曾凡銀

摘要：安徽認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想和視察安徽重要講話精神，在全國先試先行林長制，建立省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)林長制度體系，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門齊抓共管、社會(huì)廣泛參與，責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、運(yùn)行高效的林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展體制機(jī)制。確立了護(hù)綠、增綠、管綠、用綠、活綠目標(biāo)任務(wù)、考核獎(jiǎng)懲機(jī)制、追責(zé)問責(zé)機(jī)制，有效促進(jìn)了生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展。

關(guān)鍵詞：林長制;制度創(chuàng)新;生態(tài)優(yōu)先;綠色發(fā)展

中圖分類號(hào)：F327.54 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1001-862X（2019）06-0062-006

一、新思想引領(lǐng)新實(shí)踐

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度前所未有，提出了一系列生態(tài)文明建設(shè)的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。

安徽省認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，先后實(shí)施了千萬畝森林增長工程、國有林場改革、深化集體林權(quán)制度改革及林業(yè)增綠增效行動(dòng)，取得了良好的生態(tài)、社會(huì)效果。2016年4月，習(xí)近平總書記視察安徽時(shí)指出，“安徽山水資源豐富，自然風(fēng)光美好”，叮囑安徽“要把好山好水保護(hù)好，著力打造生態(tài)文明建設(shè)的安徽樣板，建設(shè)綠色江淮美好家園”。安徽認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想和視察安徽重要講話精神，圍繞把“好水”保護(hù)好，積極探索新安江跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、全面建立五級(jí)河長制體系。圍繞把“好山”保護(hù)好，認(rèn)真學(xué)習(xí)研究習(xí)近平總書記在福建、浙江主持倡導(dǎo)的林業(yè)改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，大力弘揚(yáng)牢記使命、艱苦創(chuàng)業(yè)、綠色發(fā)展的塞罕壩精神，積極借鑒河長制改革思路，在全國先試先行推出林長制，以解決林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)中的突出問題，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的林業(yè)生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展新路子。

2018年5月在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)地論述了生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境、共謀全球生態(tài)文明建設(shè)“六大原則”，指出“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)”。2019年3月5日在參加全國兩會(huì)內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告時(shí)，習(xí)近平總書記指出要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，不動(dòng)搖、不松勁、不開口子。必須遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的機(jī)理和規(guī)律，堅(jiān)持自然恢復(fù)為主的方針，因地制宜、分類施策，增強(qiáng)針對(duì)性、系統(tǒng)性、長效性。2019年4月28日，習(xí)近平總書記在中國北京世界園藝博覽會(huì)開幕式上指出：“生態(tài)治理，道阻且長，行則將至。我們既要有只爭朝夕的精神，更要有持之以恒的堅(jiān)守?！?/p>

針對(duì)林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展中的突出問題，安徽省著手林業(yè)生態(tài)文明制度創(chuàng)新，推出“林長制”制度供給，完善制度配套，強(qiáng)化制度執(zhí)行。2017年3月在合肥、安慶、宣城等地試點(diǎn)林長制，總結(jié)制度經(jīng)驗(yàn)并系統(tǒng)提升。2018年在全省推開，建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長制度體系，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、運(yùn)行高效的林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展體制機(jī)制。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，要做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦，壓實(shí)各級(jí)責(zé)任，層層抓落實(shí)。各相關(guān)部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，誰的孩子誰抱，管發(fā)展的、管生產(chǎn)的、管行業(yè)的部門必須按‘一崗雙責(zé)的要求抓好工作” 。[1]安徽省聚焦黨中央關(guān)于黨政負(fù)責(zé)人生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任要求，建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的林長制責(zé)任體系。林長制改革突出了各級(jí)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)文明建設(shè)中抓總抓重的第一責(zé)任人職責(zé)和相關(guān)部門分工協(xié)作、齊抓共管“一崗雙責(zé)”的要求。

綠水青山和金山銀山絕不是對(duì)立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路。為什么說綠水青山就是金山銀山？“魚逐水草而居，鳥擇良木而棲?！比绻渌鞣矫鏃l件都具備，誰不愿意到綠水青山的地方來投資、來發(fā)展、來工作、來生活、來旅游？從這一意義上說，綠水青山既是自然財(cái)富，又是社會(huì)財(cái)富、經(jīng)濟(jì)財(cái)富。[2]按照習(xí)近平總書記在義務(wù)植樹時(shí)的要求，實(shí)行林長制，建設(shè)林業(yè)生態(tài)文明，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路，既要有各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)身先士卒親自抓，也要有部門密切配合統(tǒng)籌抓，更要有社會(huì)廣泛參與全面抓。實(shí)行最嚴(yán)格的林長制度體系，實(shí)現(xiàn)保護(hù)林業(yè)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善林業(yè)生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。

山水林田湖草是生命共同體。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草?？梢娏趾筒菰谡麄€(gè)生態(tài)自然系統(tǒng)這一有機(jī)鏈條中的重要作用。林長制改革是以“林”為綱，因地制宜做好林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的文章，努力構(gòu)建山水林田湖草生命共同體。

林長制改革實(shí)踐取得了較好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2018年11月全國綠化委員會(huì)、國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《關(guān)于積極推進(jìn)大規(guī)模國土綠化行動(dòng)的意見》（全綠字〔2018〕5號(hào)）指出，要大力推行安徽首創(chuàng)的林長制做法，建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長制體系，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門齊抓共管、社會(huì)廣泛參與的新格局。截至目前，全國已經(jīng)有17個(gè)省份在全省或部分市縣開展林長制試點(diǎn)。[3]

二、林長制改革促成林業(yè)生態(tài)發(fā)展新機(jī)制

（一）林長制的理論基礎(chǔ)與基本構(gòu)架

1.習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)的重要論述

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)作出了一系列重要的論述。提出了建立目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制、責(zé)任追究、自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度等要求，完善綠色發(fā)展長效投入機(jī)制、科學(xué)決策機(jī)制、政績考核機(jī)制，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。他多次強(qiáng)調(diào)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。最重要的是要完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。[4]黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。

2015年是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要一年。施行被稱為“史上最嚴(yán)厲環(huán)境保護(hù)法”的新《環(huán)境保護(hù)法》，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺(tái)。與此相配套，《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》六個(gè)方案也相繼出臺(tái)?！蛾P(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》也在2017年2月發(fā)布。這一系列生態(tài)文明建設(shè)制度的建立和完善，充分彰顯以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定信心和決心，既是理論創(chuàng)新，也是方法路徑。

2.林長制的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

林業(yè)生態(tài)發(fā)展是全社會(huì)甚至全球共同享用的資源——公共物品（public goods），其投資者在生產(chǎn)的過程中不可能排他性地自我享用，具有利他性即正的外部性（externality）或溢出效應(yīng)（spillover effect）。

林業(yè)作為重要的生態(tài)資源，投資周期長、見效慢、受益廣、風(fēng)險(xiǎn)高，為了避免“公地悲劇”的產(chǎn)生和搭便車行為，解決生產(chǎn)運(yùn)行過程中的信息不對(duì)稱問題，即道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，必須界定和確立產(chǎn)權(quán)主體，明確利益相關(guān)者各自責(zé)任，在委托-代理關(guān)系中加強(qiáng)參與約束、激勵(lì)相容約束（如表1所示），通過政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)參與、立體監(jiān)督，建立共同治理—協(xié)同治理—有效治理的體制機(jī)制。

3.林長制的基本構(gòu)架

為解決林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展中長期存在的“體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力”問題，安徽全面推行五級(jí)林長制改革，增加制度供給，完善制度配套，強(qiáng)化制度執(zhí)行（如圖1所示），建立了緊扣“林”的主題，緊盯“長”的關(guān)鍵，緊抓“制”的保障，夯實(shí)“治”的落點(diǎn)，“嚴(yán)格用制度管權(quán)治吏、護(hù)藍(lán)增綠，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，保證黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署落地生根見效”。按照“一山一坡、一林一園、一區(qū)一域”都有專員專管、責(zé)任到人的要求，市縣鄉(xiāng)村四級(jí)林長都劃定責(zé)任區(qū)，并設(shè)立責(zé)任公示牌。將基層護(hù)林員與森林民警的警務(wù)責(zé)任區(qū)有效銜接，織密扎牢林業(yè)資源保護(hù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)山有人管、樹有人護(hù)、責(zé)有人擔(dān)。

“制度的生命力在于執(zhí)行，關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管。我們已出臺(tái)一系列改革舉措和相關(guān)制度，要像抓中央環(huán)境保護(hù)督察一樣抓好落實(shí)。”[1]行政村是森林資源保護(hù)管理最小單元，也是五級(jí)林長責(zé)任劃分的最完整最小單位，責(zé)任落實(shí)到了山頭地塊，確保每塊林地、每棵樹木都得到有效的監(jiān)管和保護(hù)。林長制經(jīng)過從上至下與從下至上多次循環(huán)往復(fù)，將頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，確立利益相關(guān)者各自專業(yè)分工與協(xié)作責(zé)任（如表2所示），靠規(guī)則、制度激活“五綠”創(chuàng)新性發(fā)展。

林長制“實(shí)施是由代理人執(zhí)行的，因而他們自身的效用函數(shù)將影響結(jié)果”[5]。通過省級(jí)總林長—市級(jí)林長—縣區(qū)林長—鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長—村林長的四級(jí)縱向委托-代理關(guān)系、省市縣林長與其他部門（發(fā)改、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、金融等）之間的橫向委托代理關(guān)系，將五級(jí)林長制的職責(zé)建立在信息公開制度、督查督導(dǎo)制度、評(píng)價(jià)考核制度、問效問責(zé)制度等之上，強(qiáng)化規(guī)則的激勵(lì)與約束，獎(jiǎng)勵(lì)（表彰、提拔、補(bǔ)貼）與懲戒（指標(biāo)排序、約談、職級(jí)調(diào)整等）有機(jī)結(jié)合，消除逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，有效激發(fā)干部群眾在林業(yè)生態(tài)發(fā)展上創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性，從而解決委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)不一致與信息不對(duì)稱問題?！爸贫冗\(yùn)行的關(guān)鍵在于犯規(guī)確有成本，并且懲罰也有輕重之分?！盵5]

在林長制推進(jìn)的過程中，不僅重視正式的規(guī)則的激勵(lì)約束作用，而且充分利用非正式約束（行為規(guī)范、慣例和自我限定的行事準(zhǔn)則），將鄉(xiāng)村林業(yè)生態(tài)發(fā)展的自治（村規(guī)民約）、德治（倫理規(guī)范）、法治有效結(jié)合。讓各級(jí)林長在組織制度實(shí)施中“干中學(xué)”、相互學(xué)，“在失敗中學(xué)習(xí)，這樣，變遷就包括組織試驗(yàn)的發(fā)生及組織錯(cuò)誤的淘汰”。林長制“規(guī)則的有效結(jié)構(gòu)不僅獎(jiǎng)勵(lì)成功，還會(huì)封殺掉組織結(jié)構(gòu)中哪些不符合要求的部分，這意味著有效的規(guī)則將消弭不成功的努力，而提升成功的努力”[5]。安徽林長組織制度體系實(shí)現(xiàn)全覆蓋，改革的紅利正在進(jìn)一步釋放，綠水青山日益成為人民群眾的幸?？可健?/p>

（二）林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)制

林長的職責(zé)不僅要嚴(yán)格管綠、精心護(hù)綠，優(yōu)化保護(hù)存量，還要增綠、用綠、活綠而發(fā)展增量、激活流量。

1.林業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。在各級(jí)林長的大力推動(dòng)下，特色經(jīng)濟(jì)林、木本油料、林下經(jīng)濟(jì)、苗木花卉、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)和林產(chǎn)品精深加工等迅速成長為新的支柱產(chǎn)業(yè)。林業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)日趨集聚、新型經(jīng)營主體雨后春筍般涌現(xiàn)，品牌帶動(dòng)效應(yīng)日益彰顯。扎實(shí)推進(jìn)林禽、林畜、林藥、林旅等林下經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展模式，促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)與旅游、康養(yǎng)、攝影、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)深度融合，實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)與一、二、三產(chǎn)業(yè)的一體化綠色發(fā)展。滁州市重點(diǎn)發(fā)展“三樹一苗”（博殼山核桃、麻櫟、杜仲、苗木花卉）;宣城市實(shí)施三大特色產(chǎn)業(yè)行動(dòng)，培育木本油料、林下中藥材、森林旅游產(chǎn)業(yè)50個(gè)示范基地、50個(gè)龍頭企業(yè)、50家旅游觀光點(diǎn)。2018年全省林業(yè)總產(chǎn)值4044.56億元，同比增長11.98%。

2.搭建有效市場平臺(tái)、激發(fā)林業(yè)生態(tài)增長活力。2015年國家森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品品牌體系暨電商平臺(tái)正式在安徽池州啟動(dòng)，未來森林生態(tài)產(chǎn)品將實(shí)現(xiàn)身份證、健康證和通行證“三證齊全”，開啟“互聯(lián)網(wǎng)+林業(yè)”的嶄新模式。2018年，池州市獲國家森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品生產(chǎn)基地創(chuàng)建試點(diǎn)市。中國·合肥苗木花卉交易大會(huì)自2003年創(chuàng)辦以來，每年舉辦一次，目前已成為規(guī)模最大、種類最全、參會(huì)客商最多、成交效果最好的國家級(jí)苗木花卉交易盛會(huì)，對(duì)推動(dòng)我國苗木花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。2018年苗交會(huì)，舉辦了苗木花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展高峰論壇、城市綠化新產(chǎn)品新技術(shù)研討會(huì)、苗木花卉體驗(yàn)節(jié)、中國國際林業(yè)機(jī)械展覽會(huì)和中國經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品博覽會(huì)等活動(dòng)，首次實(shí)現(xiàn)“三展”同展、“三展”聯(lián)動(dòng)，加快推進(jìn)全國種苗價(jià)格指數(shù)中心、信息發(fā)布中心和交易中心（三中心）平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建苗木花卉網(wǎng)絡(luò)信息收集、分析、發(fā)布、銷售渠道，把“互聯(lián)網(wǎng)+苗木花卉”貫穿交易大會(huì)全過程，打造網(wǎng)上“永不落幕的苗交會(huì)”，為林業(yè)生態(tài)優(yōu)先發(fā)展搭建了市場交易服務(wù)平臺(tái)。

3.“三權(quán)分置”與“三變”改革深化，改革紅利持續(xù)釋放。集體林權(quán)制度改革聚焦有權(quán)難行使、有證難抵押、有地難流轉(zhuǎn)等問題，培育發(fā)展評(píng)估、擔(dān)保、收儲(chǔ)等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大林業(yè)抵押和交易規(guī)模。大力培育林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場、股份林場等新型林業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營;鼓勵(lì)社會(huì)資本與林農(nóng)開展合作，引導(dǎo)林業(yè)龍頭企業(yè)、國有林場、新型林業(yè)經(jīng)營主體等以股份、合作（轉(zhuǎn)包、出租）、托管等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，與林農(nóng)建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓林農(nóng)分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，激發(fā)林業(yè)發(fā)展?jié)撛诨盍Α?/p>

江南林權(quán)交易所同全省16市實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，2017年交易額首次突破億元，比上年增長近5倍，2018年再實(shí)現(xiàn)翻番達(dá)到2.08億元，成為全國四大區(qū)域性林權(quán)交易平臺(tái)之一。開展“五綠興林·勸耕貸”和“皖林郵貸通”試點(diǎn)，通過政銀擔(dān)一體化，開發(fā)小額林業(yè)貸款品種，緩解了林農(nóng)融資難問題。建立“一林一策”和“一林一技”科技服務(wù)制度，林業(yè)科技人員通過分片聯(lián)系、駐點(diǎn)指導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)答疑等多種方式，為林農(nóng)和企業(yè)提供全生命周期技術(shù)服務(wù)。全省組建116個(gè)科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，針對(duì)技術(shù)難題開展科研攻關(guān)，在濕地植被修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、石質(zhì)山造林等方面，探索出一批新技術(shù)、新方法。2018年有2項(xiàng)林業(yè)科技成果獲省科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)，有2個(gè)新品種通過國家審定。

4.統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。因地制宜做好林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建山水林田湖草生命共同體。推進(jìn)林長制與全面打造水清岸綠產(chǎn)業(yè)優(yōu)美麗長江（安徽）經(jīng)濟(jì)帶、脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、山水同治、興林富民、綠色發(fā)展。全面加強(qiáng)濕地保護(hù)修復(fù)，全省已建濕地類型自然保護(hù)區(qū)23處，濕地公園64處，濕地保護(hù)率達(dá)48.12%。

以林長統(tǒng)籌實(shí)施林業(yè)增綠增效，全面推進(jìn)人工造林、封山育林、石質(zhì)山綠化和農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)，開展“四旁四邊四創(chuàng)”國土綠化提升行動(dòng)，打造綠色生態(tài)“五小園”，構(gòu)建江淮綠帶，見縫插針擴(kuò)面提質(zhì)“增綠”，提升國土綠化水平。目前，長江流域的8個(gè)市中6個(gè)已成功創(chuàng)建國家森林城市，其余2個(gè)正在創(chuàng)建?；春恿饔蛴?個(gè)市成為全國綠化模范城市，有3個(gè)正在創(chuàng)建國家森林城市。

三、深化“林長制”實(shí)現(xiàn)新發(fā)展

制度變遷與林業(yè)生態(tài)改革深化。“制度在社會(huì)中的主要作用，是通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定（但不一定有效的）結(jié)構(gòu)來減少不確定性。然而，制度的穩(wěn)定性絲毫不否定它們處于變遷之中這一事實(shí)。從慣例、行為規(guī)范到成文法、普通法，及個(gè)人之間的契約，制度總是處在演化之中，因而也在不斷改變著對(duì)我們來說可能的選擇。”[5]林長制是林業(yè)生態(tài)發(fā)展過程中的制度創(chuàng)新，初步解決了理念淡化、職責(zé)虛化、權(quán)能碎化、舉措泛化和功能弱化等問題（如圖2所示），在安徽取得了顯著成效。隨著林業(yè)生態(tài)發(fā)展的時(shí)間和空間的變化，制度性交易成本需要持續(xù)降低或者在演化和變遷中持續(xù)減少。在歷史上，有三個(gè)關(guān)鍵因素導(dǎo)致了交易費(fèi)用的降低：非人際關(guān)系交換、可行的市場制度的出現(xiàn)及現(xiàn)代科技革命所帶來的收益的增加。[5]因此，林長制改革還需要深化，進(jìn)一步完善提升，以釋放更多的制度性紅利和技術(shù)性紅利。

健全林業(yè)生態(tài)文明體系。林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)關(guān)鍵是處理好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，靠制度和法治，嚴(yán)格制度執(zhí)行，有效減少制度和市場交易成本。習(xí)近平總書記指出，要著力提高森林質(zhì)量，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重、質(zhì)量優(yōu)先，堅(jiān)持封山育林、人工造林并舉。開展森林城市建設(shè)，搞好城市群綠化，擴(kuò)大城市之間的生態(tài)空間。[6]因此，需要建立健全以生態(tài)價(jià)值觀念為準(zhǔn)則的林業(yè)生態(tài)文化體系，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為內(nèi)容、以生態(tài)價(jià)值規(guī)律為基礎(chǔ)、以林農(nóng)和企業(yè)為生產(chǎn)經(jīng)營主體的林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，以利益相關(guān)者為重點(diǎn)的林業(yè)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的目標(biāo)責(zé)任體系，以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的林業(yè)生態(tài)文明制度體系，以技術(shù)創(chuàng)新推廣應(yīng)用為基礎(chǔ)的林業(yè)生態(tài)技術(shù)支撐體系等，加強(qiáng)和完善林長制體系，促成林業(yè)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展。

強(qiáng)化制度執(zhí)行。習(xí)近平總書記指出“中央環(huán)境保護(hù)督察制度建得好、用得好，敢于動(dòng)真格，不怕得罪人，咬住問題不放松”[1]。林長制既要解決“長”和“制”的問題，更要解決“治”的體系和能力，這是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在專業(yè)化分工與協(xié)作的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化考核、科學(xué)評(píng)估，嚴(yán)格追究各個(gè)利益相關(guān)者的責(zé)任，獎(jiǎng)懲分明，措施嚴(yán)厲，確保“長”按“制”辦，以“制”促“治”，將林業(yè)生態(tài)政策落細(xì)落實(shí)，有效提升林業(yè)生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。當(dāng)一方林長、保一方生態(tài)、富一方群眾。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階[J].求是，2019，（3）.

[2]習(xí)近平.關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京：中共中央文獻(xiàn)出版社，2017：23.

[3]黃俊毅.森林有“林長” ?生態(tài)變了樣：安徽省推行林長制調(diào)查[N].經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2019-2-18（13）.

[4]習(xí)近平. 堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策 努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代[N].人民日報(bào)，2013-5-25（1）.

[5][美]道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：上海人民出版社，2014：65，5，96，17.

[6]習(xí)近平.在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上的講話[N].人民日報(bào)，2016-1-27（1）.

（責(zé)任編輯 吳曉妹）