雷浩偉 廖秀健

〔摘要〕 黨內(nèi)法規(guī)智庫是新型黨建智庫的典型代表。當(dāng)前，在黨內(nèi)法規(guī)智庫由數(shù)量增加到質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型期，深入研究其總體現(xiàn)狀、建設(shè)困境和發(fā)展遠(yuǎn)景具有重要價(jià)值。利用智庫研究的一般方法，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)智庫“外在形態(tài)—內(nèi)在功能—學(xué)科范式—成果產(chǎn)出—綜合評(píng)價(jià)”五維分析框架，對(duì)國內(nèi)15家典型黨內(nèi)法規(guī)智庫的建設(shè)現(xiàn)狀予以實(shí)證分析，得出研究結(jié)論如下：現(xiàn)有大量黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)存在外部形態(tài)混雜且定位同質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)失衡且關(guān)系混亂、研究范式單一且浮于形式、管理運(yùn)行粗放且評(píng)價(jià)缺失等問題。對(duì)此，應(yīng)以內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、質(zhì)量發(fā)展和科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，推動(dòng)其專業(yè)化和多元化、差異化和群聚化、社會(huì)化和規(guī)范化以及智慧化和數(shù)據(jù)化的建設(shè)進(jìn)程。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)智庫;建設(shè)現(xiàn)狀;發(fā)展遠(yuǎn)景

一、歷程回顧與研究緣起

黨的十八大以來尤其是全國黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議圓滿落幕之后，黨內(nèi)法規(guī)研究逐漸成為法學(xué)研究的熱點(diǎn)，各級(jí)黨委、高校、科研院所開始前所未有地高度重視黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)。2016年12月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確指出要“適時(shí)成立全國黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)，支持有條件的黨校、行政學(xué)院、高等學(xué)校、科研院所設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)研究基地或研究中心” 〔1 〕。2018年9月9日，首屆全國黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)論壇在武漢召開①，來自全國16家相關(guān)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人圍繞“黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)的使命與挑戰(zhàn)”對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)的功能定位、建設(shè)困境和發(fā)展前景進(jìn)行了交流探討，并達(dá)成了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)，發(fā)揮其思想庫、智囊團(tuán)功能的基本共識(shí)。2018年11月1日，由武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心創(chuàng)辦的《黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)通訊》正式刊發(fā)，其在匯總業(yè)內(nèi)最新理論成果、人才培養(yǎng)和工作培訓(xùn)等信息的基礎(chǔ)上進(jìn)一步密切了相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)系、推動(dòng)了共同發(fā)展，使得加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)智庫的決策服務(wù)功能、推動(dòng)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等問題再次引起了廣泛關(guān)注。隨著《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國黨建研究會(huì)黨建高端智庫作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的印發(fā)實(shí)施，新形勢(shì)下黨建智庫的時(shí)代價(jià)值、功能作用、建設(shè)目標(biāo)和研究任務(wù)得以明晰，同時(shí)也為黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)提出了新要求、指明了新方向。

然而，在短時(shí)間內(nèi)成立的大量黨內(nèi)法規(guī)智庫，存在發(fā)展思路模糊、實(shí)踐資源匱乏和成果轉(zhuǎn)化不足等問題，采取有效舉措助其走出站位高而落腳淺、重理論而輕實(shí)務(wù)等建設(shè)瓶頸，使其真正成為集決策咨詢、理論研究、人才培養(yǎng)、宣傳交流和學(xué)科發(fā)展等功能于一身的新型黨建智庫平臺(tái)，有著舉足輕重的學(xué)理與應(yīng)用價(jià)值。因此，筆者結(jié)合智庫建設(shè)的一般理論，在調(diào)查國內(nèi)15家典型黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)實(shí)況的基礎(chǔ)上，分析其建設(shè)過程中的外在問題與內(nèi)在不足，旨在對(duì)其未來發(fā)展思路予以探索。

二、理論綜述與問題提出

（一）有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)的研究綜述

目前，國內(nèi)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)的研究已有一定的成果。王勇提出應(yīng)從理論研究、參與決策、人才建設(shè)和密切聯(lián)系等方面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)予以完善 〔2 〕，章志遠(yuǎn)強(qiáng)調(diào)其肩負(fù)著傳播黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)的歷史使命 〔3 〕，高軒則指出其發(fā)揮著推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)的重要責(zé)任 〔4 〕。換言之，除了優(yōu)化內(nèi)部工作，還需堅(jiān)持外在宣傳引領(lǐng)，內(nèi)外結(jié)合以創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)的路徑與模式。隨著研究的深入，劉長(zhǎng)秋在論及黨內(nèi)法規(guī)智庫類型化建設(shè)的基礎(chǔ)上，明確提出應(yīng)狠抓機(jī)構(gòu)建設(shè)和理論研究，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)智庫的特色發(fā)展 〔5 〕。秦瑞星將現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)智庫分為虛體、實(shí)體與省直屬單位等類型，并系統(tǒng)分析了其在研究范疇共識(shí)未成、建設(shè)時(shí)間短暫倉促、資源配置尚未到位和治理體系尚未成熟等條件下在內(nèi)外資源整合、組織架構(gòu)搭建、人才隊(duì)伍建設(shè)、人才培養(yǎng)模式、學(xué)術(shù)研究開展、理論聯(lián)系實(shí)務(wù)等方面的不足及改善對(duì)策 〔6 〕。這些研究作為國內(nèi)為數(shù)不多的關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)的學(xué)術(shù)論文，其價(jià)值與意義不勝言表，但其中仍少有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)智庫的總體現(xiàn)狀、建設(shè)困境和發(fā)展遠(yuǎn)景進(jìn)行系統(tǒng)實(shí)證研究的成果。

（二）黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)面臨的問題

研究黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)，必須立足黨內(nèi)法規(guī)本身。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的核心，是黨內(nèi)治理法治化的載體。現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量龐大、體系復(fù)雜，其制定、評(píng)估、清理與解釋工作也在快速推進(jìn) 〔7 〕，亟需大量智力和技術(shù)支撐。因此，以服務(wù)黨的決策為目標(biāo)的黨內(nèi)法規(guī)智庫有著充足的建設(shè)必要與發(fā)展?jié)摿Α?/p>

然而，黨內(nèi)法規(guī)的特性使得黨內(nèi)法規(guī)智庫開展研究工作存在以下難點(diǎn)：一是研究對(duì)象封閉、資料獲取較難，部分重要黨內(nèi)法規(guī)尚未公開，存在公布不及時(shí) 〔8 〕、公開后“實(shí)際運(yùn)行尚有不足” 〔9 〕等問題，導(dǎo)致部分研究機(jī)構(gòu)缺少全面、切實(shí)的黨內(nèi)法規(guī)資料，不能全面了解并及時(shí)解決實(shí)際問題;二是研究主體多元、專家隊(duì)伍零散，黨內(nèi)法規(guī)研究是橫跨法學(xué)、馬克思主義理論、黨史黨建和政治學(xué)等領(lǐng)域的交叉學(xué)科 〔10 〕，需要各領(lǐng)域的專家建言獻(xiàn)策，然而現(xiàn)實(shí)中各領(lǐng)域?qū)＜液献骼щy，各個(gè)學(xué)科力量也難以有機(jī)統(tǒng)一;三是研究方法單一、理論實(shí)踐有一定脫節(jié) 〔11 〕，傳統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)研究重理論而輕實(shí)踐，缺乏扎實(shí)的實(shí)踐方法儲(chǔ)備，需要超脫理論法學(xué)限制側(cè)重研究“立規(guī)技術(shù)”;四是研究結(jié)論片面、應(yīng)用轉(zhuǎn)化不足，部分黨內(nèi)法規(guī)智庫很難自發(fā)且有效地對(duì)接黨政決策部門，致使其研究結(jié)論與實(shí)際需要有偏差，研究成果轉(zhuǎn)化較難。由此，也引發(fā)了黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)的具體困難：一是黨內(nèi)法規(guī)智庫與實(shí)務(wù)部門之間的信任不足，二是學(xué)者與研究平臺(tái)的匹配度不高，三是研究方法不能完全適應(yīng)實(shí)踐調(diào)研的需要，四是研究成果轉(zhuǎn)化為決策成果的渠道不暢通。

三、樣本選擇與分析框架

（一）黨內(nèi)法規(guī)智庫的樣本選擇及其外在特征

截至2020年6月底，全國共有54家黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)、研究基地和研究中心②（見圖1）。為了強(qiáng)化樣本的廣泛性、針對(duì)性，筆者從中篩選出15家典型黨內(nèi)法規(guī)智庫，并對(duì)其名稱、建立時(shí)間、責(zé)任單位和基本定位予以概述（見表1）。

綜上，黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)有以下特點(diǎn)及待考察情況：一是地區(qū)分布集群化，以華東、華中為代表且以廣東、北京等地為典型，呈現(xiàn)集群分布態(tài)勢(shì)，區(qū)域范圍內(nèi)是否存在足夠的資源以容納其研究有待考察;二是建立時(shí)間集中化，集中于2017年，在快速成立而未經(jīng)長(zhǎng)期沉淀的情況下是否能夠承擔(dān)起決策部門交辦的工作需要實(shí)踐檢驗(yàn);三是建設(shè)單位多元化，院校與實(shí)務(wù)部門共建且呈半官方化趨勢(shì)，實(shí)務(wù)部門能否實(shí)現(xiàn)集中領(lǐng)導(dǎo)和切實(shí)指導(dǎo)，共建單位能否有效互信合作有待考量;四是建設(shè)目標(biāo)全面化，呈現(xiàn)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)，機(jī)構(gòu)名稱大都趨同，多數(shù)機(jī)構(gòu)明確提出要集理論研究、決策咨詢、人才培養(yǎng)和教育培訓(xùn)功能于一體，然而其能否做好各項(xiàng)預(yù)定任務(wù)則有待考核。

（二）分析黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)現(xiàn)狀的邏輯及框架

《意見》明確了“咨詢服務(wù)”“理論研究”“課題開展”“交流宣傳”“信息建設(shè)”“研究隊(duì)伍”“管理體制與組織機(jī)構(gòu)”及“資金運(yùn)行與經(jīng)費(fèi)保障”等內(nèi)容，這是分析黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)現(xiàn)狀的基本邏輯：第一，形態(tài)分析，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)智庫能否針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃、備案、制定、執(zhí)行、評(píng)估、修改和清理等具體環(huán)節(jié)展開研究，這可通過其名稱直接進(jìn)行分析。第二，功能分析，“對(duì)重大問題予以決策咨詢”“對(duì)政策措施予以評(píng)估評(píng)議”和“對(duì)形勢(shì)發(fā)展予以課題設(shè)置”是黨內(nèi)法規(guī)智庫應(yīng)該有的功能 〔12 〕。第三，范式分析，以DIIS法即“收集數(shù)據(jù)—揭示信息—綜合研判—形成方案” 〔13 〕為基礎(chǔ)，政治堅(jiān)定且獨(dú)立研究，堅(jiān)持價(jià)值取向和實(shí)事求是相統(tǒng)一，綜合運(yùn)用比較研究與實(shí)證手段，是黨建智庫研究的重要方法 〔14 〕，而這亦應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)智庫的研究范式。第四，成果分析，“考察組織形態(tài)”“歸納研究成果”和“關(guān)注經(jīng)營狀況” 〔15 〕是分析智庫建設(shè)問題的主要維度，其中組織形態(tài)涉及名稱、規(guī)模和性質(zhì)，研究成果即為科研和咨政產(chǎn)出，經(jīng)營狀況可劃分為合作情況、資金運(yùn)轉(zhuǎn)以及人員調(diào)配等。第五，綜合分析，智庫評(píng)價(jià)對(duì)智庫建設(shè)起著重要的引導(dǎo)、監(jiān)督、保障與促進(jìn)作用 〔16 〕，對(duì)處于數(shù)量增長(zhǎng)向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)智庫進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)更為不可或缺。

綜上，黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)現(xiàn)狀的分析框架應(yīng)當(dāng)由外在形態(tài)、內(nèi)在功能、學(xué)科范式、成果產(chǎn)出和綜合評(píng)價(jià)五個(gè)維度構(gòu)成，其中：一是外部形態(tài)，包括名稱標(biāo)識(shí)和組織結(jié)構(gòu);二是內(nèi)部功能，包括性質(zhì)定位和價(jià)值作用;三是學(xué)科范式，包括專業(yè)體系和技術(shù)條件;四是成果產(chǎn)出，包括學(xué)術(shù)研究和決策咨詢成果;五是綜合評(píng)價(jià)，包括內(nèi)部評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)（見圖2）。

四、問題分析與成因總結(jié)

（一）黨內(nèi)法規(guī)智庫特色發(fā)展不足

1.外部形態(tài)混雜且定位同質(zhì)，致使競(jìng)爭(zhēng)乏力、缺少創(chuàng)新。依據(jù)名稱表述劃分，15家樣本單位僅有1家明確以研究智庫為名，而明確以智庫功能定位的有10家，另有專業(yè)委員會(huì)1家、研究會(huì)2家、研究中心11家。依據(jù)建設(shè)單位劃分，15家樣本單位中有院校研究基地6家，?。ㄊ校┬９步ㄆ脚_(tái)6家，社會(huì)團(tuán)體3家（見表2）。

從名稱表述的角度分析，可得出三方面的結(jié)論：一是樣本中僅有1家名稱中明確體現(xiàn)了智庫功能，而其他樣本單位大都以“研究中心”這一寬泛概念為名，難以體現(xiàn)自身特色，牽強(qiáng)附會(huì)地整合與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)或無關(guān)的資源，既稀釋了理論研究的“純度”，也降低了決策咨詢的“精度”，角色宏觀、定位過大是其同質(zhì)相像、特色不明的根源所在;二是“專業(yè)委員會(huì)”在黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科尚未健全的情況下難以發(fā)揮功能，其專業(yè)性要求高、行政化色彩濃等特點(diǎn)也不利于發(fā)揮智庫專家的自主性、能動(dòng)性;三是以“研究會(huì)”為名稱的民間智庫難以突破官方壟斷、規(guī)模小、專業(yè)化分工水平低等瓶頸 〔17 〕。

從建設(shè)單位的角度分析，可得出三方面的結(jié)論：一是高校自身校級(jí)或院級(jí)研究基地多為高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往是虛體組織，“掛牌式”地依附學(xué)院而沒有獨(dú)立的辦公與科研場(chǎng)所、缺少專職的研究與工作人員，由于激勵(lì)保障不足致使其怠于競(jìng)爭(zhēng)。二是?。ㄊ校┬９步ㄆ脚_(tái)則傾向于實(shí)體組織，其通過與實(shí)務(wù)部門簽署合作協(xié)議來明確團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)、職責(zé)任務(wù)和管理制度。實(shí)體組織類的黨內(nèi)法規(guī)智庫在與實(shí)務(wù)部門合作的過程中主要依靠聯(lián)席會(huì)議和定向委托等途徑達(dá)到咨政服務(wù)的目標(biāo)，這種途徑的依賴性致使其疲于應(yīng)付上級(jí)交辦的任務(wù)，受限于工作領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指示而缺乏靈活性、創(chuàng)新性。三是作為社會(huì)團(tuán)體的“研究會(huì)”大都定位成“產(chǎn)、學(xué)、研、咨”多位一體的綜合智庫，但是在其無法打通與實(shí)務(wù)部門合作渠道的情況下，難以實(shí)現(xiàn)“自下而上”的決策服務(wù)進(jìn)而走出重理論而輕實(shí)務(wù)的窠臼。

總之，混雜的形態(tài)和同質(zhì)的定位使得大量黨內(nèi)法規(guī)智庫缺乏競(jìng)爭(zhēng)、缺少創(chuàng)新，而在同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面驅(qū)動(dòng)下，智庫自身的建設(shè)發(fā)展也畏縮不前而難有作為。

2.組織結(jié)構(gòu)失衡且關(guān)系混亂，致使功能受限、轉(zhuǎn)型困難。在組織結(jié)構(gòu)上，?。ㄊ校┬９步ǖ狞h內(nèi)法規(guī)智庫往往采用“行政—學(xué)委”雙序列，行政負(fù)責(zé)人由實(shí)務(wù)部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和校內(nèi)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任，學(xué)委負(fù)責(zé)人則聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)知名學(xué)者擔(dān)任，此舉遵從了權(quán)力與權(quán)威配置相結(jié)合的組織設(shè)置原則，也推動(dòng)了理論與實(shí)務(wù)的結(jié)合。然而，領(lǐng)導(dǎo)委員多而員工少、兼職人員多而專職人員少和校內(nèi)師生多而校外人員少等失衡現(xiàn)象普遍存在，“行政色彩”和“地方主義色彩”過濃致使其有力搭建平臺(tái)卻無法有效開展工作。

院校內(nèi)部自發(fā)成立的研究基地、中心等虛體組織無固定和明確的組織成員，內(nèi)部管理松散，因而無法有效發(fā)揮智庫的功能，也使其在向?qū)嶓w智庫轉(zhuǎn)型過程中的組織關(guān)系較難理順。以西南政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心和重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心為例，前者于2017年12月由校內(nèi)三個(gè)學(xué)院組建，為虛體智庫;后者于2018年12月由學(xué)校與實(shí)務(wù)部門基于前者合作共建，為半實(shí)體智庫。2018年12月首次轉(zhuǎn)型后，后者行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)張，然而工作方案與研究人員卻未予及時(shí)配套跟進(jìn)。隨后，2020年1月，根據(jù)《中共重慶市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于西南政法大學(xué)設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)研究中心的復(fù)函》，西南政法大學(xué)內(nèi)部增設(shè)黨內(nèi)法規(guī)研究中心（對(duì)外掛重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心牌子），作為教學(xué)科研內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，接受重慶市委辦公廳的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，真正實(shí)現(xiàn)實(shí)體化〔18 〕。再次轉(zhuǎn)型后，西南政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心和重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心實(shí)現(xiàn)“虛實(shí)融合”，前者作為落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)決策咨詢、學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)等智庫任務(wù)的實(shí)體組織，后者則依附前者，作為聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和動(dòng)員區(qū)域范圍內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)研究力量的虛體組織（見表3）。不難看出，歷經(jīng)兩次轉(zhuǎn)型，西南政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心和重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心試圖更好地整合資源、理順關(guān)系。然而，頻繁變動(dòng)組織架構(gòu)、單純疊加人員構(gòu)成，不可避免對(duì)智庫發(fā)展的穩(wěn)定性產(chǎn)生一定的影響，帶來一些新的問題⑥。諸如此類問題在其他黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)中也不同程度地存在，使其在向?qū)嶓w智庫轉(zhuǎn)型的過程中頻頻受阻。

（二）黨內(nèi)法規(guī)智庫內(nèi)涵發(fā)展不足

1.研究范式單一且浮于形式，致使產(chǎn)出較少、咨政不力。當(dāng)前，召開會(huì)議、招標(biāo)課題成為黨內(nèi)法規(guī)智庫對(duì)外打造品牌、對(duì)內(nèi)凝聚力量的主要方法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年以來全國共計(jì)召開各類黨內(nèi)法規(guī)學(xué)術(shù)會(huì)議40余場(chǎng)，幾乎每隔4個(gè)月便有一場(chǎng)大型會(huì)議。課題發(fā)布則受經(jīng)費(fèi)和管理等多種因素影響，其形式、類別、頻次和金額迥異（見表4）。

學(xué)術(shù)會(huì)議的繁榮雖能擴(kuò)大主辦機(jī)構(gòu)的影響，但過于追求數(shù)量、規(guī)模和口碑極易引發(fā)學(xué)術(shù)交流上的形式主義和浮躁之風(fēng)，也使得學(xué)者忙于參會(huì)而疲于研究。課題招標(biāo)雖能激發(fā)學(xué)者的研究積極性，但在缺少“真問題聚焦”和“方法論指引”的情況下并無大益，礙于經(jīng)費(fèi)制約相應(yīng)的研究也難以繼續(xù)拓展、長(zhǎng)期維系，封閉式、運(yùn)動(dòng)式的研究也不利于黨內(nèi)法規(guī)智庫咨政工作的跟蹤調(diào)查與常態(tài)反饋。

此外，部分黨內(nèi)法規(guī)智庫以傳統(tǒng)理論法學(xué)為主要研究方法且分析視角相對(duì)單薄，鮮于實(shí)證致使其難以給予決策者具有可操作性的技術(shù)支撐，加之長(zhǎng)于學(xué)理研究而弱于政策分析、難以掌握決策內(nèi)部信息和缺乏成果直接傳遞通道等缺陷 〔19 〕，使得部分黨內(nèi)法規(guī)智庫無法有效實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。

在成果產(chǎn)出上，15家黨內(nèi)法規(guī)智庫有14家刊發(fā)了論文，其中與黨內(nèi)法規(guī)密切相關(guān)的僅有129篇，CSSCI論文34篇、被引論文69篇，相關(guān)系數(shù)和被引率⑦均為0.53（見表5）。

黨內(nèi)法規(guī)智庫的內(nèi)涵發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以搶占學(xué)術(shù)高地和解決實(shí)際問題為本。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，部分智庫建成以來的學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出較少甚至為零，部分學(xué)者擦邊球式地研究“泛黨內(nèi)法規(guī)”和“非黨內(nèi)法規(guī)”問題，以致成果的相關(guān)性、針對(duì)性大打折扣，被引率較低也可以反映出其質(zhì)量不高的問題。從研究?jī)?nèi)容上看，大量成果以黨內(nèi)法規(guī)的概念、功能、關(guān)系等理論問題為主，而從技術(shù)層面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)展開制定、解釋、評(píng)估和清理的研究以及針對(duì)單個(gè)“部門法規(guī)”的研究相對(duì)不足（如圖3），脫離實(shí)踐需求、鮮用實(shí)證方法致使其難以實(shí)現(xiàn)決策轉(zhuǎn)化⑧。

2.管理運(yùn)行粗放且評(píng)價(jià)缺失，致使體系零散、監(jiān)督弱化。在管理運(yùn)行上，僅有少量實(shí)體智庫依托共建協(xié)議制定管理辦法和章程以明晰建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)和運(yùn)行規(guī)范，大量“掛牌式”的虛體智庫在組織、人員、經(jīng)費(fèi)等方面并無細(xì)致的制度保障，以致其領(lǐng)導(dǎo)、聘用、考核和評(píng)價(jià)等缺少剛性約束。在考核評(píng)價(jià)上，于內(nèi)部，部分黨內(nèi)法規(guī)智庫缺少自評(píng)意識(shí)，尤其是高校自發(fā)成立的虛體智庫，由于管理不足，跨學(xué)科、跨部門的人財(cái)物等資源過于分散而難以形成合力，歸屬感欠缺和認(rèn)同感低下致使智庫研究成員怠于自評(píng);于外部，大量與實(shí)務(wù)部門共建、在實(shí)務(wù)部門指導(dǎo)下成立的實(shí)體智庫承擔(dān)著推進(jìn)區(qū)域內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要社會(huì)責(zé)任，卻由于多頭管理、雙重領(lǐng)導(dǎo)等問題致其難以納入實(shí)務(wù)部門的監(jiān)督考核之中，加之公眾對(duì)其功能定位、運(yùn)行方式缺乏了解，社會(huì)輿論監(jiān)督等外部評(píng)價(jià)也流于形式。

五、路徑創(chuàng)新與發(fā)展遠(yuǎn)景

（一）內(nèi)涵發(fā)展路徑：建設(shè)專業(yè)化和多元化的黨內(nèi)法規(guī)智庫

內(nèi)涵發(fā)展是新時(shí)代中國特色新型智庫建設(shè)的新要求 〔20 〕。當(dāng)前，針對(duì)大量黨內(nèi)法規(guī)智庫定位寬泛、脫離實(shí)際且無法切實(shí)服務(wù)決策的弊端，建議其應(yīng)當(dāng)面向問題，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)技術(shù)環(huán)節(jié)分工，可將黨內(nèi)法規(guī)智庫分為理論研究、決策咨詢、人才培養(yǎng)和宣傳交流等不同領(lǐng)域，以及規(guī)劃、備案、制定、執(zhí)行、評(píng)估和清理等板塊予以專業(yè)化建設(shè)，同時(shí)注重黨內(nèi)法規(guī)智庫在不同領(lǐng)域的多元分布，在專業(yè)化建設(shè)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。

其一，依托高校成立的虛體智庫應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其理論研究的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，面向理論發(fā)展，整合校內(nèi)相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)師資力量，通過理論研究推動(dòng)高質(zhì)量學(xué)術(shù)成果的產(chǎn)出，夯實(shí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的理論基礎(chǔ)、豐富其理論框架，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前學(xué)術(shù)研究無法緊跟實(shí)踐步伐的局面。其二，與實(shí)務(wù)部門共建的官方或半官方實(shí)體智庫則應(yīng)發(fā)揮其決策咨詢的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，面向決策需要謀求發(fā)展，積極對(duì)接實(shí)務(wù)部門，針對(duì)黨內(nèi)重大決策以及黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展調(diào)研并提出建議，同時(shí)注重理論成果的實(shí)踐轉(zhuǎn)化。其三，各類專業(yè)委員會(huì)則應(yīng)發(fā)揮其在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和學(xué)科建設(shè)等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，面向?qū)W科發(fā)展，引領(lǐng)高校、科研院所完善黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科體系。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)智庫也應(yīng)注重人才建設(shè)，既要培養(yǎng)高端領(lǐng)軍人才，也應(yīng)培養(yǎng)后備補(bǔ)充人才;既要組建實(shí)務(wù)工作團(tuán)隊(duì)，也要組建科研攻關(guān)團(tuán)隊(duì)。

（二）特色發(fā)展路徑：建設(shè)差異化和群聚化的黨內(nèi)法規(guī)智庫

特色品牌是智庫生命力之所系 〔21 〕。打造黨內(nèi)法規(guī)智庫優(yōu)勢(shì)品牌應(yīng)秉承差異化建設(shè)方向，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)智庫服務(wù)特色發(fā)展。當(dāng)前，針對(duì)部分黨內(nèi)法規(guī)智庫扎堆出現(xiàn)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)出不足且難以將自身優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為智庫服務(wù)效能的弊端，建議其應(yīng)當(dāng)面向需求，既宏觀考量黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的全局問題，又微觀著眼地域性的獨(dú)特問題，充分發(fā)掘并利用區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)研究資源，同時(shí)注重不同黨內(nèi)法規(guī)智庫之間的團(tuán)隊(duì)協(xié)作，以差異化建設(shè)推動(dòng)群聚化發(fā)展，形成黨內(nèi)法規(guī)智庫聯(lián)盟。

首先，地方黨內(nèi)法規(guī)智庫應(yīng)當(dāng)區(qū)別于全國性黨內(nèi)法規(guī)智庫，需以服務(wù)地方黨委決策為基本目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)際需要深入基層開展針對(duì)性調(diào)研，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題并提出可行的解決對(duì)策，以凸顯地域特色;專業(yè)化的黨內(nèi)法規(guī)智庫也應(yīng)當(dāng)區(qū)別于綜合性的黨內(nèi)法規(guī)智庫，以凸顯領(lǐng)域特色。其次，應(yīng)創(chuàng)新運(yùn)行模式，除了與地方黨委辦公廳等辦事機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，還應(yīng)與宣傳、紀(jì)檢、政法、組織以及經(jīng)管等具體職能部門加強(qiáng)橫向交流，以提升智庫成果的獨(dú)創(chuàng)性、適用性。最后，黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)應(yīng)充分整合各種優(yōu)勢(shì)資源，同一省市內(nèi)乃至不同省市間的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“抱團(tuán)取暖”，一方面需整合多學(xué)科知識(shí)以創(chuàng)新研究視角、豐富研究方法，另一方面應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)外合作，發(fā)揮群聚化優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)智庫聯(lián)盟以合作攻關(guān)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重大理論與實(shí)踐課題。

（三）質(zhì)量發(fā)展路徑：建設(shè)規(guī)范化和社會(huì)化的黨內(nèi)法規(guī)智庫

質(zhì)量是智庫發(fā)展的“生命線” 〔22 〕。黨內(nèi)法規(guī)智庫既要多，也要精;既要建設(shè)速度快，也要建設(shè)效果好，需能經(jīng)得起時(shí)間和實(shí)踐的雙重檢驗(yàn)。當(dāng)前，針對(duì)部分黨內(nèi)法規(guī)智庫規(guī)制不力、監(jiān)督不足以致成果水平低下等問題，建議其應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理和外部監(jiān)督，使其既能激發(fā)專業(yè)研究力量積極服務(wù)，又能調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量主動(dòng)參與，既能規(guī)范其“按部就班”的運(yùn)行，又能推動(dòng)其“你追我趕”的競(jìng)爭(zhēng)，以規(guī)范化建設(shè)推動(dòng)社會(huì)化發(fā)展，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)智庫的輿論引導(dǎo)力和社會(huì)影響力。

第一，實(shí)體智庫應(yīng)當(dāng)建立健全職、責(zé)、權(quán)明確的組織管理架構(gòu)，完善內(nèi)部人員、經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目管理等制度;各地牽頭的實(shí)務(wù)部門，尤其是地方黨委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)智庫的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，引領(lǐng)其精準(zhǔn)對(duì)接決策需求并相互配合以形成合力;高校自發(fā)成立的智庫，尤其是大量尚未實(shí)體化的研究機(jī)構(gòu)，則應(yīng)依托校內(nèi)教學(xué)科研部門加強(qiáng)自我管理，學(xué)校也應(yīng)對(duì)其予以監(jiān)管、提供支持。第二，進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)智庫的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建“自評(píng)—內(nèi)評(píng)—互評(píng)—外評(píng)”多元綜合評(píng)價(jià)體系，通過“優(yōu)勝劣汰、嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”的考核機(jī)制督促其產(chǎn)出高質(zhì)量成果，通過“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)得”的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制激發(fā)智庫專家的研究興趣。第三，各研究機(jī)構(gòu)應(yīng)自主地積極開辟發(fā)展空間，相關(guān)部門也需營造良好的運(yùn)行環(huán)境，通過制定公平競(jìng)爭(zhēng)、有序合作的決策參與規(guī)則，促使不同類型黨內(nèi)法規(guī)智庫的研究活力競(jìng)相迸發(fā)。

（四）科學(xué)發(fā)展路徑：建設(shè)數(shù)據(jù)化和智慧化的黨內(nèi)法規(guī)智庫

大數(shù)據(jù)技術(shù)可有效輔助智庫開展深度分析和精準(zhǔn)決策 〔23 〕。當(dāng)前，針對(duì)部分機(jī)構(gòu)研究方法陳舊、分析手段落后以及資源交流閉塞等弊端，建議其應(yīng)當(dāng)善用大數(shù)據(jù)和人工智能等新興技術(shù)，與實(shí)務(wù)部門合作構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)理論與實(shí)踐數(shù)據(jù)庫，通過多個(gè)數(shù)據(jù)庫的聯(lián)合，搭建黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，同時(shí)發(fā)揮人工智能在數(shù)據(jù)搜集、文獻(xiàn)檢索和資料分析等方面快捷、全面且精準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)，提升黨內(nèi)法規(guī)智庫科學(xué)研判的能力和智能預(yù)測(cè)的水平。

第一，大數(shù)據(jù)時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)智庫必須革新傳統(tǒng)的信息發(fā)掘、存儲(chǔ)、加工和管理模式，除了與實(shí)務(wù)部門合作以獲取一手?jǐn)?shù)據(jù)外，還應(yīng)運(yùn)用數(shù)據(jù)抓取技術(shù)采集各類網(wǎng)絡(luò)信息，構(gòu)建涵蓋政策文本、理論成果、實(shí)踐現(xiàn)狀和社會(huì)評(píng)論等多元信息于一體的綜合數(shù)據(jù)庫，同時(shí)運(yùn)用數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)其予以加工，但也應(yīng)警惕大數(shù)據(jù)帶來的信息泄露等安全風(fēng)險(xiǎn)。第二，黨內(nèi)法規(guī)智庫需進(jìn)一步加強(qiáng)前瞻性、預(yù)測(cè)性研究以避免重復(fù)工作，人工智能不僅能夠減輕智庫專家搜集分析數(shù)據(jù)的負(fù)擔(dān)進(jìn)而提高效率，還可通過仿真模擬輔助其開展預(yù)測(cè)性研究，以提升研究對(duì)策的前瞻性，如重大決策風(fēng)險(xiǎn)的研判預(yù)警、黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的趨勢(shì)預(yù)測(cè)等。第三，應(yīng)秉承數(shù)據(jù)共通、成果共享的建設(shè)理念，合理配置區(qū)域內(nèi)乃至全國黨內(nèi)法規(guī)智庫資源，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)智庫的聯(lián)動(dòng)化、現(xiàn)代化建設(shè)。

六、研究結(jié)論與未來展望

黨內(nèi)法規(guī)智庫肩負(fù)著服務(wù)黨內(nèi)法規(guī)高質(zhì)量建設(shè)與體系化發(fā)展的重要?dú)v史使命。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)處于提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)方興未艾，應(yīng)破除其在形態(tài)結(jié)構(gòu)、范式方法、運(yùn)行機(jī)制和管理模式等方面的弊端，以內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、質(zhì)量發(fā)展和科學(xué)發(fā)展為路徑，推動(dòng)其專業(yè)化和多元化、差異化和群聚化、社會(huì)化和規(guī)范化、數(shù)據(jù)化和智慧化的建設(shè)進(jìn)程。

2019年8月30日修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定起草黨內(nèi)法規(guī)可以吸收黨委及其工作機(jī)關(guān)法律顧問和有關(guān)專家學(xué)者參加，或者委托專門機(jī)構(gòu)開展。黨內(nèi)法規(guī)智庫的功能與地位不言自喻，但其參與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作仍有兩大前提：一是理論功底扎實(shí)，能夠立于黨內(nèi)法規(guī)理論前沿預(yù)測(cè)、研判并解決現(xiàn)實(shí)問題;二是咨政渠道暢通，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)明確其職責(zé)，使其既能有效參與、又有規(guī)范制約。然而，若想達(dá)此目標(biāo)并非一日之功、一人之力所能實(shí)現(xiàn)，既需要理論學(xué)者的攻關(guān)鉆研，也需要實(shí)務(wù)部門的協(xié)調(diào)配合，黨內(nèi)法規(guī)智庫的發(fā)展仍任重而道遠(yuǎn)。

〔注 釋〕

①全國黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)論壇現(xiàn)已連續(xù)召開3屆，最近一屆于2020年11月15日在武漢召開。會(huì)上，來自全國20家黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人圍繞“黨內(nèi)法規(guī)智庫建設(shè)”主題，就黨內(nèi)法規(guī)各研究平臺(tái)的智庫功能和智庫服務(wù)進(jìn)行了深度討論與交流。

②相關(guān)數(shù)據(jù)來源于中國法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心編制的《黨內(nèi)法規(guī)研究報(bào)告》和北大法寶法律法規(guī)編輯組于2020年6月30日發(fā)布的《黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)盤點(diǎn)》等文。

③表1中所列黨內(nèi)法規(guī)智庫僅以成立時(shí)間先后排序，相關(guān)信息均通過各智庫的官方網(wǎng)站及相關(guān)新聞報(bào)道等途徑而得，礙于篇幅限制未予細(xì)致展開，各位專家及讀者可通過網(wǎng)絡(luò)檢索加以詳細(xì)了解。

④ “一庫兩基地”即全國黨內(nèi)法規(guī)研究高端智庫、黨內(nèi)法規(guī)理論研究和創(chuàng)新基地、黨內(nèi)法規(guī)制度教育培訓(xùn)與人才培養(yǎng)基地。

⑤ “一庫、兩地、四中心”即服務(wù)決策的新型黨建智庫，黨內(nèi)法規(guī)輿論和宣傳陣地，理論研究、決策咨詢、實(shí)施評(píng)估和人才培養(yǎng)中心。

⑥以此為例并無任何偏見與歧視，其僅作為黨內(nèi)法規(guī)智庫轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中所存問題之縮影而例證，其他部分黨內(nèi)法規(guī)智庫也存在類同現(xiàn)象。

⑦檢索數(shù)據(jù)庫為CNKI，最終檢索時(shí)間為2020年10月18日，檢索標(biāo)準(zhǔn)為文獻(xiàn)是否以明確黨內(nèi)法規(guī)智庫為發(fā)文單位。其中，表5中“相關(guān)文獻(xiàn)”以是否將黨內(nèi)法規(guī)作為研究主題為衡量標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)系數(shù)=相關(guān)成果數(shù)/成果總數(shù)，被引率=被引相關(guān)成果數(shù)/相關(guān)成果數(shù)。

⑧據(jù)武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心相關(guān)統(tǒng)計(jì)，約有半數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)智庫實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究向決策建議之間的成果轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化數(shù)量多在5篇以下。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕北大法寶法律法規(guī)編輯組.黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)盤點(diǎn)〔EB/OL〕.（2020-07-02）. http：//fzyjs.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/813.html.

〔2〕王 勇.黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)的歷史使命〔J〕.黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2019（01）：6-7.

〔3〕章志遠(yuǎn).新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)的四重使命〔J〕.黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2019（01）：11-13.

〔4〕高 軒.黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)在學(xué)科建設(shè)方面的功能定位與實(shí)現(xiàn)途徑〔J〕.黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2020（01）：35-37.

〔5〕劉長(zhǎng)秋.黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)狠抓特色建設(shè)〔J〕.黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2020（01）：31-34.

〔6〕秦瑞星.基于高校黨內(nèi)法規(guī)研究機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干思考〔J〕.人民法治，2018（24）：28-31.

〔7〕宋功德.全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2018-09-27（07）.

〔8〕李 忠.完善法律和黨內(nèi)法規(guī)公開制度〔EB/OL〕.（2016-12-24）.http：//www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx？id=5013.

〔9〕秦前紅，蘇紹龍.中國政黨法治的邏輯建構(gòu)與現(xiàn)實(shí)困境〔J〕.人民論壇，2015（20）：14-21.

〔10〕齊 凱.打造黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論研究高地〔N〕.中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2018-07-26（08）.

〔11〕章志遠(yuǎn).黨內(nèi)法規(guī)理論研究與實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象分析〔J〕.中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報(bào)，2020（05）：55-61.

〔12〕潘教峰，魯 曉.關(guān)于智庫研究邏輯體系的系統(tǒng)思考〔J〕.中國科學(xué)院院刊，2018（10）：1093-1103.

〔13〕潘教峰.科技智庫研究的DIIS理論方法〔N〕.中國科學(xué)報(bào)，2017-01-09（07）.

〔14〕姚 桓.深化黨建智庫研究的意義、任務(wù)和方法〔J〕.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2018（01）：45-50.

〔15〕王 屏.從研究智庫的理論與方法看日本智庫的作用及影響〔J〕.日本學(xué)刊，2017（05）：54-83.

〔16〕張 旭.中國智庫評(píng)價(jià)體系的困境與建構(gòu)反思〔J〕.情報(bào)雜志，2018（09）：15-20.

〔17〕田 萍.經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的中國民間智庫：?jiǎn)栴}與出路〔J〕.廣西社會(huì)科學(xué)，2015（04）：99-106.

〔18〕重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心簡(jiǎn)介〔EB/OL〕.（2020-03-12）.https：//xzmy.swupl.edu.cn/kygz/kyjd/280562.htm.

〔19〕龔會(huì)蓮.研究成果、傳遞通道與高校智庫治理研究〔J〕.情報(bào)雜志，2018（07）：38-44.

〔20〕李 剛.外延擴(kuò)張與內(nèi)涵發(fā)展：新型智庫的路徑選擇〔J〕.智庫理論與實(shí)踐，2016（04）：5-10.

〔21〕李后強(qiáng)，方 茜. 堅(jiān)守中國特色新型智庫的初心與使命〔N〕.光明日?qǐng)?bào)，2019-07-08（16）.

〔22〕丁雅誦，趙婀娜.守護(hù)智庫質(zhì)量生命線〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2018-08-09（17）.

〔23〕陳 潭.從大數(shù)據(jù)到大智庫：大數(shù)據(jù)時(shí)代的智庫建設(shè)〔J〕.中國行政管理，2017（12）：42-45.

責(zé)任編輯 王亞峰