楊山林

（河南警察學院，河南 鄭州 450046）

2019年11月5日，湖南長沙9歲男童遭疑似精神障礙患者毆打致死事件引發(fā)關(guān)注，輿論再次聚焦精神障礙患者，尤其是肇事肇禍精神障礙患者的管理問題。黨的十九屆四中全會提出，要以人民為中心，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，戰(zhàn)勝前進道路上的各種風險挑戰(zhàn)，不斷滿足人民對美好生活新期待。公安機關(guān)承擔著防范和化解社會治安風險的責任，應(yīng)加強易肇事肇禍精神障礙患者的服務(wù)管理，化解重性精神障礙患者肇事肇禍風險，嚴防發(fā)生重大惡性刑事案件和個人極端案件，切實增強公眾的安全感。

一、肇事肇禍精神障礙患者的概念及認定

在精神醫(yī)學上，“精神障礙”與“精神疾病”是同義詞。實際工作中，“精神疾病”使用更廣泛，而“精神障礙”作為專業(yè)術(shù)語更符合生理、心理和行為方面的癥狀及特點，因此本文采用“精神障礙”的表述。精神障礙分為一般精神障礙和嚴重精神障礙。《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》首次在法律層面對嚴重精神障礙做出界定，即指疾病癥狀嚴重，導致患者社會適應(yīng)等功能嚴重損害、對自身健康狀況或者客觀現(xiàn)實不能完整認識，或者不能處理自身事務(wù)的精神障礙。嚴重精神障礙患者不能辨認或不能控制自己的行為，對他人實施違反治安管理處罰法或刑法的傷害行為或違法行為后，由于責任能力的受限或缺乏，往往不承擔相應(yīng)的法律后果。而此類行為人的違法行為往往帶有兇殘、血腥、暴力等特征，極易引發(fā)社會輿論的強烈關(guān)注和造成社會心理恐慌，因此對此類人群的風險管控一直是公安工作的重點和難點。

地方立法首次出現(xiàn)肇事肇禍精神障礙患者的表述是在上海的立法中。1986年《上海市監(jiān)護治療管理肇事肇禍精神病人條例》把“不能辨認或者不能控制自己行為”而違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》且后果較重的精神障礙患者稱為肇事精神障礙患者；把“不能辨認或者不能控制自己行為”而違反《中華人民共和國刑法》以及其他嚴重危害社會治安的精神障礙患者稱為肇禍精神障礙患者。自此司法界對這兩類精神障礙患者統(tǒng)稱為肇事肇禍精神障礙患者[1]。

2013年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央綜治辦等部門《關(guān)于加強易肇事肇禍等嚴重精神障礙患者救治救助工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2013〕68號）和《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕69號），對“易肇事肇禍精神障礙”做出規(guī)定，隨后各地先后出臺相關(guān)規(guī)范性文件，對肇事肇禍精神障礙患者進行管控。

精神障礙患者的肇事肇禍包括肇事和肇禍兩種行為。精神障礙患者肇事指精神障礙患者實施違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的行為，但由于不能辨認或者不能控制自己行為而不被追究法律責任。精神障礙患者肇禍是指精神障礙患者實施違反《中華人民共和國刑法》的行為，但由于不能辨認或者不能控制自己行為而不負刑事責任。根據(jù)我國刑法第十八條和刑事訴訟法第一百四十四條的規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人的精神狀態(tài)和刑事責任能力要通過精神疾病司法鑒定進行認定。我國的精神疾病司法鑒定啟動模式“與大陸法系國家的法官啟動制和英美法系國家的當事人啟動制均有不同”[2]，是一種控方鑒定的啟動模式[3]，由公安機關(guān)、檢察院和法院依據(jù)職權(quán)啟動。司法鑒定機構(gòu)主要設(shè)置在政府指定的精神病臨床醫(yī)療單位，少數(shù)司法鑒定機構(gòu)設(shè)置在法醫(yī)教學機構(gòu)和司法鑒定科學技術(shù)研究單位[4]。

二、精神障礙患者肇事肇禍行為的特點

（一）突發(fā)、難以預測

精神障礙患者發(fā)病時喪失對疾病的自制力或者對自身行為的控制力，疾病誘發(fā)的因素多且復雜，現(xiàn)有醫(yī)療技術(shù)水平難以提前精確預測。病癥發(fā)作不確定、不可預測、不可控制，因而此類違法犯罪行為的發(fā)生具有突發(fā)和不可預測性，受侵害對象往往來不及防范，傷害后果往往比較嚴重。例如，2015年6月20日，南京一交叉路口，一輛寶馬轎車闖紅燈，以195.2千米/小時的速度沖進橫向正常行駛的車流中，猛烈撞上在路口左轉(zhuǎn)彎正常行駛的馬自達轎車，致兩人死亡，馬自達解體，其他多輛車受損，本案被告人被鑒定為作案時患急性短暫性精神障礙[5]。庭審出具的證據(jù)顯示，本案被告人平時生活中表現(xiàn)正常、無異常行為，但事發(fā)時突發(fā)病癥，無法預料且難以控制，給公共安全帶來極大威脅。

（二）行為暴力殘忍，多使用兇器

肇事肇禍精神障礙患者常見于精神分裂、癲癇致精神障礙這兩類癥狀，此類病人發(fā)病時情緒波動大，興奮躁動、容易沖動，易出現(xiàn)幻聽、幻視以及被迫害妄想癥等癥狀，攻擊性強且傷害性大，攻擊對象不特定、時間不特定、地點不特定。在實施肇事肇禍行為時，常伴有使用刀、斧、錘、爆炸物等兇器，對他人實施極端殘忍行為，以殺人、強奸、故意傷害等嚴重侵害他人人身權(quán)利的行為居多，行為手段殘忍，現(xiàn)場血腥，傷亡后果嚴重。例如，2017年2月18日，武昌火車站附近，犯罪嫌疑人胡某因口角糾紛將面館業(yè)主姚某頭顱砍下，而胡某曾被宣漢縣殘認定為精神類二級傷殘[6]。

（三）侵害目標多樣，多數(shù)指向親友鄰居

大多數(shù)精神障礙患者在發(fā)病期間，侵害行為的目標不特定，表現(xiàn)出一定的隨意性，但同時也表現(xiàn)出指向行為人身邊關(guān)系較近人群的特點，如侵害直系親屬、兄弟姐妹、鄰居熟人等。根據(jù)法制網(wǎng)輿情監(jiān)測中心對125個典型案例的分析發(fā)現(xiàn)，在精神障礙患者的肇事肇禍行為中，50%的受害人與犯罪嫌疑人存在熟人關(guān)系，且在熟人中親友、鄰居占半數(shù)以上[7]。

（四）行為人以男性居多，且危害持續(xù)反復

據(jù)公開報道的案例分析，實施肇事肇禍行為的精神障礙患者超過80%為中青年男性，且不止一次發(fā)生過暴力事件[7]。許多精神障礙患者在發(fā)生肇事肇禍行為后，經(jīng)醫(yī)學鑒定無罪釋放。但部分精神障礙患者未及時送醫(yī)治療，或者就醫(yī)治療一段時間后便回歸社會，病情的復發(fā)致使精神障礙患者再次或多次危害社會事件不斷發(fā)生，給社會造成持續(xù)危害。

三、對肇事肇禍精神障礙患者進行風險管控的必要性

風險，即可能發(fā)生的危險，是指在某一特定環(huán)境下，在某一特定時間段內(nèi)發(fā)生某種損失、危害的可能性[8]?！肮芸亍奔础肮芾怼焙汀翱刂啤保瑢φ厥抡氐溇裾系K患者進行風險管控，是保障精神障礙患者權(quán)益，減少治安隱患，避免社會心理焦慮的現(xiàn)實要求。

（一）精神障礙患者數(shù)量大且治療率低，成為治安隱患

據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，我國精神障礙患者高達2億4 326萬人，總患病率高達17.5%；嚴重精神障礙患者超1 600萬人，登記在冊的肇事肇禍精神障礙患者等嚴重精神障礙患者超過了510萬，發(fā)病率超過1%，且這一數(shù)據(jù)仍在增長[9]。然而，受多種因素的影響，相當多的精神障礙患者未得到科學有效的病情追蹤和連續(xù)治療。自身疾病困撓、家庭親情缺失、社會關(guān)愛缺位等諸多因素極易導致重性精神障礙患者心理緊張、感情低落、敏感多疑，存在興奮、激越或煩躁不安等負面情緒，對他人懷有敵意，甚至有攻擊行為。精神障礙患者無法像正常人一樣辯認或控制自己的行為，實施違法、犯罪行為時往往暴力傾向明顯，手段殘忍、傷亡后果嚴重，極易引起周邊民眾恐慌。如果得不到有效管控，回歸社會將成為嚴重的安全隱患，給民眾帶來極大不安全感。

（二）精神障礙患者肇事肇禍案件輿情影響大，易誘發(fā)公眾的“公正焦慮”

根據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，僅2017年以來，與“精神病傷人”相關(guān)的新聞報道達10 205篇，與“精神病砍人”相關(guān)的有3 001篇，與“精神病殺人”相關(guān)的有23 399篇[10]，精神障礙患者肇事肇禍案件極易觸動公眾神經(jīng)，形成輿情熱點。媒體報道的議程設(shè)置多以“社會危害性”和“法律責任”為定位，輔以血腥殘忍的圖片和情緒激烈的語言，這種輿論環(huán)境下，公眾容易出現(xiàn)情緒化表達而偏離理性方向，對肇事肇禍精神障礙患者表現(xiàn)出不滿情緒，對相關(guān)法律規(guī)定產(chǎn)生不客觀評價，對相關(guān)部門執(zhí)法提出公正性質(zhì)疑，甚至有情緒激烈的網(wǎng)民認為精神病是違法犯罪活動的“護身符”和“免死金牌”。例如，南京“6·20”寶馬車肇事案中，被告人“作案時患急性短暫性精神障礙”的司法鑒定結(jié)果一經(jīng)公布便受到公眾強烈關(guān)注。網(wǎng)友們在對精神障礙患者威脅公共安全的恐慌與“精神障礙患者免責”的誤解下，極易產(chǎn)生“精神病脫罪特權(quán)濫用”及“公平正義缺失”的焦慮。

（三）精神障礙鑒定漏洞可能引發(fā)不良示范效應(yīng)

由于缺乏統(tǒng)一可操作的司法精神障礙鑒定程序和標準，“缺乏精密客觀的理化檢驗手段或方法”[11]，缺少客觀的“生物學指標”，且缺乏統(tǒng)一的鑒定標準和對辨認能力、控制能力進行判斷的評定標準，司法實踐中，肇事肇禍精神障礙患者的鑒定一直備受爭議和詬病。精神障礙鑒定離不開醫(yī)學要件和法律要件。首先，對被鑒定人的臨床診斷要求鑒定者具備臨床精神病學的豐富實踐積累和科學判斷，而鑒定醫(yī)生的判斷方法各異，鑒定結(jié)論往往差異較大，在客觀上留下了精神障礙醫(yī)學鑒定短板。另一方面，司法精神障礙鑒定意見的落腳點是被鑒定人的法律能力，不能單純按照醫(yī)學要件進行簡單判斷[12]。而司法實踐中，鑒定過程單純以普通人的心理和鑒定人本身的心理作為參照，往往忽略作為正常個體在具體情況下可能產(chǎn)生的特殊心理狀態(tài)。這種只考慮是否存在精神異常而不考慮犯罪行為是否與精神異常有必然因果關(guān)系的做法，極易產(chǎn)生法律上的漏洞。這種可乘之機容易誘導犯罪嫌疑人以偽裝手段表現(xiàn)出精神障礙癥狀，企圖通過精神障礙鑒定逃避法律責任。

四、公安機關(guān)對肇事肇禍精神障礙患者風險管控存在的問題

開展對肇事肇禍精神障礙患者的管控涉及公安機關(guān)、綜治部門、衛(wèi)生計生部門、民政部門、人力資源保障部門、財政部門、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處等多個部門。實際工作中，以公安機關(guān)，尤其是派出所管控為主，管控壓力較大。通常情況下，社區(qū)民警通過日常訪查、緊急情況處置和軌跡研判等方法，基本能夠掌握轄區(qū)內(nèi)肇事肇禍精神障礙患者情況，在一定程度上實現(xiàn)重點人口的穩(wěn)控。但對肇事肇禍精神障礙患者的風險管控也面臨著法律法規(guī)不健全、公安機關(guān)風險辨識能力不足、民警風險應(yīng)對能力不強和風險保障供給薄弱等諸多問題。

（一）法律法規(guī)不健全

1.缺乏精神障礙患者肇事肇禍后的管控程序和管控措施

我國治安管理處罰法和刑法對精神障礙患者肇事肇禍的法律責任進行了規(guī)定，但對于不承擔法律責任的精神障礙患者后續(xù)的管控規(guī)定較為粗略和模糊，未有相關(guān)管控程序和管控措施的具體規(guī)定。對于不承擔法律責任的肇事肇禍精神障礙患者，公安機關(guān)應(yīng)當責令其家屬或監(jiān)護人嚴加看管和治療，但對于看管或治療的標準、效果和后續(xù)責任均缺乏相關(guān)規(guī)定和配套措施，對此類精神障礙患者的權(quán)益保障也缺乏規(guī)定。精神衛(wèi)生法作為一部全面規(guī)范精神障礙患者管理和服務(wù)的法律，對司法行政、民政、公安和醫(yī)療保障等部門各自的職責進行了規(guī)范，但關(guān)于公安機關(guān)對肇事肇禍精神障礙患者的管控處置規(guī)定不多，各地結(jié)合本地精神障礙患者肇事肇禍行為的具體特點制定的地方性法規(guī)也不夠，這使得公安機關(guān)對精神障礙患者肇事肇禍的具體管控過程缺少法律依據(jù)和有效措施。

2.強制醫(yī)療相關(guān)法律規(guī)定不完善

刑法第十八條關(guān)于肇禍精神障礙患者“強制醫(yī)療”的前提條件是“必要的時候”，這種原則性規(guī)定雖然留給了執(zhí)法人員比較大的主觀判斷和裁量空間，但什么是“必要的時候”缺乏客觀標準和尺度，實際操作起來難度較大。同樣，刑事訴訟法第二百八十五條關(guān)于精神障礙患者強制醫(yī)療的程序規(guī)定也存在著可操作性不強的問題。具體表現(xiàn)在：一方面，公安機關(guān)可以采取的保護性約束措施方式、內(nèi)容和程序不明確；另一方面，強制醫(yī)療執(zhí)行主體、執(zhí)行過程的安全管理、執(zhí)法監(jiān)督、強制醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置以及相關(guān)人員的權(quán)益保障和責任追究等方面也都缺乏明確規(guī)定。

（二）公安機關(guān)風險辨識能力不足

風險辨識也稱風險識別，指在特定的系統(tǒng)中確定風險因素并定義其特征的過程[13]。肇禍精神障礙患者風險管控中的首要工作是有效識別風險主體，它要求排查工作要全面細致，相關(guān)信息系統(tǒng)錄入及時準確，能根據(jù)實際情況及時更新數(shù)據(jù)信息，做到肇禍精神障礙患者“底數(shù)清、情況明”。而在實踐中，公安機關(guān)對肇禍精神障礙患者風險管控的辨識能力卻存在不少問題。

1.排查對象不全面，風險主體不明確

實踐中，社區(qū)民警在對轄區(qū)精神障礙患者進行摸排和信息采集時，排查對象多集中在曾經(jīng)肇禍的精神障礙患者，但未肇禍的高風險精神障礙患者沒有被納入排查和登記范圍。對于家屬或有關(guān)人員認為有精神異常但沒有被專業(yè)機構(gòu)明確診斷的疑似精神障礙患者缺乏排查和風險評估，存在漏排和錯排等情況，風險因素排查不全面、不客觀、不準確，風險管控基礎(chǔ)喪失。同時，流動肇事肇禍精神障礙患者失控現(xiàn)象嚴重。肇事肇禍精神障礙患者行政管控實行屬地管控，由戶籍地行政機關(guān)進行管控，造成流動肇事肇禍精神障礙患者實際居住地難以進行實際管控，流浪地管控主體無權(quán)管控的尷尬境地。

2.人員數(shù)據(jù)信息不準確

開展肇事肇禍精神病障礙患者行政管控的單位涉及公安機關(guān)、衛(wèi)生部門、民政部門、財政部門等諸多部門，衛(wèi)生部門通過排查、收集下屬醫(yī)療機構(gòu)在接診中的精神障礙患者信息，錄入衛(wèi)生部門的“國家重性精神疾病基本數(shù)據(jù)收集分析系統(tǒng)”，將其中易肇事肇禍精神障礙患者信息推送給公安機關(guān)。公安機關(guān)將收集工作中摸排到的肇事肇禍精神障礙患者信息，結(jié)合相關(guān)部門提交的肇事肇禍精神障礙患者信息，匯總后進行甄別并錄入到“全國重性精神障礙患者信息管控系統(tǒng)”中，為肇事肇禍精神病患者管控提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。但實踐中，各部門對肇事肇禍精神障礙患者的數(shù)據(jù)登記率普遍較低且登記信息簡單粗略，不能準確反映真實情況。一方面，一些精神障礙患者家屬對公安機關(guān)的調(diào)查存在抵觸情緒，隱瞞病人信息不報，而公安機關(guān)信息排查工作受警力、物力和財力等多種因素制約，存在著因漏排產(chǎn)生的脫管、漏管現(xiàn)象，尤其是對于流動肇事肇禍精神障礙患者（戶籍地不在本地）缺乏有效登記和管控。另一方面，肇事肇禍精神障礙患者數(shù)據(jù)庫中的信息變化沒有及時調(diào)整，有些已經(jīng)死亡的病人沒有及時刪除，衛(wèi)生部門推送的新增數(shù)據(jù)未能及時錄入，患者監(jiān)護人、病情狀況等基礎(chǔ)信息發(fā)生變化后未對系統(tǒng)數(shù)據(jù)做出相應(yīng)調(diào)整，這些都導致管控信息數(shù)據(jù)不全面、不準確。

（三）民警風險應(yīng)對能力不強

1.缺乏必要的安全知識

精神障礙患者，尤其是嚴重精神障礙患者對自身健康狀況或者客觀現(xiàn)實不能完整認識，對社會關(guān)系和人際交往中的矛盾和摩擦缺乏理性客觀認知，其思維方式、行為模式和社會融入能力不同于普通人。發(fā)病時，患者喪失對疾病的自知力和對行為的控制力，不能辨認或者不能控制自己的行為，需要民警采取有針對性的管控措施。但實踐中，民警普遍缺乏精神疾病基本知識，不了解病理暴力行為的成因機制與特征，不熟悉與肇事肇禍精神障礙患者的溝通方法與技巧，在辦理精神障礙患者肇事肇禍案（事）件時，沒有充分考慮到當事人的特殊性，往往以普通案（事）件的程序與方法進行，不能有效緩解當事人情緒，甚至出現(xiàn)刺激當事人情緒，導致發(fā)生現(xiàn)場失控、暴力行為升級或降低處置效率而導致傷亡增多等情況。

2.缺乏必要的安全意識

精神障礙患者在實施肇事肇禍行為時，往往會使用刀具、武器、爆炸物等兇器，攻擊性強、傷害性大。這些特殊的行為特點要求處置人員不僅要具有自我保護意識，而且處置時要防止傷害后果，防止二次傷害的發(fā)生。實踐中，許多現(xiàn)場處置民警的安全意識不足，出警時所攜帶的處置裝備如警用控制叉、便攜式抓捕器等嚴重不足，民警在處置此類案件時與肇事肇禍精神障礙患者若發(fā)生近身對抗，極易造成不必要的傷亡。

3.缺乏必要的處置技能

精神障礙患者的肇事肇禍突發(fā)性強且社會危害性大，要求處置民警應(yīng)該第一時間到達現(xiàn)場，快速有效地控制現(xiàn)場，控制犯罪嫌疑人?；谛袨槿瞬荒鼙嬲J或不能控制自己的行為，對精神病患者肇事肇禍的現(xiàn)場處置需要處置民警具有控制現(xiàn)場和保護現(xiàn)場公眾以及自身安全的能力。實踐中，針對肇事肇禍精神障礙患者的專項應(yīng)急預案制定存在著缺失或針對性、可行性不強等問題，預案演練和動態(tài)完善工作不足，處置民警缺乏專業(yè)處置技能，難以在短時間內(nèi)選擇高效正確的處置程序和處置方法，容易造成民警不必要的傷亡發(fā)生。例如，2014年5月30日，資陽市雁江區(qū)一精神障礙患者手持刀具追砍群眾，兩位出警民警在現(xiàn)場處置過程中均受到不同程度的傷害[14]。

（四）風險保障供給薄弱

實現(xiàn)肇事肇禍精神障礙患者“有人管、不脫管、管得住、管得好”的目標，需要一個完善的醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障體系。目前多地對肇事肇禍精神障礙患者的行政管控保障存在著財政部門經(jīng)費保障不到位、人力社保部門醫(yī)療保障遲緩、醫(yī)院收治保障不到位等情況，風險保障供給嚴重不足、供給能力薄弱等問題。其中，醫(yī)療保障能力不足問題較為突出，一方面，醫(yī)院收治能力不足，收治醫(yī)院床位短缺，多數(shù)醫(yī)院處于超負荷收治狀態(tài)；另一方面，專業(yè)醫(yī)生的數(shù)量嚴重不足，從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)實狀況也在客觀上限制了部分精神障礙患者的收治工作。

五、公安機關(guān)提升對肇事肇禍精神障礙患者風險管控能力的路徑

（一）提高風險辨識能力

風險辨識是派出所對肇事肇禍精神障礙患者風險管控的基礎(chǔ)和依據(jù)。風險從本質(zhì)上看是一種不確定性，即風險演變?yōu)楝F(xiàn)實危害的可能性，風險辨識必須要對可能造成社會危害的精神障礙患者進行全面、客觀地排查，這個過程需要相關(guān)職能部門全面系統(tǒng)地配合，即以公安機關(guān)為主，協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，對肇事肇禍精神障礙患者、輕度滋事精神障礙患者、高風險精神障礙患者和疑似重性精神障礙患者進行全面摸排，把好人口數(shù)據(jù)進出口關(guān)，做好數(shù)據(jù)更新工作。公安機關(guān)應(yīng)結(jié)合當前“一標三實”基礎(chǔ)信息采集工作，督促指導社區(qū)民警、駐村民警深入轄區(qū)各社區(qū)和各村委，對轄區(qū)相關(guān)人員情況進行全面摸排。摸排對象要涵蓋肇事肇禍、輕度滋事以及高風險精神障礙患者和疑似重性精神障礙患者，徹底摸清精神障礙患者特別是重性精神障礙患者的底數(shù)，做到摸清詳細住址、摸清家庭情況、摸清監(jiān)護人情況、摸清發(fā)病原因、摸清癥狀類型和現(xiàn)實表現(xiàn)、摸清當前動向“六摸清”，切實做到“底數(shù)清、情況明”。同時，要逐一建立精神障礙患者檔案，依托信息化平臺對派出所日常的列管、評估、查詢、移交列管、撤管等工作信息實現(xiàn)動態(tài)采集和及時維護更新。需要強調(diào)的是，全面、真實地獲取肇事肇禍精神障礙患者基礎(chǔ)信息離不開衛(wèi)生部門、民政部門和區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處、村居委會等相關(guān)部門、機構(gòu)的共同參與。公安機關(guān)應(yīng)加強對“全國重性精神病信息系統(tǒng)”數(shù)據(jù)的管理，及時錄入由衛(wèi)生部門轉(zhuǎn)入的新增重癥精神障礙患者中有肇事肇禍行為或有肇事肇禍傾向的人員數(shù)據(jù)，錄入排查中發(fā)現(xiàn)的肇事肇禍精神障礙患者。對于已宣布死亡的精神病患者要及時刪除信息，對于那些已經(jīng)康復、經(jīng)再次診斷不符合肇事者或精神病條件的，要做好信息變更工作。針對系統(tǒng)中新增刪除和變更的信息要做好與衛(wèi)生部門“國家重性精神疾病基本數(shù)據(jù)收集分析系統(tǒng)”的互聯(lián)互通和信息共享，確保兩部門數(shù)據(jù)的一致性。

（二）提高風險防控能力

1.建立肇事肇禍精神障礙患者危險性評估和風險等級劃分機制

公安機關(guān)要注重對風險因素進行分析研判，識別和評價可能對社會秩序和公共安全造成影響的各種威脅，在此基礎(chǔ)之上對風險進行等級劃分，并根據(jù)風險等級發(fā)出相應(yīng)的預警信號，提示相關(guān)管控主體和社會公眾對可能的危險采取不同的應(yīng)對措施。公安機關(guān)可采用風險矩陣法對精神障礙患者肇事肇禍風險進行分析，把風險的發(fā)生概率和嚴重程度作為主要屬性進行考慮，并假定這兩種因素同等重要，即假設(shè)風險等級=風險因素×嚴重程度[15]。精神障礙患者肇事肇禍風險因素有四類，包括危險性等級（因素A）、肇事肇禍前科（因素B）、肇事肇禍頻率（因素C）和管理缺陷(因素D)，將事件的嚴重程度分為災難性的、影響重大、影響較大、一定影響、輕微影響五個級別[16]，然后將二者綜合得到風險矩陣，利用風險矩陣法可將風險劃分為極高風險、高風險、較高風險和低風險四個等級（見表1）。

通過對肇事肇禍精神障礙患者的風險識別，摸清楚患者的基礎(chǔ)信息，在此基礎(chǔ)上根據(jù)對風險因素的分析判斷，在風險等級劃分的基礎(chǔ)上建立起風險預警系統(tǒng)，在風險指標達到預定標準時發(fā)出警示信號，以便提示政府相關(guān)職能部門和公眾采取相應(yīng)措施，防范肇事肇禍行為的發(fā)生或降低肇事肇禍行為的社會危害性。具體而言，可按照事件發(fā)生的可能性和危害程度對風險進行分級預警，把可能發(fā)生極高風險、高風險、較高風險和低風險的預警信號分別用紅色、橙色、黃色和藍色表示。對評定為極高風險和高風險度、極有可能肇事肇禍的，要提前介入，積極與相關(guān)職能部門聯(lián)系，依法進行強制醫(yī)療；對較高風險、病情不穩(wěn)定的，要堅決督促家屬將病人送醫(yī)治療；對低風險、病情穩(wěn)定的，社區(qū)民警要做好日常管理，密切關(guān)注患者精神及行為情況，切實做到“不漏管、不脫管，情況清，狀況明”。

2.寓管于護，實行人性化管控

對精神障礙患者及其家人實施人文關(guān)懷有利于精神障礙患者的康復。在精神障礙患者的管控上，派出所民警要堅持以人為本、管護結(jié)合，與家庭、社會和政府有關(guān)部門有機配合，寓管控與監(jiān)護之中。為此，責任區(qū)民警每月至少要走訪重性精神障礙患者家庭一次，了解監(jiān)護人監(jiān)護是否到位，對其家庭存在的生產(chǎn)、生活難題要力所能及地予以幫助，必要時應(yīng)聯(lián)系相關(guān)部門予以幫助和救濟，使生活貧困的肇事肇禍精神病患者能夠得到及時救治。季節(jié)更替期是精神病的高發(fā)期，要適時加大對精神障礙患者的管控，防止精神障礙患者發(fā)作失控而造成惡性案（事）件的發(fā)生。當接到精神障礙患者可能會對社會造成危害的報警時，民警要高度重視并及時采取合法適當?shù)拇胧ζ溥M行約束，在確保安全的前提下送至專業(yè)醫(yī)院治療。

3.齊抓共管，形成合力

精神障礙患者的社會保障工作是一項綜合性系統(tǒng)工程，公安機關(guān)要積極與其他部門協(xié)調(diào)溝通，堅持“四位一體”處置模式，確保肇事肇禍精神障礙患者的后續(xù)安置工作得以順利開展。同時，應(yīng)建立社會宣傳發(fā)動機制，通過新聞媒體廣泛宣傳發(fā)動，利用輿論導向吸引公眾對精神障礙患者這一特殊人群的關(guān)注，充分利用社會資源、接受社會捐助，使他們得到最好治療的同時感受到社會的關(guān)愛，加快其康復進程，充分利用社會資源和力量來應(yīng)對和解決好這個社會問題。

（三）提高風險應(yīng)對能力

1.制定應(yīng)急預案，強化預案演練

應(yīng)急預案是應(yīng)急處置的基礎(chǔ)，一份科學可行的預案應(yīng)該具有針對性、實用性和可操作性。應(yīng)急預案的針對性要充分考慮患者精神疾病的病癥表現(xiàn)和基礎(chǔ)病理，還要充分考慮精神障礙患者肇事肇禍行為的突發(fā)難以預測、多使用暴力以及侵害目標指向親友鄰居等特點。應(yīng)急處置措施既要能有效控制局面，還要最大限度地保障精神病患者的安全以及受侵害者、公眾和民警自身的人身和財產(chǎn)安全。

由于精神障礙患者肇事肇禍的處置需要公安機關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生、財政、民政等多個政府部門的參與，因此應(yīng)急預案的實用性要求公安機關(guān)在制定應(yīng)急預案時要在領(lǐng)導小組中明確各職能部門的職責及聯(lián)動機制。為使應(yīng)急預案具有可操作性，應(yīng)根據(jù)精神障礙患者行為的實際情況分級進行處理，對有肇事肇禍傾向、未出現(xiàn)嚴重社會影響的精神障礙患者和已發(fā)生肇事肇禍行為或已造成嚴重社會影響的精神障礙患者的處置，要明確不同處置主體、處置程序和處置措施?，F(xiàn)場處置要充分考慮精神障礙患者的控制、被害人救治、精神障礙患者的強制醫(yī)療或醫(yī)療救助、相關(guān)信息上報等工作?，F(xiàn)場處置好的同時，還要落實肇事肇禍精神障礙患者的后續(xù)管控。應(yīng)急預案的生命力和執(zhí)行力需要通過反復的演練來落實。應(yīng)急預案演練要使每一位民警明確自己在預案中的角色定位和作用，熟悉處置程序和措施，確保現(xiàn)場處置合法合規(guī)，在保護人民生命財產(chǎn)免受侵害、保護肇事肇禍精神障礙患者合法權(quán)益的同時避免自身不必要的傷亡。應(yīng)急演練結(jié)束后，應(yīng)當組織演練評估，對預案的合理性與可操作性、應(yīng)急處置人員的現(xiàn)場處置、控制方法、強制措施、保護裝備以及指揮協(xié)調(diào)和應(yīng)急聯(lián)動等進行總結(jié)和評估，根據(jù)演練暴露出來的問題及時對應(yīng)急預案進行修訂和完善。

表1 精神障礙患者肇事肇禍風險矩陣

2.提高民警現(xiàn)場處置能力

當精神障礙患者肇事肇禍行為發(fā)生時，公安機關(guān)要快速反應(yīng)，第一時間趕赴現(xiàn)場實施有效處置。具體來看，要掌握現(xiàn)場基本情況，了解違法行為人的情緒狀況、有無使用兇器、現(xiàn)場人員受傷情形等信息，根據(jù)現(xiàn)場情況配備足夠警力和必要的出警裝備，必要時攜帶武器。現(xiàn)場處置過程中，根據(jù)現(xiàn)場情況果斷采取合理措施，及時控制局面，對重要信息、重大情況要第一時間上報。精神障礙患者肇事肇禍造成較大危害的，要立即啟動處置精神障礙患者肇事肇禍應(yīng)急預案，先期到達的處置力量要及時開展人員控制、情況調(diào)查和現(xiàn)場維穩(wěn)等工作，防止發(fā)生影響社會穩(wěn)定的重大事件。與此同時，針對行為人精神發(fā)病時情緒波動大、興奮躁動、容易沖動以及被迫害妄想癥等癥狀，適時適當對行為人進行心理干預，如使用支持性和解釋性言語緩解患者緊張、恐懼和憤怒情緒，勸說患者停止危害行為；對現(xiàn)場其他人的焦慮、緊張、恐懼情緒給予必要的安慰性疏導、轉(zhuǎn)移。為及時控制和制止危害行為發(fā)生或升級，公安機關(guān)可使用有效的保護性約束手段對患者進行約束，對其所攜危險物品及時收繳和登記，將患者限制于相對安全的場所。

3.有效管控輿情，防止輿情事件發(fā)生

在涉及精神障礙患者肇事肇禍行為的處置中，要同步做好依法辦理、輿論引導、社會面控制三方面的工作。依法辦理是有效防范輿情的重要前提和基礎(chǔ)，公安機關(guān)在處置精神病精神障礙患者事件時，必須嚴格規(guī)范自己的行為，對于執(zhí)法行為的法律依據(jù)、事實證據(jù)、法律適用、工作方式等，都要符合法律的程序和要求，讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義。對于可能引發(fā)社會輿論關(guān)注的肇事肇禍行為，要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，積極主動會同或配合有關(guān)部門開展工作，加強與宣傳網(wǎng)信等部門的溝通協(xié)調(diào)，完善輿情預警系統(tǒng)和危機應(yīng)急預案，依托大情報大數(shù)據(jù)平臺，加強實時監(jiān)測和綜合分析，研判輿情影響和走勢，做到早發(fā)現(xiàn)早處置。對監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的重要輿情，特別是可能引發(fā)炒作的，要主動向相關(guān)部門核實，隨時研判處置并及時向上級機關(guān)和同級宣傳網(wǎng)信部門通報。輿情發(fā)生后，要積極主動應(yīng)對輿情，快速反應(yīng)、快速發(fā)聲、快速回應(yīng)。在依法辦理和輿論引導的基礎(chǔ)上做好社會面管控工作，即一要管住人，防止相關(guān)人員在網(wǎng)上網(wǎng)下滋事；二要管控住地，防止相關(guān)區(qū)域發(fā)生不穩(wěn)定事件；三要管控住網(wǎng)，防止網(wǎng)上惡意串聯(lián)炒作以及網(wǎng)上串聯(lián)網(wǎng)下滋事，防范輿情發(fā)生、有效平息輿情。

（四）提高風險治本能力

1.完善臨時保護性約束措施制度

根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，人民法院做出強制醫(yī)療決定之前，公安機關(guān)可以采取臨時保護性約束措施。為增強該條規(guī)定的可操作性，應(yīng)當對保護性約束措施的價值目標、性質(zhì)、對象和權(quán)利救濟等做出明確規(guī)定。保護性約束措施要把核心放在“保護”上，即在制度設(shè)計與價值目標定位上以病人保護作為價值取向，約束措施的適用目的應(yīng)定位于在保護病人為根本目的同時，也要保護社會公共安全或他人免受危害。為此，立法應(yīng)明確臨時保護性約束措施是一種強制措施，公安機關(guān)依法對實施暴力行為的精神障礙患者采取暫時剝奪其人身自由的措施不僅具有治療性，還具有強制性；要明確臨時保護性約束措施只適用于刑事訴訟程序，其實施對象為實施暴力行為、疑似精神障礙患者的犯罪嫌疑人、被告人；要明確臨時保護性約束措施的權(quán)利救途徑和方式，確立復議制度和法律監(jiān)督方式。

2.加強醫(yī)療救助軟硬件設(shè)施建設(shè)

根據(jù)法律規(guī)定，目前承擔強制醫(yī)療的機構(gòu)主要為民政部門所屬的精神病醫(yī)院和公安機關(guān)管理的安康醫(yī)院。1987年，公安部在全國公安機關(guān)第一次精神病管治工作會議上，將全國公安系統(tǒng)的精神病院統(tǒng)一改名為安康醫(yī)院，之后各地公安機關(guān)相繼建立了20多所安康醫(yī)院用以收治危害社會治安的精神障礙患者。2013年刑事訴訟法修改后，多地公安機關(guān)按照公安部《關(guān)于加強和改進安康醫(yī)院有關(guān)工作的通知》要求，推進安康醫(yī)院改制工作，規(guī)范和統(tǒng)一了強制醫(yī)療機構(gòu)名稱。強制醫(yī)療所作為執(zhí)行刑事法律規(guī)定的強制措施場所，其主要職能在于收治暴力精神病患者，有效預防和減少了嚴重精神障礙患者肇事肇禍案（事）件發(fā)生。然而，目前強制醫(yī)療所對于肇事肇禍精神障礙患者的救助功能仍需進一步提升。一方面，部分公安機關(guān)尚未設(shè)置強制醫(yī)療所；另一方面，已設(shè)置的強制醫(yī)療所的收治能力有限，許多家境困難的肇事肇禍精神障礙患者因無免費資格而不能入住接受救治。同時，病人從強制醫(yī)療所康復出院較為困難，病床流通不暢，導致強制醫(yī)療所沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。有鑒于此，應(yīng)當加大對強制醫(yī)療所建設(shè)投入，各地可根據(jù)精神障礙患者管控實際情況，新建強制醫(yī)療所或擴大原強制醫(yī)療所建設(shè)規(guī)模，增設(shè)精神病單間病房，提升強制醫(yī)療所收治能力。加強對強制醫(yī)療所內(nèi)民警和醫(yī)護人員專業(yè)知識和專業(yè)能力培訓，提高管控人員綜合素質(zhì)，提升精神障礙患者救治和服務(wù)能力。同時，協(xié)調(diào)地方政府撥付專項資金，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)醫(yī)療、民政、司法、社區(qū)等多個部門、組織，共同解決精神障礙患者回歸社會難題。