秘明杰 景延風(fēng)

〔摘要〕 根據(jù)我國(guó)《民法典》《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》等有關(guān)規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)雖然均享有原告主體資格，但在環(huán)境司法實(shí)踐中，其原告身份還存在著重合或缺位現(xiàn)象，極易引起司法適用上的不確定性， 不利于訴訟合力的發(fā)揮。因此，應(yīng)以公共信托理論為依據(jù)，明晰行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)來(lái)源，建議限縮行政機(jī)關(guān)的民事公益訴訟原告資格，明確其生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告主體角色，立法確定行政機(jī)關(guān)發(fā)起的訴前磋商程序，以提升生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)效果。

〔關(guān)鍵詞〕 行政機(jī)關(guān);生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;民事公益訴訟

行政機(jī)關(guān)一般是指依法設(shè)立的組織管理國(guó)家行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括政府及其教育、公安、商務(wù)、生態(tài)環(huán)境與自然資源等職能部門。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，如《民法典》第1234條的“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”、《民事訴訟法》第55條的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”等具有原告主體資格，可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟（以下簡(jiǎn)稱“兩類訴訟”）。目前，就我國(guó)環(huán)境司法實(shí)踐來(lái)看，有權(quán)提起上述“兩類訴訟”的原告基本上是具有環(huán)境與資源管理職能的政府機(jī)關(guān)及其職能部門，本文將其統(tǒng)稱為行政機(jī)關(guān)。

隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)司法實(shí)踐的深入推進(jìn)，無(wú)論是立法還是司法，在“兩類訴訟”案件中，行政機(jī)關(guān)的原告主體角色目前還存在一些職能交叉、重疊等情形，一定程度上會(huì)影響生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)效果。為此，通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)訴權(quán)來(lái)源進(jìn)行分析，并結(jié)合我國(guó)環(huán)境司法實(shí)踐現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，明確行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟中的訴訟角色定位，不斷提升生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)效果。

一、行政機(jī)關(guān)作為起訴主體的訴權(quán)來(lái)源

行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和救濟(jì)中一直發(fā)揮著重要作用，不僅是生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管主體，還是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的原告。雖然行政機(jī)關(guān)在以上“兩類訴訟”中都擔(dān)任起訴主體，但其訴權(quán)來(lái)源各不相同，在司法適用上也有所區(qū)別，以至于訴訟效果也存在差異。對(duì)此，應(yīng)以公共信托理論對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)來(lái)源進(jìn)行闡釋，從而明晰行政機(jī)關(guān)的原告主體地位，厘清其在“兩類訴訟”中的角色定位。

（一）行政機(jī)關(guān)是法定的起訴主體

行政機(jī)關(guān)享有提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格。我國(guó)《民事訴訟法》在2012年修訂時(shí)增加了第55條公益訴訟的條款，明確規(guī)定對(duì)于侵害社會(huì)公共利益的污染環(huán)境等行為，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有權(quán)提起公益訴訟;2017年修訂時(shí)，第55條又增加一款規(guī)定，人民檢察院在沒(méi)有前述兩主體或其不提起訴訟的情況下，可以提起訴訟?？梢姟胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”并不包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)，而是指行政機(jī)關(guān)。從主體范圍來(lái)看，享有環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的包括行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)三類。即便行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格在學(xué)界存在爭(zhēng)議，但是其作為環(huán)境民事公益訴訟的原告主體是有明確法律依據(jù)的，實(shí)踐中也不乏實(shí)例。

同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體。我國(guó)2021年1月1日開始施行的《民法典》第1234條規(guī)定，“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。至此，自2015年推行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革有了更為明確的法律依據(jù)。在試點(diǎn)改革方案中，賠償權(quán)利人被確定為經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府;在全國(guó)實(shí)施的改革方案中，又增加了市地級(jí)政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的規(guī)定。作為司法解釋，2019年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）明確指出，省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的主體或行使自然資源所有權(quán)的部門為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。以上規(guī)范均規(guī)定了行政機(jī)關(guān)是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)奈ㄒ毁r償權(quán)利人，是提起訴訟的唯一原告主體。但遺憾的是，在2021年《民法典》實(shí)施之前，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一直缺少全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法依據(jù)。《民法典》的出臺(tái)彌補(bǔ)了這一法律空白，當(dāng)然此類訴訟案件的提起應(yīng)以受損生態(tài)環(huán)境存在能夠修復(fù)的可能性為前提條件。

（二） 行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)來(lái)源

1.行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)來(lái)源。環(huán)境民事公益訴訟存在諸多理論依據(jù)，包括訴訟信托理論、環(huán)境權(quán)理論、私人檢察官理論及當(dāng)事人適格理論等，這些理論都能為行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴權(quán)來(lái)源提供支撐。其中，訴訟信托理論是解讀行政機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)來(lái)源最為有力的闡釋。訴訟信托理論是公共信托理論的延伸，它建立在公共信托理論的基礎(chǔ)之上。依據(jù)公共信托理論，公眾將環(huán)境資源信托給國(guó)家進(jìn)行管理，繼而國(guó)家負(fù)有保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益不受侵害以及保障公眾合理利用環(huán)境資源的義務(wù)。當(dāng)公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益受到非法侵害時(shí)，可將訴諸法院進(jìn)行司法救濟(jì)的公益訴權(quán)信托給國(guó)家來(lái)行使，此種形式的信托稱之為訴訟信托。在訴訟信托中，國(guó)家作為受托主體，有權(quán)就受損生態(tài)環(huán)境提起民事公益訴訟。然而，國(guó)家作為一種宏觀集體的存在形態(tài)，無(wú)法直接參加訴訟，其民事公益訴權(quán)是通過(guò)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)來(lái)具體行使的。

2.行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)來(lái)源。雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟已經(jīng)進(jìn)入具體實(shí)踐階段，但是行政機(jī)關(guān)作為此類訴訟原告主體的訴權(quán)來(lái)源至今仍然存在爭(zhēng)議。有些學(xué)者主張，行政機(jī)關(guān)基于國(guó)家自然資源所有權(quán)代表主體而享有訴訟原告主體資格，其所提起的訴訟實(shí)質(zhì)上乃為國(guó)家利益訴訟;但有的學(xué)者則認(rèn)為，自然資源（含生態(tài)環(huán)境）屬于具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的雙重載體，其中給人類帶來(lái)的清潔的空氣、純凈的水源等生態(tài)價(jià)值功能的部分不能被具有私權(quán)屬性的自然資源物權(quán)所包含 〔1 〕，主張監(jiān)管權(quán)是行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)來(lái)源。

從學(xué)理的角度而言，以上兩種理論觀點(diǎn)都具有一定的合理性，但在解釋力上存在一定的局限性。行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)來(lái)源，可以依托公共信托理論進(jìn)行闡釋。因?yàn)楣妼h(huán)境資源信托給國(guó)家進(jìn)行管理，于是在公眾與國(guó)家之間形成信托關(guān)系，受托人必須為委托人的共同利益對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行管理。在我國(guó)，礦藏、水流等自然資源屬于國(guó)家所有，“自然資源國(guó)家所有是適用公共信托理論的一個(gè)重要基礎(chǔ)” 〔2 〕。此外，“國(guó)家保障自然資源的合理利用”等憲法條文都蘊(yùn)含著公共信托理論的內(nèi)核，自然資源委托給國(guó)家，由其保障公眾的合理利用及公共利益不被侵害。因此，出于對(duì)公眾公共利益的維護(hù)，行政機(jī)關(guān)及其職能部門具有管理、保護(hù)自然資源的職責(zé)。在生態(tài)環(huán)境公共利益維護(hù)方面，行政機(jī)關(guān)既可以通過(guò)行使環(huán)境管理權(quán)來(lái)履行受托義務(wù)，也可以訴諸法院來(lái)尋求生態(tài)損害賠償救濟(jì)。

（三）行政機(jī)關(guān)提起“兩類訴訟”的目的

從訴訟目的來(lái)看，行政機(jī)關(guān)提起的“兩類訴訟”雖然均以救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，但在救濟(jì)效果上卻不盡相同。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟更側(cè)重于對(duì)國(guó)家自然資源的保護(hù)。綜合而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設(shè)立的背景和意義包括以下三個(gè)方面：一是確保實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)，由造成生態(tài)環(huán)境損害的行為者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境;二是彌補(bǔ)制度缺失，在國(guó)家所有的自然資源如礦藏、水流等受到損害后，確定相應(yīng)的索賠主體;三是履行法定職責(zé)，通過(guò)訴訟的形式保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的需要 〔3 〕。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是為維護(hù)國(guó)家和政府利益的救濟(jì)程序，是為破解政府買單困局以及彌補(bǔ)索賠主體缺位而建立的制度。就具體操作而言，國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)和市地級(jí)政府等行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人，在生態(tài)環(huán)境遭受不利損害時(shí)，由其訴請(qǐng)法院尋求司法救濟(jì)。如前所述，這與其提起民事公益訴訟的目的是有區(qū)別的。此外，環(huán)境民事公益訴訟中的“恢復(fù)原狀”與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”不能等同，“二者在恢復(fù)對(duì)象、恢復(fù)要求及其原則、適用前提、替代方案及其替代條件、制度的性質(zhì)與功能等方面均存在差異”? 〔4 〕。所以，在環(huán)境修復(fù)方面，行政機(jī)關(guān)提起的“兩類訴訟”之間也存在明顯差異。

二、行政機(jī)關(guān)作為“兩類訴訟”原告主體存在的缺陷

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的有關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在上述兩種訴訟中具有雙重原告主體身份。具體到某個(gè)環(huán)境訴訟案件時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)雙重原告主體身份的交叉或重合，可能會(huì)因?yàn)樵V訟請(qǐng)求、事實(shí)理由、適用程序等差異而導(dǎo)致訴訟效果大為不同。“兩類訴訟”并非截然不同的救濟(jì)程序，二者在原告主體、適用范圍、訴訟目的等方面存在高度契合性。就目前學(xué)界研究而言，關(guān)于二者之間的關(guān)系論述，主要存在著“整合”與“銜接”兩種觀點(diǎn)。無(wú)論如何，只有充分發(fā)揮好這“兩類訴訟”的合力，處理好行政機(jī)關(guān)在“兩類訴訟”中的角色定位，解決好其在司法實(shí)踐中的矛盾，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

（一）行政機(jī)關(guān)原告身份易出現(xiàn)重合或缺位

2018年，我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的組成部門進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合，組建了生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，區(qū)分開生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能與自然資源管理職能。2019年，最高人民法院出臺(tái)的《若干規(guī)定》規(guī)定，省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的相關(guān)機(jī)關(guān)，或者行使自然資源所有權(quán)的部門，為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。由此，依據(jù)最高人民法院的司法解釋，我國(guó)出任生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告的是履行自然資源管理職能的行政機(jī)關(guān)。與之不同，作為《若干規(guī)定》上位法的《民法典》與《民事訴訟法》，只是以“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這樣的表述來(lái)確定環(huán)境訴訟的原告主體資格，并未對(duì)其行政職能進(jìn)行區(qū)分。所以，行政機(jī)關(guān)的訴訟原告主體身份存在法律條文規(guī)定間的模糊性和不確定性。

考察環(huán)境司法實(shí)踐，各地司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門在行政機(jī)關(guān)訴訟原告主體身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面也各不相同。如在天津市寧河區(qū)生態(tài)環(huán)境局與于春恒、于彬環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，天津市寧河區(qū)生態(tài)環(huán)境局受天津市寧河區(qū)人民政府的委托成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告;而在日照市生態(tài)環(huán)境局五蓮縣分局與萬(wàn)立強(qiáng)、東營(yíng)西郊公鐵聯(lián)運(yùn)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，日照市中級(jí)人民法院以生態(tài)環(huán)境局并非日照市人民政府指定的相關(guān)機(jī)關(guān)，裁定五蓮分局訴訟主體不適格。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的指向并不明確、不具體，而且省級(jí)、市地級(jí)政府指定相關(guān)機(jī)關(guān)的程序和范圍也缺乏相關(guān)依據(jù)，導(dǎo)致賠償權(quán)利人鎖定困難，繼而造成生態(tài)環(huán)境難以得到及時(shí)、充分、有效的救濟(jì)。

《民事訴訟法》第55條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”指向不明確，而《環(huán)境保護(hù)法》第58條也只是對(duì)“有關(guān)組織”進(jìn)行了界定，并沒(méi)有述及“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”。司法實(shí)踐中多以環(huán)保局作為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，如在鄭旺祖與永登縣農(nóng)林局環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案中，永登縣農(nóng)林局的民事公益訴訟原告資格未得到甘肅省高級(jí)人民法院的認(rèn)可。法院的上述判定缺乏明確的法律依據(jù)，就其民事公益代表性而言，凡是與環(huán)境資源相關(guān)的行政機(jī)關(guān)均有可能成為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，如環(huán)保部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等。

行政機(jī)關(guān)環(huán)境訴訟原告主體資格規(guī)定得不明確，極易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境救濟(jì)主體重合或缺位。“兩類訴訟”并行的救濟(jì)程序設(shè)置，使得行政機(jī)關(guān)針對(duì)同一環(huán)境損害行為可能適用不同的訴訟程序，究其原因在于訴由選擇的差異。例如，重慶市人民政府和環(huán)保社會(huì)組織曾先后就同一損害行為向重慶市第一中級(jí)人民法院提起這“兩類訴訟”。行政機(jī)關(guān)原告主體資格無(wú)論重合還是缺位，都不利于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)。一方面，原告主體資格重合時(shí)，行政機(jī)關(guān)同時(shí)具有提起“兩類訴訟”的資格，它將如何行使權(quán)力？另一方面，原告主體資格缺位時(shí)，原因往往是索賠主體規(guī)定不明而導(dǎo)致的行政機(jī)關(guān)無(wú)所適從，依據(jù)“法無(wú)明文規(guī)定即為禁止”的行政執(zhí)法規(guī)則，環(huán)境司法救濟(jì)中的行政機(jī)關(guān)原告主體必然缺位。

（二）行政機(jī)關(guān)原告身份受到自身利益偏向性的影響和制約

從行政機(jī)關(guān)的職能和職責(zé)來(lái)看，其具有國(guó)家利益保護(hù)傾向性。行政機(jī)關(guān)本身負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，《憲法》規(guī)定國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè);《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院環(huán)境部門對(duì)全國(guó)環(huán)境工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級(jí)以上政府環(huán)境部門和有關(guān)部門依其職責(zé)對(duì)本行政區(qū)環(huán)境工作實(shí)施監(jiān)督管理。環(huán)境本身是生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙重載體，而行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境監(jiān)管主體具有利益保護(hù)的傾向性，國(guó)家利益是其保護(hù)目標(biāo)，而國(guó)家利益與環(huán)境公共利益之間是有區(qū)別的。

依據(jù)公共信托理論，行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告，其訴權(quán)來(lái)源于國(guó)家授權(quán)，而國(guó)家自然資源管理權(quán)來(lái)源于公眾的信托。類比而言，行政機(jī)關(guān)享有的訴權(quán)與其所負(fù)有的管理、保護(hù)自然資源的權(quán)利義務(wù)相似。而且，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設(shè)立之初就旨在救濟(jì)受損的國(guó)家自然資源，因此，行政機(jī)關(guān)側(cè)重于對(duì)國(guó)家利益的保護(hù)。與此不同，環(huán)境民事公益訴訟旨在保護(hù)不特定公眾所享有的環(huán)境公共利益?！爸挥胁惶囟ㄖ黧w所享有的社會(huì)公共利益所引發(fā)的糾紛才能納入公益訴訟的客觀范圍” 〔5 〕。從訴權(quán)來(lái)源看，行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及檢察機(jī)關(guān)之所以提起訴訟，正是由于作為不特定主體的社會(huì)公眾難以直接行使訴權(quán)。因此，環(huán)境民事公益訴訟是為保護(hù)環(huán)境公共利益而存在的，原告是作為公眾的代言人而提起的訴訟。

在我國(guó)，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益本質(zhì)上是一致的，但這并非意味著二者完全等同，嚴(yán)格而言，二者之間是有區(qū)別的。具體到環(huán)境訴訟之中，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的國(guó)家利益傾向性與環(huán)境利益代表主體的公共利益無(wú)偏向性的不同。行政機(jī)關(guān)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的范疇，其法定職能和價(jià)值追求必然以國(guó)家利益為中心，這正與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有傾向性的利益保護(hù)相契合，因此，行政機(jī)關(guān)具有生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體資格。

（三）行政機(jī)關(guān)雙重原告資格不利于訴訟合力的發(fā)揮

“兩類訴訟”是既相互區(qū)別又相互聯(lián)系的兩類訴訟。學(xué)者們就二者之間的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行了諸多探討，有些學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟符合公益訴訟的特征，贊同將其整合 〔6 〕;有些學(xué)者支持二者銜接，認(rèn)為它們是兩類并行不悖的訴訟，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)二者之間關(guān)系。就我國(guó)環(huán)境司法實(shí)踐而言，“兩類訴訟”在我國(guó)各級(jí)各地人民法院正在同步推進(jìn)。

在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是行政機(jī)關(guān)訴請(qǐng)法院以救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境為目的的司法救濟(jì)程序，它與環(huán)境民事公益訴訟之間存在一定的契合性：首先，二者訴訟目的相同，旨在保護(hù)環(huán)境公共利益;其次，二者適用范圍相似，二者所救濟(jì)的生態(tài)環(huán)境均包括環(huán)境要素、生物要素及生態(tài)系統(tǒng)等;再次，二者訴訟請(qǐng)求基本一致，都以《侵權(quán)責(zé)任法》為依據(jù)，雖然“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”和“恢復(fù)原狀”存在差異，但通過(guò)有關(guān)解釋，環(huán)境修復(fù)責(zé)任可以被恢復(fù)原狀涵蓋其中;最后，二者訴訟對(duì)象相同，都是針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的損害行為。此外，《民法典》侵權(quán)編對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，該規(guī)定對(duì)于“兩類訴訟”均適用。但盡管如此，二者之間還是存在明顯的差異：首先，適用范圍不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用于污染環(huán)境、破壞生態(tài)的案件，其影響地域、損害后果、嚴(yán)重程度均需達(dá)到法定程度;其次，起訴主體不同，環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體除行政機(jī)關(guān)外還包括有關(guān)組織和檢察機(jī)關(guān);再次，適用程序不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提起之前須履行磋商前置程序，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)證明磋商不能成功時(shí)才能提起訴訟? 〔7 〕。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，行政機(jī)關(guān)同時(shí)享有“兩類訴訟”原告主體資格，不利于環(huán)境損害索賠主體的確定以及索賠訴權(quán)的行使，進(jìn)而影響到生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實(shí)際效果。

三、明確行政機(jī)關(guān)的原告主體角色定位

在環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩種救濟(jì)程序并行的背景之下，結(jié)合理論研究和司法實(shí)踐兩方面因素，明確行政機(jī)關(guān)的原告起訴主體資格，以便貫徹落實(shí)《民法典》和《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。為此，應(yīng)當(dāng)限縮行政機(jī)關(guān)的原告主體資格，明確其角色定位，做好“兩類訴訟”之間的良性銜接是發(fā)揮其合力的關(guān)鍵所在。

（一）限縮行政機(jī)關(guān)的民事公益訴訟原告資格

依據(jù)訴訟信托理論，環(huán)境民事公益訴訟原告的訴權(quán)來(lái)源于公眾的信托，具體到我國(guó)的《民事訴訟法》，民事公益訴訟原告主體涵蓋了行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)三類主體。作為公眾利益代表和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟滿足信托理論上的自洽性。而行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益代表的執(zhí)法機(jī)關(guān)，其民事公益訴訟原告主體身份與其所維護(hù)的國(guó)家利益之間不可避免地存在矛盾和沖突。在我國(guó)，雖然國(guó)家利益與社會(huì)公共利益往往是重合的，但是嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益不能等同，前者的主體是國(guó)家，而后者的主體是不特定的社會(huì)公眾 〔8 〕。民事公益訴訟原告所代表主體的不一致性，往往致使其訴訟價(jià)值取向存在差異。所以，行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷往往受制于其所代表的國(guó)家環(huán)境利益，從而無(wú)法真正代表環(huán)境公共利益而訴諸法院 〔9 〕。由此，作為負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)，不宜納入民事公益訴訟原告之列。

而且，從近幾年的環(huán)境司法實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)以原告主體身份提起的民事公益訴訟，未能像我國(guó)《民事訴訟法》增加公益訴訟條款時(shí)所預(yù)期的一樣，取得富有成效的司法實(shí)踐成果。根據(jù)2019年7月，江必新在最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立五周年的新聞發(fā)布會(huì)上作的報(bào)告，自2015年《環(huán)境保護(hù)法》修訂以來(lái)，由社會(huì)組織提起的公益訴訟案件共298件，審結(jié)119件;自2015年7月檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)開始，提起的檢察公益訴訟案件共3 964件，審結(jié)2 796件。至于行政機(jī)關(guān)作為原告提起的民事公益訴訟情況，報(bào)告中并未提及。同時(shí)，在最高人民法院的裁判文書網(wǎng)上也難以查到相關(guān)的案件文書。由此可見，行政機(jī)關(guān)的民事公益訴訟原告主體功能并未在實(shí)際的環(huán)境司法實(shí)踐案例中得到有效發(fā)揮，即使我國(guó)《民事訴訟法》賦予行政機(jī)關(guān)以民事公益訴權(quán)，但由于提起民事公益訴訟的原告行政機(jī)關(guān)有滿足“法律規(guī)定”這一前提限制，所以，行政機(jī)關(guān)的民事公益訴訟實(shí)踐并未朝著立法預(yù)期的方向發(fā)展，這從近幾年行政機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件數(shù)量可見一斑。

為此，有必要限縮環(huán)境民事公益訴訟的原告主體范圍，對(duì)《民事訴訟法》相關(guān)條款進(jìn)行修改，取消第55條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的規(guī)定。當(dāng)然，作為負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)，其在案件信息、證據(jù)鑒定、專業(yè)人才等方面存在的優(yōu)勢(shì)，仍然可以以輔助的形式助推環(huán)境民事公益訴訟案件的審理。

（二）明確行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告主體角色

國(guó)家對(duì)自然資源的管理職能是行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)來(lái)源。國(guó)家作為公眾環(huán)境資源的受托人，負(fù)有義務(wù)保障公眾合理利用環(huán)境資源、保護(hù)其環(huán)境權(quán)益不受侵害。行政機(jī)關(guān)在理論上有提起此類訴訟的正當(dāng)性。從司法實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟成效正在逐步顯現(xiàn)。首先，此類案件數(shù)量多于行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟。自2015年啟動(dòng)改革試點(diǎn)以來(lái)至2019年7月，最高人民法院環(huán)境資源審判庭依法受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件30件，審結(jié)25件。其次，以行政機(jī)關(guān)為原告的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟救濟(jì)成效顯著。近幾年相關(guān)司法實(shí)踐表明，我國(guó)有多起重大生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件結(jié)案，案件往往涉及賠償金額巨大、社會(huì)影響廣泛。理論和實(shí)踐表明，明確行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告的主體角色，更加有助于受損生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。

目前，由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)的原告主體資格的法律規(guī)定存在籠統(tǒng)性、模糊性、沖突性等弊端，致使受損生態(tài)環(huán)境的索賠主體呈現(xiàn)出重合或缺位的狀態(tài)。最高人民法院在《若干規(guī)定》中所規(guī)定的“省級(jí)、市地級(jí)政府指定相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)行使訴權(quán)”這一規(guī)定缺乏合法性依據(jù)，究其原因在于其效力位階為司法解釋而非法律。隨著我國(guó)《民法典》的生效實(shí)施，行政機(jī)關(guān)生態(tài)損害賠償訴訟的訴權(quán)來(lái)源有了明確的法律依據(jù)。為確保法律條文相互之間協(xié)同配合作用的發(fā)揮，應(yīng)依據(jù)《立法法》的規(guī)定，在《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》等法律條文中增設(shè)專門條款，確立生態(tài)損害賠償訴訟程序以及行政機(jī)關(guān)的原告主體定位，從而破除因其不具體、不明確、不確定而引發(fā)的弊端。

（三）立法確定行政機(jī)關(guān)發(fā)起的訴前磋商程序

應(yīng)當(dāng)明確，行政機(jī)關(guān)尋求司法救濟(jì)的最終目的在于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。作為行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，是在行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人之間無(wú)法磋商、或磋商未達(dá)成一致時(shí)，方能據(jù)以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。訴前磋商程序在司法實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用，僅以2019年為例，全國(guó)法院共受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件49件，審結(jié)36件，其中經(jīng)磋商程序后的司法確認(rèn)案件28件，審結(jié)23件 〔10 〕。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可見，其適用比例非常之高。與生態(tài)損害賠償訴訟程序相比，訴前磋商程序不僅具有救濟(jì)的及時(shí)性、高效性、快捷性等特點(diǎn)，而且可以在一定程度上減少對(duì)損害行為人的負(fù)面評(píng)價(jià)。

作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的前置程序，訴前磋商同樣需要得到全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律確認(rèn)。據(jù)查，有關(guān)訴前磋商程序的現(xiàn)行條文只規(guī)定于司法解釋和政策性文件之中，這與其應(yīng)然性法律依據(jù)的效力位階明顯不符。因此，在將來(lái)《民事訴訟法》專門增設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟條款時(shí)，應(yīng)將訴前磋商程序一并予以規(guī)定，以明確訴前磋商程序法律依據(jù)的效力位階。無(wú)論是在訴前磋商程序中，還是在生態(tài)損害賠償訴訟程序中，行政機(jī)關(guān)作為法律規(guī)定的訴訟主體，均負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和職責(zé)。

總之，行政機(jī)關(guān)同時(shí)具有“兩類訴訟”原告的雙重主體資格會(huì)引起司法適用上的沖突，繼而影響生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實(shí)際效果。作為履行國(guó)家監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)，由其提起環(huán)境民事公益訴訟存在諸多理論困境，且在司法實(shí)踐中并未取得很好的成果。與之相比，行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟符合其履行法定職責(zé)之舉，且從實(shí)踐效果來(lái)看收效甚好。因此，建議我國(guó)立法與司法解釋將行政機(jī)關(guān)的原告主體資格限定為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體，從而修正《民事訴訟法》中民事公益原告主體范圍，明確生態(tài)環(huán)境救濟(jì)程序的“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一原告主體范圍，進(jìn)而不斷提高生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)效果。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕王小鋼.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公共信托理論闡釋——自然資源國(guó)家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益的二維構(gòu)造〔J〕.法學(xué)論壇，2018（06）：32-38.

〔3〕高 敬.改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》〔EB/OL〕.（2017-12-17）. http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-12/17/c_1122124266.htm.

〔4〕魏 旭.環(huán)境修復(fù)與恢復(fù)原狀制度辨析——環(huán)境修復(fù)制度對(duì)民事法律救濟(jì)的承繼與突破〔J〕.法治論壇，2019（01）：189-200.

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〔7〕程多威，王燦發(fā).論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接〔J〕.環(huán)境保護(hù)，2016（02）：39-42.

〔8〕吳惟予.生態(tài)環(huán)境損害賠償中的利益代表機(jī)制研究——以社會(huì)公共利益與國(guó)家利益為分析工具〔J〕.河北法學(xué)，2019（03）：129-146.

〔9〕秘明杰.環(huán)境民事公益訴訟原告之環(huán)保機(jī)關(guān)的主體資格審視〔J〕.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2014（01）：76-80.

〔10〕中華人民共和國(guó)最高人民法院.中國(guó)環(huán)境資源審判：2019 〔M〕.北京：人民法院出版社，2020：2.

責(zé)任編輯 李 雯