馬 方，張升魁

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

一、問題的提出

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）以國家法律的形式對國家監(jiān)察體制展開頂層設(shè)計，具體表現(xiàn)在保障監(jiān)察調(diào)查權(quán)獨立行使、監(jiān)察調(diào)查程序一體化運行以及調(diào)查機構(gòu)專門化、專業(yè)化三個方面。監(jiān)察法施行已兩年有余，為新時代國家打擊、預(yù)防職務(wù)違法與職務(wù)犯罪提供了法律依據(jù)，規(guī)范了監(jiān)察委員會在反腐敗工作中的實體性權(quán)力運行與程序性義務(wù)履行，開創(chuàng)了我國反腐敗工作的新時代。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)“位高、面廣、權(quán)重”的特點充分表達(dá)了肅貪反腐的行政傾向，強化了遏止腐敗的高壓態(tài)勢[1]。中共中央紀(jì)律檢查委員會（以下簡稱“中共中央紀(jì)委”）、國家監(jiān)察委員會合署辦公，實行一套運行機制，兩個機構(gòu)名稱，從黨紀(jì)、政紀(jì)、國法三個不同維度展開全面反腐，保證紀(jì)法銜接順暢，提高我國反腐敗工作效率。國家監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職權(quán)，將職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查程序合二為一，以彰顯監(jiān)察委員會職權(quán)的專業(yè)化及專門化。然而，深入思考發(fā)現(xiàn)，無論是從違法性、社會危害性亦或是處罰嚴(yán)厲性程度考量，二者存在量與質(zhì)的區(qū)別。即職務(wù)違法是對黨紀(jì)、政紀(jì)的一般違反，而職務(wù)犯罪其嚴(yán)厲程度觸及國家刑罰權(quán)，觸犯刑法中職務(wù)犯罪的相關(guān)內(nèi)容。同時，因為其在本質(zhì)上的差異，出現(xiàn)職務(wù)違法、職務(wù)犯罪一元化處置方式與國家對違法、犯罪二元區(qū)分處置模式的根本性沖突，主要有以下幾個方面。

一是監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)界定沖突。監(jiān)察法、監(jiān)察法釋義對監(jiān)察機關(guān)機關(guān)的性質(zhì)、職能定位和權(quán)力行使進(jìn)行了詳盡規(guī)定，明確了監(jiān)察委員會是政治機關(guān)，目標(biāo)是實現(xiàn)黨和國家的自我監(jiān)督，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)。以立法形式確定國家監(jiān)察機關(guān)的地位，成立了新的國家機構(gòu)，和政府、人民法院和人民檢察院并列，形成了“一府一委兩院”的全新國家機構(gòu)設(shè)置。如此一來，我國形成了立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的五權(quán)配置模式，因此得出監(jiān)察調(diào)查權(quán)非行政權(quán)或司法權(quán)的結(jié)論。從目前的研究狀況來看，對于調(diào)查權(quán)的性質(zhì)，目前尚無定論，主要形成了雙重屬性說、“準(zhǔn)司法性”權(quán)力說以及復(fù)合權(quán)力說三種觀點。雙重屬性說認(rèn)為監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)并非單一的行政調(diào)查權(quán)，而是同時具備刑事偵查與行政調(diào)查的雙重屬性[2]。而持“準(zhǔn)司法性”權(quán)力說的學(xué)者則認(rèn)為監(jiān)察委員會雖然不是司法機關(guān)，但是其在監(jiān)察調(diào)查過程中會適用刑事訴訟法中規(guī)定的如訊問、查封、扣押、勘驗鑒定、通緝等具有司法性質(zhì)的措施。復(fù)合權(quán)力說認(rèn)為，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)是以前紀(jì)委調(diào)查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)以及檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)之整合，是一種復(fù)合性權(quán)力[3]。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)同時兼具黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查三種性質(zhì)，需要實行黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查相互分離的雙軌制模式[4]。筆者認(rèn)為，對監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)爭論形成的三種學(xué)說都存在一定缺陷。雙重屬性說認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查權(quán)兼具刑事偵查和行政調(diào)查兩種性質(zhì)，但從目前監(jiān)察調(diào)查權(quán)的內(nèi)容結(jié)構(gòu)、行使現(xiàn)狀來看，該觀點忽略了紀(jì)委開展紀(jì)律檢查活動的內(nèi)容及屬性，或者將紀(jì)律檢查行為的性質(zhì)歸結(jié)為行政屬性。“準(zhǔn)司法性”權(quán)力說將監(jiān)察措施與刑事強制措施相比較，從限制財產(chǎn)、人身自由的強制性措施的相似性角度分析監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)。而監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察調(diào)查措施有15種，具備即時強制性、或與刑事強制措施具備相似性的措施有查封、扣押、查詢、凍結(jié)、留置、通緝等6種，而其他如談話、調(diào)取、限制出境等9種措施與刑事強制措施并無相似性，因此，該觀點對監(jiān)察調(diào)查行為的定性并不準(zhǔn)確。復(fù)合權(quán)力說具有一定的合理性，即認(rèn)識到了監(jiān)察調(diào)查權(quán)內(nèi)部構(gòu)成為紀(jì)檢檢查、行政調(diào)查、職務(wù)犯罪調(diào)查三個方面。但是，監(jiān)察法中對監(jiān)察機關(guān)職能的定位明確了其既不是行政機關(guān)也不是司法機關(guān)，所以，監(jiān)察調(diào)查權(quán)具有行政調(diào)查屬性的說法說服力不強。監(jiān)察調(diào)查權(quán)其性質(zhì)究竟為何，從以上三種觀點來看似乎并不能得出準(zhǔn)確結(jié)論。

二是違紀(jì)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查程序混同。良好的制度往往具有“有效協(xié)調(diào)和信任、保護(hù)個人自主領(lǐng)域、防止和化解沖突、權(quán)勢和選擇等功能”[5]。而行之有效的程序是良好的制度發(fā)揮效用的關(guān)鍵所在。公正、合理的程序能夠為正義、公平的結(jié)果提供堅實的基礎(chǔ)，符合國家法治模式、法治傳統(tǒng)以及法治思維的程序能夠為制度效能的發(fā)揮提供保障。監(jiān)察法在制定過程中考慮到以前分散反腐模式①分散反腐模式是指國家監(jiān)察委員會成立之前黨的紀(jì)律檢查機關(guān)、政府監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局、人民檢察院反貪污賄賂局、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪的相關(guān)部門分別懲防腐敗的模式。之弊端，確立了對職務(wù)違法、職務(wù)犯罪二者不做區(qū)分的一體化模式調(diào)查，即由監(jiān)察人員在接到問題線索時實行雙立案，同時展開紀(jì)律檢察以及監(jiān)察調(diào)查。在監(jiān)察調(diào)查過程中，對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪不做區(qū)分，根據(jù)調(diào)查進(jìn)度及掌握的證據(jù)材料在做出處置決定時才對被調(diào)查人的行為進(jìn)行定性，同時分別按照不同程序進(jìn)行處置。即涉嫌職務(wù)違法給予政務(wù)處分或紀(jì)律處分，涉及刑事犯罪則在調(diào)查終結(jié)以后移送人民檢察院審查起訴。此設(shè)計之目的為提高監(jiān)察效率，確保調(diào)查權(quán)的獨立性。然而，在監(jiān)察法實施過程中，已經(jīng)逐漸顯示出一體化模式的些許不足。如在立案程序方面，存在以下兩個問題：其一，調(diào)查人員對問題線索所反映的情況在初核后不能進(jìn)行案件歸類或程序分流，程序的回轉(zhuǎn)或案件來回移送，必然會增加程序性負(fù)擔(dān)，浪費司法資源；其二，對于共同犯罪案件中涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的數(shù)人，根據(jù)其行為性質(zhì)、社會危害性大小等因素，合并立一案或分開立數(shù)案尚無明確的規(guī)定或判斷標(biāo)準(zhǔn)。目前采取的一案雙立模式以及立案后采取的全程看護(hù)措施是造成監(jiān)察辦案人員短缺、資源浪費的主要原因。在證明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上，職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查尚未以被調(diào)查人行為的性質(zhì)或社會危害性，設(shè)定不同的證明標(biāo)準(zhǔn)，致使辦案程序繁雜。

三是基于一元調(diào)查模式形成的非強制性調(diào)查措施與強制性調(diào)查措施運用的混同。監(jiān)察職能的履行需要與之相稱的監(jiān)察調(diào)查措施做保障，此類措施的種類、實施以及規(guī)制是研究監(jiān)察程序合理性、合法性的重要方面。監(jiān)察委員會成立之前，職務(wù)犯罪偵查分別置于行政法、刑事訴訟法以及黨內(nèi)法規(guī)體系之中，并且配備《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等相關(guān)規(guī)則，在一定程度上保證了比例原則之下職務(wù)犯罪偵查過程中偵查措施的合法合理適用。監(jiān)察委員會成立之后在權(quán)力職能上整合了行政監(jiān)察領(lǐng)域的職務(wù)違法調(diào)查職能與刑事司法領(lǐng)域的職務(wù)犯罪偵查職能[6]。監(jiān)察法第四章監(jiān)察權(quán)限中規(guī)定了從線索初核至監(jiān)察調(diào)查過程中的不同階段可以采用的15種調(diào)查措施。在適用這些調(diào)查措施時其烈度或強制性大小并沒有根據(jù)相關(guān)案件中被調(diào)查人涉及職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的嚴(yán)重程度進(jìn)行合理區(qū)分，類似于留置、技術(shù)調(diào)查等具有強制性調(diào)查措施的適用體現(xiàn)得更為明顯。根據(jù)監(jiān)察委員會的職能，在調(diào)查終結(jié)后對職務(wù)違法及職務(wù)犯罪規(guī)定了兩種性質(zhì)的處置結(jié)果，即對職務(wù)違法給予政務(wù)處分，對職務(wù)犯罪則是移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任，而做出處置決定之前是否因被調(diào)查人行為性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分適用也未做出規(guī)定。

基于對新生事物外在環(huán)境的考察，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于監(jiān)察調(diào)查權(quán)的研究大多囿于調(diào)查權(quán)的性質(zhì)或監(jiān)察調(diào)查法法的銜接等宏觀方面，整體上受困于對權(quán)力屬性及其架構(gòu)的理解，并未對監(jiān)察權(quán)力內(nèi)部配置模式展開深入探討。在調(diào)查權(quán)的行使過程中如何更好地保障相關(guān)主體的權(quán)利，不僅關(guān)系到反腐工作的效率和效能，也關(guān)系到整個監(jiān)察體制的科學(xué)性和可持續(xù)性[7]。違法、犯罪一體化的追溯模式，在客觀上能夠為保證監(jiān)察權(quán)的獨立性、權(quán)威性提供保障，但其降低了對程序、效率的要求，不利于監(jiān)察權(quán)優(yōu)化以及可持續(xù)性發(fā)展。筆者認(rèn)為，關(guān)于監(jiān)察調(diào)查權(quán)的內(nèi)部配置應(yīng)當(dāng)形成職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查合理區(qū)分的二元運行模式，如此既符合我國關(guān)于違法、犯罪區(qū)分的立法體例，也能夠滿足效率對于程序設(shè)計的需要。

二、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查二元分置的內(nèi)在法理

職務(wù)違法調(diào)查、職務(wù)犯罪調(diào)查二元程序分置即監(jiān)察調(diào)查權(quán)內(nèi)部的二元區(qū)分。其本質(zhì)仍是違法、犯罪二者之間的區(qū)別。學(xué)術(shù)界對違法、犯罪二者邊界的爭論實際上是對行政刑法與刑事刑法范圍界定的爭論。國際上，將行政違法行為以及秩序違反行為從刑法中分離出來，單獨成立行政刑法體系，專門用來規(guī)定尚不構(gòu)成刑罰的行為[8]。形成這一分類的原因是大陸法系國家刑事刑法與行政刑法規(guī)定的制裁手段、方式及嚴(yán)厲程度對個人權(quán)利限制程度上的差異。為便于區(qū)分職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，筆者將本文所提及的行政違法行為主要限定在行政機關(guān)或其他組織的人員在從事公務(wù)活動及管理工作時的違法行為。為與上述行政違法行為相對應(yīng)，對行政犯罪的討論也是限定在行政機關(guān)或其他組織的人員在從事公務(wù)活動及管理工作時的犯罪行為，不包括行政機關(guān)及其相對人在行政領(lǐng)域的犯罪[9]。行政犯罪行為則是違反行政刑法的行為。我國刑法分則第三章、第六章以及第九章集中規(guī)定了大量的行政犯罪[10]。鑒于職務(wù)違法、職務(wù)犯罪二者在行為性質(zhì)、違法程度及實體處罰的不同，我國對職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的分界從程序、實體兩個方面進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分，最終評價結(jié)果則體現(xiàn)在罪與非罪的本質(zhì)不同。因此，探討職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查二元區(qū)分的內(nèi)在法理需從以下角度展開。

（一）治安本質(zhì)論與犯罪本質(zhì)論的根本不同

治安本質(zhì)論認(rèn)為治安的實質(zhì)就是國家通過一定的工具手段，對社會進(jìn)行的統(tǒng)治、控制和治理的行為，強調(diào)的是對安穩(wěn)的社會秩序的追求[11]。從治安本質(zhì)論的角度認(rèn)識違法，可以認(rèn)為違法是對安穩(wěn)的社會秩序的一般破壞。而違法對社會形成了何種破壞，破壞程度如何評定則需要從廣義和狹義兩個角度來理解。廣義的“違法”是指行為在客觀上與法律的要求相悖，即對法律義務(wù)或禁止命令的違反，包括刑事違法、民事違法和行政違法等[12]。而狹義的“違法”一般是指行政違法，即行政法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系，對社會造成一定程度的危害，尚未構(gòu)成犯罪的行為[13]。因此，違法最本質(zhì)的特征就是對社會秩序的一種尚未上升到刑事處罰層面的破壞，其破壞程度及后果尚未觸犯刑法，不具有刑事處罰性。

從犯罪本質(zhì)論角度探究犯罪的概念，學(xué)術(shù)界大致形成了形式定義說、實質(zhì)定義說以及混合定義說三種觀點①形式定義說又稱規(guī)范違反說，認(rèn)為犯罪的本質(zhì)是對刑法規(guī)范的違反，即刑事違法性。實質(zhì)定義說又稱法益侵犯說，認(rèn)為犯罪行為的本質(zhì)是對法律所保護(hù)的法益的侵害的危險，即社會危害性；混合定義說認(rèn)為犯罪行為不僅違反刑法規(guī)范，還侵害了法律所保護(hù)的法益，具有雙重違反的特征。。目前，在我國占據(jù)主流的是混合定義說，即犯罪同時符合形式定義說關(guān)于刑事違法性的規(guī)定與實質(zhì)定義說關(guān)于社會危害性的規(guī)定。違法、犯罪二者本質(zhì)的差異主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，從違法性角度來說，犯罪必定違法，但違法不一定構(gòu)成犯罪。違法行為的違反對象是除刑法之外的法律法規(guī)，而犯罪主要體現(xiàn)在刑事違法性上。第二，從程序設(shè)置角度來看，違法行為處罰程序較犯罪追溯程序要簡單很多。對違法行為不一定通過訴訟解決，具有非強制性。但是，犯罪行為必須通過訴訟手段行使國家追訴權(quán)，具有強制性。第三，從處罰方式來看，對違法行為的處罰需要按照相應(yīng)的行政程序進(jìn)行，主要以行政處罰、行政決定形式開展，展現(xiàn)出行政主導(dǎo)的特性。而刑事案件偵查則必須嚴(yán)格按照刑事訴訟程序展開，設(shè)置了辯護(hù)律師、法律監(jiān)督機關(guān)審查等障礙，以達(dá)到規(guī)范程序、權(quán)力抗衡之目的。第四，從二者性質(zhì)界定來看，違法行為之所以被界定為違法行為，是因為無論是從量還是質(zhì)的角度考查，都未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)，用行政法律規(guī)范去處罰該行為，就可以盡可能地達(dá)到消除其帶來的危害、安慰受害人的效果。而犯罪行為由于其自身的危險性、破壞性必須采取包括剝奪資格、財產(chǎn)、自由，甚至是生命這四類處罰手段時才有可能消除其導(dǎo)致的社會危害，達(dá)到社會可接受的程度。

（二）正當(dāng)程序與自由秩序的根本要求

中國是社會主義國家，目前正處于轉(zhuǎn)型攻堅期，同時反腐也是中國面臨的巨大挑戰(zhàn)。中國的反腐之路不同于西方國家。中國不實行三權(quán)分立，不能依靠權(quán)力制約權(quán)力，必須通過保護(hù)公民權(quán)利，用權(quán)利制約權(quán)力，用正當(dāng)法律程序制約權(quán)力。正當(dāng)程序理論認(rèn)為法律應(yīng)該是正當(dāng)?shù)?、中立的、合理的，其程序設(shè)計應(yīng)當(dāng)是理性的，能夠保障平等地參與。其核心要義包括程序性正當(dāng)與實質(zhì)性正當(dāng)兩個方面。程序性正當(dāng)就是指立法中是否涉及被調(diào)查人的生命、財產(chǎn)不正當(dāng)?shù)耐{，程序本身是否正當(dāng)、中立；實質(zhì)性正當(dāng)程序則是指立法本身的正當(dāng)目的、公平正義以及程序運行能否產(chǎn)生公正的結(jié)果，強調(diào)的是執(zhí)法的公正性。在監(jiān)察法中，程序性正當(dāng)要求被調(diào)查人的相關(guān)資格、財產(chǎn)、人身自由受到公正且合法的限制。但是按照目前立法現(xiàn)狀，職務(wù)違法程序與職務(wù)犯罪調(diào)查程序混同，而較于職務(wù)犯罪，職務(wù)違法的社會危害性、違法性明顯降低。對涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，并未在發(fā)現(xiàn)問題線索時進(jìn)行實質(zhì)的定性分析，而是統(tǒng)一按照調(diào)查程序、調(diào)查措施展開調(diào)查。因此，涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人顯然受到與其違法行為不相對稱的程序制約。實質(zhì)性正當(dāng)則要求在監(jiān)察調(diào)查過程中，調(diào)查過程、調(diào)查措施合理合法。調(diào)查程序中被調(diào)查人一旦被采取強制性調(diào)查措施，其面臨包括資格、財產(chǎn)、人身在內(nèi)的所有權(quán)利的剝奪。從這一角度來看，涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人則會遭受與其違法行為不對等的待遇。在中國，對違法、犯罪進(jìn)行二元區(qū)分，其立法模式、司法效果以及執(zhí)行方式具有極大差異。而程序混同，一方面反映出職務(wù)違法、犯罪行為規(guī)制程序的不完整；另一方面，與憲法所規(guī)定的國家尊重和保障人權(quán)的憲法原則相違背，不利于保障被調(diào)查人的權(quán)益。

自由與秩序協(xié)調(diào)是意思自治與社會控制的最佳狀態(tài)，是人類社會所期望的理想社會的最佳價值選擇[14]。自由與秩序二者是對立統(tǒng)一關(guān)系，在調(diào)查程序運行過程中是否能做到二者之間的平衡，對發(fā)揮監(jiān)察委員會調(diào)查職能具有重要作用。在監(jiān)察權(quán)內(nèi)部配置過程中，一方面要尊重權(quán)力之間的關(guān)系，特別是權(quán)力性質(zhì)以及配置模式尚未明晰的時候，則需要發(fā)揮自由價值之作用，在憲法授權(quán)范圍內(nèi)，合理合法地行使監(jiān)察權(quán)。另一方面，監(jiān)察委員會內(nèi)部的部門設(shè)置、職責(zé)分工、監(jiān)察調(diào)查程序及措施規(guī)則架構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在提高監(jiān)察機關(guān)工作效能與保障被調(diào)查人相應(yīng)權(quán)利之間尋求平衡，通過規(guī)范監(jiān)察程序、優(yōu)化部門設(shè)置、提升監(jiān)察效能來展現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的秩序價值。

（三）比例原則與人權(quán)保障的基本遵循

比例原則又稱最小侵害原則、禁止過度原則。它要求權(quán)力的行使不僅應(yīng)該有法律依據(jù)，還應(yīng)將對公民的不利影響控制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)[15]。其內(nèi)涵主要包括合目的性、適當(dāng)性、損害最小三個方面。合目的性制約了權(quán)力運行的方向，適當(dāng)性突顯了措施、手段適用與被調(diào)查行為的恰當(dāng)行、適應(yīng)性，損害最小則保護(hù)相關(guān)人合法權(quán)利不受侵犯。監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使也應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使之目的是為查清被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的事實，而程序設(shè)計、行權(quán)方式、措施手段理應(yīng)與其違法、犯罪行為所造成的社會危害相對等，嚴(yán)禁采取職務(wù)犯罪調(diào)查所特有的措施收集職務(wù)違法的證據(jù)，亦即調(diào)查措施的適用應(yīng)與被調(diào)查人的行為性質(zhì)相稱。鑒于調(diào)查權(quán)的強制性特征，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)按照約束力大小對調(diào)查措施、手段進(jìn)行遞進(jìn)式區(qū)分，以便在合法行使職權(quán)的同時保證被調(diào)查人權(quán)利受影響和限制的程度達(dá)到最小狀態(tài)。

人權(quán)保障原則在監(jiān)察調(diào)查權(quán)運行過程中對保障被調(diào)查人合法權(quán)利具有至關(guān)重要的作用。監(jiān)察委通過行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三種職權(quán)，對腐敗行為、腐敗分子進(jìn)行懲處，但在這一過程中應(yīng)當(dāng)遵循憲法對人權(quán)保障的相關(guān)規(guī)定，即在被調(diào)查過程中，要特別注意限制人身自由措施、技術(shù)調(diào)查措施適用的合法性與適當(dāng)性，要符合最低限度的人權(quán)保障以及人道主義要求。

三、不同模式下違法調(diào)查與刑事偵查區(qū)分的比較分析

（一）英美法系：違法與犯罪一體化模式

違法與犯罪的一體化制裁模式即英美法系國家針對違法與犯罪不做區(qū)分的刑事一元制裁模式。之所以對違法犯罪不做區(qū)分，是因為以英國、美國為代表的資本主義國家強調(diào)私權(quán)至上，立法上以私法為主，公法稍弱，而對違反行政法規(guī)，可能在短時間內(nèi)剝奪其資格權(quán)、部分財產(chǎn)權(quán)及人身自由的行為，全部劃歸刑事法管轄，形成了一種“大刑法”現(xiàn)象，即除民事法調(diào)整的侵權(quán)行為之外的不法行為皆由刑事法律調(diào)整。美國在刑法典中將危害社會的行為直接規(guī)定為犯罪行為，并未直接區(qū)分違法和犯罪，同時依據(jù)該行為所造成的社會危害性大小將“罪”分為重、輕、微三等。在大陸法系國家也存在按照一元模式運行的特例，如法國并未對違法、犯罪在法律規(guī)定以及處置程序上進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，而是按照犯罪分層制度①犯罪分層理論是指根據(jù)犯罪的嚴(yán)重程度將所有犯罪劃分為不同層次的犯罪分類的理論方法。就目前而言，大致形成了以德國、奧地利為主的二分法，以法國為代表的三分法，以俄羅斯、越南為主的四分法以及以美國為代表的多分法模式。，形成了類似于美國的罪名區(qū)分。近年來，出于司法效率的考慮，英美法系國家對影響社會生活質(zhì)量的街頭犯罪，賦予警察一定的干預(yù)措施，如進(jìn)行罰款，但是在罰款協(xié)議無法達(dá)成的情況下需按照相關(guān)罪名起訴至法院，由法院裁決[16]。

英美法系國家一般違法行為犯罪化的立法模式以及處置方式，在一定程度上反映了法治發(fā)達(dá)國家對公權(quán)力的嚴(yán)格控制以及對私權(quán)利的積極保護(hù)，體現(xiàn)了其對行政權(quán)力控制的專業(yè)性以及專責(zé)性。這與英美法系國家的經(jīng)濟制度、政治制度、文化傳統(tǒng)以及社會現(xiàn)狀具有極大的適應(yīng)性。一般而言，這些國家人口較少，注重保護(hù)私權(quán)利，對公民任何形式的侵犯，大多都要通過訴訟程序進(jìn)行確認(rèn)，以求公正。但從另一個角度看，此種模式擴大了犯罪圈，將極大一部分違法行為按照犯罪行為處理，大量的“輕微案件”進(jìn)入刑事司法程序，增加了法院的工作量，嚴(yán)重降低了司法效率，造成司法資源浪費。

（二）大陸法系：違法與犯罪區(qū)分的二元模式

大陸法系國家對違法行為和犯罪行為采取了與英美法系國家全然不同的立法模式與處置機制，即采取刑事法與行政法同時調(diào)整的二元模式。將危害行為按照對社會產(chǎn)生負(fù)面影響的大小分為違法行為和犯罪行為兩類，并規(guī)定這兩類行為分別受行政法律規(guī)范和刑事法律規(guī)范的調(diào)整。在這種二元區(qū)分的模式之下，違法行為與犯罪行為不僅存在管理主體、處理程序上的不同，還包括處罰措施、制裁內(nèi)容等本質(zhì)性差異。社會生活中，違法行為一般由行政機關(guān)進(jìn)行處置，主要手段以罰金、暫時性剝奪人身權(quán)利及資格刑為主。而如果涉及嚴(yán)重違法，并且達(dá)到犯罪的程度則由司法機關(guān)進(jìn)行制裁，會面臨剝奪資格刑、財產(chǎn)刑以及人身刑等具有高度強制性的刑罰。在日本，對于普通違法行為，行政機關(guān)可以小額度罰款，但是此外的其他行為只能通過訴訟程序確定做出相應(yīng)的處置。德國在1945—1975年分三個階段完成了違法行為從犯罪行為中的剝離，最終形成了犯罪行為與違反秩序行為二者區(qū)分的不同架構(gòu)。但是，對涉及剝奪人身自由的懲罰必須按照刑事訴訟的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。而在俄羅斯，無論是官方還是學(xué)理，都達(dá)成了一種共識，即情節(jié)輕微的行為往往存在一定的損害以及反社會性，但是它們遠(yuǎn)未達(dá)到犯罪的程度[17]。因此，對此類行為進(jìn)行調(diào)整的主要是民事法律規(guī)范、行政法律規(guī)范、黨的紀(jì)律以及道德規(guī)范。對于犯罪，其主張依據(jù)刑事法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。

縱觀以上三個國家對違法行為和犯罪行為的區(qū)分意圖及模式可以發(fā)現(xiàn)，對二者的區(qū)分一方面限制了輕微行為入罪，對罪與非罪進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分，更有益于社會正義的彰顯；另一方面節(jié)約了社會資源，提高了社會管控效率。但是，大陸法系國家對違法行為的處罰只能由行政機關(guān)參照司法活動的相關(guān)程序來做出決定，并未完全按照行政程序?qū)`法行為做出一定的處罰，行政機關(guān)仍然未獲得對違法行為的制裁權(quán)。

（三）中國：同一機構(gòu)內(nèi)區(qū)分行政調(diào)查與刑事偵查的混合模式

同一機構(gòu)內(nèi)區(qū)分行政調(diào)查與刑事偵查的混合模式，是中國在對違法行為和犯罪行為進(jìn)行二元區(qū)分的基礎(chǔ)上形成的一種混合型追究方式，即對違法行為、犯罪行為的追究查證行為由同一機構(gòu)進(jìn)行，但此種調(diào)查行為在初查時已經(jīng)根據(jù)調(diào)查對象行為性質(zhì)的不同做出區(qū)分，按照不同的程序展開調(diào)查或偵查，即違法行為通過較為簡易的行政調(diào)查程序來收集證據(jù)，刑事犯罪則必須通過刑事偵查程序查證?；旌夏Ｊ绞菍τ⒚婪ㄏ祰乙辉Ｊ?、大陸法系二元模式考查的基礎(chǔ)上結(jié)合中國社會管理現(xiàn)狀、治理傳統(tǒng)的選擇。從中國“法不責(zé)眾”的法文化傳統(tǒng)以及發(fā)展中國家社會秩序治理現(xiàn)狀來看，混合模式的存在具有其合理性[18]。最能體現(xiàn)混合模式權(quán)力配置的機構(gòu)是公安機關(guān)以及海關(guān)。這兩個機關(guān)在承擔(dān)日常的行政管理職責(zé)的同時，還擔(dān)負(fù)著對管理活動中發(fā)現(xiàn)的犯罪行為的偵查職能。對違法行為依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》或《中華人民共和國海關(guān)法》等行政法律法規(guī)進(jìn)行處罰，處罰的方式包括資格（權(quán)利）處罰、財產(chǎn)處罰以及短期限制人身自由處罰措施三類。對犯罪行為通常是通過偵查行為收集證據(jù)，最終由國家通過訴訟程序依法追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任。目前，法律規(guī)定的行政處罰措施，實際上與刑罰體系具有高度相似性，都是根據(jù)違法行為的社會危害性大小、侵犯法益種類及程度作為法定處罰種類依次適用的條件。

綜合考察，我國現(xiàn)行同一機構(gòu)內(nèi)區(qū)分違法與犯罪的混合治理模式具有以下特征：一是實現(xiàn)了同一機構(gòu)內(nèi)，以被調(diào)查人行為的社會危害性大小為依據(jù)對違法行為和犯罪行為進(jìn)行二元區(qū)分，并在此基礎(chǔ)上形成了程序分化與案件分流，極大地提升了管理效率；二是違法調(diào)查、刑事偵查過程中公安機關(guān)等部門主導(dǎo)整個各階段案件進(jìn)展，相對人處于弱勢地位，是一種強職權(quán)性追究模式；三是打破了司法機關(guān)對涉及人身自由處罰措施的壟斷格局，行政機關(guān)享有短期限制被調(diào)查人人身自由的權(quán)力，不僅提升了治理的效果，還在一定程度上減輕了司法機關(guān)辦案壓力。但是也存在以下問題：第一，較重違法與輕微犯罪二者之間界限模糊，缺乏可視化、明確化的判斷標(biāo)準(zhǔn)；第二，在行政機關(guān)進(jìn)行調(diào)查時，因程序設(shè)置的原因被調(diào)查人權(quán)利保障不到位，容易出現(xiàn)權(quán)力越位；第三，違法處罰措施中的行政拘留其限制人身自由的嚴(yán)厲程度大于刑罰種類中的管制，存在“性與量”的沖突。

四、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查程序優(yōu)化

建立一個良好的國家廉政體系，要求系統(tǒng)地識別一個國家在反腐方面的差距、不足，并補強這些差距，從而將其并入一個統(tǒng)一的框架里[19]。國家監(jiān)察委員會的成立革除了改革前監(jiān)察力量分散、監(jiān)察監(jiān)督不力的弊端。從外圍權(quán)力架構(gòu)來看，監(jiān)察權(quán)的分設(shè)調(diào)整了憲法對權(quán)力的劃分模式，形成了立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)及監(jiān)察權(quán)五權(quán)分置模式，保證了各權(quán)力獨立運行空間。但從監(jiān)察調(diào)查權(quán)內(nèi)部架構(gòu)來看，基于其高度獨立的特性，出現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)配置不均之態(tài)勢，具體問題如前文所述。而要解決這些問題，需要從憲法角度考慮監(jiān)察權(quán)內(nèi)部配置合理性的問題，從而保證監(jiān)察工作中各方面機制調(diào)整的合理緩沖。

（一）監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)明晰

明晰監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)及內(nèi)在機理，是對監(jiān)察調(diào)查權(quán)進(jìn)行內(nèi)部配置、內(nèi)部調(diào)整的基礎(chǔ)。從目前研究狀況來看，無論是雙重屬性說、復(fù)合權(quán)力說還是“準(zhǔn)司法性”權(quán)力說都不能準(zhǔn)確界定監(jiān)察調(diào)查權(quán)之性質(zhì)。筆者認(rèn)為，需要從明晰監(jiān)察調(diào)查權(quán)行權(quán)依據(jù)、行權(quán)方式及行權(quán)結(jié)果三個方面展開探討。

1.行權(quán)依據(jù)

從目前憲法確定的監(jiān)察機關(guān)的地位來看，目前已經(jīng)形成“一府一委兩院”的機構(gòu)設(shè)置。其主要規(guī)定了監(jiān)察委員會的法律性質(zhì)、組織活動原則、產(chǎn)生方式等方面的內(nèi)容[20]，監(jiān)察機關(guān)行權(quán)之合憲性已經(jīng)得到保障。從國家法律層面來看，監(jiān)察法共設(shè)九章，重點規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的地位職責(zé)、監(jiān)察對象與管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序以及對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督等內(nèi)容，已經(jīng)形成了較為完整的權(quán)力運行體系。從與之配套的黨內(nèi)法規(guī)來看，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》以及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等已經(jīng)就黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織設(shè)置、職責(zé)權(quán)限以及監(jiān)督對象等做出詳盡規(guī)定。因而，監(jiān)察調(diào)查權(quán)已經(jīng)擁有“憲法定位—監(jiān)察法定邊—配套法規(guī)定則”的形成獨立體系的行權(quán)依據(jù)。無論憲法授權(quán)還是監(jiān)察法運行實施，都體現(xiàn)出對依法治國原則的遵循。

2.行權(quán)方式

監(jiān)察法第二章對監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三種職權(quán)以及應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的情形進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。第四章監(jiān)察權(quán)限中就監(jiān)察機關(guān)現(xiàn)階段可采取的包括限制資格、限制財產(chǎn)、限制人身自由的三大類，共計15種監(jiān)察調(diào)查措施做出了詳盡表述。調(diào)查措施既為監(jiān)察權(quán)的行使提供了國家強制力與約束力，也給監(jiān)察權(quán)行使劃定了邊界與范圍。無論哪一種措施，都體現(xiàn)出監(jiān)察權(quán)行權(quán)方式之獨特性，即監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)的獨立性與專業(yè)性，保證了違紀(jì)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查工作的有效開展。

3.行權(quán)后果

監(jiān)察機關(guān)在查清被調(diào)查人職務(wù)違法、犯罪事實后，對黨員按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八條分別給予警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種紀(jì)律處分①《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是由中國共產(chǎn)黨中央委員會于2018年8月26日頒布，2018年10月1日起實施的黨內(nèi)法規(guī)。其中第二章第八條明確規(guī)定了警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種對于黨員的紀(jì)律處分。。因此，監(jiān)察調(diào)查就包含了黨紀(jì)處分的的性質(zhì)與內(nèi)容。對涉嫌職務(wù)違法的人員依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種處分。而對此類處分性質(zhì)的爭論，則成為概括監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)的分界點，不妨依法律屬性認(rèn)識監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)，按照此種邏輯，《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》屬于監(jiān)察法規(guī)，可以否定政務(wù)處分具有行政權(quán)屬性的說法。對涉嫌職務(wù)犯罪的人員處理方式則是移交人民檢察院審查起訴，進(jìn)入刑事訴訟程序。

綜上，筆者認(rèn)為對監(jiān)察調(diào)查權(quán)性質(zhì)的爭議，無非是對行權(quán)方式、行權(quán)后果以及授權(quán)法律所保護(hù)法益的爭論。明晰監(jiān)察調(diào)查權(quán)之性質(zhì)需從對監(jiān)察委員會授權(quán)的法律的性質(zhì)入手，追本溯源，根據(jù)監(jiān)察法所保護(hù)的法益，從監(jiān)察權(quán)出發(fā)認(rèn)識監(jiān)察權(quán)之下的調(diào)查權(quán)，而非對調(diào)查權(quán)分割之后依據(jù)表現(xiàn)形式進(jìn)行性質(zhì)界定。

（二）職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查程序二元分置

程序的設(shè)置為公權(quán)力行使劃定了空間范圍，形成了公權(quán)力的合法性邊界。程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量[21]。國家監(jiān)察體制改革以后，監(jiān)察委員會享有監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職權(quán)。為了促進(jìn)監(jiān)察調(diào)查程序目的實現(xiàn)、功能的發(fā)揮，必須按照案件的性質(zhì)將程序劃分為違紀(jì)調(diào)查、違法調(diào)查、犯罪調(diào)查。如此，不僅有助于監(jiān)察機關(guān)規(guī)范程序，依法行使調(diào)查權(quán)，還有利于防止調(diào)查權(quán)力的濫用，保證案件辦理質(zhì)量，最終達(dá)到強化反腐力度、預(yù)防腐敗滋生的目的。探討違法、犯罪程序的二元分置，需要從以下三個角度展開。

1.案件定性分流

案件性質(zhì)的判斷是立案、調(diào)查以及處置的前提。準(zhǔn)確確定案件性質(zhì)，對職務(wù)違法、犯罪案件的查辦具有重要意義。客觀準(zhǔn)確的案件性質(zhì)評判標(biāo)準(zhǔn)是案件定性之基礎(chǔ)。然而由于職務(wù)違法、職務(wù)犯罪涉及犯罪主體之特殊性，其在實施違法、犯罪行為時的隱蔽性，導(dǎo)致問題線索反映的內(nèi)容出現(xiàn)模糊性，影響調(diào)查人員在最初受理案件時對案件性質(zhì)的基本判斷。關(guān)于此類案件定性分流的標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)術(shù)界的研究尚未形成體系。筆者認(rèn)為，判斷案件性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以初核程序結(jié)束時所掌握的基本情況設(shè)立，即對初核程序中所掌握的基本證據(jù)是否達(dá)到刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)以及對應(yīng)職務(wù)犯罪相關(guān)罪名構(gòu)成要件的考量。刑事立案標(biāo)準(zhǔn)以及對應(yīng)職務(wù)犯罪相關(guān)罪名構(gòu)成要件，主要是對刑事違法性以及社會危害性的判斷，而關(guān)于違法行為與犯罪行為社會危害性大小之判斷，前文已有提及。在對案件性質(zhì)做出基本判斷后，按照既定性質(zhì)根據(jù)不同程序?qū)讣诸惙至?。對職?wù)違法案件按照一般違法案件查辦程序展開調(diào)查，而對職務(wù)犯罪案件則需要按照刑事訴訟法規(guī)定的犯罪調(diào)查程序進(jìn)行，需要考慮調(diào)查取證的程序規(guī)則以及證明標(biāo)準(zhǔn)與刑事訴訟程序的銜接。刑事訴訟法中關(guān)于職務(wù)犯罪應(yīng)當(dāng)達(dá)到的證明標(biāo)準(zhǔn)與其他犯罪一致，即案件事實清楚，證據(jù)確實、充分，達(dá)到排除合理懷疑的程度。而對于職務(wù)違法，達(dá)到高度可能性的標(biāo)準(zhǔn)即可。

2.調(diào)查主體分離

監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，在監(jiān)督過程中，大量違法、犯罪行為被發(fā)現(xiàn)?，F(xiàn)有程序設(shè)計將二者完全納入同一調(diào)查程序中，監(jiān)察委查辦案件效率不高、人員不足等問題已經(jīng)充分暴露。此局面的改善需要對調(diào)查主體進(jìn)行分離，具體如下。

第一，調(diào)查機構(gòu)分離，即監(jiān)察機關(guān)在不改變現(xiàn)有組織設(shè)置的基礎(chǔ)上，在內(nèi)部形成類似于公安機關(guān)內(nèi)部相對獨立但又互相聯(lián)系的分工（基層公安機關(guān)內(nèi)部分巡邏組、受案組、治安組、刑事組等），在內(nèi)部設(shè)立常規(guī)巡視組、信訪線索接受組、政務(wù)違法調(diào)查組、職務(wù)犯罪調(diào)查組、案件審查組等不同的業(yè)務(wù)部門（如圖1所示）。其中常規(guī)巡視組負(fù)責(zé)日常監(jiān)督、巡視巡察等工作；信訪線索接受組負(fù)責(zé)信訪、問題線索的接待與接收；政務(wù)違法調(diào)查組和職務(wù)犯罪調(diào)查組分別開展職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查工作；案件審查組負(fù)責(zé)兩類案件在調(diào)查過程中所獲取的證據(jù)是否已經(jīng)達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而依法決定是否移送處置。這種分離，并非監(jiān)察委各監(jiān)察部門之間的完全獨立與分離，而是在同一機構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行合理分工、相對分離，其目的是利用內(nèi)部分工提升案件辦理效率同時加強隊伍的專業(yè)化建設(shè)。

圖1 監(jiān)察調(diào)查內(nèi)部組別設(shè)置

第二，調(diào)查人員分離，即根據(jù)案件性質(zhì)及所在部門對違法調(diào)查人員、犯罪調(diào)查人員二者進(jìn)行分離?？梢詤⒄展矙C關(guān)內(nèi)部形成的治安警、交通警、刑事警等，在監(jiān)察機關(guān)按照職能設(shè)置相應(yīng)的常規(guī)巡視員、職務(wù)違法調(diào)查員、職務(wù)犯罪調(diào)查員。如此區(qū)分主要是考慮監(jiān)察人員構(gòu)成、素質(zhì)等原因?，F(xiàn)有監(jiān)察人員除檢察院轉(zhuǎn)隸過來的辦理過刑事案件的人員外，還包括了以前的行政監(jiān)察人員，而此類人員之前并未辦理過刑事案件，對調(diào)查程序、證明標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題并未完全掌握。職務(wù)違法調(diào)查較職務(wù)犯罪調(diào)查來說，難度相對較低，而負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的人員必須具備刑事訴訟法、證據(jù)法相關(guān)知識，如此才能保證調(diào)查工作的質(zhì)量及效率。因此，可以在分工、分組的前提下，使具備特定法律資格或長期從事過犯罪偵查的人員擔(dān)任職務(wù)犯罪調(diào)查工作，以確保犯罪案件查辦的質(zhì)量。同時，應(yīng)當(dāng)在二者分離時考慮職務(wù)違法調(diào)查人員與職務(wù)犯罪調(diào)查人員之間的平等性，以提升他們辦案積極性[22]。

3.內(nèi)部程序分置

前文提及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪屬于兩種性質(zhì)不同的行為，因此，在監(jiān)察調(diào)查過程中必須對二者進(jìn)行不同的設(shè)置，以保證調(diào)查過程的中立性以及比例原則之下被調(diào)查人權(quán)益保障。關(guān)于監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部辦案程序分置，可以借鑒公安機關(guān)辦理刑事案件以及行政案件的程序性規(guī)定[23]，依據(jù)案件定性分流機制、調(diào)查主體分離機制，分類設(shè)置不同性質(zhì)案件的相關(guān)辦理程序。以初核階段所確定的案件性質(zhì)為依據(jù)，對涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人啟動職務(wù)違法調(diào)查程序，對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人啟動職務(wù)犯罪調(diào)查程序。職務(wù)違法調(diào)查程序與職務(wù)犯罪調(diào)查程序之分置主要體現(xiàn)在可采取的調(diào)查措施、證明標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)查終結(jié)之后的處理程序這幾個方面。從本質(zhì)論角度來看，違法行為對社會的危害性尚未達(dá)到必須動用刑事手段控制的程度，因此偵查措施的選擇要遵循比例原則相關(guān)要求，盡可能地選擇對被調(diào)查人傷害最小的措施。關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的問題，職務(wù)違法案件較職務(wù)犯罪證明標(biāo)準(zhǔn)要低，即達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)與其要承擔(dān)的政務(wù)處分嚴(yán)厲程度相適應(yīng)即可，而證明職務(wù)犯罪則需要對犯罪構(gòu)成要件一一印證，達(dá)到犯罪事實清楚、證據(jù)確實、充分的程度。調(diào)查終結(jié)之后的處理上，對職務(wù)違法人員，按照請示報批程序給予政務(wù)處分追究政務(wù)責(zé)任，而職務(wù)犯罪案件進(jìn)入刑事司法程序，移交檢察院審查起訴，追究被調(diào)查人的刑事責(zé)任（如下頁圖2所示）。

（三）調(diào)查措施強度的遞進(jìn)式區(qū)分

在“調(diào)查措施”這一名稱上，應(yīng)當(dāng)將政務(wù)違紀(jì)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查相區(qū)分，以免在實踐中帶來刑事訴訟法上相關(guān)規(guī)定不適用的法律規(guī)避行為[24]。調(diào)查措施是監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)的重要方式，目的是查明特定對象違反監(jiān)察法或刑法的事實。在這一目的指引之下的程序起點就是通過調(diào)查措施查證問題線索所反映的情況[25]?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》在第四章監(jiān)察權(quán)限中規(guī)定了包括談話、詢問、訊問等在內(nèi)的15種調(diào)查措施。如果以立案作為分界點，將監(jiān)察調(diào)查程序分為立案前和立案后兩個階段，從可適用的措施種類來看，會形成如下分布（見表1）。

表1 立案前后可適用措施對比

圖2 監(jiān)察調(diào)查程序內(nèi)部設(shè)置

從表1中可以看出立案前可適用的措施種多達(dá)8種，且對人身、財產(chǎn)的強制程度不一。而立案后可適用的調(diào)查措施僅僅是在立案前基礎(chǔ)上加上了防止被調(diào)查人逃匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的限制人身自由權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的措施，并未顯示調(diào)查措施使用的審慎態(tài)度與案件進(jìn)程的同向性發(fā)展的趨勢，導(dǎo)致調(diào)查措施實施的隨意性被放大。關(guān)于技術(shù)調(diào)查措施適用階段的問題，目前也頗具爭議。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》以及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的規(guī)定，在問題線索初核階段即可使用技術(shù)調(diào)查措施，與之形成鮮明對比的是刑事訴訟對于技術(shù)偵查措施的適用的審慎態(tài)度，將其規(guī)定在明晰案件性質(zhì)及立案程序之后。另外在適用案件性質(zhì)上，也存在法治不協(xié)調(diào)的問題。同為專門性、強制性措施，監(jiān)察委員會以違法嫌疑即啟動對人和對物的強制手段，而刑事訴訟法上的立案以涉嫌犯罪才啟動專門調(diào)查并采取強制性取證手段[26]。如此，具有侵犯性的措施，如果對其不做限制，是否會造成濫用，結(jié)果可想而知。筆者認(rèn)為，對于監(jiān)察法規(guī)定的15種調(diào)查措施，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)、適用階段以及調(diào)查措施本身的任意性與強制性展開遞進(jìn)式區(qū)分。

1.案件性質(zhì)及適用階段的遞進(jìn)式區(qū)分

監(jiān)察調(diào)查實務(wù)中，涉及兩種性質(zhì)的案件，一類是職務(wù)違法案件，另一類是職務(wù)犯罪案件。兩類案件的性質(zhì)全然不同，對其展開調(diào)查的手段措施也應(yīng)該有所區(qū)別。監(jiān)察法中職務(wù)違法調(diào)查可適用的措施包括除訊問、技術(shù)調(diào)查措施之外的13種措施。筆者的疑問在于職務(wù)違法調(diào)查中通緝措施以及長時間留置措施適用的正當(dāng)性與合理性。監(jiān)察法規(guī)定通緝對象是被調(diào)查人，此處的被調(diào)查人具有極大的模糊性。被調(diào)查人既有可能涉嫌職務(wù)違法，也有可能涉嫌職務(wù)犯罪。參照刑事訴訟法對通緝的規(guī)定，被通緝的對象是涉嫌犯罪且在逃的犯罪嫌疑人，并未規(guī)定涉嫌違法人員的通緝。而監(jiān)察調(diào)查將職務(wù)違法人員也納入通緝范圍之中，其合理性、正當(dāng)性受到質(zhì)疑。關(guān)于留置措施，監(jiān)察法并未針對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪規(guī)定不同的留置期間，沒有從違法、犯罪二者的本質(zhì)不同進(jìn)行明顯區(qū)分，對限制人身自由的措施強度實施“一刀切”的做法存在較大疑問。犯罪行為的社會危害性程度遠(yuǎn)比違法行為更大，是否應(yīng)當(dāng)基于被調(diào)查主體的特殊性，設(shè)置不同的留置期間。筆者認(rèn)為，對職務(wù)違法人員的調(diào)查，除適用談話、詢問、調(diào)取等措施外，還應(yīng)當(dāng)形成以“限制出境”為原則，以短于職務(wù)犯罪的留置期間為保底的職務(wù)違法調(diào)查措施體系，其調(diào)查行為的正當(dāng)性、合理性才能得到保障，職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查在適用措施的嚴(yán)厲程度上才能根據(jù)被調(diào)查行為的本質(zhì)不同形成區(qū)分。關(guān)于調(diào)查措施適用階段上展現(xiàn)出的不合理性，上文已有提及，重點是技術(shù)調(diào)查能否在立案前適用的問題。刑事訴訟法規(guī)定技術(shù)偵查措施的運用應(yīng)當(dāng)在刑事立案后，而監(jiān)察法規(guī)定對嚴(yán)重職務(wù)違法可采取技術(shù)調(diào)查措施。技術(shù)調(diào)查措施的提前介入會對被調(diào)查人的自由、隱私、尊嚴(yán)等權(quán)益造成不同程度的侵犯[27]。嚴(yán)格意義上講，無論是刑事訴訟法還是監(jiān)察法，對技術(shù)調(diào)查（技術(shù)偵查）都是審批制而非真正意義上的司法審查制，所以才導(dǎo)致技術(shù)調(diào)查措施適用的泛化。因此，應(yīng)當(dāng)按照案件性質(zhì)以及調(diào)查程序進(jìn)程確定技術(shù)調(diào)查措施的適用范圍及階段。

2.任意性與強制性的漸進(jìn)式區(qū)分

根據(jù)比例原則來整體塑造紀(jì)檢監(jiān)察措施的規(guī)范體系，基本的思路在于從法理角度將任意性措施與強制性措施予以更為明確的區(qū)分[28]。任意偵查與強制偵查相對應(yīng)存在，是從偵查過程中個人意志自由程度與個人重要權(quán)益侵犯方式對偵查行為進(jìn)行二分[29]。對于監(jiān)察措施任意性與強制性的區(qū)分可以以偵查理論中任意偵查措施與強制偵查措施的區(qū)分為參考，但是無論是監(jiān)察調(diào)查還是刑事偵查都應(yīng)當(dāng)注重對公權(quán)力的制約以及對私權(quán)利的保障。從此角度來看，將調(diào)查措施分為任意性調(diào)查措施與強制性調(diào)查措施符合懲罰犯罪與人權(quán)保障二者平衡的要求。筆者認(rèn)為，任意性調(diào)查措施與強制性調(diào)查措施區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)在于被調(diào)查人意志自由以及人身、財產(chǎn)受到限制與否以及強度的大小。按照此標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察調(diào)查過程中可適用的不限制被調(diào)查人意志自由的任意性調(diào)查措施主要包括談話、查詢、調(diào)取、詢問、勘驗檢查、鑒定、限制出境七種。之所以將限制出境作為任意性調(diào)查措施是出于職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件主體的特殊性及被調(diào)查人可活動范圍所決定的。任意性調(diào)查措施在很大程度上為監(jiān)察機關(guān)查清違法、犯罪事實提供了便利。與之對應(yīng)的強制性調(diào)查措施包括限制人身自由的調(diào)查措施和限制財產(chǎn)自由的調(diào)查措施兩類。限制人身自由即對人身自由進(jìn)行約束。限制人身自由的措施包括訊問、留置、技術(shù)調(diào)查，而限制財產(chǎn)自由即對被調(diào)查人財產(chǎn)進(jìn)行短期的限制流通、交易，包括查封、扣押、查詢、凍結(jié)四種。如此一來，調(diào)查措施形成了任意性調(diào)查措施→限制財產(chǎn)自由的調(diào)查措施→限制人身自由的調(diào)查措施這種強制性程度由弱增強、由物及人的遞進(jìn)式區(qū)分。

程序正當(dāng)是監(jiān)察調(diào)查權(quán)正確行使之前提，比例原則是其運行的基本遵循。本文進(jìn)行監(jiān)察權(quán)內(nèi)部配置研究的意義在于明確權(quán)力屬性、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范、細(xì)化權(quán)力分工，最終達(dá)到平衡權(quán)力運行之目的。研究監(jiān)察權(quán)內(nèi)部配置模式，并不是為了分化監(jiān)察體制改革形成的反腐合力，而是為了通過權(quán)力內(nèi)部架構(gòu)與國家現(xiàn)行法治傳統(tǒng)的結(jié)合，改造現(xiàn)有程序展現(xiàn)出來的基本問題。文章以國家監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)為著眼點，指出了調(diào)查權(quán)運行過程中存在的程序混同以及措施混用問題，通過闡述調(diào)查權(quán)區(qū)分的內(nèi)在法理，研究當(dāng)前世界各國的違法、犯罪追溯機制，探討調(diào)查程序二元分置、調(diào)查措施遞進(jìn)式區(qū)分的基本設(shè)想，以期在監(jiān)察權(quán)內(nèi)部形成職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查的完整機制，提升監(jiān)察機關(guān)辦案效率，強化反腐成效。