戴 雯

福建工程學(xué)院管理學(xué)院，福建 福州 350118

1 引言

“河長制”即由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)河流治理。這是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制和環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度。讓各級黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓環(huán)保，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段保護(hù)環(huán)境，方便了各級地方領(lǐng)導(dǎo)直接進(jìn)行環(huán)保決策和管理。黨的十九大報(bào)告指出“堅(jiān)持人與自然和諧共生”，強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”。“河長制”的全面推行完善了水治理體系，保障了水安全的制度創(chuàng)新，同時(shí)也發(fā)揮了地方黨委政府的主體作用，統(tǒng)籌解決了水污染問題，是構(gòu)建河湖生態(tài)新格局的重要舉措，也是推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的必然要求[1]。

2 “河長制”實(shí)施后福州內(nèi)河治理的創(chuàng)新發(fā)展

2.1 “河長制”完善了政府水治理工作的管理機(jī)制

福州市全市共有50 km2以上河流73條、城區(qū)內(nèi)河107條。目前，5名市級河長、140名縣級河長，843名鄉(xiāng)級河長均已到位履職，1 834名河道專管員已到崗巡河，185個(gè)“河長制”辦事機(jī)構(gòu)實(shí)體投入運(yùn)作，河長公示牌2 401面已設(shè)置完成，全市河流管理保護(hù)責(zé)任網(wǎng)已形成并不斷完善。

“河長制”的實(shí)施，使管理機(jī)制由橫向協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M、縱向協(xié)調(diào)相結(jié)合。如此一來，在面對涉及多部門協(xié)作的內(nèi)河治理工作時(shí)，既可以保證工作效率，又可以有效地減少“踢皮球”的情況發(fā)生；主要責(zé)任人明確，問責(zé)機(jī)制得以進(jìn)一步完善，河長作為黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，擁有相應(yīng)的決定權(quán)，解決了“向誰反饋、誰來處理”的難題。對責(zé)任人的考核則由多種考核標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，考核涉及7個(gè)大類31個(gè)小項(xiàng)，并且明確說明了每一項(xiàng)的評測內(nèi)容、評測方法、給分原則和分值[2]。

2.2 “河長制”進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了多元主體共同參與治理

“河長制”的實(shí)施鼓勵(lì)了社會(huì)多元主體加入河流治理，從此不再單純地依賴政府開展治理工作，而是通過購買社會(huì)服務(wù)，借助公眾、社會(huì)組織、金融機(jī)構(gòu)等的力量來進(jìn)行內(nèi)河治理，形成了多元主體治理內(nèi)河的局面。在“河長制”下，下列團(tuán)體和個(gè)人可參與河流治理。

（1）各類相關(guān)企業(yè)及專業(yè)人士。福州市政府在內(nèi)河治理上實(shí)現(xiàn)了與市場之間的互補(bǔ)。2016年，福州市引入了PPP模式。按照這一模式，政府與社會(huì)資本共同參與水系治理—政府讓相關(guān)企業(yè)或?qū)I(yè)人士從事其擅長的工作，政府在確認(rèn)其內(nèi)河治理成果后，再向這些企業(yè)或個(gè)人支付費(fèi)用。這是企業(yè)及專業(yè)人士參與治河的一種方式。此外，企業(yè)還可提供融資，來支持“河長制”下的治河工作。2018年2月5日，福建省河長制辦公室與興業(yè)銀行簽訂了《加強(qiáng)綠色金融合作全面推進(jìn)福建省河（湖）長制工作戰(zhàn)略合作協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，興業(yè)銀行將在“十三五”期間為福建省河（湖）長制項(xiàng)目提供不低于300億元的綠色融資，提供綠色基金、綠色債券、綠色租賃、綠色信托等多元金融服務(wù)，并予以專項(xiàng)資金優(yōu)先支持。

（2）社會(huì)組織。福州市有很多社會(huì)組織，如福建省環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)、福建省青少年生態(tài)環(huán)保社團(tuán)聯(lián)盟、青年觸享空間、綠閩青年交流服務(wù)中心等，這些組織對內(nèi)河治理都有關(guān)注，并愿意參與到內(nèi)河治理工作中。福建省環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)開發(fā)了福建省民間“水環(huán)境監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)”，福州民眾可以通過這個(gè)監(jiān)督平臺(tái)，向工作人員提交監(jiān)督情況與建議，有效提高了河長治河監(jiān)督工作的效率。

（3）“百姓河長”。“百姓河長”是由福建省環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)于2015年推出的，其目的在于探索民間“河長”保護(hù)行動(dòng)與政府部門“河長制”的銜接，完善水環(huán)境監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，搭建政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等合力治水的互動(dòng)機(jī)制。該協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長張鼎華任“百姓河長”總河長，通過志愿者報(bào)名，組織選定推舉出“百姓河長”?！鞍傩蘸娱L”經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)后，可帶動(dòng)身邊的人一起保護(hù)內(nèi)河，讓內(nèi)河治理成為一種日常。目前“百姓河長”主要從事河段巡邏、沿河垃圾清理、拍照取證、進(jìn)入社區(qū)宣傳等工作。

2.3 “河長制”拓寬了民眾對內(nèi)河治理的監(jiān)督途徑

“河長制”設(shè)立了河長公示牌，民眾可以通過河長公示牌所示信息參與監(jiān)督。另外，民眾可以通過傳統(tǒng)新聞媒體、政府新媒體平臺(tái)等參與監(jiān)督，如通過福州報(bào)紙媒體、中國福州高端訪談、微信公眾號(hào)等來了解有關(guān)“河長制”的知識(shí)及內(nèi)河治理的近況，還可以通過福州市水利部、福州市河長制辦公室、區(qū)河長辦公室反饋內(nèi)河治理的問題。

3 “河長制”下福州市內(nèi)河治理中存在的問題

3.1 “河長制”相關(guān)制度不夠健全，部分考核驗(yàn)收辦法欠妥

《福州市全面推行河長制測評表》是福州市現(xiàn)行的“河長制”建設(shè)考評驗(yàn)收的依據(jù)，其涵蓋范圍廣泛細(xì)致，但是仍存在問題。第一，公共評議方式單一，缺乏可信度和公正性。第二，對河流整治的考評忽略了河流的特點(diǎn)，考評辦法有失公正。在考核制度上，雖然治河結(jié)果是最簡單、直觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，但是每條內(nèi)河水質(zhì)的差異性、治理的復(fù)雜性可能導(dǎo)致河長付出同樣的時(shí)間與精力卻得到不一樣的治理效果。

3.2 “河長制”宣傳工作不到位，市民關(guān)注度不高

在實(shí)際走訪調(diào)研過程中，研究人員可以感受到有相當(dāng)一部分人關(guān)注內(nèi)河治理和“河長制”發(fā)展，他們積極支持相關(guān)工作的開展，對此抱有熱切期望，甚至愿意投入一定的時(shí)間、精力、金錢以推動(dòng)相關(guān)工作的進(jìn)程。但是仍有相當(dāng)比例的市民并不知道“河長制”的存在，沒有見過河長公示牌，很少關(guān)注內(nèi)河治理消息。另外，民間力量薄弱，民眾參與度不高，民眾監(jiān)督方面也有一定的不足，這些都是需要解決的問題。

3.3 “河長制”的評估機(jī)制仍不夠完善

福州市政府自上而下出臺(tái)了一系列“河長制”下的內(nèi)河管理日常規(guī)范及考核評估機(jī)制，通過走訪及對部分行政區(qū)、街道、社區(qū)主管部門相關(guān)河長制工作匯報(bào)總結(jié)的資料整理，發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分主管部門的總結(jié)匯報(bào)內(nèi)容流于形式，對一些考核指標(biāo)的評估也比較隨意，考核的結(jié)果也大多一團(tuán)和氣，沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

3.4 內(nèi)河治理耗資巨大，河長工作開展仍存瓶頸

城市水環(huán)境改善是一場持久戰(zhàn)，內(nèi)河治理“癥狀在水中，根源在岸上，核心是管網(wǎng)，關(guān)鍵在排口”，是一個(gè)綜合復(fù)雜的過程，耗資巨大。這些治理費(fèi)用都依賴政府的財(cái)政撥款，財(cái)政壓力無疑巨大。雖然福州河長辦公室和興業(yè)銀行簽訂了優(yōu)先貸款協(xié)議，但還是不能解決“河長制”工作的資金來源問題。

4 “河長制”下福州市內(nèi)河治理的對策與相關(guān)建議

4.1 制定有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)分配

目前，“河長制”的實(shí)施主要是行政授權(quán)，雖相一系列的規(guī)章制度相繼出臺(tái)，但是沒有實(shí)現(xiàn)立法。有關(guān)部門可以將福州“河長制”推行過程中的一些成熟做法上升為法律法規(guī)，用立法保障河長權(quán)利，并確保其認(rèn)真履行義務(wù)，用具有規(guī)范性和穩(wěn)定性的法律來清晰界定“河長”及相關(guān)各類河流治理主體的權(quán)利與責(zé)任之間的關(guān)系，可以適當(dāng)規(guī)避人治所帶來的各種隨意性、偶然性和差異性[3-4]。

4.2 完善治理監(jiān)督機(jī)制，形成社會(huì)共治局面

上級主管部門加強(qiáng)應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)督。一方面應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。上級水利、環(huán)保等業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)對地方河長治理內(nèi)河的進(jìn)展進(jìn)行全方位的指導(dǎo)監(jiān)督；另一方面應(yīng)加強(qiáng)行政主管部門的監(jiān)督與激勵(lì)；此外還應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)大眾的監(jiān)督。在“河長制”下，應(yīng)鼓勵(lì)公民參與到內(nèi)河治理工作當(dāng)中，治理工作要對全社會(huì)公開，為公眾監(jiān)督開方便之門。

4.3 善內(nèi)河治理的責(zé)任追究制度

完善內(nèi)河治理的責(zé)任追究制度，讓內(nèi)河污染責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，付出代價(jià)，才能使內(nèi)河治理長治久安。完善內(nèi)河治理的責(zé)任追究制度，主要包括兩個(gè)方面：一方面是污染者的責(zé)任追究，對破壞內(nèi)河生態(tài)的污染者進(jìn)行嚴(yán)懲，視情況進(jìn)行罰款并給予思想教育。另一方面是治理者的責(zé)任追究，內(nèi)河治理的責(zé)任追究往往比較復(fù)雜，有時(shí)內(nèi)河上游若不及時(shí)治理，則會(huì)導(dǎo)致下游受污染，讓下游治理者“背鍋”，因此要完善內(nèi)河治理檢測系統(tǒng)，明確治理責(zé)任方。

4.4 增強(qiáng)居民護(hù)河意識(shí)，豐富治理宣傳手段

為增強(qiáng)居民護(hù)河意識(shí)，有關(guān)部門可以考慮用形式多樣的活動(dòng)吸引福州市民參與到“河長制”下的內(nèi)河治理中。地方政府可以組織志愿者建立“河長制”宣講小組，進(jìn)入街道、社區(qū)，向市民面對面地宣傳有關(guān)的政策、法規(guī)、知識(shí)等，以此提高市民的內(nèi)河治理意識(shí)及法律意識(shí)；可以開展中小學(xué)生內(nèi)河治理知識(shí)教育課堂，或者舉辦知識(shí)競答、征文等各類競賽活動(dòng)，激發(fā)中小學(xué)生的護(hù)河、治河熱情；可以借助福州市文藝骨干的力量，創(chuàng)作與“河長制”下內(nèi)河治理相關(guān)的情景劇、歌曲、小品等文藝節(jié)目，在福州的主城區(qū)進(jìn)行巡演；還可以舉辦以內(nèi)河治理為主題的微電影、攝影、文創(chuàng)、平面廣告、公益視頻等系列的比賽，用富有創(chuàng)意和趣味性的各類活動(dòng)讓福州市民置身其中，從而激發(fā)市民參與內(nèi)河治理的熱情。

4.5 保護(hù)之余，合理開發(fā)內(nèi)河資源

福州市的內(nèi)河曾經(jīng)具有相當(dāng)?shù)乃\(yùn)價(jià)值，河長們可以從多個(gè)角度推動(dòng)河流的治理，不要局限在改善環(huán)境這一個(gè)角度。合理的開發(fā)也是對資源的保護(hù)。古時(shí)候，福州內(nèi)河孕育了榕城聞名于世的閩商、坊巷、船政等文化，在國內(nèi)同等級城市中十分罕見，同時(shí)還衍生出內(nèi)河商務(wù)、航道、軍事等文化。河長們可以將內(nèi)河綜合治理與水上文化旅游開發(fā)相結(jié)合[5]，由此可產(chǎn)生良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，也符合內(nèi)河整治的可持續(xù)發(fā)展。