胡 亮,鄭玉婷

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)

一、問題的提出

黨的十八大以來，習(xí)近平同志提出了“綠水青山就是金山銀山”(以下簡稱“兩山論”)的生態(tài)文明思想；黨的十九大報(bào)告又總結(jié)了“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持資源節(jié)約和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。這一系列的闡述體現(xiàn)出了生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)治理思維，為建設(shè)生態(tài)文明提供了現(xiàn)實(shí)選擇。然而，在實(shí)踐層面，由于青山、綠水治理中存在著“山、水、林、田、湖、草”等多樣化的自然資源，而這些資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)各有差異、權(quán)利主體多樣復(fù)雜[1]，如果一味采用“簡約化”“泛化”的治理方式，必然會(huì)面臨制度上的沖突與調(diào)適[2-3]。隨著河長制在全國各地的鋪開并取得良好成效[4]，其管理方式逐漸向林、草、海面等自然資源推進(jìn)，一些地方開始試點(diǎn)林長制、草長制、灣長制，這種推進(jìn)固然是因?yàn)樾姓M織通過模仿減少組織實(shí)施中的合法性風(fēng)險(xiǎn)，但是從實(shí)踐來看，“簡約化”的生態(tài)治理方式是否全面有效仍然值得探討。陳濤認(rèn)為，將河長制的治理對(duì)象和功能泛化到其他領(lǐng)域，給予過高期待，可能會(huì)導(dǎo)致“南橘北枳”效應(yīng)，產(chǎn)生治理績效“內(nèi)卷化”等諸多風(fēng)險(xiǎn)[3]。沿著上述討論，筆者通過比較產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同的河長制與林長制的實(shí)施差異，來探討基于相同治理機(jī)制進(jìn)行自然資源治理所產(chǎn)生的可能后果，并為解決“簡約化”治理帶來的問題提供解決思路。

二、生態(tài)治理的“簡約化”：“某長制”

1.“簡約化”治理的特征

麥柯麗用“簡約化”觀點(diǎn)分析中國治理傳統(tǒng)時(shí)認(rèn)為，在政權(quán)建設(shè)過程中，中央政府試圖制定一個(gè)超越地方多變的慣例與習(xí)俗的統(tǒng)一法律，期望通過標(biāo)準(zhǔn)化手段創(chuàng)造一個(gè)“簡約而統(tǒng)一”的地方治理秩序，這樣可以減少治理成本，加強(qiáng)中央控制[5]。從現(xiàn)實(shí)來看，自然資源的“簡約化”治理有其現(xiàn)實(shí)背景[2-3]。我國幾十年的高速發(fā)展使得當(dāng)前的環(huán)境問題十分嚴(yán)峻，而地方政府未能有效執(zhí)行中央制定的環(huán)境政策被認(rèn)為是環(huán)境治理低效的重要原因，由于官員晉升錦標(biāo)賽的焦點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)增長，這也導(dǎo)致地方政府具有非完全執(zhí)行中央環(huán)境政策的激勵(lì)[4]。為了應(yīng)對(duì)資源管理造成的社會(huì)問題，各地探討出了壓實(shí)地方責(zé)任的辦法，其中河長制取得了巨大成效，并于2017年開始在全國推廣。

基于河長制成功的經(jīng)驗(yàn)，我國生態(tài)治理領(lǐng)域出現(xiàn)了林長制、草長制等參照治理的“簡約化”的制度選擇。這一體制強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源領(lǐng)域進(jìn)行分級(jí)治理，通過行政層面一級(jí)壓一級(jí)的方式，將自然資源的治理責(zé)任落實(shí)到行政層級(jí)與個(gè)人，以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的管理與保護(hù)，其機(jī)制如下：

行政首長負(fù)責(zé)制。行政首長負(fù)責(zé)制是這一機(jī)制的首要特征，依托省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級(jí)行政體系，由地方各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任相關(guān)長官(河長、灣長、草長)，作為生態(tài)治理第一責(zé)任人，便于強(qiáng)化責(zé)任，貫徹上級(jí)意志，也利于解決轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛[6]。

自上而下行政問責(zé)。通過一級(jí)壓一級(jí)、自上而下的“壓力型體制”能將重點(diǎn)工作高效推進(jìn)。同時(shí)，通過嚴(yán)格的考核與監(jiān)察制度完成各項(xiàng)指標(biāo)，在政府目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)體系中增加權(quán)重，使地方將自然資源的保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)由邊緣到中心的轉(zhuǎn)變[7]。

打破“轄區(qū)壁壘”。跨轄區(qū)的自然資源容易出現(xiàn)“轄區(qū)壁壘”，而“某長制”采取系統(tǒng)治理思維，從整體上協(xié)調(diào)區(qū)域、部門行為，解決各自為政的問題，形成生態(tài)資源治理“一盤棋”的局面[8]。

有限的市場與社會(huì)參與。河長制不排除引入社會(huì)參與和市場機(jī)制來進(jìn)行治理。比如，采用“排污者付費(fèi)”進(jìn)行環(huán)境治理，通過政府購買服務(wù)參與河流保護(hù)[8]。但市場機(jī)制與社會(huì)參與只是起到輔助功能，關(guān)鍵還是通過行政組織運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理目標(biāo)。

綜上所述，“某長制”建立了協(xié)同治理機(jī)制，同時(shí)有限吸收市場與社會(huì)力量參與。在這種治理結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)制居于主導(dǎo)地位，是典型的壓力型體制。

2.“簡約化”VS資源復(fù)雜性

簡約治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任制的核心地位，眾所周知，由于自然資源類型多樣，如果所有自然資源治理均實(shí)行國家行政主導(dǎo)的治理機(jī)制可能會(huì)造成資源保護(hù)的困境。從環(huán)境問題的本質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)問題[9-10]這一交易成本基本命題出發(fā)，不同自然資源因其特征會(huì)形成獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的治理機(jī)制[11-12]，這里以這一命題作為起點(diǎn)系統(tǒng)分析自然資源治理機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)施。

(1)自然資源治理機(jī)制的“理想類型”

自然資源治理機(jī)制選擇是經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)所關(guān)心的問題。科爾從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)成本視角分析了不同自然資源的理想治理機(jī)制，認(rèn)為一定產(chǎn)權(quán)屬性的自然資源會(huì)根據(jù)實(shí)施總成本選擇對(duì)應(yīng)治理機(jī)制。其中，總成本包括協(xié)調(diào)成本和排他成本的實(shí)施總和[12]131。前者是與解決集體行動(dòng)問題相關(guān)的成本，比如制定規(guī)則、組織、執(zhí)行、監(jiān)督、懲罰、共識(shí)、協(xié)商的成本；后者是劃定邊界以限制他人使用資源以及限制他人干擾所有者實(shí)施權(quán)利的成本。不同自然資源治理機(jī)制的選擇往往是衡量兩類成本的結(jié)果[12]134,一些學(xué)者也建構(gòu)了某種產(chǎn)權(quán)形態(tài)下自然資源與對(duì)應(yīng)治理機(jī)制的“理想類型”[12]9(表1)。

表1 自然資源產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)及其治理機(jī)制

私有化——市場機(jī)制。Hardin認(rèn)為，對(duì)易于分割劃界的自然資源可通過私有最小化排他成本解決“公地悲劇”問題。如把“草場”等資源“圈起來”，由私有主體(包括組織)進(jìn)行管理，可以避免短期機(jī)會(huì)主義行為，通過市場最終實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置并形成保護(hù)資源的長效激勵(lì)[10]。

國家/公共產(chǎn)權(quán)——國家行政機(jī)制。對(duì)于公共屬性較強(qiáng)、分割劃界需要較大排他成本的自然資源，國家與地方公共行政當(dāng)局往往成為事實(shí)上的所有者，通過國家治理，可以利用已有行政組織的優(yōu)勢以較低的協(xié)調(diào)成本整合公共與個(gè)體的利益。通過立法、規(guī)則制定、資格限定、明確權(quán)利范圍、時(shí)效、讓渡、違約懲罰等各方面進(jìn)行資源治理[12]25。

社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)——社區(qū)自主機(jī)制。對(duì)于外部排他性較強(qiáng)而又很難排除社區(qū)內(nèi)部他人共同享有的自然資源，也可采用“社區(qū)共有制”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。社區(qū)產(chǎn)權(quán)有兩個(gè)特征：一是擁有權(quán)利者是可識(shí)別的個(gè)人組成的群體，而不是所有公眾，根據(jù)成員資格共同享有使用權(quán)利和保護(hù)義務(wù)；二是共有資源是由地方共同所有人共同管理，大部分草場、森林、土地、河流、湖泊等都會(huì)形成以社區(qū)為基礎(chǔ)的占有與使用規(guī)則[13]49-53。

無產(chǎn)權(quán)——無治理。完全開放且無任何治理主體介入的資源，由于其開放性，容易導(dǎo)致“公地悲劇”。在這種無限制的進(jìn)入狀態(tài)下，任何人都不能排斥他人對(duì)自然資源的使用，而個(gè)體濫用資源導(dǎo)致的環(huán)境后果卻由所有人共同承擔(dān)，最終的結(jié)局是個(gè)人的理性行為導(dǎo)致資源退化的后果[10]。

上述自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與對(duì)應(yīng)治理機(jī)制僅具有“理想類型”的意義，其治理成本各不相同(表2)，真實(shí)世界中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通常更為復(fù)雜。自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性也較為多元，任何一種自然資源都很難完全排他，而公共屬性較強(qiáng)的自然資源也往往由某一類群體具有優(yōu)先的權(quán)利，即使是社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)，其內(nèi)部也因權(quán)利地位、習(xí)慣權(quán)利體系差異而有各種權(quán)利等差。因此，從現(xiàn)實(shí)世界來看，自然資源更多呈現(xiàn)的是復(fù)合產(chǎn)權(quán)的方式，并有著多重治理機(jī)制[12]130-134。

表2 自然資源產(chǎn)權(quán)治理成本-機(jī)制分析

(2)國家對(duì)復(fù)雜性的治理：簡約而統(tǒng)一

產(chǎn)權(quán)機(jī)制受國家治理目標(biāo)的影響，不同時(shí)期國家治理的原則、意圖會(huì)對(duì)資源管理的制度設(shè)計(jì)起決定性作用，甚至有意弱化產(chǎn)權(quán)機(jī)制，建立起簡約統(tǒng)一的治理機(jī)制。比如，國家通過“有意的制度模糊”或“產(chǎn)權(quán)不清晰”，擱置產(chǎn)權(quán)爭議，以實(shí)現(xiàn)國家的治理目標(biāo)[14]26-65。在行政主導(dǎo)的政策環(huán)境下，自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性并不必然與“最優(yōu)的”效率機(jī)制對(duì)應(yīng)，而是受到國家治理目標(biāo)的影響，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是治理目標(biāo)簡單或復(fù)雜會(huì)導(dǎo)致管理制度設(shè)計(jì)的簡單或復(fù)雜。比如，森林具有多重產(chǎn)權(quán)屬性，但是國家期望通過行政機(jī)制來協(xié)同治理，從而削弱了其余產(chǎn)權(quán)主體的作用。二是管理體制的復(fù)雜性。原有的管理機(jī)構(gòu)和體制能否被新體制所吸收也會(huì)帶來治理的復(fù)雜性。比如，林長制是否能夠較好地吸納原有森林管理部門的功能，會(huì)影響林長制的治理績效。

從以上分析可以推論，建立相似機(jī)制來治理其他自然資源時(shí)可能產(chǎn)生以下問題：首先，面對(duì)排他性強(qiáng)、外部性較小的林、草資源時(shí)，行政主導(dǎo)的治理方式可能會(huì)損害產(chǎn)權(quán)主體利益；其次，大部分自然資源的產(chǎn)權(quán)形式都是復(fù)雜多元的，單一治理機(jī)制可能會(huì)將真實(shí)世界簡單化，難以適應(yīng)復(fù)雜的地方實(shí)際；最后，新舊體制融合與吸納程度會(huì)影響治理效果，增加其復(fù)雜性?；诖?，通過比較河長制與林長制的實(shí)施來對(duì)這種簡化治理機(jī)制可能產(chǎn)生的問題進(jìn)行分析，并探討完善這種機(jī)制的可能途徑。對(duì)林長制的田野主要在試點(diǎn)的江西YF縣與安徽NG縣，調(diào)研時(shí)間從2018年6月到2019年12月，課題組前后進(jìn)行了3次總計(jì)兩個(gè)月的調(diào)查。由于目前對(duì)河長制的實(shí)施已有較好總結(jié)，利用已有研究成果進(jìn)行說明。

三、河長制的實(shí)施及其治理優(yōu)勢

1.河長制的實(shí)施與成效

河長制的實(shí)施最早源于浙江省長興縣，2003年為解決城區(qū)河道污染治理問題，長興縣在城區(qū)試行河長制，效果良好。2007年暴發(fā)藍(lán)藻事件后，無錫在轄區(qū)太湖流域全面推廣河長制；2008年，江蘇省形成了省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級(jí)河長，河長協(xié)調(diào)本轄區(qū)、本級(jí)政府部門的管理職責(zé)，通過上級(jí)向下級(jí)指揮督查、下級(jí)向上級(jí)反饋的機(jī)制，壓實(shí)責(zé)任，同時(shí)利用社會(huì)力量進(jìn)行輿論監(jiān)督與社會(huì)參與，形成良好的反饋機(jī)制。2016年年底，中央下發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，2018年6月各地均建立河長制。

(1)河長制對(duì)已有管理機(jī)制的吸納與整合

河長制能夠順利實(shí)施，吸納了原有部門管理職能，解決了縣以下河流如何管、怎么管的問題。長期以來，關(guān)于河流保護(hù)的內(nèi)容在政府考核體系中不占主要指標(biāo)，導(dǎo)致縣以下大部分河流缺乏有效治理，河流總體上呈現(xiàn)出“主體缺位”的“公地”色彩。此外，由于河流的跨區(qū)域性，水域資源的使用、治理也出現(xiàn)了“管轄壁壘”，這種區(qū)域分割的管理體制也亟待制度創(chuàng)新[6]。針對(duì)上述問題，河長制的設(shè)立本質(zhì)上是通過建立一個(gè)分層行政責(zé)任制的治理框架，將原來河流資源管理吸納進(jìn)行政層級(jí)的治理范圍。依照行政層級(jí)，建立各級(jí)河長、總河長，責(zé)任到省—市—縣—鄉(xiāng)—村5個(gè)層次，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，解決轄區(qū)內(nèi)的水域生態(tài)治理，且通過上一級(jí)河長的整體協(xié)調(diào)可以解決河流跨轄區(qū)、跨部門管理的“管轄壁壘”問題，最終達(dá)到水生態(tài)系統(tǒng)治理的效果。

(2)河長制的績效

從各地經(jīng)驗(yàn)來看，雖然河長制在實(shí)施過程中存在各種問題，比如權(quán)責(zé)配置邊界不清、權(quán)力依賴特征明顯、共治精神不足、跨部門協(xié)同困難、缺乏透明的監(jiān)督機(jī)制、行政問責(zé)很難落實(shí)等[15]，但是其對(duì)解決“九龍治水”以及“公水悲劇”問題具有一定成效[7]。以較早實(shí)施河長制的江蘇無錫為例，2015年，無錫轄區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)到國家太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案近期目標(biāo)，河網(wǎng)水功能區(qū)水質(zhì)持續(xù)改善，15條主要入湖河流年平均水質(zhì)全部為Ⅳ類以上，全部消除Ⅴ類和劣Ⅴ類河流(2007年有9條劣Ⅴ類河流)[16]。通過對(duì)江西省YF縣的調(diào)查顯示，河長制設(shè)立以后，縣域贛江支流恩江河上游的化工廠、造紙廠任意排污的“老大難”問題得到遏制，一些之前無人管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)河道也得到了有效清理，鄉(xiāng)村毒魚、電魚、亂扔垃圾現(xiàn)象明顯減少。

2.公有屬性與治理機(jī)制的契合

河長制的實(shí)施與河流的國有性質(zhì)以及既有治理機(jī)制相互契合：首先，河流公共屬性突出，政府作為所有者可以避免為某些具體集團(tuán)、組織利益所裹挾，從而在整體上保證其公共利益的實(shí)現(xiàn)；其次，河流的國有屬性使河長制可以重塑科層機(jī)制，“形成一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的工作格局”，將原有分散于水利、農(nóng)業(yè)、國土、交通、環(huán)保等“九龍治水”的格局整合進(jìn)一個(gè)統(tǒng)一的分層行政責(zé)任制[7]，使轄區(qū)之間、各部門之間統(tǒng)一為一個(gè)系統(tǒng)，形成有效聯(lián)動(dòng)、綜合治理的格局。依托這種首長負(fù)責(zé)制和行政分層責(zé)任體制，河長制增強(qiáng)了治理效能，并通過整合行政與市場兩類資源，發(fā)揮社會(huì)參與，取得了較好效果[6]。

總體上，河長制有利于減少河流保護(hù)的協(xié)調(diào)和排他成本：首先，河流作為公共資源，利用已有行政層級(jí)壓實(shí)責(zé)任，協(xié)調(diào)成本較低。其次，河長制保證了河流的公共屬性，由于河流不太可能建立由家庭、個(gè)體排他性的使用和保護(hù)方式，河長制在突出河流公共屬性的同時(shí)避免了河流開放性導(dǎo)致的“公地”問題。最后，河長制解決了跨區(qū)域的生態(tài)治理責(zé)任不清晰現(xiàn)象，以上級(jí)單位作為河長，也減少了轄區(qū)之間、部門之間的協(xié)調(diào)成本，這是河長制成功的主要原因之一，也是河長制能擴(kuò)散到其他領(lǐng)域的重要基礎(chǔ)。

四、“簡約化”治理：林長制對(duì)河長制的復(fù)制

1.林長制的“空制度化”傾向

2017年3月，安徽、江西在全國率先探索建立林長制。其中，安徽在合肥、宣城、安慶市開展試點(diǎn)，江西全省實(shí)行試點(diǎn)。截至2019年底，除江西、安徽外，全國21個(gè)省、自治區(qū)、直轄市全面或在部分地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施林長制。林長制的建立有鮮明的“模仿”痕跡，主要參照河長制的方式來實(shí)施，其目標(biāo)是按照“分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，構(gòu)建省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級(jí)林長制體系，各級(jí)林長負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)本責(zé)任區(qū)內(nèi)森林資源保護(hù)發(fā)展工作，協(xié)調(diào)解決森林資源保護(hù)發(fā)展重大問題，依法查處各類破壞森林資源的違法犯罪行為。林長制的實(shí)施形成省級(jí)總林長負(fù)總責(zé)、市縣級(jí)總林長抓督促、區(qū)域性林長抓調(diào)度、功能區(qū)林長抓特色、鄉(xiāng)村林長抓落地的工作格局。

關(guān)于林長制實(shí)施的成效，研究表明其在化解傳統(tǒng)森林資源管理面臨的“九龍治水”和“小馬拉大車”問題上成效顯著，對(duì)于“護(hù)綠、增綠、管綠、用綠、活綠”(又稱“五綠”)有一定效果[17]，但也存在權(quán)責(zé)不清、管理體制機(jī)制不完善、集體林權(quán)制度改革配套措施滯后、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善、社會(huì)主體參與不足等問題。一些地方的林長制呈現(xiàn)出“空制度化”傾向[14]101，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

首先，“掛牌”的象征意義大于實(shí)際意義。根據(jù)兩個(gè)主要試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：相比河長制的有效實(shí)施，林長顯得“有名無實(shí)”，地方干部普遍反映林長制不是“林長”而是“牌長”“有牌而無實(shí)”。如安徽HL鎮(zhèn)的分管副書記(兼片區(qū)林長)告訴調(diào)查人員，目前林長的主要工作是林權(quán)糾紛調(diào)解，而相關(guān)工作早已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛調(diào)解部門來實(shí)施，林長與原有的部門工作職責(zé)相重復(fù)，逐漸“空制度化”。

其次，“空制度化”還體現(xiàn)在林長責(zé)任與地方事務(wù)的高度重合上。林長的主要職責(zé)雖然是管理森林資源，但從實(shí)際來看，依托森林發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)是林長的主要任務(wù)。以HL鎮(zhèn)一個(gè)村級(jí)林長職責(zé)為例：

“林長職責(zé)：落實(shí)上級(jí)林長的工作部署，推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)林業(yè)增綠增效任務(wù)以及森林防火、林業(yè)有害生物防治、林地管理措施，協(xié)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控綜合執(zhí)法；完成目標(biāo)任務(wù)。工作目標(biāo)：嚴(yán)格公益林管理，加強(qiáng)天然林保護(hù)，推進(jìn)山核桃產(chǎn)區(qū)生態(tài)修復(fù)，發(fā)展森林旅游，打造森林生態(tài)、歷史人文融合發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，森林覆蓋率保持在80%以上?！?1)見HL鎮(zhèn)片區(qū)林長公示牌。村總林長(支書兼任)的職責(zé)既包括以林業(yè)生態(tài)治理相關(guān)的保護(hù)、管理職責(zé)，還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造特色小鎮(zhèn)等任務(wù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)林長(鄉(xiāng)長擔(dān)任)職責(zé)除落實(shí)上級(jí)部署，還包括依托生態(tài)林業(yè)“發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)增效、林農(nóng)增收”等內(nèi)容。

最后，林長制懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)。根據(jù)實(shí)地調(diào)查可知，受訪幾個(gè)村的林農(nóng)對(duì)林長的知曉率很低，如江西省YF縣LG鄉(xiāng)兩個(gè)行政村的36戶農(nóng)戶中聽說過林長制的只有27.8%，認(rèn)為了解林長制職責(zé)的只有8.3%，且大部分村民表示偷獵、濫伐、偷樹等問題沒有得到顯著解決。由此可知，林長制的懸浮特征明顯。

2.“簡約化”治理困境的原因分析

(1)林長制介入集體林地管理的產(chǎn)權(quán)困境

首先，林長制“有名無實(shí)”的關(guān)鍵是無法適應(yīng)現(xiàn)有的林權(quán)結(jié)構(gòu)。2005年集體林權(quán)制度改革以后確立了集體所有、農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位，林地承包期一般為70年，林地“類私有性”特征十分突出，保護(hù)林地的主體責(zé)任落在林農(nóng)身上。林長制名義上通過在基層建立林長、監(jiān)管員、生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行監(jiān)管，但存在難以介入的問題。尤其是難以界定村民實(shí)際生活需要與林地破壞之間的邊界，如江西LG鄉(xiāng)一位村書記告訴我們，“現(xiàn)在分山到戶，嶺都是人家的，家里要蓋房子，做門窗、做大梁、做家具，人家在責(zé)任山上砍兩兜樹，你不讓人家砍，說不過去?！?/p>

其次，偷樹、打獵、燒山具有偶然性，林長制很難發(fā)揮監(jiān)管作用。集體林改后，林地管理責(zé)任主體在家庭，村委會(huì)缺乏介入的合法性，形成事實(shí)上的治理真空，難以遏制村民的盜砍、濫砍行為。以偷砍為例，偷樹是江西YF林區(qū)的普遍現(xiàn)象，積少成多，造成大規(guī)模的林地被破壞。通過實(shí)際調(diào)查可知，村民反映離村較遠(yuǎn)、不好監(jiān)管的山林樹木基本上被偷光、砍光。特別是本村大量青壯年外出務(wù)工，老人管理山嶺較為困難。由于大部分“偷樹”行為都是鄉(xiāng)民下意識(shí)行為，這種非組織化利用“地方性知識(shí)”的盜伐，本地人都很難監(jiān)管，更遑論通過外部行政機(jī)制實(shí)施監(jiān)管。

再次，護(hù)林員身份、職責(zé)嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，發(fā)揮作用受到人情牽絆。林長制實(shí)施后，名義上有護(hù)林員，但是大部分護(hù)林員是當(dāng)?shù)氐慕n立卡戶，護(hù)林員工作屬于“就業(yè)扶貧”，即使發(fā)現(xiàn)本地人砍自己家的樹也很少向林業(yè)工作站匯報(bào)，且每位護(hù)林員負(fù)責(zé)3 000～5 000畝，全面管護(hù)非常困難。護(hù)林員主要對(duì)公益林、天保林進(jìn)行管理，對(duì)已經(jīng)到戶的山林很少過問。

最后，林長制也忽視了已有的社區(qū)治理傳統(tǒng)。林權(quán)雖然到戶，但是林地仍舊具有較強(qiáng)的社區(qū)產(chǎn)權(quán)屬性，宗族以及“鄉(xiāng)規(guī)民約”等社區(qū)機(jī)制進(jìn)行森林管理有很大效果[1]。在YF縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)貙?duì)于“來龍嶺”“大龍嶺”“風(fēng)景林”“祖宗嶺”有著非常嚴(yán)苛的保護(hù)規(guī)定，地方宗族也發(fā)揮了一定的保護(hù)作用。林長制雖然規(guī)定了村級(jí)林長的職責(zé)，但是這些職責(zé)以完成上級(jí)劃定任務(wù)為主，與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際相剝離，沒有很好地浸入傳統(tǒng)治理機(jī)制。

(2)林長制吸納原有治理機(jī)制的不足

林長制的“空制度化”與林長制沒有較好吸納原有機(jī)制有關(guān)。傳統(tǒng)林業(yè)管理主要由林業(yè)站、國營林場等管理部門實(shí)施，派出所、消防、農(nóng)經(jīng)、綜治等部門對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的事情進(jìn)行管理。林長制大部分吸納了林業(yè)站的職能，但是對(duì)派出所、森林消防等職能較難完全吸納，與林業(yè)站也存在權(quán)責(zé)不明確的狀況，比如對(duì)“五綠”等具體內(nèi)容，部門之間職能邊界不清，林長因?qū)I(yè)的疏離也很難參與林業(yè)站的管理。在“五綠”事務(wù)中，大部分都是由上級(jí)發(fā)文，下級(jí)執(zhí)行，“上面不說，下面不做”，看不到林長主動(dòng)與各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，而更多地是上級(jí)命令下級(jí)執(zhí)行[17]。

另外，林長制也沒有很好地與市場機(jī)制相融，農(nóng)民的利益無法通過市場正確呈現(xiàn)[18]。生態(tài)林、公益林的管護(hù)是林長的主要職責(zé)，但現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要由行政確定，價(jià)格遠(yuǎn)低于市場，這也導(dǎo)致部分林農(nóng)利益受損的現(xiàn)象。以江西為例，2018年公益林統(tǒng)一為21.5元/畝，補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其流轉(zhuǎn)收益，林農(nóng)普遍不愿意將自家山林劃入公益林。2019年，安徽省銅陵市集體林地上的國家級(jí)和省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為每年每畝30元、26元；霍邱縣國家級(jí)公益林的國有林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年每畝40元、集體林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為45元，也遠(yuǎn)低于市場價(jià)格。因此，維護(hù)森林管護(hù)的同時(shí)如何引入市場機(jī)制、保障私人的利益亦是一個(gè)難題[18]。

表3 河長制與林長制的比較

(3)林長制在國有林場的“虛化”與責(zé)任重復(fù)

林長制還涉及國有林地的管理，其職責(zé)與林場原有管理權(quán)限高度重合。以安徽NG縣HL國有林場為例，自2017年以來，該林場根據(jù)上級(jí)要求在全場經(jīng)營范圍內(nèi)的森林資源和綠化區(qū)域推行林長制，按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，設(shè)立場林長，建立林長會(huì)議制度，實(shí)施林長聯(lián)席會(huì)議、督導(dǎo)巡查、信息共享、考核獎(jiǎng)懲等運(yùn)行機(jī)制。需要指出的是，上述制度基本上與原有林場的日常管理制度一致，在組織、人員安排和職責(zé)上與林場日常行政機(jī)構(gòu)幾乎沒有差異，屬于“兩塊牌子，一套人馬”。

當(dāng)然，林長制的實(shí)施幫助調(diào)解了林場與農(nóng)民的山林糾紛，建起了一個(gè)協(xié)調(diào)通道，林長也促進(jìn)了林場范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如在HL林場，林長制實(shí)施的“四項(xiàng)工程”，即大力實(shí)施生態(tài)公益林提質(zhì)增效、森林資源保護(hù)、林下種植產(chǎn)業(yè)、林業(yè)有害生物防治，使生態(tài)受保護(hù)、林業(yè)增效益、職工得實(shí)惠，由此既體現(xiàn)了上級(jí)的發(fā)展要求，又兼顧了本場的職工利益。但是深入分析可知，上述職責(zé)仍然與國營林場的主要職責(zé)重復(fù)，林長制與原有行政機(jī)制之間權(quán)責(zé)不清。

總之，林長制在制度上解決了協(xié)同治理的組織體系建設(shè)問題，但是在實(shí)施過程中產(chǎn)生了大量成本：首先，國家期望林長制的實(shí)施能夠落實(shí)森林管理責(zé)任制，但是這種外生的行政機(jī)制忽視了林權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性，難以應(yīng)對(duì)地方的靈活性，完全通過行政來取代社區(qū)機(jī)制，需要付出較高的行政成本。其次，林權(quán)的排他性較強(qiáng)，林長制介入森林管護(hù)會(huì)觸動(dòng)農(nóng)戶私人利益，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，后期需要付出較高的行政協(xié)調(diào)成本。最后，林長制沒有很好地吸納原有管理機(jī)制，且在職責(zé)上沒有與其他行政部門和國營林場進(jìn)行較好整合，忽視鄉(xiāng)村治理資源和地方經(jīng)驗(yàn)，同樣增加了協(xié)調(diào)與行政成本，弱化了林長制的實(shí)施效果?？傮w而言，林長制懸浮于地方社會(huì)，呈現(xiàn)出“空制度化”的特征。

五、結(jié)論與建議

在生態(tài)治理的具體實(shí)踐中，如何既發(fā)揮好“簡約化”治理的優(yōu)勢，又避免“簡約化”治理導(dǎo)致的“不兼容”問題，需要在引入治理規(guī)則時(shí)從資源的產(chǎn)權(quán)屬性出發(fā)，實(shí)現(xiàn)管理目的與產(chǎn)權(quán)屬性相互適應(yīng)。正如科爾等認(rèn)為，資源治理的成效與否，往往不是單一的制度創(chuàng)設(shè)就能夠決定的，而是基于產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜特征衍生出的治理框架[12]131-141。研究也表明，因資源特征差異，如果林長制簡單運(yùn)用河長制的治理機(jī)制，可能會(huì)趨于“空制度化”(表3)。

這一研究表明在制度移植時(shí)，要充分意識(shí)到自然資源的產(chǎn)權(quán)差異性，也要充分考慮國家治理目標(biāo)導(dǎo)致的治理機(jī)制的復(fù)雜性；在擴(kuò)散治理機(jī)制時(shí)，要從資源具體產(chǎn)權(quán)特征出發(fā)，注意新舊體制之間的相互融合和吸納，不能完全用行政責(zé)任制取代其他機(jī)制的作用。因此，類似林長制的實(shí)施需要在以下方面進(jìn)行完善。

1.重視自然資源產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性：制度設(shè)計(jì)要有產(chǎn)權(quán)主體參與治理渠道

治理機(jī)制要注意產(chǎn)權(quán)機(jī)制的復(fù)雜性。對(duì)于不同資源，我國確定了不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也形成了不同的治理機(jī)制。森林、草地等資源在歷史上就形成了較為多樣的權(quán)利關(guān)系，國家反復(fù)進(jìn)行了權(quán)利界定。近年來，基于“三權(quán)分置”，山、田、林、草的監(jiān)管責(zé)任逐漸由集體轉(zhuǎn)移到家庭、承包大戶、企業(yè)等權(quán)利主體手中，如何協(xié)調(diào)這些主體利益需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和參與渠道。要注意使環(huán)境治理機(jī)制與鄉(xiāng)村治理體系相融合。

2.重視體制的復(fù)雜性：新機(jī)制要吸納原有機(jī)構(gòu)和機(jī)制

河長制的成功在于能夠吸納與融合原有“九龍治水”各部門的管理優(yōu)勢，進(jìn)行系統(tǒng)性治理[7]。從現(xiàn)狀來看，我國大部分自然資源都是實(shí)行“小馬拉大車”的管理方式，以職能部門管理為主，各個(gè)部門在本領(lǐng)域發(fā)揮監(jiān)管作用。在引入河長制時(shí)，需要正確處理好新舊兩種治理機(jī)制的關(guān)系，注意兩者之間的協(xié)調(diào)與相融。部門在專業(yè)領(lǐng)域具有優(yōu)勢，黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制在行政機(jī)制壓實(shí)和組織動(dòng)員上具有優(yōu)勢，二者之間應(yīng)該是互補(bǔ)而非競爭的關(guān)系，是相互融合而非相互排斥的關(guān)系。

3.重視治理主體的多元性：引入多元主體參與治理

為避免簡約治理，應(yīng)該認(rèn)識(shí)國家、市場與社區(qū)的各自優(yōu)勢，考慮自然資源產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜特性。由于自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性與多元性，通過綜合多種治理機(jī)制進(jìn)行資源保護(hù)可以發(fā)揮各種機(jī)制的優(yōu)勢，大大節(jié)約整合個(gè)體與公共利益的成本，實(shí)現(xiàn)雙方雙贏。就我國河長制的實(shí)施實(shí)踐來看，河長制的一個(gè)特征是“發(fā)揮社會(huì)參與”，通過管理部門購買服務(wù)進(jìn)行河道清淤、保潔、護(hù)堤就是通過市場行為進(jìn)行治理，引入各類NGO組織進(jìn)行信息反饋也是其中一個(gè)良好的做法。另外，各地也利用地方傳統(tǒng)習(xí)慣權(quán)利體系發(fā)揮了保護(hù)水源與河流的作用。

概括而言，生態(tài)治理的“簡約化”對(duì)于好的政策擴(kuò)散有重要意義，但是當(dāng)某一種已經(jīng)證明績效的治理機(jī)制引入其他治理領(lǐng)域時(shí)需要“看人穿衣”，在設(shè)計(jì)管理機(jī)制時(shí)與自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性相協(xié)調(diào)，與已有管理機(jī)制相協(xié)調(diào)，發(fā)揮多元治理主體的優(yōu)勢，避免完全用行政命令式的單一機(jī)制取代其他機(jī)制，而是要發(fā)揮國家、社區(qū)、市場的各自作用，激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)優(yōu)勢，建立既簡約又高效的生態(tài)治理機(jī)制。