蔣 澎

(南京大學政府管理學院，江蘇南京 210023)

一、問題的提出

公共危機被定義為“對一個社會系統(tǒng)的基本價值、行為準則、社會秩序等產生嚴重危險，并且在時間壓力和不確定性極高的情景下，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來加以解決的事件”[1]。隨著全球化發(fā)展，風險變得愈發(fā)不確定。作為風險社會的實踐性后果，公共危機必將更加頻繁地發(fā)生[2]?！笆袌鍪ъ`”和“政府失效”迫使人們尋找“第三條道路”[2]。以“去中心化”和“多中心”為核心論點的治理理論應運而生。治理不是一種固定模式，而是國家、市場或公民社會之間不斷協(xié)調，最終達至共同治理的互動治理狀態(tài)。治理要實現(xiàn)效益最大化，能夠自主決策的社會人、復雜人和擁有集權的政府必須合作[3]。公共物品和公共政策的協(xié)同治理應該由政府組織其他利益相關者共同參與，形成共同決策，達成利益共識[4]。聯(lián)合國全球治理委員會1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關系》將治理權威地定義為：公共和私人及機構管理他們共同事務的各種方式的總和，是一個可以調解相互沖突或不同利益并且采取合作行動的持續(xù)過程[5]。因此，面對全球性的突發(fā)事件及其帶來的公共危機，不能再沿用“危機管理”的方式進行應對，必須要突破窠臼，嘗試采取“治理”的方式。

現(xiàn)代化使人類處在自身所“制造”的風險中，正處于社會轉型期的中國所面臨的公共危機風險也層出不窮[6]。我國是一個有著14億多人口的大國，防范化解重大疫情和重大突發(fā)公共衛(wèi)生風險，始終是我們須臾不可放松的大事[7]。近年以來，我們成功防范和應對甲型H1N1流感、H7N9、埃博拉出血熱等突發(fā)疫情，主要傳染病發(fā)病率顯著下降[8]。2019年12月8日，武漢市通報了首例新型冠狀病毒引起的非典型性肺炎(以下簡稱新冠肺炎)，至2020年3月初，湖北省以外新冠肺炎的日新增確診人數(shù)已降至兩位數(shù)，中國通過數(shù)月的治理，取得了抗疫的階段性成效。公安、衛(wèi)健、民政等政府部門在黨中央領導下，履行政府的危機治理職能；社區(qū)、社會組織等基層行動主體，通過有組織或自發(fā)行動的方式參與基層自治，表現(xiàn)出巨大的治理能量。多元治理主體在公共危機暴發(fā)后迅速達成思想共識，構建了一個臨時非科層制治理網絡，并進行廣泛的社會發(fā)動，多元主體從被動配合治理到主動的社會共治、協(xié)同治理，取得了很好的效果。

回顧這次疫情處置，值得研究的問題有：在這樣一個非科層制的治理網絡中，哪些行動主體參與了合作治理，合作治理如何進行，多元治理主體之間合作的動機、運行的機制。本文將采用案例研究的方法，選取對疫情處置十分及時有效的N市為例，對2020年1—3月N市因防疫開展基層社會治理的情況進行過程追蹤，并深入分析其內在機理，探討建構自覺治理的概念和理論框架。通過梳理N市抗疫情況，以小見大地為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對和基層社會治理提供新的思路和經驗證據(jù)，并進一步回應和豐富社會治理共同體、共建共治共享的社會治理格局構建等熱門議題。

二、文獻綜述

有學者對1985年以來公共危機管理研究領域的核心文獻進行了梳理分析，將國際學界公共危機管理劃分為公共危機過程管理、風險感知與危機溝通、適應不確定的韌性管理三大領域[9]。20世紀80年代突出強調政府作用，90年代更多關注社區(qū)和公民參與，21世紀后則突出協(xié)作網絡與參與式治理[9]。但公共危機管理研究還未形成一個獨立的、系統(tǒng)的研究體系，研究問題和概念還缺乏通約性[9]。還有學者對近年來公共管理視角下的中國危機管理研究進行了綜述，國內對危機前研究占比最大，危機全過程的研究次之，危機后研究最少；理論檢驗類文章多，研究事件類仍以一般危機事件和社會安全事件為主，公共衛(wèi)生事件、自然災害和事故災害較少[10]。未來的研究應立足于突發(fā)事件，開發(fā)理論框架并尋求形成對話的共識和基礎，推動研究走向深入和學術共同體逐步形成[10]。

自韋伯科層制理論在西方公共管理中占主導地位以來，情感維度通常被視為“反理性的”“未被理性化的”“非正式的”，在工具理性面前應當被壓抑和控制[11]。直到20世紀70年代中期以來，一場“情感研究的革命”席卷了眾多西方學科，“感受規(guī)則”“情感共同體”“情感體制”等觀點被學者們相繼提出，情感與政體、政治的關系被納入研究領域[12]。中國文化下的情感并非是西方人所謂的激情、情緒，而是合乎倫理的人之常情[11]。受西方新公共管理運動影響，情感維度在我國公共管理學界的研究中相對缺位，情感的治理功能提及較少[13]。近年來，隨著“緣情治理”[11]“心靈治理”[14]“情感體制”[12]等概念的提出，中國學者開始結合國情和文化底蘊，將個人情感與政治相聯(lián)結，進行了富有理論和現(xiàn)實意義的研究探索，被稱之為“重新拾起了國家基層社會治理的情感維度”[13]。

通過文獻回顧，我們發(fā)現(xiàn)以往的公共危機管理研究較多關注政府內部和政府與其他組織的協(xié)同治理，而在如今的風險社會，政府治理已經不能獨自有效解決復雜的公共問題。治理實踐中，利益相關者在達成共識后會形成新的獨立主體。區(qū)別于政府主導的治理過程，獨立主體在參與治理的過程中更具有協(xié)同合作的性質和多元治理的精神。我們還發(fā)現(xiàn)，近年來對情感要素的研究，多基于對理論概念的探討和分析，或存在學理爭論，或對情感維度的運用機制及其實踐缺乏實證研究[13]。情感是穩(wěn)定公共秩序、達成治理目標的基礎性條件，也是締造國家基層的治理秩序，建構并汲取基層社會的合法性資源[11]。因此，本文將情感維度與公共危機管理、社會基層治理相結合，以危機管理得當、治理效果明顯的N市開展新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控的情況為案例進行研究，歸納提出“自覺治理”及相關概念和理論框架，并對其治理形態(tài)和運行機制進行探討。

三、案例描述：N市多方共治的疫情聯(lián)防聯(lián)控

N市在此次疫情防控中，堅決采取“外防輸入、內防擴散”的系列措施，第一時間穩(wěn)定了全市大局，最大限度調動和激發(fā)社會力量參與防疫，有效控制住了市域內的疫情。2月18日起，該市新增確診病例歸零，3月7日，該市全部確診病例治愈出院，且未出現(xiàn)一起死亡病例，在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的治理上取得了階段性的明顯成效。

這樣的成功案例源自上級黨委和政府的正確領導，歸因于屬地政府一系列富有針對性的精準施策，也得益于N市多元治理主體形成的強大治理合力。因此，以N市聯(lián)防聯(lián)控相關做法為例進行歸納整理，研究和思考事實背后的因果邏輯，對于積極探索基層治理的嶄新路徑、逐步推廣基層治理的經驗做法、切實提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平而言，具有理論和現(xiàn)實的雙重意義。

1.三重維度疊加而成的情感場域

文化和地域認同：N市是一座歷史文化名城，曾是多個朝代重要的政治、經濟、文化中心，現(xiàn)有世界(非物質)文化遺產5項、全國重點文保單位50余處，自然名勝和人文景觀數(shù)不勝數(shù)；近年來，經過不斷地投資新建，該市已具備了便捷發(fā)達的交通網絡、齊備先進的基礎設施、一流的醫(yī)療衛(wèi)生資源，民眾有著極強的地域認同感和幸福感。與此同時，該市豐富的歷史積淀也孕育出大量的精神文明財富，聚集了大量文化素養(yǎng)高、規(guī)范意識強的市民群體，形成了開明開放、博愛博雅、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的市民精神，擁有著本土特色的語言語音和民俗活動，該市民眾有著很高的文化認同感和歸屬感。在這樣的市域范圍內，高度的文化和地域認同感為情感場域的形成提供了絕佳的先天條件。

公私利益交集：由鄰避性設施(環(huán)境風險設施以及污名化設施)引起的群體事件及其造成的社會無序和緊張狀態(tài)，稱之為鄰避危機[15]。當公私利益發(fā)生沖突時，“理性人”選擇抵制這些設施設置。在防疫時，多元主體迅速達成一致的重要原因是公私利益有了交集，這是情感場域的利益基礎。從公共利益角度看，“外防輸入、內防擴散”是控制疫情最有效的手段，只要對病毒進行有效的物理隔離，就能遏制疫情蔓延。從私人利益角度看，疑似、確診病例都會對個人及家庭安全造成威脅，可疑人員、車輛必須接受及時隔離、檢測和消殺，盡量遠離自己的生活范圍。因此，公私利益的交集部分趨同為及時發(fā)現(xiàn)并處置患者和病毒攜帶者。

規(guī)章制度約束：依法治國是人類社會進入現(xiàn)代文明的重要標志。法治講求權力的相對平衡和相互制約，通過規(guī)章制度，規(guī)定權利責任及相互關系，制度化約束社會成員的行為。后文將提及，疫情發(fā)生后，N市政府通過發(fā)布公告的形式規(guī)范民眾的言行，對于不服從管理、以訛傳訛的個人以及開展虛假宣傳、制售偽劣假冒產品的不良企業(yè)，政府部門和執(zhí)法機關都會通過強制手段予以管制教育、制約制裁。因此，國家強制手段的制約震懾同樣是情感場域中的重要組成要素。

命題1：在N市疫情防控的情境下，文化和地域認同、公私利益交集、規(guī)章制度約束3個維度有助于為基層社會治理營造出一個獨特的情感場域空間，多元治理主體將在情感場域的影響下進行疫情聯(lián)防聯(lián)控。

2.多元治理主體及其治理方式

(1)傳統(tǒng)主體(政府與社區(qū))

政府擁有市民讓渡出個人私利集聚而成的公權力，是處理突發(fā)公共事件的重要主體。面對疫情，N市政府采取了4種治理方式：一是完善組織架構。成立新冠肺炎防控指揮部(以下簡稱N市指揮部)，設置14個專項組，每日召開例會研究部署、統(tǒng)籌調度防疫工作。二是發(fā)布政府公告。1月23日，N市指揮部對社會發(fā)布1號公告，就途經武漢人員處置、個人防護、公共場所消殺等問題約法“七”章。1月24日—2月29日，陸續(xù)發(fā)布2—14號公告(1)2—14號公告分別為：《關于加強公共場所管理的通告》《關于在公共場所實施佩戴口罩相關措施的通告》《關于完善新型冠狀病毒感染的疫情一級響應措施的通告》《關于加強近期全市交通管理和組織的通告》《關于進一步加強疫情防控期間小區(qū)管理的通告》《關于加強醫(yī)療機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通告》《關于對新型冠狀病毒感染的肺炎密切接觸者集中醫(yī)學觀察的通告》《關于加強建筑工地疫情防控工作的通告》《關于逐步啟動全市企業(yè)復工復業(yè)的通告》《關于進一步加強疫情防控期間來N返N人員管理的通告》《關于支持企業(yè)組織返N務工人員有序來N復工的通告》《關于優(yōu)化疫情防控措施加快復工達產的通告》《關于進一步嚴格復工復業(yè)期間疫情防控要求的通告》。。三是改變城市響應等級。N市所在的省級政府正式啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(最高響應級別)后，N市發(fā)布4號政府公告，號令全市衛(wèi)健部門、醫(yī)療機構、疾控機構進入戰(zhàn)備狀態(tài)，一切可能引起疫情傳播的社會活動全部暫停，一切社會資源接受統(tǒng)一調度。四是加強宣傳引導。新冠肺炎是一種傳染性強、病毒來源不詳、傳播途徑未知的疾病，為及時擊破謠言、以正視聽，截至3月31日，N市政務新媒體發(fā)布疫情防控的宣傳稿近8萬篇(2)2020年4月N市宣傳部門干部訪談。，通過輿論營造了良好氛圍。

社區(qū)是城市管理和社會治理的最小單元，網格化管理是落實社會治理精細化的實質性舉措。在防疫中，N市共劃分3 000多個網格化片區(qū)，投入1.4萬余名社工、8 000余名干警為常備力量(3)2020年3月N市某次社會和社區(qū)組工作會議上公開的數(shù)據(jù)。，各級黨員干部、志愿者為機動力量。具體措施一是開展宣傳教育，以送達居民的一封信、懸掛標語橫幅等方式向居民宣傳防疫知識、公布問診信息等；二是強化人員管理，以社區(qū)一線工作者為主，志愿者為輔在交通要道設置卡口，24小時輪流值守，嚴格查驗把關；三是嚴格管控重點人員，對國內外重點疫區(qū)、密切接觸者進行備案，嚴格實施居家隔離、集中隔離等醫(yī)學觀察措施，杜絕擴散傳播。

(2)新治理主體及其新模式(多主體的聯(lián)合治理)

社會組織聯(lián)防聯(lián)控：社會治理離不開各類組織和機構的參與。這類主體既服從原有隸屬關系的層級管理，又在屬地政府協(xié)調下統(tǒng)一行動。N市共有隸屬于中央各部委或省教育廳的高校53所，高?？茖又萍墑e高于屬地政府，屬于垂直管理，與屬地政府相對獨立。但在防疫時，屬地政府與轄區(qū)高校共享信息、互通有無，開展合作治理。N市是駐軍大市，軍事管理區(qū)、部隊非封閉式營區(qū)和院落眾多。軍隊在日常運轉中與屬地政府完全獨立，僅在雙擁工作時合作共建。但在防疫時，軍隊主動向屬地政府提供營區(qū)、院落的位置信息和人員數(shù)據(jù)，布置民兵力量和物資儲備，進行共同管理。

企業(yè)(家)自治、捐贈與復產：企業(yè)(家)是社會經濟組織的基本單元，不僅創(chuàng)造財富和價值，還自覺承擔起社會治理的責任。一是自覺遵守。在疫情期間，企業(yè)(家)積極統(tǒng)計雇員信息，有序開展內部管理，嚴格執(zhí)行停工停產政策；在疫情穩(wěn)定后，遵照報批、備案審核等流程復工復產。二是主動作為。據(jù)統(tǒng)計，網易、阿里等上百家企業(yè)累計為武漢捐款超150億元。宇通客車、利朗男裝等企業(yè)放下主營產品，生產自己擅長領域內的救護車、防護衣等防疫物資；五菱、中國石化等眾多企業(yè)進行生產轉向，生產口罩、消毒液等防疫物資；部分婚慶企業(yè)及房車產商無償將房車提供給社區(qū)，作為24小時值守人員的移動崗哨(4)2020年4月各大官方媒體的新聞報道。。

廣大人民群眾參與治理：一是自覺遵守。疫情暴發(fā)正值春節(jié)，群眾一改往日全面遷徙的態(tài)勢，響應政府號召，深居簡出應對疫情。根據(jù)“百度遷徙”2020年春運期間遷入與遷出的趨勢顯示，1月1日—3月10日，以1月23日N市指揮部發(fā)布1號公告為界，此前的遷徙規(guī)模與2019年(農歷)同期基本相同，此后的遷徙規(guī)模較2019年(農歷)同期明顯下降。二是主動作為。在疫情防控中，群眾一經發(fā)現(xiàn)湖北、武漢地區(qū)車輛，得知任何疫情嚴重地區(qū)人員回歸居住的消息后，會采取自發(fā)報警、上報信息等方式積極參與疫情防控。1—3月，N市居民通過報警方式上報的疫情重點地區(qū)人員、車輛等相關警情超過3.7萬條，日均600余條(5)2020年4月公安干部訪談。。

命題2：政府(部門、街道、社區(qū))、社會組織、企業(yè)(家)、個人等治理主體在情感場域的影響下，組成了一個高度認同、協(xié)同有力的治理共同體，相互間自發(fā)協(xié)作，積極地進行聯(lián)防聯(lián)控和基層社會治理。

3.多方共治背后的微觀作用機制

利益機制：利益機制是互惠機制中的一種，是推動多元治理主體進行自覺治理的重要機制。利益的考量必然是多元治理主體參與社會治理的主要原因。疫情對多元治理主體的利益產生重要影響，關系到群眾的生命健康、企業(yè)的復工復產、政府業(yè)績等。不同治理主體都能通過主動參與疫情防控獲益。反之，疫情防控不利勢必造成多元治理主體的利益損失。

信任機制：信任是用來減少社會交往復雜性的機制，是在誠實和合作行為的共同體內基于共享規(guī)范的期望，對于破解集體性運行難題具有決定性作用[16]。多元治理主體在情感場域的感召下，組成了治理共同體：N市政府獲得了社會組織、企業(yè)和個人的信任，向社會各界發(fā)布注意事項和禁令；社區(qū)獲得了企業(yè)和個人的信任，在上門排查、信息采集上得到理解和支持；企業(yè)和個人獲得了政府機關的信任，舉報的可疑人員、車輛行蹤信息得到及時采納和處置。正因為多元主體之間的相互信任，疫情在短期內得到了有效治理。

認同機制：認同就個人而言，涉及思想、品質、人格等；就國家而言，主要涉及政治、經濟、道德、文化乃至領土、人民、傳統(tǒng)等，國家的公民對這些要素的認同就是所謂的社會認同[17]。社會認同理論創(chuàng)立者塔杰菲爾將社會認同定義為“個體認識到他(或她)屬于特定的社會群體，同時也認識到作為群體成員帶給他的情感和價值意義”[18]。個體如果沒有獲得滿意的社會認同，就會離開社會群體或積極地想辦法與該群體實現(xiàn)區(qū)分。有著文化和地域認同的多元治理主體在情感場域作用下，會在群體認同的建構過程中，通過社會比較產生群體認同的增強效應。近年來，N市在經濟社會發(fā)展、基層社會治理、安全氛圍營造等方面取得了明顯成效，使得N市多元治理主體生活滿意度和公共服務獲得感高于周邊其他城市，在疫情突發(fā)時，N市人員的群體(社會)認同使得多元治理主體更容易在疫情防控和社會治理上達成共識。

命題3：利益機制、信任機制和認同機制是多元治理主體在情感場域下開展自覺治理的微觀作用機制。

4.治理共同體治理的3個維度：認同自覺、行動自覺、評價自覺

多元治理主體在情感場域感召下，在利益機制、信任機制、認同機制的共同作用下，組成了自覺參加疫情防控的治理共同體。共同體認識到疫情防控的治理成效與自身利益緊密相關，積極主動地為疫情防控貢獻資源和力量，多元治理主體的治理行為可以歸納成3個維度：認同自覺、行動自覺、評價自覺。

認同自覺：縱觀歷史，中華民族善于在全局與大義的指導下，運用國家權力、集中優(yōu)勢資源，將人民群眾結成基于政治、命運和利益于一體的共同體，形成心手相連、共克時艱的人民戰(zhàn)爭局面。這是基于文化共識和家國情懷而達成的心理認同。這樣的認同在地域歸屬感、自豪感的作用下得以增強，成為疫情治理中凝聚智慧力量的重要思想前提。N市政府在疫情初期通過大量的公告和有效的宣傳，統(tǒng)一了民眾的思想認識，安撫了民眾的焦躁情緒，激發(fā)了民眾的情感共鳴，形成了多元治理主體間的認同自覺。

行動自覺：在達成思想共識的基礎上，疫情防控自覺治理共同體以聯(lián)防聯(lián)控的方式開展共治。這些治理行為以屬地管轄范圍或行業(yè)監(jiān)管領域為分界，部隊、高校等社會組織落實屬地管理責任，主動進行封閉式管理；行業(yè)協(xié)會、第三方機構落實行業(yè)監(jiān)管職責，自覺實施規(guī)范化管理；政府則是兩者兼顧，通過積極主動的治理控制疫情，并將治理成效作為重要業(yè)績。

評價自覺：公共評價可以理解為公眾“消費”公共服務之前的預期效果和實際體驗間的差距。公共服務機構需要了解公眾的差距感(即評價)，用于改善公共服務的專業(yè)程度、服務質量。在防疫中，多元治理主體具備從不同維度、渠道、領域感受治理成效、甄別治理問題的能力。多元治理主體借助網絡等新平臺主動反映的問題、作出的評價、提出的建議，將有效提升基層治理實效。

命題4：多元治理主體的共同治理行為可以具體歸納為認同自覺、行動自覺、評價自覺3個維度。

5. 在新平臺上、新規(guī)則下、新資源中的治理

在疫情防控中，原有主體、平臺、規(guī)則和資源依然發(fā)揮著重要作用，但也應運而生出新的主體、平臺、規(guī)則和資源，新主體及其治理已在前文表述，本段主要對新平臺、新規(guī)則、新資源進行舉例闡釋。

新平臺：由于網絡、智能手機的普及，人們獲取信息、評價信息、傳播信息變得方便快捷。發(fā)布或轉發(fā)消息已成為群眾生活日常，人人都是“自媒體”。2月24日某網民在微博發(fā)文稱皮膚研究所門口病人集聚，存在隱患。N市發(fā)現(xiàn)輿情后，立即通過屬地政府疏導問診人群。2月26日有居民向媒體反映，小區(qū)卡口管控過嚴，郵件快遞無法投遞，造成了扎堆取快遞的問題，不利于疫情防控。N市指揮部獲悉后，第一時間通告全市，要求自查整改、消除隱患(6)2020年4月N市防疫工作指揮部社會社區(qū)組干部訪談。。

新規(guī)則：公共危機下的社會治理是一個集體選擇的過程，多元治理主體依據(jù)(非)正式規(guī)則，通過利益博弈、合作互利的方式，對公共事務進行有效治理，滿足共同的利益訴求。這種訴求的建構，需要精神層面更高的規(guī)范、共享的信念和價值觀。在疫情暴發(fā)時，民族認同、家國情懷、制度自信就是新規(guī)則。多元治理主體理智思考問題、質疑不當信息、譴責錯誤行為，共同為滌蕩疫情防控的環(huán)境貢獻智慧力量，主動樹立核心價值、積極構建硬核內涵。例如，網友們對湖北省紅十字會公布第一批次防控新型冠狀肺炎捐贈物資使用情況提出廣泛質疑；民眾們發(fā)起抵制野味、樹立健康飲食的倡議，自發(fā)通過單位組織、網絡捐贈等方式為疫情的重災區(qū)捐款捐物，共渡難關等。

新資源：城市化發(fā)展造就出了同居一個物理空間、彼此間臉熟但缺乏情感交流的“半熟人社會”。在認識而非熟悉的交往關系下，居委會、社區(qū)黨組織等治理愈發(fā)低效，居民可以付出極小或為零的成本回絕社區(qū)活動、逃避社區(qū)公共事務。但在疫情暴發(fā)后，一些新的治理資源應運而生。例如，N市市民以小區(qū)單元為獨立單位的樓棟長制度，居民中熱心骨干組建的“線上”居民議事會等，借助于這些新資源，基層治理構建出新的議題網絡，多元治理主體雖不能當面交流，但線上交流讓多元治理主體擺脫物理空間限制，形成以網絡為媒介的“熟人社會”。

命題5：新舊治理主體的主觀能動性得到充分調動和激發(fā)，在基層社會治理中帶來方式方法的創(chuàng)新，新平臺、新規(guī)則、新資源應運而生，促進了治理效能的提升。

表1 自覺治理與德治、法治的區(qū)別和聯(lián)系

四、自覺治理概念與理論框架

通過收集政府公開發(fā)布的資料與數(shù)據(jù)，輔以對關鍵人員的深度訪談，本文對N市1—3月防疫工作情況進行過程追蹤，從外部現(xiàn)象到內部機理進行逐步分析，得出5個命題。在此基礎上，嘗試提出自覺治理、主體自覺等概念，并構建一個用于解釋基層防疫工作和社會治理高效運轉的理論框架：

1.概念及其內涵

自覺治理是主體自覺作用于社會治理主體和社會治理體系，在統(tǒng)一整合意見、協(xié)調利益訴求、化解矛盾糾紛等基礎社會治理過程中發(fā)揮重要作用的一種治理形態(tài)。主體自覺是一種精神現(xiàn)象，當行動主體在精神上對某項事業(yè)有著高度認同時，就會自愿自發(fā)、積極主動、持續(xù)深入地投身其中。主體自覺的核心是因情感共鳴、認同共識形成的場域，場域會對行動主體的認知、行為和評價產生影響，由點及面地影響公共危機治理體系和治理過程。情感場域包含規(guī)章制度下的被動他律和文化價值影響的主動自律，充分融合了中國特色社會主義制度優(yōu)勢和中華民族豐富文化蘊藏。主體自覺的特征要素有治理主體：地方政府、社會組織和個體廣泛參與、積極作為并形成的一體網絡；治理平臺：傳統(tǒng)的官網、政務熱線和新興的自媒體、融媒體；治理規(guī)則：民族認同、制度自信等價值觀嵌入利益博弈協(xié)調和集體行動的過程并發(fā)生作用；治理資源：成熟的社區(qū)、自發(fā)成立的居民議事會等。這些要素都為社會治理的良性互動、互惠共治提供了重要保障。

自覺治理強調情感認同下的治理價值，這與法治、德治具有一定的區(qū)別，但又受到兩種治理方式的影響(表1)。首先，自覺治理產生于非正式規(guī)則并對組織行為、個體行為產生影響，源于社會認同和利益博弈。這樣的規(guī)則載體不同于法律與道德，卻又與兩者息息相關。社會認同源于法治運行下對正式規(guī)章的制度自信，利益博弈出自德治運行下的文化價值基礎。其次，法律和道德強調對個體行為的約束[13]。自覺治理更為積極和靈活地作用于組織和個體。再次，法治以權利為本，德治以責任為基[19]。自覺治理強調利益觀(制度自信、利益認同)和情感觀(民族認同、文化認同)的有機融合。最后，自覺治理適用于中層和基層治理。

自覺治理是一種兼具傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性的治理形態(tài)，能夠將基于文化認同和制度自信下的社會關系、社會資源和社會凝聚力整合起來?，F(xiàn)代治理框架提倡社會分權、公民參與、依法自治，通過分權和明晰責任達成社會治理的活力[13]。傳統(tǒng)治理倡導和，在個體倫理和社會公德的作用下，利益相關者協(xié)作、協(xié)商、共治，形成治理合力。自覺治理與法治、德治或自治、共治并不沖突，而是一種有力補充和有效催化。在追求良政善治的國家治理探索中，無論是法治、德治或者兼而有之，宏觀治理方針都需要最終具象化到具體的作用對象上。由于主體自覺的嵌入，被動地服從、配合治理的作用對象轉變?yōu)橹鲃拥貐⑴c、實施治理的治理主體；也因為情感場域的培養(yǎng)，法治實施有了遵章守紀的意識基礎，德治推行獲得了見賢思齊的情感基石。因此自覺治理有機糅合了現(xiàn)代性中的分與傳統(tǒng)性中的和，使得各類治理形態(tài)有了獲得共鳴、達成共識、形成共同體的融合空間。

2.理論框架：自覺治理的運行邏輯

21世紀進入了網絡時代，政府與其他行動者一起介入政策過程。公共政策的制定與執(zhí)行或所謂的“指導社會”再也不是政府的單獨行動或一兩家的聯(lián)合行動，由不同行動者組成的治理網絡往往參與其中。即從“以政府為中心”的管理模式轉向“以公眾為中心”的管理模式[20]。由于公私部門之間以及內部邊界模糊，治理機制不再依賴政府的權力或強制，而是多元治理的互動和互相影響，是一個社會各個部分行使權力、權威和影響力，制定有關公共生活和社會進步政策和決定的過程。當多元行動主體都發(fā)自內心地認同一件事務，并心甘情愿地全身心參與其中，就能夠形成強大的合力，推動事務向共同的方向發(fā)展。

圖1展示了自覺治理的核心框架、組成要素和運行路徑，在終端展示出自覺治理對法治、德治的補充關系，并能夠促進共建共治共享的形成，基層社會治理的共建共治共享也將達至“共榮”的更高境界：一方面，共建共治共享將帶來更好的治理成果、發(fā)展績效，逐步實現(xiàn)共同繁榮的美好愿景；另一方面，共建共治共享將促成“多元治理主體”形成情感共鳴和精神歸屬感，與獲得感、滿意度、榮譽感共同作用，形成新的文化內涵。借鑒奧斯特羅姆的制度分析和發(fā)展框架(IAD)，自覺治理的要素包括治理主體、治理平臺、治理規(guī)則和治理資源4個方面。情感場域作用下的治理主體，受到微觀機制的影響，以認識自覺、行動自覺、評價自覺的方式進行公共危機的社會治理，助力營造共建共治共享的社會治理氛圍，這一氛圍將促成共榮的形成，共榮又將對情感場域產生積極影響并正向作用于治理共同體。

疫情防控中，多元治理主體處于一個由多元素組合而成的情感場域中，該場域受到文化和地域認同、公私利益共識和規(guī)章制度約束等因素的影響。文化和地域認同主要指地方精神、聲望榮譽，因經濟發(fā)達程度、城市配套完備產生情感歸屬感；公私利益交集指因防疫需要，各主體讓渡出部分私利，在減少占用醫(yī)療資源、共享私人信息等方面達成一致，形成個人利益與公共利益的交集；規(guī)章制度約束指各主體敬畏和遵循防疫制度，在公共場所自覺接受測溫、報備登記等。被情感場域“包圍”和影響的多元治理主體組合形成了治理共同體。利益機制、信任機制、認同機制等微觀機制將對治理共同體產生影響，并產生主體自覺。治理共同體在新平臺、新規(guī)則、新資源下出于主體自覺，對社會問題進行社會共治：新平臺指以互聯(lián)網為基礎的自媒體、融媒體，且起始端掌握在多元治理主體手中，當多元治理主體自覺參與治理時，就能在認同、行動、評價維度上發(fā)揮最大效用；新規(guī)則從文化和地域認同出發(fā)，經過一段時期的自覺治理和跨區(qū)域合作交流，上升為家國情懷、民族認同和制度自信；新的治理資源由傳統(tǒng)的線下社區(qū)、居委會逐步擴展到線上居民議事會、微信群等，基層自覺治理網絡進一步織密織牢。

建立于情感場域之上的自覺治理，固然包含利益博弈的價值觀，但也融合了公利高于私利、先于私利的“溫情”設定，在理性工具人的基礎上嵌入了符合客觀現(xiàn)實的情感維度，讓治理共同體成為有“溫度”的有機體，在共建共治共享的社會治理格局中提煉出“共榮”的高階目標。與此同時，共榮情感的營造也將反過來持續(xù)作用于情感場域的強化和良政善治的形成。

五、結論與啟示

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出：“加強和創(chuàng)新社會治理。完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！盵21]這一重要論述是十九大“打造共建共治共享社會治理格局”和十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》重要精神的繼承和延續(xù)。雖然，疫情防控取得明顯成效，但全國遭受了巨大的損失。正如習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時總結的那樣：“這次疫情防控凸顯了城鄉(xiāng)社區(qū)的重要作用，也暴露出基層社會治理的短板和不足。要夯實社會治理基層基礎，推動社會管理重心下移，構建黨組織領導的共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理格局。”[22]我們必須吸取和借鑒經驗教訓，在新的公共危機來臨前，構建出更為科學有效的治理體系。

1.營造更廣泛、更可靠的情感場域

情感場域是多元治理主體形成治理共同體的重要因素，是達成主體自覺、實現(xiàn)自覺治理的先決條件，因此在更大范圍、更多領域、更高層次營造情感場域對提升社會治理的效果而言十分重要。一是要大力弘揚優(yōu)秀文化和傳統(tǒng)美德，通過傳統(tǒng)媒體和新媒體、自媒體的宣傳引導，樹立積極向上、團結奮進的價值內涵，持續(xù)增強文化價值認同，培養(yǎng)公共意識和公共精神。二是要不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，將改革開放的成果融入現(xiàn)實生活，讓社會發(fā)展的紅利惠及更多百姓，提升群眾的獲得感、滿意度，持續(xù)增強地域(國家)認同、培養(yǎng)熱愛地域(國家)的情感。三是要堅持運用法治思維和法治方式處置和應對公共危機事件，通過建章立制明確多元治理主體的“權力清單”，約束和規(guī)范多元治理主體的言行。國家層面上要進一步完善公共衛(wèi)生應急管理體系建設，強化公共衛(wèi)生法治保障、完善重大疫情防控體制機制、健全應急物資保障體系等。

2.構建更多維度、更多層次的社會治理共同體

為應對此次疫情，N市的多元治理主體在目標一致的基礎上，迅速組建形成了疫情防治的區(qū)域社會治理共同體，并在后續(xù)的治理中取得很好的效果。事實上，社會治理涉及政治、經濟、文化、社會、生態(tài)文明諸多領域，社會治理共同體也需要進行更科學有效的構建。一是要賦予基層政府更多處置基層社會問題的自主權力，特別是在處理應急問題、公共危機事件上，要授權基層政府發(fā)布預警、采取必要措施，必要時可以暫時性進入相應的應急狀態(tài)，以免因為層層上報而貽誤時機乃至上升為全國性事件。二是要分層分類開展社會治理共同體構建，加強基層社區(qū)的組織建設，夯實管理基礎，開展和諧社區(qū)、活力社區(qū)打造等行動，加強民眾的認同度和歸屬感；加強各級各類學校、機關、企事業(yè)單位內部的治理共同體建設，讓師生、職工有機會、有意愿參與到各類組織的文化建設、議題決策、問題化解中來，通過以小帶大、以點帶面的方式，加速推動社會治理共同體的形成。三是要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民的根本利益，杜絕和懲治公利侵犯私利、以公利謀取私利的行為，將集體與個體、公利和私利有機統(tǒng)一起來。

3.開展更科學、更高效的自覺治理

參與N市疫情防控的多元治理主體，不僅在傳統(tǒng)規(guī)則下、傳統(tǒng)平臺上、傳統(tǒng)資源中開展自覺治理，也讓一些社會發(fā)展新生產物發(fā)揮了社會治理的作用，催生出新平臺、新規(guī)則、新資源，同樣獲得了很好的治理效果。因此，開展基層社會治理離不開理念創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。一是要運用新的科技手段提高突發(fā)事件處置和應急管理能力，將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術運用到數(shù)據(jù)采集與分析、危機預警與監(jiān)測、重點人員跟蹤、物資調配等領域，有效提升基層治理的效率和水平。二是要搭建并疏通群眾反映基層社會問題的各類渠道，方便群眾反映社會問題、參與社會治理，讓發(fā)端于基層的社會問題能及時進入相關部門的治理視野和處置程序，有效延伸至宏觀政府治理的盲區(qū)和死角，盡快彌補治理末端的不足和漏洞。三是要積極構建基層社會治理的議題網絡，以社區(qū)、居委會為依托，鼓勵樓棟長制度、居民議事會等民眾自治組織的組建，提倡居民開展線上、線下相結合的治理活動，全面整合社會資源、激發(fā)自治活力，不斷織密基層社會治理的網絡。

基于N市疫情聯(lián)防聯(lián)控的治理實踐觀察，我們發(fā)現(xiàn)多元治理主體在特定情感場域作用下，組成了主體自覺的治理共同體，在利益機制、信任機制、認同機制影響下進行自覺治理，為疫情防控作出重要貢獻，成為政府危機治理的重要補充。自覺治理還能成為法治、德治的有力補充，為基層社會治理提供新的想象空間，推動社會治理的共建、共治、共享，最終實現(xiàn)共榮。而共榮又將會強化情感場域的作用效果，最終達成良政善治的良性循環(huán)。建立在深厚文化底蘊和強大民族向心力基礎上的情感場域具有鮮明的中國特色，制度自信是情感場域中的重要組成部分，這樣的理論探索也是在進行講好“中國故事”的有益嘗試。

疫情防控的自覺治理經驗是否具備可復制性？N市疫情防控的經驗告訴我們，只要多元治理主體發(fā)自內心地認同社會治理，心甘情愿地全身心參與到治理中，相關利益主體的主觀能動性就能得到充分激發(fā)，在政府正確決策的指引和健全規(guī)章制度的約束下形成強大有效的治理合力。推而廣之，自覺治理理論框架中的多元治理主體、情感場域、微觀機制、平臺規(guī)則資源都在不同環(huán)境下客觀存在，在危機應對、社會治理方面都具備借鑒意義，本文也為未來應對公共危機提出3個方面的建議。

當然，自覺治理的研究還有局限性。一是提煉出的概念和理論框架屬于探索性研究，僅以N市數(shù)月的資料為依據(jù)還顯不足，仍需拓展案例進行佐證。二是情感場域的打造存在不可度量性，文化和地域的認同度、公私利益的共識度、規(guī)章制度的約束度缺乏丈量標尺，效果考量只能唯結果論。三是情感場域的形成依賴于當?shù)爻鞘械陌l(fā)達程度、治理水平和居民平均素養(yǎng)，疫情防控治理低效的案例也客觀存在，自覺治理的適用范圍以及對治理效能的影響程度也還有待深入研究分析。四是自覺治理中認同自覺、行動自覺和評價自覺3個維度之間還欠缺明確邊界，相互之間的邏輯關系還需進一步分析。這些不足可能將成為公共危機治理乃至基層社會治理未來研究的潛在領域。