王 齊，孫 靜

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

改革開放以來，我國社會正在經(jīng)歷著一場急劇而持久的社會轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變中，還表現(xiàn)為計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，更伴隨著社會秩序的一系列變動。立體化社會治安防控體系源于社會治安綜合治理思想，立足于我國轉(zhuǎn)型時期錯綜復(fù)雜的社會矛盾，作為一項從國家層面進(jìn)行治安治理的重要戰(zhàn)略，立體化社會治安防控體系為轉(zhuǎn)型時期的社會公共安全提供了一套行之有效的治理方式。2001年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強社會治安綜合治理的意見》，正式提出要“建立和完善全社會的防控體系”。2007年，黨的十七大報告提出“健全社會治安防控體系，加強社會治安綜合治理”。2009年，社會治安防控體系總體結(jié)構(gòu)進(jìn)一步明確，“打防管控一體化”運作機制逐步完善。2012年，黨的十八大報告提出“立體化社會治安防控體系”，立體化社會治安防控體系建設(shè)成為黨和國家的一項重要工作。2013年，黨的十八屆三中全會提出要“加強社會治安綜合治理，創(chuàng)新立體化治安防控體系”。2015年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》，要求各地要結(jié)合本地區(qū)社會治安及經(jīng)濟發(fā)展情況，分級分類制定符合本地區(qū)實際的具體實施方案，立體化社會治安防控體系建設(shè)邁入新階段。

立體化社會治安防控體系建設(shè)得以落地，關(guān)鍵在于基層。本文擬從基層社會治理，尤其是“縣域”這一特定場域出發(fā)，梳理我國當(dāng)前基層社會治安治理的實踐經(jīng)驗，探討縣域立體化社會治安防控體系的創(chuàng)新路徑。

一、立體化社會治安防控體系內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)分析

（一）立體化社會治安防控體系的內(nèi)涵

社會的存在和發(fā)展需要一定的社會秩序。我國歷來十分重視穩(wěn)定對社會發(fā)展的作用，鄧小平同志曾提出“穩(wěn)定壓倒一切”。特別是當(dāng)今社會各種矛盾交織的情形下，沒有穩(wěn)定的秩序就難以保障社會發(fā)展。社會秩序的意義首先在于維持社會安全穩(wěn)定，消除混亂，避免無序狀態(tài)。在我國社會轉(zhuǎn)型時期，伴隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，維持原有社會秩序的控制體系應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新的社會變化，進(jìn)行調(diào)適和更新。一旦社會控制缺位或不能達(dá)到應(yīng)有的效果，則必然引發(fā)社會控制失效，不穩(wěn)定因素積累進(jìn)而惡化導(dǎo)致社會失序。由此可見，社會轉(zhuǎn)型中有效社會控制是保證社會秩序的核心[1]。

解讀立體化社會治安防控體系，可以從兩個方面展開，一是對社會治安防控體系內(nèi)涵的認(rèn)知，二是對“立體化”的不同解釋。

“治安防控”包含著兩個方面的內(nèi)容：治安防范與治安控制。治安防范是對違法犯罪的預(yù)防活動，預(yù)防的內(nèi)容既包括引起違法犯罪的內(nèi)在因素又包括可能刺激犯罪行為的外在因素。治安控制是對治安秩序的控制。治安控制的內(nèi)涵更加豐富，除了對違法犯罪行為進(jìn)行防范，還要探究未來對犯罪行為采取的約束和限制策略，減小違法犯罪行為的負(fù)面影響。治安防范與治安控制都是公安機關(guān)維護(hù)社會秩序、保持社會大局穩(wěn)定的重要方式，因此治安防控是社會控制的一種具體體現(xiàn)。

“社會治安防控體系”概念提出后，關(guān)于社會治安防控體系的內(nèi)涵出現(xiàn)了四種不同的觀點。第一種觀點認(rèn)為，社會治安防控體系是一個“警務(wù)工作系統(tǒng)”，即“公安機關(guān)在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)系統(tǒng)論、運用社會控制理論和系統(tǒng)工程方法，整合內(nèi)部警力與社會資源，以社區(qū)警務(wù)為基礎(chǔ)，以全時空巡邏防控為基本勤務(wù)方式，以刑偵防控為首要環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)一指揮、互相配合、信息共享、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，集打擊、防范、管理、控制、服務(wù)等多種功能于一體，能對社會治安實施綜合控制的警務(wù)工作系統(tǒng)”①熊一新：《論社會治安防控體系建設(shè)》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2004年第4期第1-9頁。。第二種觀點認(rèn)為，社會治安防控體系是一種“警務(wù)機制”，即在“社會化進(jìn)程中，公安機關(guān)從管理社會治安、提高整體戰(zhàn)斗力的角度出發(fā)，運用各種力量、手段和措施，及時、有效地預(yù)防、控制和打擊各類犯罪，改變誘發(fā)犯罪與遏制犯罪的力量對比，對社會各層面的治安實施科學(xué)、高效、有序管理，推進(jìn)社會治安實現(xiàn)良性循環(huán)的系統(tǒng)與機制”②宋華君：《對社會治安防控體系建設(shè)的理性思考》，《山東警察學(xué)院學(xué)報》2005年第2期第109-111頁。。第三種觀點認(rèn)為，社會治安防控體系是一種“現(xiàn)代警務(wù)模式”，即社會治安防控體系是“以治安規(guī)律為依據(jù)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以信息化為手段，通過構(gòu)建實體和虛擬相結(jié)合的防控網(wǎng)絡(luò)，建立科學(xué)的調(diào)度機制和多元化的打擊模式，對影響社會治安的各種社會要素實行全方位防范控制的現(xiàn)代警務(wù)模式”③李雪冰：《治安防控體系研究》，碩士學(xué)位論文，吉林大學(xué)，2007年第5頁。。第四種觀點認(rèn)為，社會治安防控體系是一種“有組織的系統(tǒng)化控制的工程”，即社會治安防控體系是“在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機關(guān)為主體，以維護(hù)治安秩序和公眾安全感為目標(biāo)，科學(xué)整合和利用警力與社會資源，綜合運用各種措施和手段，對危害治安秩序的行為進(jìn)行有組織的系統(tǒng)化控制工程”④宮志剛、李小波：《社會治安防控體系若干基本問題研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第2期第107-115頁。。

上述觀點體現(xiàn)了對社會治安防控體系內(nèi)涵理解的不同側(cè)重。首先是防控主體的定位。在最初關(guān)于防控主體的幾種定義中，公安機關(guān)是參與防控的直接主體，承擔(dān)預(yù)防、控制、打擊、服務(wù)等多種職能。由于治安問題涉及到的因素日漸復(fù)雜，基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，多種類的社會資源開始參與社會治安防控當(dāng)中。但應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，公安機關(guān)在防控工作中仍具有不可替代的專業(yè)性與執(zhí)行力，在社會治安防控體系建設(shè)中仍將占據(jù)重要地位，其與其他社會資源之間是一種合作關(guān)系。其次是對社會治安防控屬性的認(rèn)知?；趯χ黧w的不同認(rèn)識，社會治安防控體系的屬性也有了不同側(cè)重。在早期觀點中，由于公安機關(guān)在整個防控體系中占據(jù)著防控主體的地位，社會治安防控體系也被認(rèn)為帶有警務(wù)工作的屬性。在對治安問題的形成有了更加全面的認(rèn)識后，對社會治安防控體系屬性的理解也更加全面。治安問題實質(zhì)上是一種社會問題，開展法治框架下的多元主體共同治理有其必然性，換言之，社會治安防控體系兼具雙重屬性，即社會性與控制性。最后是關(guān)于防控方式的探討。社會治安防控體系多種不同定義中提到了不同的控制方式，除了傳統(tǒng)的預(yù)防、打擊、控制等措施外，信息化手段逐漸興起。針對不同的治安問題、不同的社會背景，開展社會控制的方式是多樣的，但最重要的是以人民群眾的安全感和滿意度為目標(biāo)，切實構(gòu)建全方位的防控網(wǎng)并保障防控得以落實[2]。

關(guān)于“立體化”的解釋，最早可以追溯到2009年提出的“對動態(tài)社會的全方位、全天候、無縫隙、立體化覆蓋”。事實上，“全方位”“全天候”也可以被視為時間與空間上立體化的一種表現(xiàn)形式。在此基礎(chǔ)上，“立體化”的內(nèi)涵得到了進(jìn)一步深化。它既表現(xiàn)在防控主體上，即以公安機關(guān)為主，個人與市場力量、社會力量參與其中；也表現(xiàn)在防控手段上，如政府購買安全防控的服務(wù)。同時，它還表現(xiàn)在防控對象中，除了現(xiàn)實層面的防控，還有虛擬社會的防控；除了防控嚴(yán)重危害社會秩序的違法犯罪行為，還要注重對偏差行為的引導(dǎo)。

（二）立體化社會治安防控體系的結(jié)構(gòu)

2011年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》（以下簡稱“意見”），指出要完善社會治安防控體系，堅持“打防結(jié)合、預(yù)防為主、專群結(jié)合、依靠群眾”的方針，以“社會化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化”為重點，健全點線面結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管控結(jié)合的立體化治安防控體系①《中共中央、國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見〉》，http://zfw.daqing.gov.cn/yaowen/113.html，訪問日期：2020年5月1日。。根據(jù)“意見”指導(dǎo)，全國省、市、縣一級公安機關(guān)近年來已逐步建立起以指揮中心為前沿，以警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺為支撐，以“六張網(wǎng)”為骨架，以“四項運行機制”（情報信息預(yù)警機制、警務(wù)實戰(zhàn)指揮機制、實戰(zhàn)勤務(wù)運行機制、工作績效考評機制）為保障的全天候、全方位、立體化社會治安防控體系[3]。目前，立體化社會治安防控體系的結(jié)構(gòu)總體上包括防控主體、防控系統(tǒng)與防控目標(biāo)。防控主體中占主要地位的是公安機關(guān)，在治安防控中可以直接采取多種手段并動員其他社會力量參與。除公安機關(guān)外，以社會組織為代表的社會力量和以保安公司為代表的市場力量能夠從側(cè)面近一步增強防控效果。防控系統(tǒng)包括街面防控網(wǎng)、社區(qū)防控網(wǎng)、單位內(nèi)部防控網(wǎng)、視頻監(jiān)控網(wǎng)、區(qū)域警務(wù)協(xié)作網(wǎng)和虛擬社會防控網(wǎng)等，這“六張網(wǎng)”與“四項運行機制”共同搭建起防控系統(tǒng)的主體部分。立體化社會治安防控體系的總目標(biāo)是為了實現(xiàn)社會穩(wěn)定，維持良好治安秩序，增強群眾安全感。與此同時，立體化防控措施可以由多個不同的具體目標(biāo)組成，比如打擊某類嚴(yán)重違法犯罪行為、改善社區(qū)治安環(huán)境等。

近年來，有學(xué)者在“意見”基礎(chǔ)上提出了關(guān)于立體化社會治安防控體系結(jié)構(gòu)的新觀點。這些新觀點有如下特點：其一，對“立體化”有了更加全面的認(rèn)識。有學(xué)者從多維度考察，認(rèn)為除了時間與空間上的“立體”，還應(yīng)當(dāng)包括心理上的防范意識與社會交往中的防控。社會交往中的防控可以通過如傳統(tǒng)的“守望相助”實現(xiàn)，加強社區(qū)中的防控。此外，“立體化”還應(yīng)表現(xiàn)為三組關(guān)系之間的延伸，即實體社會向虛擬社會延伸、國家向地方延伸及城市向鄉(xiāng)村延伸（見圖 1）[2]13。

圖1 “立體化”內(nèi)涵示意圖

其二，防控體系的內(nèi)容也有了進(jìn)一步豐富，認(rèn)為輿情引控與心理防控也應(yīng)納入防控系統(tǒng)之中，要“布建一個以提示、提升自我防范為內(nèi)容的涉警輿情引控網(wǎng)和以安全感經(jīng)營為內(nèi)容的心理撫慰網(wǎng)”②有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有的立體化社會治安防控體系結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以指揮中心為中樞，以“八張網(wǎng)”（街面巡邏防控網(wǎng)、城鄉(xiāng)社區(qū)村莊防控網(wǎng)、單位行業(yè)場所防控網(wǎng)、區(qū)域警務(wù)協(xié)作網(wǎng)、視頻技術(shù)防控網(wǎng)、虛擬社會防控網(wǎng)、安全感經(jīng)營與心理撫慰網(wǎng)、涉警輿情引控網(wǎng)）為骨架，以“六項運行機制”（社會力量動員機制、大警務(wù)協(xié)作與聯(lián)動機制、信息整合與共享機制、應(yīng)急機制、保障機制、考核激勵機制）為支撐，容“四庫”（數(shù)據(jù)庫、案例庫、知識庫、政策法規(guī)庫）為一體（情報信息中心）。參見宮志剛、李小波：《社會治安防控體系若干基本問題研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第2期第107-115頁。。

其三，提出要建立常態(tài)化應(yīng)急管理機制與后勤保障機制，將應(yīng)急管理機制與后勤保障機制納入社會治安防控體系，增強應(yīng)急管理能力（見圖2）。在一個開放的、不斷發(fā)展的社會中，社會治安的影響因素愈加復(fù)雜多樣，立體化社會治安防控體系的結(jié)構(gòu)也將隨著社會治安實際情況進(jìn)行優(yōu)化布局，實現(xiàn)更優(yōu)防控效果。

圖2 防控體系內(nèi)容示意圖

二、縣域立體化社會治安防控體系建設(shè)的困境

在我國的城鎮(zhèn)化歷程中，相當(dāng)長的一段時間內(nèi)呈現(xiàn)出單向度的特征，即大城市的政治、經(jīng)濟、文化資源高度集中，大量人口被大城市的公共資源與就業(yè)前景所吸引而涌入其中。與之相對的是縣域地區(qū)在許多社會資源上面臨著匱乏的窘境?？h域地區(qū)難以在短時間內(nèi)吸引大量優(yōu)質(zhì)人才，城市發(fā)展定位不明確，支柱產(chǎn)業(yè)單一，特別是部分縣城地方政府還對城鎮(zhèn)化存在著錯誤認(rèn)知，僅將農(nóng)村地區(qū)簡單地規(guī)劃改造為城區(qū)，配套設(shè)施落后，公共服務(wù)不到位，對于真正實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”還有一定距離[4]。在這樣的背景下，我國縣域地區(qū)正面臨前所未有的發(fā)展機遇與轉(zhuǎn)型困境，這種困境在維持社會穩(wěn)定上主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）單一防控主體的集權(quán)控制與社會防控主體的權(quán)限模糊

治安秩序是社會秩序重要的組成部分，但治安秩序與單純的法律秩序又存在區(qū)別，如一些非正式的民間規(guī)范也會用于解決生活中的治安問題。學(xué)界認(rèn)為，治安秩序是有權(quán)主體依據(jù)相關(guān)治安規(guī)范維護(hù)的旨在保障政治安全、公眾人身和財產(chǎn)安全的安定狀態(tài)，即有條理、不紊亂、無危險的一種社會狀態(tài)①宮志剛主編《治安學(xué)導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2015，第53頁。。關(guān)于治安秩序的組成要素，不同學(xué)者提出了多種觀點，其中比較具有代表性的是陳天本提出的“主體要素、規(guī)則要素、內(nèi)容要素和時空要素”②陳天本：《治安秩序的內(nèi)涵與構(gòu)成要素研究》，《中國人民公安大學(xué)報》（社會科學(xué)版）2006年第5期第18頁。、宮志剛提出的“治安權(quán)威、治安規(guī)范和治安實體”③宮志剛：《治安秩序結(jié)構(gòu)研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2005年第6期第42-46頁。及李小波提出的“治安主體、治安規(guī)范、治安行為和治安實體”④李小波：《治安學(xué)范式研究》，法律出版社，2017，第53頁。。無論基于何種學(xué)說，治安秩序中都可以抽象出一個占據(jù)一定地位、維護(hù)治安秩序的要素，通常這一要素被稱為“治安主體”，具體到立體化社會治安防控體系中，治安主體發(fā)揮的就是防控主體的作用。

從學(xué)理上看，治安主體是治安秩序的維護(hù)者，它是由社會成員個體和群體在法律許可的范圍內(nèi)組成，得到社會和國家認(rèn)可，可以依法調(diào)控自身和其他社會群體行為，以維護(hù)治安秩序為主要目標(biāo)的各類組織的總稱⑤宮志剛主編《治安學(xué)導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2015，第70頁。。依照治安主體的性質(zhì)，治安主體可以分為國家治安主體與社會治安主體。從廣義上看，國家治安主體包含公安機關(guān)、司法機關(guān)及政府中的社會治安綜合治理機構(gòu)等。從狹義上看，國家治安主體通常僅包括公安機關(guān)。與國家治安主體相對，社會治安主體則不具有法定權(quán)限，在維護(hù)治安秩序時還要受到國家治安主體的監(jiān)督、引導(dǎo)或管理，具有較強的民間屬性。在立體化社會治安防控體系中，具有國家性質(zhì)的防控主體主要是公安機關(guān)，具有社會性質(zhì)的防控主體主要為群防群治組織或治安保衛(wèi)組織等。

治安主體通過其權(quán)威地位對治安秩序進(jìn)行有效控制，并在控制過程中得到社會各階層的廣泛認(rèn)可，這樣的治理方式在我國有著深厚的歷史淵源。早在封建社會時期，當(dāng)時的統(tǒng)治階級擁有至高無上的權(quán)力，統(tǒng)治者的個人意志甚至可以超越社會規(guī)范，直接通過控制的方式維護(hù)社會治安秩序。隨著歷史的發(fā)展，現(xiàn)代社會中以公安機關(guān)為代表的國家性質(zhì)防控主體在開展治安防控時已經(jīng)能不斷轉(zhuǎn)變工作方法，提高社會治理能力與服務(wù)水平。但是，僅靠公安機關(guān)的“大包大攬”在當(dāng)前顯然已不足以進(jìn)行全面的社會治安治理與服務(wù)，政府也不再是全能政府，社會的其他主體同樣掌握著大量社會資源。在這樣的背景下，黨的十九大提出了要建立“共建共治共享”的社會治理格局，以更開放的心態(tài)對待多種社會主體參與社會治理。但現(xiàn)實情況是，縣域治安防控工作還是更多地被認(rèn)為是公安機關(guān)的職責(zé)，其他社會力量仍然相對薄弱。特別是當(dāng)公安機關(guān)相對其他社會性質(zhì)防控主體的防控力量長期處于支配地位時，社會性質(zhì)的防控主體對公安機關(guān)表現(xiàn)出了強烈的依賴與依附關(guān)系，協(xié)同治理的格局不夠完善。從另一角度看，當(dāng)公安機關(guān)在整個治安防控中承擔(dān)了過多職責(zé)時，其他社會性質(zhì)防控主體的責(zé)任與義務(wù)就不夠清晰，其目標(biāo)與需求難免會被邊緣化。因此，在縣域立體化治安防控中，需要構(gòu)建一個主體優(yōu)勢更加突出、效率更高的多元防控主體[5]。

（二）治安實體在立體化社會治安防控中的被動性

治安實體與治安客體作為一組相近概念，容易引起混淆，但二者的內(nèi)涵存在一定區(qū)別。治安實體是對治安客體的進(jìn)一步深化，治安客體更強調(diào)的是個人與組織接受管理的被動狀態(tài)，而治安實體則是指“與治安行為發(fā)生關(guān)系的個人、群體或組織等社會實體”①宮志剛：《治安學(xué)導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2015，第80頁。。因此從這個概念上看，治安實體并不一定完全處于被管理、控制的狀態(tài)下。事實上，在某些情況下，屬于治安實體的個人或組織也能夠表現(xiàn)出治安主體的作用，協(xié)同參與甚至獨立進(jìn)行治安秩序的維護(hù)，這種現(xiàn)象被稱為治安實體的主體性[6]。

治安實體要在立體化防控中發(fā)揮出防控主體的作用，受到多重因素的影響。從縣域角度看，治安實體未能達(dá)到類似防控主體的影響力與參與程度，個體與社會組織服務(wù)意愿較低，其原因在于：第一，社會歷史因素。我國縣域地區(qū)大多是一些在歷史上就規(guī)模有限或轉(zhuǎn)型時期仍在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化過程的地區(qū)，開放程度不高，在這類地域中生活的群眾更容易產(chǎn)生一種對穩(wěn)定秩序與社會安定的強烈需求。在我國的行政管理體制模式下，縣域政府部門很自然地成為保護(hù)屬地人民群眾安全感的責(zé)任主體。第二，我國不同地域之間治理格局的差異。雖然同屬于縣域范疇，但我國中西部與東部的縣域地區(qū)相比確實存在一定差距，這種差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟水平上，還體現(xiàn)在社會治安秩序的治理水平上。我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域城市市場經(jīng)濟發(fā)展較早，各類市場元素比較活躍，政府部門對不同屬性防控主體的包容程度比較高，因此主動接受個體與社會組織這類治安實體參與治安防控的可能性也比較高，而處于中西部地區(qū)的縣域城市在這方面則顯得更為保守。第三，治安實體對激勵政策的滿足程度不同。如上文所述，僅憑公安機關(guān)一己之力很難完成維持社會穩(wěn)定這樣復(fù)雜而系統(tǒng)的工作。因此，如何激發(fā)更多的個人和組織主動參與到治安防控中是一個值得各界探討的問題。社會治理中采取的激勵通常有兩種，即物質(zhì)獎勵與精神激勵。物質(zhì)獎勵主要表現(xiàn)為發(fā)放獎金、懸賞金等形式，而精神激勵更多的是通過授予榮譽稱號、宣傳報道等方式予以肯定。無論是物質(zhì)獎勵還是精神激勵，都能對相應(yīng)的個人或組織起到積極的心理暗示作用，使他們對自己的志愿工作產(chǎn)生強烈而持久的認(rèn)同感。對縣域治理部門而言，怎樣在物質(zhì)獎勵與精神激勵二者間尋找一種平衡的激勵方式，怎樣滿足不同治安實體對激勵的需求，無疑需要進(jìn)一步加以探討和改進(jìn)[7]。

（三）防控系統(tǒng)中民間治安規(guī)范的缺位與解體

治安規(guī)范是聯(lián)結(jié)治安主體與治安實體之間的規(guī)則要素，其按照分類可以分為國家治安規(guī)范與民間治安規(guī)范。國家治安規(guī)范是指國家為維護(hù)社會秩序，通過正式的立法行為所確立，并由國家治安主體負(fù)責(zé)執(zhí)行的具有法律效力的規(guī)范。民間治安規(guī)范又稱非正式治安規(guī)范，是指在維護(hù)治安秩序過程中自發(fā)形成或基于民間協(xié)商而產(chǎn)生，依賴社會的自覺自愿遵守或民間的強執(zhí)行力來運作的社會規(guī)范②陳涌清：《試論治安規(guī)范》，《治安學(xué)論叢》2015年第9期第3-16頁。。國家治安規(guī)范表現(xiàn)為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章等，而民間治安規(guī)范多表現(xiàn)為道德、習(xí)慣、風(fēng)俗、行業(yè)規(guī)范等。國家治安規(guī)范的制定者與執(zhí)行者都是經(jīng)國家授權(quán)的治安主體，在執(zhí)行過程中擁有一定的強制性權(quán)力，而民間治安規(guī)范則沒有明確的成文規(guī)定要求人們必須要遵守相關(guān)規(guī)則。

縣域地區(qū)正在經(jīng)歷社會轉(zhuǎn)型這一重要歷史節(jié)點，城鎮(zhèn)化給縣域城市帶來的不僅有經(jīng)濟的快速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的大量興建，還可能有親緣關(guān)系的疏離以及道德水準(zhǔn)的滑坡。當(dāng)原有的禮治秩序遭遇轉(zhuǎn)型期多種價值觀的沖擊時，就不可避免地出現(xiàn)“越軌行為”等現(xiàn)象?！翱h域”是一種介于農(nóng)村與大城市之間的城市形態(tài)，雖然許多傳統(tǒng)觀念在逐漸淡漠，但仍不可避免地帶有“熟人社會”的特點，即人與人之間的社會關(guān)系相較于大城市仍然比較緊密。在這樣的社會中，如果僅僅依賴法律手段調(diào)節(jié)社會秩序，很難在短期內(nèi)使其說服并適用于每一個個體，相反還會破壞該地區(qū)曾經(jīng)適用的其他規(guī)范。這在某種程度上契合了費孝通先生所倡導(dǎo)的“在鄉(xiāng)土社會中，維持禮治秩序首選的方式應(yīng)當(dāng)是‘教化’，而不是‘折獄’”，這里的“教化”代表著一種變通、易接受而且非強制的運用民間治安規(guī)范的行為[8]。

在立體化社會治安防控體系中，法律是對違法犯罪行為予以打擊的最后一道防線。在法律之下，還有一些不需要國家介入處理的行為，其中最輕微的一層處理方式就是民間治安規(guī)范，這種規(guī)制方式不需要國家強制力量介入，針對的是一些危害程度較輕的行為。立體化的防控體系需要“立體化”的規(guī)范對不同行為進(jìn)行引導(dǎo)，民間治安規(guī)范有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，更容易被理解與執(zhí)行。如果民間治安規(guī)范不能被充分運用，將有大量處于萌芽狀態(tài)的違法行為因無法控制而繼續(xù)滋生蔓延，為整個社會的治安秩序埋下隱患。

（四）立體化防控的技術(shù)手段不夠全面

大數(shù)據(jù)時代的國家治理離不開科技輔助，立體化社會治安防控體系建設(shè)逐漸深化、升級的最直觀體現(xiàn)就是科技助力巡防、情報主導(dǎo)警務(wù)的趨勢愈加明顯。近年來，以“天網(wǎng)”工程為龍頭的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)推動了社會“技防”水平的迅速提升，并逐漸形成了城區(qū)社會治安動態(tài)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治視頻監(jiān)控系統(tǒng)以及各企事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)控互相關(guān)聯(lián)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，對社會面進(jìn)行實時治安形勢監(jiān)控的能力全面提升。同時，公安機關(guān)內(nèi)部警綜平臺的信息整合能力進(jìn)行了升級，“云指揮”“云視頻”等新型警務(wù)模式開始深度應(yīng)用，加快了信息的整合與提取，形成了全警采集、全警運用、數(shù)據(jù)資源交流共享的新格局，實戰(zhàn)應(yīng)用能力大大提升。隨著科技輔助體系的健全，公安機關(guān)的管理也拓展到了網(wǎng)絡(luò)陣地之上，對虛擬社會的輿情管控能力得到了強化，逐漸形成了虛擬社會的現(xiàn)實化管理。

但需要注意的是，以科技為支撐的立體化社會治安防控體系的建設(shè)依賴于大量資金的支持，而在大部分縣域地區(qū)，以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟水平及治理能力要建立起這樣一個防控體系并非易事，如何以較小的成本投入收到較好的社會治安防控效果，這是縣域治安防控綜合治理需要不斷探索和實踐的問題。

三、完善縣域立體化社會治安防控體系建設(shè)的建議

（一）統(tǒng)籌多元防控主體力量

整合多元主體力量集中于縣域立體化社會治安防控體系建設(shè)，是協(xié)同治理思想的具體體現(xiàn)。社會治安協(xié)同治理是指在政府及公安機關(guān)的主導(dǎo)下，社會組織和公民等共同參與公共安全事務(wù)的管理，上下協(xié)調(diào)互動，實現(xiàn)社會治安管理的最優(yōu)化，從而有效維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定①郟紅雯：《協(xié)同治理——公安機關(guān)社會治安管理創(chuàng)新的路徑選擇》，《山東警察學(xué)院學(xué)報》2016年第6期第130-135頁。。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，以公安機關(guān)為主的防控主體應(yīng)當(dāng)順應(yīng)當(dāng)今社會治理新趨勢，拓展治安防控的維度，與其他防控主體共同維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，其具體途徑包括以下三個方面。

第一，明確各防控主體的定位與責(zé)任。在社會治安協(xié)同治理背景下，一方面，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下明確開展社會治安協(xié)同治理的重要性，轉(zhuǎn)變觀念，主動與社會組織及公民個人展開合作；另一方面，應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)或政策對社會組織及個人在治安防控中的地位與責(zé)任予以確認(rèn)，在保障其他防控主體在治安防控中不被邊緣化的同時，對激勵政策、管理制度等規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，加強公眾與社會組織的責(zé)任感、認(rèn)同感。第二，更加廣泛地吸收多種社會力量。這里的社會力量既可以是保安公司這樣的市場化力量，也可以是單位內(nèi)部保衛(wèi)人員，還可以是不同的行業(yè)協(xié)會等社會組織，此外，還可包括志愿者組織等。對于不同的社會力量，要注意在不同領(lǐng)域促使其發(fā)揮治安防控作用。比如對于單位內(nèi)部保衛(wèi)組織和行業(yè)協(xié)會，可以在各自行業(yè)內(nèi)開展矛盾排查并參與決策；對于基層自治組織與志愿者等自治群體，主要是開展基層社區(qū)中的糾紛調(diào)解與治安防范工作。第三，構(gòu)建多元主體高效運行機制。公安機關(guān)與其他防控主體之間應(yīng)當(dāng)形成“1+1＞2”的治理機制。第一，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)摒棄“領(lǐng)導(dǎo)者”思維，充分了解公民與社會組織的不同治安需求，廣泛收集信息，多聽取不同意見和建議，與其他防控主體平等地進(jìn)行溝通與合作。第二，公安機關(guān)與其他防控主體之間應(yīng)拓寬交流渠道，完善聽證會、政府信息公開等制度，主動接受社會監(jiān)督，提升工作透明度，盡可能地團結(jié)多種社會力量參與治安防控。

公安機關(guān)與社會性質(zhì)防控主體的合作，在校園欺凌的治理上有了顯著體現(xiàn)。校園欺凌發(fā)生在以學(xué)校為主的區(qū)域內(nèi)，涉事雙方多為在校學(xué)生，以未成年人為主，涉及家庭教育、學(xué)校管理等諸多因素，單純靠公安機關(guān)對欺凌者進(jìn)行教育或處罰并不能從根源上解決問題，而是要與家長和學(xué)校開展合作共治。例如，江西修水縣、河北黃驊市、內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里市等地的民警深入中小學(xué)，開展預(yù)防校園欺凌知識講座，引導(dǎo)學(xué)生樹立安全防范意識，抵制暴力行為。湖北丹江口市公安局還有80名民警受聘為全市80所中小學(xué)的“法制副校長”，把涉校矛盾糾紛的排查、化解列為日常工作重要內(nèi)容，努力為未成年人的健康成長營造良好的環(huán)境。

（二）注重吸收公民和社會組織參與立體化防控

發(fā)揮治安實體的主體作用，實質(zhì)就是公民與社會組織自治的過程，但無論是公民還是社會組織的行為，都需要以公民這一最基本的治理單元作為載體。在此基礎(chǔ)上，不同的公民個體因為具有相似的需求、目標(biāo)而自發(fā)形成了社會組織。社會組織作為治安實體的形式之一，在社會生活中有多樣的具體表現(xiàn)，志愿者組織就是其中一種。為了提升群眾安全感，降低可防性案件的發(fā)案率，縣域中大量的社區(qū)、鄉(xiāng)村組織了治安志愿者開展專門的巡邏、信息采集等工作，為轄區(qū)的治安治理工作提供力所能及的幫助，推動群防群治的組織方式與時俱進(jìn)。例如，河北固安縣基于“平安志愿者協(xié)會”這一組織，廣泛發(fā)動群眾參與社區(qū)治安巡邏，收集提供治安信息，并有針對性地開展安全防范宣傳，使每一位志愿者都是社區(qū)中的治安員。在浙江余姚市，注冊志愿者人數(shù)已超2.3萬人（截至2016年），他們不僅深入村莊、社區(qū)等居民區(qū)開展常態(tài)化巡邏，還堅持在企業(yè)、銀行網(wǎng)點、交通樞紐、學(xué)校、旅游景點等重點區(qū)域開展輪流值守，提升社會維穩(wěn)水平。

社會治安實體參與防控工作可以遵循以下幾個階段。首先是治安實體與公安機關(guān)相互了解、融入階段。在這一階段中，公安機關(guān)處于主動服務(wù)地位，要深入鄉(xiāng)村、社區(qū)向群眾進(jìn)行宣傳，使群眾及社會組織逐漸樹立起服務(wù)意識。第二階段是治安實體與公安機關(guān)服務(wù)共建階段。這一階段開展防控工作應(yīng)當(dāng)堅持“楓橋經(jīng)驗”引領(lǐng)，堅持把矛盾糾紛化解在基層，堅持在基層建立“問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)”工作機制，進(jìn)一步夯實基層治理基礎(chǔ)。第三階段是轉(zhuǎn)型提升階段，即由治安實體中的黨員發(fā)揮先鋒模范作用，黨員帶領(lǐng)志愿者開展治安巡邏、糾紛調(diào)解、安全宣傳等工作，主動配合當(dāng)?shù)攸h委和政府工作。第四階段則是形成防控共同體，治安防控社會組織培養(yǎng)壯大，群眾社會責(zé)任感增強，公安機關(guān)和其他政府單位成為縣域治安防控的堅實后盾。

（三）發(fā)揮民間治安規(guī)范的積極作用

盡管民間治安規(guī)范不具有強制性，但從另一角度看，這些民間治安規(guī)范長久地植根于我國的鄉(xiāng)土社會之中，易于被群眾接受，在社會中仍然有著龐大的接受群體，特別是對于一些正在進(jìn)行城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、開放程度不高的縣域地區(qū)。目前比較容易得到群眾認(rèn)可的方式是在縣域范圍中制定、推廣市民公約與村規(guī)民約。市民公約與村規(guī)民約的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面。第一，預(yù)測行為。根據(jù)市民公約與村規(guī)民約，群眾可以對自身行為進(jìn)行預(yù)先估計，判斷自己的行為可能產(chǎn)生的后果以及他人的反應(yīng)。制定一份詳細(xì)、全面的市民公約或村規(guī)民約可以提高人們對行為的預(yù)期性，為一些輕微的偏差行為設(shè)置了第一道屏障。第二，評價行為。市民公約或村規(guī)民約作為一種成文的標(biāo)準(zhǔn)，能夠衡量并判斷某行為是否符合公約規(guī)定，是否會產(chǎn)生負(fù)面影響。在縣域城市這樣還未完全脫離熟人社會的環(huán)境中，個人行為一旦被評價為是不符合公約或違背道德的，就會對其個人甚至家庭產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面評價，那么就應(yīng)當(dāng)受到教育或警示[9]。例如，在湖北十堰房縣黑獐村，村規(guī)民約明確地提出了“學(xué)法守法用法”“不得打架斗毆，酗酒滋事，侮辱誹謗他人”“嚴(yán)禁造謠傳謠信謠”“嚴(yán)禁非法、越級、群體上訪、纏訪”等要求，這些規(guī)定與公安機關(guān)開展治安防控的目的、內(nèi)涵是相互貫通的。江蘇太倉市則專門開展了“太倉文明365”市民文明公約相關(guān)推廣活動，將文明公約融入豐富多彩的文化活動，生動形象地宣傳文明善舉。為使宣傳工作落到實處，太倉市各社區(qū)、村鎮(zhèn)還集中開展了“愛家園，守公約”社區(qū)專項公約制訂活動，積極組織轄區(qū)內(nèi)的居（村）民討論社區(qū)內(nèi)的突出問題，形成專項公約，以主人翁的身份參與基層治理，為社區(qū)、城市治安防范貢獻(xiàn)出一份力量。

（四）提升防控技術(shù)手段的多樣性

為了有效彌補現(xiàn)有防控手段的漏洞與不足，運用新的信息技術(shù)提高社會治安防控能力、解決治理困境已經(jīng)逐漸得到各級公安機關(guān)的認(rèn)可，警用無人機就是這類新興技術(shù)中的代表。警用無人機具有以下優(yōu)點：第一，經(jīng)濟成本低。相比于大型固定翼無人機與直升機型無人機，目前公安機關(guān)更多采用的是小型的多旋翼無人機。隨著無人機技術(shù)的快速發(fā)展，產(chǎn)品性能進(jìn)一步提升，制造成本不斷下降，一些小型無人機也能以較低的價格獲得比較全面的功能。其經(jīng)濟成本的降低為縣域公安機關(guān)提供了一個將社會治安防控與無人機相結(jié)合的契機。第二，機動能力強。無人機具有輕便小巧的外觀，這使它在起飛和降落時受場地限制較小，更重要的是，在面臨案件偵查、突發(fā)事件等復(fù)雜情況時，警用無人機可以充分發(fā)揮其靈活機動的性能，利用GPS（全球定位系統(tǒng)）技術(shù)與PGIS（警用地理信息系統(tǒng)）定制航線，并通過超視距飛行來獲取信息，盡可能排除現(xiàn)場環(huán)境的干擾。第三，數(shù)據(jù)處理快。現(xiàn)在的無人機已經(jīng)不僅僅是一種搭載了照相機的飛行器，在無人機內(nèi)部還兼有紅外成像、電子監(jiān)測等設(shè)備，配合無線Wi-Fi圖像傳輸中繼電器等傳輸設(shè)備，將捕捉到的信息及時傳輸回指揮中心，使公安機關(guān)實現(xiàn)對現(xiàn)場的動態(tài)監(jiān)測。另外，無人機本身也可以成為一個無線網(wǎng)絡(luò)平臺，即攜帶無線基站?？吭谝恍┟窬槐氵M(jìn)入的區(qū)域，為構(gòu)建警務(wù)通信網(wǎng)絡(luò)提供支點。在社會治安防控領(lǐng)域，警用無人機已經(jīng)在街面巡邏、區(qū)域偵查、交通管理、應(yīng)急管理、群體性事件處置等警務(wù)活動中得到廣泛運用。例如在抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情中，多地公安機關(guān)運用無人機進(jìn)行高頻次巡查、宣傳、物資運送，為抗擊疫情、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)正常的社會秩序開展了大量工作。未來，警用無人機還將不斷加深智能程度，優(yōu)化飛行平臺，與多樣化的作戰(zhàn)模塊進(jìn)一步結(jié)合，滿足更多樣的警務(wù)實戰(zhàn)需求，更好地解決縣域治安防控中的難題。

四、結(jié)語

立體化社會治安防控體系對轉(zhuǎn)型期的中國在維護(hù)社會穩(wěn)定方面有著重要作用，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐。對于縣域地區(qū)而言，在未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會轉(zhuǎn)型帶來的矛盾會更加錯綜復(fù)雜。城市的可持續(xù)發(fā)展離不開良好的治安秩序提供保障，因此，立體化社會治安防控體系的建設(shè)是縣域全方位、多層次地化解矛盾糾紛、矯正越軌行為、打擊違法犯罪的重要舉措。公安機關(guān)作為維護(hù)社會秩序的主要機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，根據(jù)縣域發(fā)展變化相應(yīng)地調(diào)整治理策略與治理方式。一方面，要從外部加強防控技術(shù)手段，提高立體化社會治安防控體系的信息化程度。另一方面，要從治安秩序內(nèi)部入手，為治安秩序的治安主體、治安實體、治安規(guī)范等要素注入新發(fā)展理念，在防控主體與防控系統(tǒng)中增強市場與社會的影響權(quán)重，使縣域立體化社會治安防控體系更具可操作性，更契合當(dāng)前治安問題的演變趨勢。