肖乃濤

(武漢紡織大學 研究生處，湖北 武漢 430200)

辦學自主權是高校自主處理內(nèi)部事務、抵御外部不當干預的重要憑仗。近年來，我國高校辦學自主權雖然不斷擴大但總體不足，這已成高等教育戰(zhàn)線的共識，也是高校師生的切身感受。大學應當是雙重自主的，亦即大學相對政府宏觀自主，學院相對大學微觀自主，而且宏觀自主與微觀自主是相互依賴的，無論哪個層面的自主缺失，都將導致大學雙重自主結(jié)構的坍塌，任何從事知識創(chuàng)新的團體或組織都應當以雙重自主結(jié)構作為基本框架。[1]當前，我國大多數(shù)高校實行的校院系三級建制、校院兩級管理模式。在此種模式下，校級行政部門代表學校制訂發(fā)展規(guī)劃并組織實施，對學院實行宏觀管理和具體行政事務指導；學院處于中間層次，具有一定的行政管理權和自主權，負責統(tǒng)籌和落實本學院各項事務；系(教研室、研究所等)作為最基層學術組織，負責實施具體的教學、科研及社會服務活動?！靶Ｔ簝杉夑P系嵌入在政府與大學關系之中，在傳統(tǒng)科層組織模式下，基層學術組織擁有權力較小，校部機關對基層學術組織管得過細、統(tǒng)得過死?！盵2]

如果說大學與政府的關系不順是大學宏觀自主的要害，那么大學與內(nèi)部教學科研單位的關系紊亂則是學院微觀自主的癥結(jié)所在。我國校院關系概括地講，就是“校辦院”而非“院辦?！保簩W校不僅決定學院領導班子的配備，還控制著學院學生招生、專業(yè)設置、課程教學、科研組織、人事管理、職稱評審、資源配置、對外合作等學術活動和組織發(fā)展的方方面面，校級管理層處于強勢和主導地位，而學院處于弱勢和依附地位。大學作為典型的“底部沉重”型組織，基層院系承擔著教學科研、社會服務與文化傳承任務，“任何自上而下的改革只有落實到學科或院系層面才有意義”。[3]調(diào)整校院關系、深化校院兩級管理體制改革，已經(jīng)成為構建以學院為中心的內(nèi)部管理體制、提升學院自治水平的著力點，也是從“校辦院”轉(zhuǎn)向“院辦?！钡耐黄瓶凇?/p>

一、學院設置轉(zhuǎn)向?qū)捫徒M織結(jié)構

學院是現(xiàn)代大學的基本組織單位，肩負著師資隊伍建設、人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等諸多職能，在大學中處于中間層次，地位十分重要。院系設置是保持學院獨立性、激發(fā)學院辦學活力、提高學院自治能力的前提條件。我國學院之所以處于弱勢地位、自治程度偏低，一個重要原因就在于學院設置過多。

1.學院數(shù)量多而權力小

研究表明，我國大學學位層次越高學院設置數(shù)量相應越多。綜合性大學平均學院數(shù)量為25個，相當于3個本科專業(yè)設置1個學院，最多的竟設有56個學院；多科性院校學院數(shù)量均值近20個，相當于2.5個本科專業(yè)設置1個學院，另有數(shù)量不等的繼續(xù)教育學院、基礎課部、學院級的研究院或中心，以及民辦官助的獨立學院。單科性院校在1個學科門類下平均設有7個學院，而且每個學院僅有1個本科專業(yè)。[4]相對而言，國外大學基于學科門類而非本科專業(yè)來設置學院，學院學科容量大、內(nèi)設系所多，國外研究型大學平均學院數(shù)量為8.4個，而我國研究型大學平均擁有19.7個學院。[5]英美9所頂尖大學平均設置8個學院(其中哈佛大學15個、帝國理工大學4個)，我國重中之重大學聯(lián)盟(C9)則平均擁有38個學院(其中北京大學53個、哈爾濱工業(yè)大學23)，[6]國內(nèi)外頂尖大學學院數(shù)量相差四倍有余。

我國高校二級學院數(shù)量居高不下是由多方面原因造成的。從國家層面來看，大學擴招之后仍然延續(xù)按照專業(yè)設置學院的制度，規(guī)模效應下不可避免地造成學院數(shù)量膨脹；從高校自身來講，伴隨著高等教育大眾化、普及化進程，高校在利益驅(qū)使和行政主導下熱衷于升格、綜合化，搞學科專業(yè)“大而全”，增設和拆分學院順理成章；從學院層面來說，為追逐學院自身權力利益，“寧為雞頭不做鳳尾”，盲目跟風擴系建院。學院數(shù)量擴張或許能獲得短期利益、解決規(guī)模難題，但是學院數(shù)量過多弊端也不容忽視。

首先，導致大學低水平重復建設。每新建一個學院就意味著要按不低于學生規(guī)模的1/18配備教師，以及學院領導班子成員、行政管理人員、學生輔導員、實驗管理人員等教職員工，加之每個學院在資源追求方面都要求“麻雀雖小五臟俱全”，教學、科研、辦公、實驗用房陡增，導致高校辦學資源浪費嚴重。其次，增加大學管理成本并降低管理效率。管理幅度直接影響組織效率，管理幅度過寬或過窄都不利于高校運轉(zhuǎn)?；鶎庸芾碚吣苡行Ч芾?6人左右、中層管理者能有效管理10人左右，而高層管理者不宜超過7人。學院數(shù)量過多會增加大學內(nèi)部關系的復雜性，形成不必要的組織壁壘，加大溝通協(xié)調(diào)難度，導致大學管理成本過高、管理效率低下。再次，有利于大學集權進而削弱學院的獨立性。組織的生存發(fā)展離不開資源支持，子組織越多對資源的依賴性就越強。在大學辦學規(guī)模相對穩(wěn)定的情形下，學院數(shù)量越多體量自然就越小、議價能力就越弱，而學院間的競爭則日益加劇，校級管理層對學院的控制力就變得越強；有些大學甚至采取“推恩令”的策略不斷擴張學院，從而加強校級管理層集權，學院最終成為大學的執(zhí)行機構，獨立性、自主性不斷削弱，何談相對大學微觀自主？

2.學院設置由窄向?qū)捳{(diào)整

權力的行使，離不開組織這個媒介，管理者一般通過建構適合自身需求的組織結(jié)構，經(jīng)由組織程序發(fā)布命令、行使組織權力。組織在多年的發(fā)展中，從最初的簡單組織結(jié)構，逐漸演變出U型結(jié)構、M型結(jié)構、矩陣結(jié)構、多維立體結(jié)構，猶如從原始的木筏，逐漸進化為單舟、大船、艦隊、航空母艦式的海陸空戰(zhàn)斗群。鑒于我國大學二級學院數(shù)量較多與權力較小并存的現(xiàn)狀，“將窄型院系組織結(jié)構調(diào)整為寬型院系組織結(jié)構，并同時優(yōu)化校院系權力結(jié)構，應是我國高校推進院系治理結(jié)構改革的最佳路徑?！盵7]建立寬型組織結(jié)構的學院，應當從三個方面著手。

一是按照學科門類而非專業(yè)重新調(diào)整學院設置。學科作為相對獨立的知識體系，其研究對象、理論、定理、規(guī)則和方法相對穩(wěn)定，人類所有的知識可以劃分為自然科學、農(nóng)業(yè)科學、醫(yī)藥科學、工程與技術科學、人文與社會科學五大門類。我國則將學科劃分為13個門類、110個一級學科。專業(yè)是根據(jù)社會分工需要劃分的學業(yè)類別，大致對應一級學科下設的二級學科，隨著社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構和人才需求變化而不斷調(diào)整。國外大學按照學科門類、一級學科設置學院的比例大致為7：3，而我國則相反，按照學科門類或?qū)W科群設立學院的不足30%，有的甚至是按照二級學科來設置。與此同時，有的學院涵蓋兩個及以學科，比如數(shù)學與計算機學院，但學科關聯(lián)度不強、整合度不高，而比重較大的工科則分散在四五個不同的學院。為此，既要防止學院學科結(jié)構單一，也要警惕學院學科結(jié)構分散，學院要兼顧學科的綜合性與專業(yè)性。二是保持學院數(shù)量相對穩(wěn)定而適度增設系級組織。管理幅度與管理層次密切相關，減少管理幅度就要相應增加管理層級，兩者成反比。學院作為大學的中層組織，應當相對保持穩(wěn)定，可以根據(jù)社會需要增加或減少研究所、中心等類學系組織，保持學系的靈活性。三是可以設立特色學院、綜合性學院以及學院級別的各類研究院，既有利于彰顯大學的辦學特色，又能夠促進學科交叉融合，增強學院的包容性和獨立性。

二、校院兩級管理實行M型結(jié)構

校院兩級管理的本義，是依托學校和學院兩個管理層級，實現(xiàn)學校宏觀決策、部門協(xié)調(diào)配合、學院實體運行。校院兩級管理在實際推進過程中最大的困難就是“校辦院”，大學與學院之間的職責和權限不清晰、責權利不相匹配。校院權力配置總體上“權限界定不清、放權不充分”，學校在自上而下放權過程中擔憂學院的用權能力，學院自下而上要權過程中存在“要權不擔責”的心態(tài)，[8]導致學校與學院的權責關系始終處于膠著狀態(tài)。為激發(fā)學院主動實現(xiàn)學校學術發(fā)展目標，我國大學在校院兩級管理改革方面進行了諸多嘗試。目前來看，改革大學與學院的關系，采取M型組織結(jié)構(Multidivisional Structure)為佳。

M型結(jié)構也稱之為事業(yè)部制，最早在杜邦、通用等規(guī)模龐大、職能多元的巨型企業(yè)誕生。這些跨國大型企業(yè)根據(jù)產(chǎn)品類型、地區(qū)分布、客戶需求的不同，成立相應的事業(yè)部等分支機構，總部負責規(guī)劃、籌資、協(xié)調(diào)、考核等戰(zhàn)略決策，各事業(yè)部在總部的授權下保持相對的獨立性，分散經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧?？偛颗c各事業(yè)部等分支結(jié)構不再是傳統(tǒng)的集權關系，而是適度控制下的分權關系，各事業(yè)部擁有較大程度的準自主權。M型結(jié)構的最大優(yōu)勢在于分散決策、內(nèi)部競爭，集權與分權有機結(jié)合。采取M型結(jié)構的校院兩級管理，大學與學院之間將形成“介于計劃控制和合同管理之間的準市場關系”。[9]如此一來，大學通過編制發(fā)展規(guī)劃、擬定目標任務書對學院進行管理和控制，成為頂層設計的戰(zhàn)略中心；學院將獲得教學、科研等準自主權，從缺乏獨立性轉(zhuǎn)向半獨立性，成為日常運轉(zhuǎn)的責任中心，進而形成準市場模式的校院關系。為此，有必要對學校權力進行規(guī)制，進一步界定和劃分校院兩級的權力與責任。

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1.以放權為核心，賦予學院權能

高校內(nèi)部以學科和專業(yè)為基礎，在橫向上分割成或大或小的學院、系部和研究中心(所)，并在長期發(fā)展過程中形成了各自的學術話語體系。學院在高校內(nèi)部的橫向分割，不僅阻礙了跨學科發(fā)展，更加劇了校內(nèi)人財物的競爭和博弈。大學和學院在資源投放和資源調(diào)配方面的態(tài)度截然不同。學校主張公平原則和績效優(yōu)先，根據(jù)學院的辦學規(guī)模適當兼顧學科特征進行基數(shù)微調(diào)；學院則更多主張傾斜性投入和任務導向，每個學院都認為自己具有不可替代性或者特殊性，應該得到基本的辦學資源保底甚至于或多或少的必要照顧。[10]校院兩級管理實質(zhì)是大學對學院授權，此時兩者隸屬行政性權力關系；學院微觀自主強調(diào)分權，屆時兩者屬于契約性權力關系。推進學院微觀自主，大學宜加快簡政放權步伐，“以放權為常態(tài)、不放權為例外”，以財務管理模式改革為放權突破口，撬動大學人財物事的全盤改革，將教育主管部門下放給大學的辦學自主權盡可能地下放給學院，進一步落實并擴大學院戰(zhàn)略規(guī)劃、教育教學、學科建設、科學研究、人才隊伍、資源配置、對外交流的自主權，建立實體性學院；同時，精簡校級職能部門，著力建設服務型機關，推動直線型的校院權力關系向扁平化關系轉(zhuǎn)變。

2.以確權為重點，壓實學院責任

權力與責任猶如硬幣的正反面。權責一致是學院有序運行的重要保證，無論是學術權力與行政權力二元權力論，還是政治權力、行政權力與學術權力三元權力論，其焦點均在于權力與責任的對等性，權大責小、權小責大都不利于學院的治理。[11]權責一致是權力與積極責任的統(tǒng)一，也是權力與消極責任的統(tǒng)一，現(xiàn)實中權力總是爭取積極責任、回避消極責任，權力大多全面清晰，而責任則模糊籠統(tǒng)。校院權責統(tǒng)一是個長期復雜的過程，職能部門放權不可能一蹴而就，而且基于“理性的經(jīng)濟人”，無論是職能部門還是學院都希望多擁有一些權力、少承擔一些責任，特別是消極責任。[12]此時，有必要通過大學章程以及校內(nèi)規(guī)章制度，對學校職能部門和學院進行確權，既明文確定各自的管理權限，又約定各自必須承擔的責任，建立校院兩級辦學成本分攤的具體規(guī)則及執(zhí)行機制，通過規(guī)章制度的約束和規(guī)范確保校院權責一致。

3.以督權為手段，促進校院平衡

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵13]校院兩級管理改革在“簡政放權、擴權強院”過程中還存在權力監(jiān)督不到位、監(jiān)督力量不足、存在盲區(qū)等突出問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前對大學內(nèi)部權力的制度性監(jiān)督制約還比較薄弱，“學院內(nèi)部權力制約總體較低，權力監(jiān)督不夠有效，特別是決策過程中黨委對行政的監(jiān)督不得力。”[14]辦學自主權脫離不了監(jiān)督管理，為此強化高校外部監(jiān)督、促進高校內(nèi)部紀檢部門“三轉(zhuǎn)”勢在必行。根據(jù)“有權必有責、用權受監(jiān)督”的原則，一方面教育主管部門等行政力量、行業(yè)企業(yè)等市場力量、媒體中介等社會力量要加強對大學的監(jiān)督和問責，充分發(fā)揮教代會、民主黨派作用，加強校內(nèi)民主監(jiān)督；另一方面大學對學院授權的同時要嚴格督權，要加強學院領導班子建設，加大校內(nèi)黨建與思想政治巡察以及經(jīng)濟責任審計力度，強化權力下放、管理重心下移過程中的權力監(jiān)督和制約，確保學院在大學的宏觀領導下，認真履行人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新職能，保持校院兩級改革與發(fā)展張力。

三、學院行政服務學術一元結(jié)構

學術權力是大學的根本權力。大學是學術組織與科層組織的結(jié)合體，眾多利益相關者共同治理大學成為主流趨勢，但對學術權力的堅守和學術自由的保護仍然是大學治理的核心。學院與大學職責同構，國內(nèi)外大學的學院均同時兼有學術性和行政性。至于學術性與行政性誰強誰弱、孰主孰從，不同類型的學院差別較大。大學長期采取行政主導、財政人事集權的管理模式，導致學院行政權力泛化、學術權力相對萎縮，政治權力和行政權力占據(jù)了學院權力場域的主導地位。學術性始終是大學的本質(zhì)屬性，校院系三級建制越往基層學術權力理應越大，學院可謂是大學的學術心臟地帶。大學層面的學術權力與行政權力二元權力論，抑或是政治權力、行政權力與學術權力三元權力論，都不再適應學院管理，學院層面學術權力要處于主導地位，也就是說學院行政權力要讓位于學術權力，并服務于學術權力一元結(jié)構。

人才培養(yǎng)與科學研究是學院的兩大核心職能，學院要堅持“服從于真理而不屈從于權威”的知識信仰，以及學術自由、學術自治、學術中立的“3A原則”，立足于學術性目標并通過學術性方式予以推進。教授作為學術權力的象征和代表，在大學治理中具有獨特的地位和作用，必須充分發(fā)揮教授的作用、推進教授治學。教授治學有廣義和狹義之分，前者是指“教授從事具有研究屬性的學術活動”，后者則指“教授在學術領域行使其決定權力?！币簿褪钦f，狹義的教授治學強調(diào)的是“教授在大學學術事務管理上的發(fā)言權”，而教授治校則是力求“創(chuàng)建以學術權力為主導的大學組織結(jié)構與權力架構”。由此可見，教授治學與教授治校有著本質(zhì)區(qū)別，教授治學僅是教授治校中的一個細枝末節(jié)問題。

當前，要突出教授委員會(或?qū)W術委員會)在學術事務的最高決定權和審定權，縮小行政權力在學院事務中的自由裁量權，試行教授委員會選舉提名院長、討論決定學院年度預算等多種措施，充分發(fā)揮以教授為代表的教師群體在學術決策和管理中的重要作用。此外，學院可推行“學術PI”制，賦予學科帶頭人、專業(yè)負責人類似講座教授調(diào)配學術資源的權力，平衡“雙肩挑”人員行政管理與科學研究的職責比例，不斷增強學院學術權力。

2.行政與學術適度分離，發(fā)揮學術主導作用

國內(nèi)高校與西方大學關于大學內(nèi)部治理的根本目的——實現(xiàn)大學學術自治和學術自由，是有著高度共識的，沒有原則性分歧。為達到這一目的，“高校以學科為基礎，以學術權力和行政權力二元對立為基本架構，以學術自治為最高價值追求，建立了一個分割的內(nèi)部治理結(jié)構?！睋Q言之，高校內(nèi)部圍繞權力分配和執(zhí)行體系，形成了兩大核心關系：一個是行政權力與學術權力的關系，另一個是大學與學院的關系。這兩大核心關系主體受利益驅(qū)動，總體上呈現(xiàn)出分化與矛盾的格局。

大學內(nèi)部同時存在著行政權力和學術權力，兩者既相互沖突又相互交織，大學的有效治理往往是行政權力與學術權力共同作用的結(jié)果。大學快速發(fā)展離不開行政力量的驅(qū)動，大學去行政化并不意味著大學不需要行政管理。學院黨政聯(lián)席會承襲校級層面黨委領導下的校長負責制，本身兼具教育、學術、管理三重職責，特別是科層式管理能夠加強學院資源統(tǒng)籌能力，更好地服務學院人才培養(yǎng)和學術發(fā)展。深化校院兩級管理，要正確處理好學院層面的學術權力與行政權力關系?！盎谌壗M織兩級管理架構的大學行政權力和學術權力配置與運作的模式，可在學院層面分離行政權力與學術權力，把行政管理工作集中在學院，把學術管理工作下放到系?！痹诖斯芾砑軜嬒拢瑢W院層面負責學科建設和行政事務，為廣大教師創(chuàng)造寬松的學術環(huán)境，而學系則在學院的指導下實施并完成具體的教學和科研工作。

從管理本位轉(zhuǎn)向?qū)W術本位，還要解決好學院院長的角色沖突。實證研究發(fā)現(xiàn)，不同層次類型高校的學院院長，普遍存在著中度偏上的學術角色與行政角色沖突，這是由職位而非個人決定的。學院院長一般擁有學術專長和教授職稱，在任時是學院的行政首腦、全職履行學院管理職責，離任后可以承擔學系的教學和科研工作，由此可以一定程度上解決學院院長的角色沖突。簡言之，在大學內(nèi)部學院更熟悉學科專業(yè)狀況和師生發(fā)展訴求，職能部門以單一方式集中管理各個學科，難免存在“外行管理內(nèi)行”的情形，抑制了學院發(fā)展的自主性和積極性，在較大規(guī)模大學中不宜以職能部門為管理中心，而應以學院為管理中心。校院兩級管理改革歸根到底，是要建立校院分權關系，賦予學院準自主權，確立學院半獨立性，著力推進行政權力服務學術權力。