的政策在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)并未得到認(rèn)真執(zhí)行。有服務(wù)就有索取，協(xié)管員隊(duì)伍作為非正式暴力的提供者，為正式執(zhí)法者和被管理者之間的沖突提供了緩沖空間，為正式執(zhí)法者提供了保護(hù)層，同時(shí)也分享了正式官員的權(quán)力及權(quán)力帶來的便利和謀利空間，基層執(zhí)法陷入混戰(zhàn)之中。

（三）法令不及吏役的困境

胥吏等半正式行政人員在古代有著“位極賤而權(quán)極重”的特質(zhì)，即一方面他們?cè)诳茖又平Y(jié)構(gòu)中地位低下，一方面又掌握了實(shí)質(zhì)的權(quán)力。傳統(tǒng)的官員任職回避制度使得基層行政嚴(yán)重依賴長(zhǎng)期盤踞此地的胥吏。由于胥吏、衙役等半正式行政人員的薪水常常無法滿足其正常生活需求，因而該行業(yè)存在諸多陋規(guī)，例如向被拘捕或被傳喚的人索要“鞋錢”、酒錢、飯錢、車船費(fèi)及雇驢費(fèi)。汪輝祖說：“我在鄉(xiāng)居為百姓時(shí)，曾親見許多家庭因衙役而亡破，持堂簽的衙役兇惡如虎，被傳喚者還沒有到達(dá)公堂就已傾家蕩產(chǎn)”①瞿同祖《：清代地方政府》，第107頁(yè)，北京：法律出版社，2003。。陋規(guī)就是慣例性收費(fèi)，這種慣例雖然丑陋、不正常，但它仍被確立和承認(rèn)，也在法律的默許之內(nèi)。陋規(guī)極容易被濫用并帶來嚴(yán)重的行政難題（如民眾反抗、地方騷亂等），清朝的道光皇帝、雍正皇帝都曾試圖禁止陋規(guī)或?qū)⒙?guī)規(guī)范化，然而此等努力并未奏效。由于半正式行政人員游離于科層制度之外，科層制度的規(guī)范化、理性化②[ 德 ]馬克斯·韋伯著，康樂、簡(jiǎn)惠美譯《：支配社會(huì)學(xué)》，第22頁(yè)，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004。.一直無法觸及胥吏階層，使得胥吏處于法令之外，行為無法得到有效控制。

南安市政府分別于2005年、2009年、2012年公開發(fā)布并一再重申《城管協(xié)管員行為守則》，然而，這些制度并未得到認(rèn)真落實(shí)。協(xié)管員吃拿卡要已成陋規(guī)——基層政府、正式編制人員和被管理對(duì)象在某種程度上已認(rèn)可這一丑陋行為。2011年底，南安市H街聘請(qǐng)的城管協(xié)管員姚某先后三次向商戶索要香煙2條、白酒2瓶的視頻被媒體曝光后，“城管協(xié)管員吃拿卡要”再次成為南安市政府關(guān)心的問題之一，然而一陣風(fēng)之后，協(xié)管員行為依然如故。

協(xié)管員等半正式行政人員群體行為失控的根本原因在于：法令不及吏役，即國(guó)家法律、規(guī)范等正式制度無法觸及半正式行政人員群體，使得該群體的陋規(guī)等不良行為游離于法律之外。半正式行政人員的薪酬較低、職業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定等因素加劇了該群體的正式制度控制難度。與諸多城市不同的是，天泉市通過將城管協(xié)管員等半正式行政人員職務(wù)職業(yè)化，有效地控制了半正式行政人員的違規(guī)行為。

三、職業(yè)化：半正式行政人員的有效治理機(jī)制

中東部城市天泉市工商業(yè)發(fā)達(dá)，外來人口眾多，城管員的正式編制人數(shù)比南安市更加稀缺，以X區(qū)為例，該區(qū)2003年建立城管局時(shí)正式編制執(zhí)法隊(duì)員僅有8人，2013年擴(kuò)展到17個(gè)編制，截至2017年5月全區(qū)共有30個(gè)在編人員（事業(yè)編制），卻有560名協(xié)管員，正式隊(duì)員與協(xié)管員的比例為1∶18.6。2014年之前，X區(qū)的街道城管中隊(duì)皆無一名正式隊(duì)員，目前各街道城管中隊(duì)各有2-3名正式執(zhí)法隊(duì)員，另有30到100名不等的協(xié)管員。天泉市城管協(xié)管員的年齡大都在40歲以下，退伍軍人較多，學(xué)歷較高，日常工作行為較為規(guī)范，吃拿卡要等陋規(guī)被嚴(yán)格控制并取得顯著成效，這主要得益于“職業(yè)化”這一重塑半正式行政人員治理體系的機(jī)制。

（一）作為理想職業(yè)的協(xié)管員

天泉市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府財(cái)力雄厚，對(duì)政府工作人員的素質(zhì)要求較高，即使是招錄城管協(xié)管員也都要求：年齡35歲以下，大專學(xué)歷。2017年，天泉市招錄城管協(xié)管員的學(xué)歷要求已升至本科（退伍軍人的學(xué)歷可降到高中）。這一人才選拔標(biāo)準(zhǔn)足與當(dāng)?shù)貒?guó)際國(guó)內(nèi)大公司招聘工人相比了，然而，相比做工人，當(dāng)?shù)厝烁酉Ｍ蔀橐幻枪軈f(xié)管員或公安輔警等半正式行政人員，具體原因如下：

1.城管協(xié)管員不比工人收入低。該區(qū)城管協(xié)管員人頭經(jīng)費(fèi)平均一年9萬元，除五險(xiǎn)一金外，普通隊(duì)員一年到手的工資可達(dá)6萬余元，城管小組長(zhǎng)年收入可達(dá)7萬元，城管隊(duì)正副隊(duì)長(zhǎng)（享受副股級(jí)待遇）年收入可達(dá)12-14萬元。而當(dāng)?shù)仄胀üと说墓べY一年在5萬元左右，而且他們的工作辛苦、工作環(huán)境較差還要受人約束。

2.城管協(xié)管員有政府為其交付養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)。盡管法令一再規(guī)定保障工人權(quán)益，但至今仍有工廠不給工人交付養(yǎng)老保險(xiǎn)金。該區(qū)25歲的城管協(xié)管員張亮說，去年他在一家臺(tái)資企業(yè)工作，老板在給工人買養(yǎng)老保險(xiǎn)的事情上一拖再拖，他因此辭職到城管隊(duì)伍里來工作。

3.城管協(xié)管員工作的自由度較高。除區(qū)、街道政府和城管隊(duì)安排的集中整治活動(dòng)外，協(xié)管員工作期間有相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間是值班、巡邏，受人約束程度較低，工作具有創(chuàng)造性。

4.城管協(xié)管員的社會(huì)地位較高。盡管城管協(xié)管員是街道政府部門聘請(qǐng)的臨時(shí)工，但他們實(shí)質(zhì)分享了國(guó)家權(quán)力，是典型的半正式行政人員，這使得他們的實(shí)質(zhì)地位遠(yuǎn)高于一般工人和被管理對(duì)象。與南安市城管協(xié)管員多出身貧窮和普通家庭的情況不同，天泉市城管協(xié)管員的家庭出身多數(shù)是城市中產(chǎn)家庭和城郊農(nóng)民家庭，加之他們學(xué)歷較高、行為較規(guī)范，地方社會(huì)對(duì)他們的評(píng)價(jià)并不低。

基于以上原因，當(dāng)?shù)啬贻p人找工作時(shí)更希望進(jìn)政府部門、城管部門而非工廠工作，城管協(xié)管員、公安輔警、村干部等半正式行政人員職務(wù)成為人們競(jìng)相爭(zhēng)取的職業(yè)。1994年出生的張輝說：“只要是給政府打工，做什么工作都行，我們父母也是這樣想的，主要是工作穩(wěn)定，地位不低，工資也不錯(cuò)?！蓖ㄟ^激烈競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入政府部門工作的人都很珍惜這個(gè)工作機(jī)會(huì)。

大家都很重視這個(gè)工作。能進(jìn)來也不容易，你懂得，想進(jìn)來的人排成隊(duì)呢。發(fā)發(fā)牢騷的人是有的，真讓他走，他肯定不會(huì)走的。我們也是政府的人，與政府公務(wù)員的區(qū)別就在于工資。我們的工作蠻穩(wěn)定。

（天泉市某城管中隊(duì)小組長(zhǎng)）

工資福利待遇、工作環(huán)境和自由度及職業(yè)地位都較高的城管協(xié)管員，如今已成為吸引人的職業(yè)，甚至成為當(dāng)?shù)匚茨塬@得正式職位的年輕人的志業(yè)，這為提升城管隊(duì)伍素質(zhì)、規(guī)范半正式行政人員的行為提供了良好的人力基礎(chǔ)。

（二）煥然一新的城管協(xié)管員隊(duì)伍

南安市將城管協(xié)管員列為公益性崗位，協(xié)管員工資為全市最低工資（每月1800元），故而協(xié)管員多為安置下崗工人以及社區(qū)無業(yè)人員和處于職業(yè)過渡期的年輕人，平均年齡較大、學(xué)歷較低，隊(duì)伍穩(wěn)定性差（幾乎每個(gè)中隊(duì)每個(gè)月都有協(xié)管員離職）。例如在南安市菱湖中隊(duì)44個(gè)協(xié)管員中，45歲以上的有20人，占比45%；在南安市路管中隊(duì)154個(gè)協(xié)管員中，45歲以上的協(xié)管員有90人，占比58%。2016年5月份統(tǒng)計(jì)顯示，南安市百盛街城管中隊(duì)有22名協(xié)管員，平均年齡41.3歲，平均工齡2.65年；5名22歲以下的年輕人工齡在2-6個(gè)月之間，他們都曾跟隨17號(hào)協(xié)管員（隊(duì)長(zhǎng)）在拆遷公司工作過，有小混混的個(gè)性特征；協(xié)管員中一半以上來自貧困失業(yè)家庭。百盛街城管協(xié)管員的具體情況如表1。

表1 ：南安市百盛街城管中隊(duì)協(xié)管員概況（2016年5月）

從表1可知，百盛街的協(xié)管員多為中老年人，學(xué)歷普遍較低，40歲以下的年輕人做協(xié)管員是為了職業(yè)過渡，他們時(shí)刻準(zhǔn)備離職。百盛街城管中隊(duì)中還有有一些社會(huì)評(píng)價(jià)負(fù)面的混混、賭徒，他們做協(xié)管員多數(shù)是想著輕松掙錢即“撈油水”，上文所舉的協(xié)管員貪腐、干擾執(zhí)法的案例中就有來自百盛街中隊(duì)的。

相比南安市，天泉市城管協(xié)管員隊(duì)伍出奇的穩(wěn)定，成員相對(duì)年輕，作風(fēng)較為優(yōu)良。退伍軍人在全區(qū)城管協(xié)管員中占30%左右，X區(qū)天泉街道城管中隊(duì)30個(gè)協(xié)管員中就有20個(gè)退伍軍人，隊(duì)員學(xué)歷普遍較高。天泉街道城管中隊(duì)隊(duì)員學(xué)歷分布如表2。

表2 ：X區(qū)天泉街道城管中隊(duì)協(xié)管員學(xué)歷分布（2017年5月）

由表2可知，X區(qū)城管協(xié)管員的初始學(xué)歷相對(duì)較高，隊(duì)伍學(xué)習(xí)風(fēng)氣濃厚，很多學(xué)員自費(fèi)學(xué)習(xí)提升學(xué)歷，城管隊(duì)伍的學(xué)歷水平遠(yuǎn)高于企業(yè)的流水線工人。

X區(qū)招聘城管協(xié)管員、公安輔警成員時(shí)一律要求應(yīng)聘者年齡在35歲以下。35歲以下且具有大專以上學(xué)歷的年輕人算得上是社區(qū)精英了，這批人最具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。2006年以來，天泉街道城管中隊(duì)由8人增加至今天的30人，11年間僅有兩人辭職。協(xié)管員隊(duì)伍穩(wěn)步增長(zhǎng)，說明城管職業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)啬贻p人有著很強(qiáng)的吸引力。天泉街道城管中隊(duì)30個(gè)協(xié)管員的年齡分布如表3。

表3 ：X區(qū)天泉街道城管中隊(duì)協(xié)管員年齡分布（2017年5月）

通過表3可知，全隊(duì)人員都在42歲以下，且以1980年代、1990年代出生的年輕人為主，通過計(jì)算，2017年5月該隊(duì)平均年齡為31歲，隊(duì)伍年輕有活力。

天泉市通過提升半正式行政人員的工資福利待遇、職業(yè)預(yù)期和社會(huì)地位，成功地使城管協(xié)管員、公安輔警等“臨時(shí)性”工作職業(yè)化，吸收了大量文化學(xué)歷高、身體素質(zhì)好、思想品德端正的年輕人，提升了隊(duì)伍素質(zhì)，穩(wěn)定了基層執(zhí)法力量，為有效控制半正式行政人員的不當(dāng)行為提供了組織基礎(chǔ)。

（三）法令可及吏役

法令不及吏役可分為兩種情形，一是法令制度的內(nèi)容并未涉及吏役等半正式行政人員，一是法令制度雖涉及半正式行政人員但卻形同虛設(shè)，半正式行政人員無動(dòng)力遵守規(guī)則，政府亦無能力落實(shí)相關(guān)制度。帝制時(shí)期的政府對(duì)胥吏、衙役并非毫無規(guī)約，然而在陋規(guī)的強(qiáng)大傳統(tǒng)下，自上而下的控制嘗試皆近于無效。當(dāng)下中國(guó)政府部門對(duì)編外工作人員幾乎都有著明確的紀(jì)律要求，甚至對(duì)城管協(xié)管員、公安輔警的要求高于正式在編人員①如各地城管、公安部門頒布的“協(xié)管員七不準(zhǔn)”“輔警十不準(zhǔn)”等。，顯然，今日法令不及吏役的主要原因是政策制度未能得到落實(shí)所致。天泉市將半正式行政人員職務(wù)職業(yè)化的途徑使得法令觸及吏役，并產(chǎn)生了良好的治理效果。

1.明確行為準(zhǔn)則。天泉街道對(duì)城管中隊(duì)的協(xié)管員實(shí)行半軍事化管理，除日常巡邏、執(zhí)勤外，還有專業(yè)技能集訓(xùn)。市城管局每年都會(huì)組織一到兩次城管協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)和優(yōu)秀協(xié)管員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各中隊(duì)在雨雪天氣還要進(jìn)行理論學(xué)習(xí)。隨著國(guó)家對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的要求越來越嚴(yán)格，協(xié)管隊(duì)伍的管理也日趨規(guī)范，該區(qū)制定了精細(xì)的協(xié)管員行為準(zhǔn)則和日?？己藰?biāo)準(zhǔn)，如果發(fā)現(xiàn)協(xié)管員存在吃拿卡要的現(xiàn)象，一經(jīng)查實(shí)一律辭退；協(xié)管員上下班都要刷臉打卡，有事不請(qǐng)假按照曠工處理一次扣4分，遲到早退扣2.5分，工作期間飲酒或酒后駕車獎(jiǎng)優(yōu)評(píng)先一票否決。天泉街道的規(guī)定更為嚴(yán)格：協(xié)管員曠工一天將被扣全年工資的3%，曠工三天將被街道直接辭退。

2.加強(qiáng)績(jī)效管理。天泉街道在隊(duì)員工資上采取績(jī)效管理的辦法，協(xié)管員每月基本工資為2600元，年終績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)占個(gè)人全部收入的一半以上。街道將協(xié)管隊(duì)員的日常表現(xiàn)與其個(gè)人年終績(jī)效工資密切掛鉤，例如隊(duì)員曠工一次扣全年工資的3%，大約是1800元。

我們雖然沒有編制，但要求很嚴(yán)格，半軍事化管理。沒有獎(jiǎng)懲制度，你怎么管下面。我們又不是在流水線工作，可以計(jì)件。怎么考核呢？我們有個(gè)微信群，可以實(shí)時(shí)查看大家在做什么，遇到什么問題，怎么處理的，都要上傳照片。哪幾條路歸你管，有沒有亂涂亂畫，有沒有人行道停車，事情很多的。只要你去查，總是能夠看得出誰在干事誰在偷懶。

（天泉街道城管隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)）

我若看到有人在玩手機(jī)，就去看他轄區(qū)內(nèi)的牛皮癬有沒有擦干凈，這些都屬于扣分項(xiàng)，12個(gè)月扣起來還是很厲害的，年終績(jī)效工資兩個(gè)人能相差5000元。

（天泉街道城管隊(duì)鹿副隊(duì)長(zhǎng)）

在天泉街道調(diào)研時(shí)聽到政府人員告訴協(xié)管員：“你不想干了，直接走人，想要這個(gè)工作人都在排隊(duì)呢?！?017年天泉街道招聘協(xié)管員時(shí)把學(xué)歷提到本科，主要是因?yàn)橄脒M(jìn)隊(duì)伍工作的人太多了，這給在職者造成了巨大壓力——不遵守行為規(guī)范不但要在工資待遇上受損失，還可能因此丟了工作。

3.強(qiáng)化責(zé)任連帶。無論是城管中隊(duì)、副隊(duì)長(zhǎng)還是小組長(zhǎng)都認(rèn)識(shí)到僅僅是自己遵守紀(jì)律、做好工作還不行，必須保證一條線上的人都如此才行，因?yàn)閯e人出了事，隊(duì)長(zhǎng)、小組長(zhǎng)同樣要負(fù)責(zé)任。有位城管隊(duì)長(zhǎng)半開玩笑地說，政府提出“協(xié)管員七不準(zhǔn)”，他們?yōu)榱嗣庳?zé)就要對(duì)下面的人提出“十不準(zhǔn)”。這句話道出了責(zé)任連帶的效用機(jī)制，為免受牽連，隊(duì)內(nèi)成員相互形成嚴(yán)格的監(jiān)督、約束機(jī)制。

以前隊(duì)員怠工是常有的事，現(xiàn)在管得嚴(yán)了，出了狀況我也要負(fù)責(zé)任。我們逢會(huì)必講，拿你該拿的工資，你們要負(fù)責(zé)任，我也要負(fù)責(zé)任。大家都不要害的我把工作丟了。

（天泉街道城管隊(duì)分管紀(jì)律工作的徐隊(duì)長(zhǎng)）

4.治理成效。事實(shí)上，一個(gè)組織的考核細(xì)則未必一定要精細(xì)化、技術(shù)化，因?yàn)橐粋€(gè)從事城管工作的老隊(duì)員走一圈就知道誰在工作、誰在偷懶，就能作出客觀的評(píng)判。除明確規(guī)則、績(jī)效管理、責(zé)任連帶等機(jī)制建設(shè)外，治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需要基層將規(guī)則真正落實(shí)到位。X區(qū)對(duì)協(xié)管員、輔警、村干部等半正式行政人員的貪腐行為采取零容忍態(tài)度，一旦發(fā)現(xiàn)立即將其辭退，且實(shí)行本區(qū)內(nèi)各政府部門永不再用此人的原則，這使得隊(duì)員不敢貪腐。

天泉街道轄區(qū)內(nèi)有多家國(guó)內(nèi)國(guó)際企業(yè)廠家，轄區(qū)內(nèi)利益密度較高、管理人員腐敗的機(jī)會(huì)較多，但天泉街道的協(xié)管員從不敢越雷池一步。2017年5月，天泉街道十個(gè)城管協(xié)管員在管理某企業(yè)時(shí)，該企業(yè)給他們送了十包綠豆湯（約7元/包）表示感謝，隊(duì)員拿回來向分管紀(jì)律工作的徐隊(duì)長(zhǎng)匯報(bào)，徐隊(duì)長(zhǎng)立即向街道紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，街領(lǐng)導(dǎo)說，這幾包綠豆湯也不值錢，你們自己看著處理吧，徐隊(duì)做了登記將綠豆湯退了回去。徐隊(duì)長(zhǎng)對(duì)此事的解釋是，這杯綠豆湯是企業(yè)試探城管隊(duì)的工具，如果開了口子，以后城管執(zhí)法和管理就會(huì)麻煩重重。

事實(shí)上，天泉市的協(xié)管員并非自然廉潔奉公，四五年前，協(xié)管員有收受他人煙酒糖茶、接受吃請(qǐng)的行為。自2012年中央開展反腐工作以來，天泉市協(xié)管員隊(duì)伍的紀(jì)律控制越發(fā)嚴(yán)格起來，2016年底天泉街道城管中隊(duì)協(xié)管隊(duì)長(zhǎng)因收受兩條煙被舉報(bào)而遭到撤職。

我們這里有100多個(gè)企業(yè)，每個(gè)企業(yè)都有公關(guān)費(fèi)，專門與你套近乎，如果沒有個(gè)管理制度，那不就亂套了，我們就是讓隊(duì)員不敢吃、不敢拿。

（天泉街道社會(huì)管理科科長(zhǎng)）

明確精細(xì)的紀(jì)律規(guī)則、績(jī)效管理機(jī)制、責(zé)任連帶機(jī)制以及政府的“零容忍”態(tài)度能夠發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是協(xié)管員不但認(rèn)可規(guī)則而且愿意接受規(guī)則治理，而這一切的基礎(chǔ)都來源于協(xié)管員職務(wù)的職業(yè)化。收入高、工作相對(duì)自由、社會(huì)地位不低的職業(yè)令人珍惜，“我珍惜這份工作，就不會(huì)去干讓我丟工作的事情”，這表明天泉市有效治理協(xié)管員的職業(yè)化機(jī)制的效力。

四、結(jié)論與討論

游離于科層體制邊緣又無法進(jìn)行制度化控制的半正式行政人員，其貪腐亂作為惡化了基層治理，非職業(yè)性是亂象產(chǎn)生的重要原因之一。南安市城管協(xié)管員多為本地市民，月工資為底薪1800元加加班費(fèi)（最高600元），這份薪酬維持個(gè)體生存尚且不易更談不上養(yǎng)家糊口，故而，絕大多數(shù)城管協(xié)管員要做第二份、第三份工作。由于薪酬低、工作崗位不值得珍惜，分享了實(shí)質(zhì)管理權(quán)的城管協(xié)管員在工作中吃拿卡要的現(xiàn)象屢禁不止，這一腐敗行為一定程度上是制度性激勵(lì)不足所致。對(duì)于那些本身崗位并不值得珍惜的人而言，任何關(guān)于紀(jì)律控制的制度化努力，結(jié)局似乎都必然落空。

難道半正式行政人員群體的失范行為就無法有效控制了嗎？職業(yè)化為此提供了一個(gè)思路。通過南安市、天泉市城管協(xié)管員的對(duì)比可知，南安市半正式行政人員的違規(guī)行為頗為常見、態(tài)勢(shì)較為嚴(yán)重，而天泉市將協(xié)管員職業(yè)化，成功將半正式行政人員納入制度規(guī)范之中。事實(shí)上，當(dāng)職業(yè)對(duì)半正式行政人員具有足夠的吸引力，他們就會(huì)服從組織規(guī)則，無論這個(gè)組織是政府組織還是企事業(yè)單位。天泉市的城管協(xié)管員由于工資待遇高、職業(yè)預(yù)期穩(wěn)定①據(jù)我們?cè)赬區(qū)調(diào)研所知，城管協(xié)管員、公安輔警隊(duì)伍成為當(dāng)?shù)卣块T的人才儲(chǔ)備和培養(yǎng)基地，街、區(qū)政府部門以及村委會(huì)組織都從中選拔優(yōu)秀人才，給他們更好的職業(yè)發(fā)展平臺(tái)。、社會(huì)地位較高、工作環(huán)境相對(duì)自由等因素，已成為當(dāng)?shù)啬贻p人的理想職業(yè)。職業(yè)化不但提升了隊(duì)伍素質(zhì)，而且為失范行為的控制提供了組織基礎(chǔ)。政府通過明確管理規(guī)則、強(qiáng)化績(jī)效管理和加強(qiáng)責(zé)任連帶等機(jī)制，使得協(xié)管員等半正式行政人員不敢貪腐、不愿貪腐甚至形成反陋規(guī)、歧視陋規(guī)的部門文化。

職業(yè)化重塑了半正式行政人員的治理體系，使得半正式行政人員的行為進(jìn)入正式制度的管理范圍。然而，半正式行政人員職業(yè)化的推廣需要因地制宜。首先，半正式行政人員職業(yè)化應(yīng)當(dāng)考慮政府財(cái)政實(shí)力。天泉市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府財(cái)力雄厚，能夠?yàn)閰f(xié)管員提供不低于進(jìn)廠務(wù)工的收入，然而，并非所有城市政府都有如此財(cái)力。測(cè)算下來，天泉市協(xié)管員的工資福利待遇加起來尚不足做同樣工作的正式官員的一半，這于地方政府而言，是比較節(jié)約成本的社會(huì)治理方式。其次，并非所有的半正式行政人員職務(wù)都適合職業(yè)化，例如社會(huì)組織的干部，如若政府將他們職業(yè)化、官員化，將與社會(huì)組織的目標(biāo)和性質(zhì)相悖，不利于社會(huì)組織工作的開展；再如，有的地方政府將村干部職業(yè)化后，不得不尋找新的聯(lián)系紐帶（如小組干部）與基層社會(huì)進(jìn)行有效互動(dòng)，增加了治理層級(jí)。最后，有效制約半正式行政人員的途徑并非只有職業(yè)化機(jī)制，社會(huì)榮譽(yù)機(jī)制、地方性知識(shí)、社會(huì)道德規(guī)范等機(jī)制在不同地域仍然發(fā)揮著作用，這些機(jī)制的效用及功能發(fā)揮需要更多實(shí)證研究來驗(yàn)證、提煉和總結(jié)。