龍登高 王 明 陳月圓

相對于西歐國家，大一統(tǒng)是傳統(tǒng)中國的突出特征。以往的感性認(rèn)識乃至長期以來的主流思潮認(rèn)為，歷代封建王朝對基層進(jìn)行嚴(yán)密的管制，以強化國家能力，維護(hù)大一統(tǒng)。然而，朝廷對基層社會的管理，是嚴(yán)密控制，還是趨于放任自由？是直接管制還是基層自治？近年來學(xué)者們從不同的角度論證了民間組織在基層秩序中的角色，揭示了民間組織與政府之間相得益彰的復(fù)雜關(guān)系(1)詳見王日根：《論明清鄉(xiāng)約屬性與職能的變遷》，《廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2003年第2期；楊國安：《控制與自治之間：國家與社會互動視野下的明清鄉(xiāng)村秩序》，《光明日報》2012年11月29日，第11版；吳雪梅：《多中心互嵌：鄉(xiāng)村社會秩序的又一種類型》，《光明日報》2011年12月15日，第11版。，但尚無成果論述基層自治與國家能力的關(guān)系。

一、基層自治與政府間接控制

(一)制度化的基層自治體系

圖1 民間主體與基層自治

(二)民間組織主導(dǎo)基層公共產(chǎn)品與公共服務(wù)

士紳提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，并非依賴其個體的力量，而是依靠制度化、組織化的民間組織平臺。公共產(chǎn)品的提供，一般被認(rèn)為是現(xiàn)代國家能力的核心所在。傳統(tǒng)中國的基層公共產(chǎn)品，并非由政府直接供給，而是主要依賴以士紳為核心的各種民間組織完成。多樣化的民間組織全方位提供各類公共產(chǎn)品，在政府的支持與配合下自發(fā)運行，是基層治理的中堅力量。

主要由私塾、義學(xué)和書院構(gòu)成的民間教育系統(tǒng)，也受到政府的鼓勵與支持(18)陳月圓、龍登高：《清代書院的財產(chǎn)屬性及其市場化經(jīng)營》，《浙江學(xué)刊》2020年第3期。。晚清“千古奇丐”武訓(xùn)，能夠利用地權(quán)市場、金融市場與法人產(chǎn)權(quán)制度來理財籌資，由理事會興建和管理義學(xué)(19)龍登高、王苗：《武訓(xùn)的理財興學(xué)之道》，《中國經(jīng)濟史研究》2018年第3期。。這一事例雖然極端，卻說明當(dāng)時具有普遍的制度基礎(chǔ)。

宗教方面，歷史上中國的宗教自由和多樣化，與同時期歐洲的教派對立與紛爭迥異。佛道寺廟與地方神祇遍布各地，不僅提供宗教與信仰服務(wù)，亦廣泛提供各類公共產(chǎn)品。寺廟以民間施舍置產(chǎn)，自魏晉以來就有放貸的傳統(tǒng)(20)周建波、張博、周建濤:《中古時期寺院經(jīng)濟興衰的經(jīng)濟學(xué)分析》,《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》2017年第3期。，為基層百姓提供金融服務(wù)。以寺廟為中心開展的廟會，亦成為集會娛樂、商品交易的場所(21)趙世瑜：《狂歡與日常——明清以來的廟會與民間社會》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第182頁。。

家族、宗族可以視為以血緣為紐帶的民間組織，不同程度地承擔(dān)了禮儀、賦役、經(jīng)營、救濟互助等職責(zé)(24)科大衛(wèi)：《皇帝與祖宗——華南的國家與宗族》，南京：江蘇人民出版社，2009年，第11頁。。家族普遍擁有的族田，開展家族與基層社會的公共事務(wù)。

民間組織所提供的公共產(chǎn)品還包括社會治安的維護(hù)。甚至在遇到匪亂的情況下，也是民間自救自衛(wèi)，晚清團(tuán)練就是如此，靠地方團(tuán)練而興起的湘軍還挽救了太平天國沖擊下?lián)u搖欲墜的大清王朝。光緒《嘉應(yīng)州志·兵防》之《團(tuán)練鄉(xiāng)約章程》第一條“使鄉(xiāng)自為守，民自為衛(wèi)。且使鄉(xiāng)相救援，民相衛(wèi)護(hù)，然后可戢暴安良”，直接地點明了民間自發(fā)組織維系治安的情況。類似地，準(zhǔn)軍事化的社學(xué)組織在晚清廣州府各縣普遍存在(25)楊念群：《基層教化的轉(zhuǎn)型：鄉(xiāng)約與晚清治道之變遷》，載于《楊念群自選集》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2000年，第300頁。。

綜上所述，民間自組織體系是一種普遍、全方位的存在，而且源遠(yuǎn)流長。各層面、各領(lǐng)域的民間組織相輔相成，彼此配合，推動著基層的自我管理與自我運行。

(三)官不下縣：政府間接控制和管理基層社會

“官不下縣”，是指正式行政機構(gòu)與官僚體系設(shè)置到縣級，縣以下實行間接管理，通過各種渠道與手段將國家權(quán)力延伸至基層社會?！肮俨幌驴h”并非“皇權(quán)不下縣”或“國權(quán)不下縣”，盡管在明清時期，對于某些江南等地區(qū)發(fā)達(dá)的市鎮(zhèn)，政府已增設(shè)了巡檢司作為縣以下的常設(shè)機構(gòu)以維持水陸治安巡邏，也出現(xiàn)了同知、同判駐鎮(zhèn)，或直接委派縣丞、主簿管理。但這屬于制度安排上的“權(quán)宜之計”，并沒有在全國普遍鋪開、納入固定的官僚行政體系之中(26)張海英：《“國權(quán)”：“下縣”與“不下縣”之間——析明清政府對江南市鎮(zhèn)的管理》，《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。?？傊?，政府權(quán)力對基層行使間接管理，不通過行政體系或官僚體系，而是通過各種民間中介主體來實現(xiàn)。

各類民間組織幾乎都能得到政府的鼓勵與支持。民間基礎(chǔ)設(shè)施，政府雖然無力為之，但修橋補路被納入官員考核內(nèi)容，縣官無不大力支持，甚至親自倡導(dǎo)和率先捐款。不少書院、救濟、慈善等機構(gòu)獲得政府的資金補助，政府也可能撥入罰沒的土地作為其資產(chǎn)。所謂的“官督民辦”(27)楊國安：《救生船局與清代兩湖水上救生事業(yè)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)》2006年第1期。，正是民間組織與政府合作的寫照。

與基層自治的邏輯相似而表現(xiàn)更為突出的是，對邊疆與少數(shù)民族地區(qū)等所謂“化外之地”，王朝先后實行羈縻制度、土司制度等。“因其故俗，治以寬大”(30)王安石：《尚書祠部郎中集賢殿修撰蕭君墓志銘》，載于啟功等主編《唐宋八大家全集 王安石集》，北京：國際文化出版公司,1997年，第998頁。，盡量不干預(yù)其政體、宗教、法律與稅收制度，在大一統(tǒng)的中央王朝框架之中保持高度自治，類似于本文開篇所說的自治政府，以較低的管制成本維持著國家統(tǒng)一的名分與秩序。

二、基層自治的制度基石

(一)私有產(chǎn)權(quán)：獨立與自由選擇的制度基礎(chǔ)

在私有產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民可以建立自己的農(nóng)莊，擁有獨立、排他的財產(chǎn)，才有安身立命之基(32)龍登高：《中國傳統(tǒng)地權(quán)制度及其變遷》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2018年，第24頁。。明清個體農(nóng)戶能夠在獲得土地所有權(quán)、占有權(quán)或使用權(quán)的基礎(chǔ)之上，自由配置各種生產(chǎn)要素，自主、獨立經(jīng)營其家庭農(nóng)莊(33)龍登高、彭波：《近世佃農(nóng)經(jīng)營性質(zhì)與收益比較》，《經(jīng)濟研究》2010年第1期。。勞動力逐漸獲得基本的自由流動與選擇權(quán)力，允許人口跨區(qū)域流動與跨社會階層流動，民眾通過創(chuàng)造和積累財富可以提升經(jīng)濟地位，通過參加科舉可以提高政治與社會地位。與之相對應(yīng)，從戰(zhàn)國至秦漢，平民百姓(庶人)開始突破等級制度而自由致富(34)李埏：《太史公論庶人之富》，《思想戰(zhàn)線》2002年第1期。，唐宋以來可稱為“富民社會”(35)林文勛：《中國古代“富民社會”的形成及其歷史地位》，《中國經(jīng)濟史研究》2006年第2期。，至近代向市民社會演進(jìn)。

對組織與機構(gòu)而言，擁有排他的法人產(chǎn)權(quán)，才有可能獨立存在、自主發(fā)展。法人產(chǎn)權(quán)可以說是私有產(chǎn)權(quán)的衍生形態(tài)，反映了私有產(chǎn)權(quán)的發(fā)育程度。法人產(chǎn)權(quán)在公益機構(gòu)、慈善機構(gòu)、會館等非營利性機構(gòu)當(dāng)中都有呈現(xiàn)，族田、廟田、學(xué)田也可歸屬于法人產(chǎn)權(quán)。這些法人既是在政府檔案中有登記的產(chǎn)權(quán)單位，同時也是交易單位，還是納稅單位。

(二)自然約束下的有限政府與經(jīng)濟自發(fā)演進(jìn)

金融工具的限制。當(dāng)代金融機構(gòu)有效集中了民眾的財富，當(dāng)金融機構(gòu)由政府管控時，也就意味著政府可以借此汲取社會剩余。傳統(tǒng)時期官方缺乏有效的金融工具，社會剩余只能通過賦稅渠道流向政府，幾乎不存在其他的資源汲取和調(diào)配方式。雖然政府可以通過鑄造錢幣的方式獲取“鑄息”收入，卻要經(jīng)常面對“銅荒”等原材料短缺的困境，也無法杜絕民間私鑄。清代采用的是銀銅復(fù)本位的貨幣體系，但白銀主要來自日本、美洲及緬甸等地，不在官府控制范圍之內(nèi)。因此，傳統(tǒng)中國的政府，在金融工具的限制之下，既無法有效汲取社會剩余，也無法充分獲取發(fā)行貨幣的收益，掌握社會資源的能力存在天然的限制。

由于政府在非政治領(lǐng)域的放任，基層社會在很大程度上可以說是一個自組織體系。它主要不是靠外部指令來運行，而是按照相互默契的某種規(guī)則，各盡其責(zé)而又協(xié)調(diào)地自動地形成有序結(jié)構(gòu)，并且這種自發(fā)力量表面上看起來很柔弱，長期而言卻是堅忍頑強的。從歷史長河來看，其規(guī)則是由無序走向有序，由低級有序走向高級有序。為使糾紛的損失最小化，各方不斷磨合形成規(guī)則，無論是地權(quán)市場還是交易契約，都逐漸形成一些約定俗成的習(xí)俗與慣例。凡此都不是政府能夠先天規(guī)定的，一般都是政府認(rèn)可民間的慣例，進(jìn)而從國家法律上進(jìn)行認(rèn)可和規(guī)定。如典權(quán)交易規(guī)則由宋至清的演進(jìn)，最終形成了“胎借—租佃—押租—典—抵押—活賣—絕賣”層次分明且具有內(nèi)在邏輯的地權(quán)交易體系，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)與生產(chǎn)要素組合，提高經(jīng)濟了效率(41)龍登高、林展、彭波：《典與清代地權(quán)交易體系》，《中國社會科學(xué)》2013年第5期。。傳統(tǒng)中國保持著尊重民間慣例、協(xié)調(diào)而非對抗的精神，直至近代才發(fā)生了較大變化。

三、基層自治支持國家能力：內(nèi)在邏輯與歷史實證

國家能力不應(yīng)簡單以政府直接控制基層的強度，或可直接支配資源的多少來度量,更不應(yīng)理解為政府權(quán)力超越一切約束與限制的能力。不同于以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向的現(xiàn)代國家，對于傳統(tǒng)中國而言，國家能力主要體現(xiàn)為以較低成本維系“大一統(tǒng)”，實現(xiàn)長期穩(wěn)定治理。基層自治、政府間接控制的治理模式，成為憑借當(dāng)時的國家能力實現(xiàn)長期穩(wěn)定統(tǒng)治的制度機制與保障。

(一)改善朝廷與地方的委托-代理關(guān)系

在朝廷與地方的委托-代理關(guān)系中，一是要克服激勵不相容，二是要盡量避免信息傳遞失真。就前者而言，皇帝力求驅(qū)使官員在與朝廷目標(biāo)和利益一致的軌道上賣命，同時又要防范官員中飽私囊。歷朝官僚體系的制度建設(shè)中，均強化激勵機制，嚴(yán)格監(jiān)管、督察與約束機制。清代承襲明制，又多有創(chuàng)新，乾隆時期形成了“年終密考”制度，對地方官的考核和簡選發(fā)揮了獨特作用(43)常越男：《清代地方官“年終密考”制度述論》，《中國史研究》2019年第2期。。兩千年的文官制度維系大一統(tǒng)，成為中國特色的制度遺產(chǎn)。

就后者而言，信息在委托—代理鏈條上傳下達(dá)過程中容易扭曲與失真。每一級政府、每一個官員，都會根據(jù)其部門本位、自身利益、個性偏好與判斷能力對信息加以篩選。鏈條越長，層級越多，信息失真與扭曲越突出?！爸菘h不以實聞，上下相蒙”(44)司馬光：《資治通鑒》卷二百五十二，長沙：岳麓書社，1990年，第386頁。，或像當(dāng)今“上有政策，下有對策”。在信息傳遞滯緩，交通運輸不便的時代，天高皇帝遠(yuǎn)、尾大不掉的現(xiàn)象也頗堪憂慮。

通過基層自治與官不下縣，朝廷可以縮短朝廷與地方的委托—代理鏈條，以期克服官僚體系信息傳遞失真，也減輕激勵不相容問題。基層自治作為制度基礎(chǔ)，支撐基層社會經(jīng)濟的相對穩(wěn)定，短小精悍的官僚體系能夠擺脫繁瑣復(fù)雜的基層事務(wù)，專注于完成朝廷委托的國家事務(wù)，有效地構(gòu)建了傳統(tǒng)中國的國家能力。

(二)分散風(fēng)險，降低管理成本

中國幅員遼闊、民族眾多，基層社會具有高度的分散性與多樣性?；鶎庸賳T代表朝廷治理地方，當(dāng)權(quán)力直達(dá)底層時，固然有助于政府動員力的提升，但卻也意味著責(zé)任與風(fēng)險的集中，基層矛盾連累或歸咎于中央的可能性大幅提高。但是如果對地方適當(dāng)放權(quán)，允許基層自治，則危機能夠就地消化。由此減少系統(tǒng)性風(fēng)險，朝廷更不會成為指責(zé)的對象。尤其是在相對較為封閉的傳統(tǒng)中國，即使某一區(qū)域基層民眾抵制地方官吏，也很難引起其他區(qū)域民眾的共鳴，更難以同時出現(xiàn)反對中央的浪潮。

(三)激發(fā)民眾的創(chuàng)造力

基層自治所表現(xiàn)出的草根民主或樸素民主，公開化、透明化，可以激發(fā)民眾的創(chuàng)造力。這種民間自生自發(fā)的制度可以因地制宜，通過各地的創(chuàng)新嘗試，民眾能夠自由地進(jìn)行選擇處理。具有生命力的制度被自愿選擇、移植，不斷得到改善和擴展。反之，不具備競爭力的制度，則會被淘汰。義渡、廊橋、水利設(shè)施等由公益建造、免費使用的制度，在各地推廣，呈相互砥礪之勢。當(dāng)民間擁有自我決策的權(quán)力時，各地不同的約束條件下，競爭與創(chuàng)新會帶來更適合當(dāng)?shù)厍闆r的制度安排。

(四)基層自治或能制衡官僚體系

依賴官僚體系中監(jiān)管督察部門對官員的約束，實際效果有限。需要來自政府外的力量，而獨立的士紳和民間組織有時可能成為這種約束因素?；鶎幼灾髯粤?，或可以抗衡官員的狐假虎威，甚至可以和中央遙相呼應(yīng)，自下而上地監(jiān)督官員，能夠把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。極端的例子是朱元璋，允許民眾將他們認(rèn)為的不法官員“綁縛赴京治罪”！

清代“刁生劣監(jiān)”(“刁衿劣監(jiān)”)深受官僚厭惡，因為他們幫百姓訴訟(50)馬俊亞：《被妖魔化的群體——清中期江南基層社會中的“刁生劣監(jiān)”》，《清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第6期。，甚至直接越級告狀，挑戰(zhàn)地方官員話語權(quán)，可能使官員威風(fēng)掃地。其實，這恰恰反映了士紳利用其信息、知識和民間力量能夠?qū)賳T的權(quán)勢產(chǎn)生某種制衡力。從長期而言有利于消化潛在的沖突因素，使之在萌芽狀態(tài)中得到解決，而不致累積成為大問題。實質(zhì)上既有利于基層，也有利于國家能力。

四、政府直接控制在近代逐漸替代民間主體與基層自治

傳統(tǒng)中國基層自治的治理模式，體現(xiàn)在基層行政、市場主體、民間組織等非政府主體承擔(dān)了基層公共品的提供與治理，從而有效縮減了官僚體系的委托—代理鏈條，使中央政府能夠低成本地實現(xiàn)大一統(tǒng)政權(quán)對廣土眾民的有效統(tǒng)治，由此塑造了傳統(tǒng)中國的國家能力。這種樸素的經(jīng)濟自由主義取向始終在與專制集權(quán)的博弈過程中消長，作為人類天性的樸素追求，在中國是強韌的，源遠(yuǎn)流長。但缺乏正式的制度體系支撐，當(dāng)約束條件變動時，它無法抗衡政府權(quán)力的膨脹，在強勢政府面前，它有時變得脆弱不堪。在王朝末期或暴政時期，這種取向時常受到違逆，而此時，王朝自身也就隨著社會經(jīng)濟的衰落而崩潰。

近代這一傳統(tǒng)受到逆轉(zhuǎn)與扭曲，主要是如下原因：(1)近代公共設(shè)施與公共事務(wù)的需求增多，政府職能逐漸擴張，官僚體系向下滲透，原來由民間承擔(dān)逐漸轉(zhuǎn)為政府承擔(dān)。(2)隨著城市化的逐漸深化，19世紀(jì)之后部分地區(qū)的鄉(xiāng)紳進(jìn)城，清末科舉的廢除使士紳失去功名激勵機制，20世紀(jì)前期出現(xiàn)了劣紳化，士紳有時反而成為基層秩序的破壞者。(3)近代中國落后挨打，產(chǎn)生了富國強兵的追求，集體主義、政府控制日益成為社會共識。(4)凱恩斯政府干預(yù)理論、計劃經(jīng)濟理論成為20世紀(jì)中期世界主流思潮，同時也主導(dǎo)了中國社會經(jīng)濟走勢。

隨著政府直接管理日益向基層滲透，同時公共事務(wù)增多，政府承擔(dān)的公共職能增強，作為官府中介的民間組織在近代或是逐漸官僚化，或是被替代，如代理官府收稅的牙行、“官中”，變成官吏直接征稅。民間組織擁有的“公產(chǎn)”，有的被強制轉(zhuǎn)化為公共設(shè)施，如清末的“公產(chǎn)興學(xué)”“廟產(chǎn)興學(xué)”(53)徐躍：《清末廟產(chǎn)興學(xué)政策的緣起和演變》，《社會科學(xué)研究》2007年第4期。。到了20世紀(jì)中后期，民間組織甚至一度被意識形態(tài)視為政府的對立面而被連根鏟除。在計劃經(jīng)濟時期，家族被視為封建殘余而清除。歷史上長期存在的各種“會”“社”，要么不復(fù)存在，要么被改造成為準(zhǔn)政府性的事業(yè)單位。

為了獲得對基層的強控制力與組織力，政府包攬了一切，變成了無限責(zé)任政府，承擔(dān)了大多數(shù)公共事務(wù)與全部風(fēng)險。主流思潮認(rèn)為，教育、醫(yī)療、公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施，都必須而且只能由政府承擔(dān)。這種計劃經(jīng)濟時代的思潮至今仍很有影響，以至于忽視了公共品的供給主體是可以多樣化的，政府之外的供給者也可以是有效率的，政府直接供給反而會存在種種弊端(54)龍登高、王明、黃玉璽：《公共品供給的微觀主體及其比較——基于中國水運基建的長時段考察》，《管理世界》2020年第4期。。事實上，政府的經(jīng)費的唯一來源即是稅收，于是財政體系與納稅人均不堪重負(fù)，并失去了多樣性與創(chuàng)造性，政府與民間都失去活力。

傳統(tǒng)中國未能自發(fā)走向“資本主義”，近代中國落后挨打，使人們強烈懷疑中國傳統(tǒng)經(jīng)濟的活力，寄望于強有力的政府控制來推動中國現(xiàn)代化，這成為20世紀(jì)的中國主流思潮(55)龍登高：《中國史觀的20世紀(jì)偏誤及其探源》，《清史研究》2020年第6期。。特別是在中國救亡圖存的民族危難中，民間經(jīng)濟自由主義與基層自治的傳統(tǒng)日漸式微，幾近消失于國家治理與學(xué)人視野之中，被人遺忘或受到曲解。正本清源，獨特的制度遺產(chǎn)能帶來理論創(chuàng)新與現(xiàn)實啟示。