林永然 張萬里

2019 年9 月，習(xí)近平總書記在河南調(diào)研時(shí)指出，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。與其他區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相比，黃河流域橫跨東、中、西三大區(qū)域，具有獨(dú)特的地理區(qū)位、良好的發(fā)展基礎(chǔ)以及優(yōu)厚的歷史文化，因此在國家整體區(qū)域發(fā)展格局中占有重要地位。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的落地實(shí)施，有助于進(jìn)一步促進(jìn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體格局的優(yōu)化。黨的十八大以來，隨著新發(fā)展理念的貫徹實(shí)施，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，區(qū)域發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)整體性和協(xié)同性。但是，長期以來黃河流域水資源供給嚴(yán)重短缺、生態(tài)環(huán)境較為脆弱，且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、能源礦產(chǎn)開發(fā)等為主，用水需求不斷加大，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨較大壓力。協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和治理有助于解決相關(guān)問題，將黃河流域看成一個(gè)有機(jī)整體，推進(jìn)流域治理，共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理，有助于促進(jìn)黃河流域空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和生活方式優(yōu)化升級(jí)，對構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系具有重要的時(shí)代意義。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)和協(xié)同治理的現(xiàn)狀

截至2018年年底，黃河流經(jīng)9個(gè)省（區(qū)）的總?cè)丝谝?guī)模為4.2億人，占全國總?cè)丝诘谋壤^30%；生產(chǎn)總值近24 萬億元，占全國總量的26.5%，是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)帶和生態(tài)屏障。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是整體主義生態(tài)觀的價(jià)值體現(xiàn)，也是提高黃河流域生態(tài)質(zhì)量的重要途徑，有助于形成流域生態(tài)治理合力、提高治理效能。2019 年9 月以來，沿黃各省（區(qū)）積極行動(dòng)，堅(jiān)持共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理，通過橫向協(xié)作和垂直聯(lián)系，在污染防治、生態(tài)修復(fù)、司法協(xié)作等方面取得了良好成效，形成了一批推動(dòng)黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的務(wù)實(shí)舉措。

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持項(xiàng)目推動(dòng)

一是各地積極成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組。2019 年9 月以來，青海、甘肅、陜西、河南等省（區(qū)）均成立了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)國家戰(zhàn)略的落地實(shí)施。二是加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃編制。其中，青海啟動(dòng)了“中華水塔”保護(hù)規(guī)劃編制工作；甘肅已初步完成節(jié)水措施、水生態(tài)治理與修復(fù)、水土流失綜合防治、水旱災(zāi)害防御、供水安全保障體系、智慧水利建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。其他?。▍^(qū)）也在積極編制黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)規(guī)劃。三是出臺(tái)年度工作要點(diǎn)，以項(xiàng)目化方式指導(dǎo)具體工作開展。沿黃各?。▍^(qū)）發(fā)布黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展年度工作要點(diǎn)，以重大項(xiàng)目來帶動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

2.開展生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)水岸協(xié)同

生態(tài)修復(fù)主要包括自然景觀修復(fù)、水環(huán)境和濕地生態(tài)修復(fù)、土壤污染治理、礦山修復(fù)等。黃河流域的污染源包括工業(yè)、城鎮(zhèn)生活污水、農(nóng)業(yè)面源、尾礦庫等，水岸協(xié)同治理是推動(dòng)流域生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵。一是積極推動(dòng)國土綠化。主要包括開展國土綠化行動(dòng)，不斷提高森林覆蓋率，如山東等地實(shí)施的國土綠化七大攻堅(jiān)行動(dòng)；建設(shè)沿黃生態(tài)廊道，加強(qiáng)景觀修復(fù)等，如河南推動(dòng)沿黃生態(tài)廊道示范工程；繼續(xù)實(shí)施退耕還林還草等。二是推動(dòng)水土環(huán)境綜合修復(fù)。主要包括開展工業(yè)污染防治、黑臭水體治理、濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、土壤污染源頭治理等，改變以往“單打獨(dú)斗”的局面，堅(jiān)持水土共治。三是推動(dòng)礦山修復(fù)。目前黃河流域礦山修復(fù)主要包括廢棄露天礦山和尾礦庫修復(fù)、采煤塌陷區(qū)治理等，通過摸底排查、關(guān)停整改、綜合治理、嚴(yán)格管理等舉措，持續(xù)加快黃河流域礦山生態(tài)修復(fù)。四是全面排查黃河岸線利用項(xiàng)目現(xiàn)狀。沿黃各省（區(qū)）對黃河流域岸線利用項(xiàng)目數(shù)量、類型、分布及建設(shè)方案審批許可等情況進(jìn)行全面排查，對排查出的違法違規(guī)岸線利用項(xiàng)目進(jìn)行清理整治。

3.加大科技應(yīng)用，注重基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

沿黃各?。▍^(qū)）積極應(yīng)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)流域保護(hù)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)工作。一是開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，各?。▍^(qū)）在自然資源部的統(tǒng)一部署下，以信息化技術(shù)為支撐，形成自然資源資產(chǎn)“一張圖”；寧夏積極推動(dòng)自然資源與生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、工礦企業(yè)等數(shù)據(jù)資源的整合，啟動(dòng)黃河流域?qū)幭亩伪Ｗo(hù)治理現(xiàn)狀底數(shù)圖冊編制工作，開展“多庫合一”試點(diǎn)工作。二是開展流域污染狀況排查，各?。▍^(qū)）利用無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等技術(shù)開展黃河流域入河排污口排查、污染源溯源等工作，對黃河干支流沿岸入河排污口、工業(yè)企業(yè)、養(yǎng)殖場、廢物堆存點(diǎn)、采礦采沙場等進(jìn)行全面排查，構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)。三是深化信息化技術(shù)在河長制工作中的應(yīng)用，推動(dòng)河長湖長制管理信息系統(tǒng)在相關(guān)管理工作中的應(yīng)用，建立動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬，提高流域生態(tài)治理效能。四是加強(qiáng)水污染防治技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，河南、寧夏等?。▍^(qū)）提出要為黃河流域生態(tài)治理提供科技支撐，包括謀劃黃河實(shí)驗(yàn)室、加大科技創(chuàng)新支持和政策傾斜、加大水利科技工作力度和科技攻關(guān)等。

4.強(qiáng)化司法協(xié)作，推進(jìn)依法治河

一是建立“河長+檢察長”工作模式，包括沿黃各?。▍^(qū)）檢察機(jī)關(guān)通過與當(dāng)?shù)睾娱L辦開展聯(lián)合行動(dòng)，解決了黃河流域一批老大難問題。二是加強(qiáng)司法審判工作，包括設(shè)置黃河流域巡回法庭、成立環(huán)境資源審判庭等，推動(dòng)環(huán)境資源審判專業(yè)化，提升公益訴訟辦案效果。三是推動(dòng)信息共享，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)河長辦、水務(wù)部門建立信息共享制度，定期通報(bào)交流情況，對案件線索實(shí)行雙臺(tái)賬管理制度，全面掌握已排查問題的臺(tái)賬和整改銷號(hào)情況并及時(shí)向相關(guān)部門通報(bào)，共同推進(jìn)黃河治理。

5.發(fā)揮市場力量，創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制

一是發(fā)揮金融支持作用，沿黃各?。▍^(qū)）大力推動(dòng)綠色信貸，嚴(yán)格限制高污染、高能耗企業(yè)和項(xiàng)目信貸，同時(shí)加大對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)以及其他綠色產(chǎn)業(yè)的支持力度。二是引入社會(huì)資本，發(fā)揮社會(huì)資本在生態(tài)綜合治理、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、濕地保護(hù)、礦山修復(fù)等方面的作用。三是完善治理模式，如積極構(gòu)建“黨政河長+司法河長+社會(huì)河長”管理體系，因地制宜地組建了一批志愿者服務(wù)隊(duì)，形成全民參與、社會(huì)共治的河流保護(hù)格局。四是開展區(qū)域合作，晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作發(fā)展，是深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和促進(jìn)中部地區(qū)崛起的重大舉措，運(yùn)城、臨汾、渭南、三門峽4個(gè)地級(jí)市，作為一個(gè)整體，全面推進(jìn)一體化發(fā)展，共同推進(jìn)區(qū)域性中心城市建設(shè)。

2019年9月以來，黃河流域各?。▍^(qū)）堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，圍繞生態(tài)保護(hù)和污染防治做了大量工作，取得了積極成效。在協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)方面，初步建立了黃河流域生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制，各省（區(qū)）在生態(tài)修復(fù)、污染源溯源、司法協(xié)作、區(qū)域共治共管共建等方面相互促進(jìn)、共同發(fā)力，不斷增強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，開創(chuàng)了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的新局面。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)和協(xié)同治理面臨的主要挑戰(zhàn)

近年來，國家不斷加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，采取劃定生態(tài)保護(hù)紅線、開展環(huán)境綜合治理等舉措，黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到不斷改善。但是，黃河流域生態(tài)保護(hù)和協(xié)同治理還存在一些矛盾和問題，距離黃河流域生態(tài)空間高水平保護(hù)、高效能治理的要求，還存在一定差距，黃河流域生態(tài)環(huán)境尤其是水環(huán)境仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從流域生態(tài)環(huán)境形勢和流域治理的情況來看，面臨以下三大挑戰(zhàn)。

1.生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源供需結(jié)構(gòu)失衡

黃河流域生態(tài)環(huán)境較為脆弱，河流健康狀況仍然值得進(jìn)一步關(guān)注。一方面，黃河流域水資源保障形勢嚴(yán)峻，供需結(jié)構(gòu)失衡。由于黃河流域水少沙多，土壤質(zhì)地特殊，植被較少，容易形成嚴(yán)重的水土流失現(xiàn)象，從而引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，對百姓生產(chǎn)生活造成較大影響。另一方面，黃河流域農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量水資源，導(dǎo)致水資源利用效率不高，同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水還在不斷增加，加劇了水資源供需失衡問題，而黃河流域水污染尤其是支流水污染問題導(dǎo)致水資源供需矛盾進(jìn)一步尖銳化，流域水污染治理困難，生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水供需失衡加?。◤埧稍?，2020），并產(chǎn)生了復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展和黃河流域治理的沖突。

2.協(xié)同機(jī)制缺失，流域生態(tài)治理碎片化

首先，行政區(qū)劃分割制約黃河流域協(xié)同治理。地區(qū)間行政壁壘的存在不僅對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)系產(chǎn)生影響，而且對流域治理具有影響。這是由于在中國，河流流域一般按照行政區(qū)劃進(jìn)行管轄，在同一行政區(qū)劃內(nèi)，流域治理能夠按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、政策進(jìn)行管理和維護(hù)，然而在流域上下游、左右岸等涉及不同的行政區(qū)域管轄時(shí)，地方政府可能會(huì)因?yàn)樽陨戆l(fā)展利益而忽視了整體利益，導(dǎo)致流域協(xié)同治理缺失，最終形成“公地的悲劇”。黃河干流流經(jīng)9 個(gè)?。▍^(qū)），各?。▍^(qū)）之間形成橫向的“塊塊分割”，阻礙了地區(qū)間的協(xié)同合作，對流域生態(tài)環(huán)境整體性和系統(tǒng)性產(chǎn)生影響。其次，條塊分割導(dǎo)致黃河流域“九龍治水”。即使在同一地區(qū)內(nèi)部，由于水資源、水環(huán)境等由不同職能部門管理，使得流域生態(tài)環(huán)境治理呈現(xiàn)出“橫向分散”的碎片化特征，例如，在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中，承擔(dān)管理職能的部門包括生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門等，在各部門之間信息共享和溝通渠道尚未完全建立的情況下，容易形成“九龍治水”等分割管理問題。最后，聯(lián)系機(jī)制較弱影響上中下游治理成效（彭本利、李愛年，2019）。黃河流域空間范圍較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面差異十分明顯，使得各地面臨的治理壓力存在差異。一方面不同行政區(qū)域之間缺少必要的溝通和聯(lián)系機(jī)制，影響區(qū)域協(xié)同、信息共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等；另一方面缺少必要的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，未能形成有效的上游生態(tài)保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，影響治理成效。

3.規(guī)劃體系滯后，流域開發(fā)保護(hù)“多規(guī)不一”

長期以來，由于各職能部門之間信息溝通不暢、職能分工不同以及部門利益的存在，導(dǎo)致各類發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等不同類型的規(guī)劃之間存在國土空間開發(fā)利用和保護(hù)之間的重疊，一方面對實(shí)際工作的開展造成一定的影響，另一方面也導(dǎo)致國土空間開發(fā)無序現(xiàn)象的出現(xiàn)。例如，自然保護(hù)地與永久基本農(nóng)田重合、濕地與防洪工程重疊等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2019年5月23日，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干建議》，要求建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。

三、國內(nèi)外流域生態(tài)協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)及對黃河流域的啟示

以協(xié)同治理的方式來提高黃河流域生態(tài)質(zhì)量有助于提高治理效能，形成生態(tài)保護(hù)合力，從而實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在國內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐，有較多的成熟經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1.國內(nèi)外流域生態(tài)協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

國外流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的主要經(jīng)驗(yàn)包括：一是成立相關(guān)流域行政管理機(jī)構(gòu)（流域管理委員會(huì)）。美國通過政府行政、州與州之間投票協(xié)商或者委托第三方管理機(jī)構(gòu)開展跨流域治理，比較典型的有田納西河流域管理局、特拉華河流域委員會(huì)。二是制定相應(yīng)的法律法規(guī)。韓國在漢江治理過程中，出臺(tái)《水源地保護(hù)法》《廢棄物管理?xiàng)l例》等，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，對違法行為嚴(yán)厲處罰。三是拓展多元化融資渠道。英國在泰晤士河流域治理過程中，政府出資設(shè)立污水處理廠、銀行貸款支持泰晤士河治理、部分企業(yè)自行出資開展污水處理、居民和企業(yè)通過水費(fèi)承擔(dān)部分排污費(fèi)。四是重視科學(xué)技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用。美國重視流域治理的科學(xué)實(shí)驗(yàn)和仿真模擬，德國積極開發(fā)黑臭水體治理技術(shù)等。

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是長三角區(qū)域一體化發(fā)展的重要內(nèi)容，其主要經(jīng)驗(yàn)包括：一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，國家層面已公布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，成為長三角生態(tài)協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)與基本遵循。二是健全跨區(qū)域的環(huán)境協(xié)作治理機(jī)制，如成立長三角區(qū)域環(huán)境防治協(xié)作小組、開展區(qū)域污染協(xié)同治理、打造一體化發(fā)展樣板等。三是開展示范區(qū)建設(shè)，上海、江蘇、浙江共同建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，探索綠色一體化發(fā)展新機(jī)制，包括環(huán)境綜合治理機(jī)制、重污染天氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警與信息共享機(jī)制等。四是強(qiáng)化科技力量支撐，充分利用長三角豐富的科技力量開展環(huán)境監(jiān)測、信息預(yù)警、排污管理、信息共享等工作。

長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)包括：一是成立“1+3”省地協(xié)商合作機(jī)制，“1”是由推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭的長江流域11 個(gè)省（區(qū)、市）協(xié)商合作機(jī)制，“3”是按照上中下游成立的3 個(gè)區(qū)域性協(xié)商合作機(jī)制，并在相關(guān)機(jī)制下開展聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)。二是堅(jiān)持水岸協(xié)同治理，大力開展長江岸線綜合整治，包括岸線生態(tài)修復(fù)、治理面源污染、整頓岸線資源等。三是實(shí)施生態(tài)環(huán)境監(jiān)管正面清單和負(fù)面清單管理，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境硬約束，對納入正面清單的企業(yè)進(jìn)行差別化管理，發(fā)揮環(huán)境守法企業(yè)的正面激勵(lì)和示范效應(yīng)。四是加大信息技術(shù)應(yīng)用，將基于機(jī)器學(xué)習(xí)的大數(shù)據(jù)預(yù)測分析等信息技術(shù)應(yīng)用于流域防洪、水資源調(diào)度、河道整治等方面。

2.國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的啟示

第一，明確協(xié)同主體。黃河流域涉及眾多行政區(qū)域以及不同的社會(huì)主體，因此首先應(yīng)當(dāng)明確各利益主體。從政府層面來看，一方面包括流域途徑的各行政區(qū)域，主要以“塊”為主，地區(qū)間聯(lián)系也基本上以橫向協(xié)作為主要方式；另一方面在不同行政區(qū)域內(nèi)部，主要以“條”為主，各職能部門之間負(fù)責(zé)流域生態(tài)治理的不同方面，部門間主要以橫向分工為主，部門內(nèi)部則主要以垂直聯(lián)系為主。然而在現(xiàn)實(shí)中，不同區(qū)域級(jí)別上的不對等以及行政上的隸屬關(guān)系都可能對流域生態(tài)協(xié)同治理產(chǎn)生影響（張學(xué)良、林永然，2019），因此黃河流域生態(tài)協(xié)同治理可以借鑒長三角一體化發(fā)展的機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)造不同行政層面的“三級(jí)運(yùn)作”協(xié)調(diào)機(jī)制，從而保障各協(xié)同主體之間形成有效的聯(lián)系機(jī)制。從企業(yè)層面來看，加強(qiáng)生產(chǎn)方式變革、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展是生態(tài)保護(hù)的根本途徑，然而，這在一定程度上會(huì)帶來企業(yè)生產(chǎn)和研發(fā)成本的提高，從而可能影響企業(yè)利潤。從居民的角度來看，生態(tài)環(huán)境的改善是安居樂業(yè)的重要內(nèi)容，直接影響著居民的健康狀況和福利水平，也是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的主要內(nèi)容。

第二，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。編制實(shí)施流域協(xié)同治理規(guī)劃是規(guī)范流域協(xié)同治理的重要內(nèi)容。在推進(jìn)協(xié)同治理過程中，出臺(tái)黃河流域生態(tài)協(xié)同治理規(guī)劃，一方面有助于實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立責(zé)權(quán)明晰、公平有序的國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)國土開發(fā)保護(hù)“一張圖”，消除流域不同土地利用主體之間的重疊問題，平衡各行政主體之間的發(fā)展空間需要；另一方面有助于實(shí)現(xiàn)各地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃與流域協(xié)同治理規(guī)劃之間的銜接，以黃河流域國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，各地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行主動(dòng)對接，并避免任意修改，能夠強(qiáng)化流域生態(tài)和國土空間規(guī)劃的權(quán)威性和有效性（田玉麟、陳果，2020）。

第三，健全機(jī)制建設(shè)。從國內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，良好的協(xié)商和溝通渠道是實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理的重要內(nèi)容。其中，歐洲地區(qū)擁有以歐盟為代表的高度一體化組織，不同地區(qū)之間擁有完整的組織結(jié)構(gòu)和制衡機(jī)制，在此影響下，萊茵河流域各方能夠充分表達(dá)自己的利益訴求并進(jìn)行磋商，各國進(jìn)行合作開發(fā)及治理，形成區(qū)域之間的良性合作；長三角地區(qū)擁有相對完備的政府協(xié)商機(jī)制、經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制、區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制以及資源共享機(jī)制等，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展提供了重要保障。機(jī)制建設(shè)的作用在于各協(xié)同主體之間通過有效的協(xié)商和溝通機(jī)制，定期進(jìn)行會(huì)晤磋商以及專題研究工作，解決流域生態(tài)治理的重要問題；同時(shí)建立聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、司法協(xié)作等機(jī)制建設(shè)也有助于強(qiáng)化跨區(qū)域治理的效能（黃燕芬、張志開等，2020）。

第四，加強(qiáng)保障工作。一般而言，跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作和生態(tài)協(xié)同治理需要建立統(tǒng)一高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行總體協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，通過在國家層面建立高規(guī)格的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)國家部委以及地方政府的利益關(guān)系，避免管理的多頭局面，統(tǒng)一進(jìn)行相關(guān)的規(guī)劃和流域生態(tài)監(jiān)管。法制保障工作則是生態(tài)環(huán)境治理中必不可少的內(nèi)容（張震、石逸群，2020），在美國田納西河流域治理中，美國國會(huì)通過《田納西流域管理局法》，在國家層面給予法律法規(guī)方面的支持，從而在法制保障以及跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理下，保障流域生態(tài)協(xié)同治理的有序進(jìn)行。

第五，拓寬參與渠道。社會(huì)各界的共同參與方式包括企業(yè)與政府的溝通機(jī)制、居民與政府之間的聯(lián)系和溝通、社會(huì)組織之間開展的各類學(xué)術(shù)交流活動(dòng)以及信息共享行為等，是流域生態(tài)協(xié)同治理的重要手段。通過完善社會(huì)各界參與，一方面有助于政策制定者了解社會(huì)各界的發(fā)展需要和利益訴求，減小社會(huì)摩擦成本，為企業(yè)和居民創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境；另一方面有助于集思廣益，形成更加有效、多元的社會(huì)治理體系。

四、以協(xié)同治理推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)的對策建議

在借鑒國內(nèi)外流域治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的現(xiàn)狀，提出以下對策建議。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，開展黃河流域整體規(guī)劃編制

雙層治理結(jié)構(gòu)已成為區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的重要內(nèi)容（陳錦文，2020）。借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)以及長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中央層面成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域重點(diǎn)工作，以此來強(qiáng)化黃河流域生態(tài)治理的整體性和協(xié)同性，充分發(fā)揮中央與地方之間的統(tǒng)籌互動(dòng)關(guān)聯(lián)，為黃河流域生態(tài)協(xié)同治理提供強(qiáng)有力的保障。在中央相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、水利部等應(yīng)會(huì)同各地方主體，制定全流域發(fā)展規(guī)劃綱要和相關(guān)政策措施，協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)治理中的重大問題，強(qiáng)化分類指導(dǎo)與精準(zhǔn)施策相結(jié)合，完善空間治理格局（林永然，2020）。各地方根據(jù)黃河流域整體規(guī)劃出臺(tái)各自的行動(dòng)方案，并建立健全上下游毗鄰地區(qū)規(guī)劃對接機(jī)制，協(xié)調(diào)解決地區(qū)間合作發(fā)展的重大問題，提高生態(tài)協(xié)同治理的有效性。同時(shí)，切實(shí)發(fā)揮現(xiàn)有黃河流域相關(guān)職能部門的職能，例如進(jìn)一步明確和發(fā)揮黃河水利委員會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)黃河流域水資源的合理開發(fā)，并與生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局相互協(xié)作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)治理的具體工作。

2.推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管，創(chuàng)新流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制建設(shè)

推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的有效途徑。一是要健全黃河流域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系。一方面加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，通過對流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化信息共享，消除黃河流域生態(tài)監(jiān)管盲區(qū)；另一方面加強(qiáng)司法協(xié)作，研究設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)法庭，積極推動(dòng)黃河流域9 個(gè)?。▍^(qū)）司法部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)與治理一盤棋。二是要協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)?。▍^(qū)）之間主動(dòng)對接國家有關(guān)環(huán)保要求，嚴(yán)格劃定流域產(chǎn)業(yè)和環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并逐步提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的一致性；有力管控各排污主體的相關(guān)責(zé)任，通過樹立流域生態(tài)一盤棋思想，推進(jìn)區(qū)域間水、氣、土等環(huán)境要素的排放、治理等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，減少生態(tài)治理中的各方推諉，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境共建共治。三是要加強(qiáng)分類指導(dǎo)。在流域生態(tài)保護(hù)中應(yīng)當(dāng)充分考慮黃河上中下游的差異，根據(jù)區(qū)域特色、功能定位、稟賦特征等內(nèi)外部條件來制定差別化的治理和保護(hù)措施，針對不同污染原因?qū)嵤┓诸惐Ｗo(hù)和分區(qū)保護(hù)。其中，上游要注重水源的涵養(yǎng)；中游要注重水土流失的預(yù)防；下游要注重濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，加大對非法建設(shè)項(xiàng)目的整治，協(xié)同推進(jìn)黃河流域的環(huán)境治理（金鳳君，2019）。

3.加強(qiáng)區(qū)域溝通，拓寬流域生態(tài)保護(hù)協(xié)商渠道

在當(dāng)前黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域溝通，建立和完善區(qū)域協(xié)作機(jī)制，保障生態(tài)建設(shè)以及其他方面跨區(qū)域合作的有序進(jìn)行。一是要建立健全政府協(xié)商機(jī)制，借鑒長三角一體化發(fā)展中的“三級(jí)運(yùn)作”機(jī)制，涵蓋地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)以及具體執(zhí)行者等多個(gè)層面，出臺(tái)包括決策、協(xié)調(diào)以及執(zhí)行等的多層協(xié)商機(jī)制。二是加強(qiáng)具體工作開展以及試點(diǎn)工作，包括嘗試設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展辦公室，共同協(xié)商解決流域治理中的基礎(chǔ)問題和緊迫問題，提高協(xié)同治理效能；開展黃河流域生態(tài)協(xié)同治理示范區(qū)試點(diǎn)工作，通過規(guī)劃銜接、政策銜接、執(zhí)法銜接等方面的工作，切實(shí)打破行政壁壘的限制，積累并形成跨區(qū)域治理可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。三是要加強(qiáng)信息溝通和共享機(jī)制建設(shè)，嘗試建立流域生態(tài)協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布黃河流域生態(tài)治理相關(guān)信息，建立并形成重大環(huán)境問題預(yù)警機(jī)制，定期開展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國家協(xié)調(diào)、區(qū)域統(tǒng)籌、地方負(fù)責(zé)的管理機(jī)制。四是要推進(jìn)區(qū)域合作，嘗試建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以當(dāng)前建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制為契機(jī)，借鑒國內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的成功經(jīng)驗(yàn)，通過設(shè)立補(bǔ)償基金、治理基金等，對流域上下游之間的水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行價(jià)值化處理，提高黃河流域環(huán)境保護(hù)的積極性，從而切實(shí)體現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

4.完善治理體系，提高流域生態(tài)協(xié)同治理效能

加強(qiáng)政府、社會(huì)、公眾等流域治理主體之間的協(xié)同，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的治理體系。一是完善河長制度，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同。構(gòu)建“黨政河長+司法河長+社會(huì)河長”管理體系；建立流域生態(tài)協(xié)同治理平臺(tái)，發(fā)揮社會(huì)公益組織的監(jiān)督作用，形成全民參與、社會(huì)共治的流域保護(hù)格局。二是創(chuàng)新公眾參與方式，提高公眾參與水平。與支付寶“螞蟻森林”開展合作，開展黃河流域公益林建設(shè)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+全民義務(wù)種樹”，實(shí)現(xiàn)義務(wù)植樹線上線下雙軌并行，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提高公眾的知曉率和參與度，發(fā)動(dòng)全民廣泛參與。三是加大信息科技應(yīng)用，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在流域協(xié)同治理中的作用。在國土空間基礎(chǔ)信息“一張圖”的基礎(chǔ)上，建立“數(shù)字黃河”大數(shù)據(jù)綜合信息平臺(tái)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)用在決策應(yīng)用、趨勢預(yù)測以及預(yù)警監(jiān)管等領(lǐng)域的作用，通過“人工智能+機(jī)器學(xué)習(xí)”等技術(shù)，對黃河流域綜合信息進(jìn)行分析和研究，完善數(shù)據(jù)治理機(jī)制。四是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)力度，營造流域保護(hù)濃厚氛圍。利用廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、新媒體平臺(tái)等進(jìn)行黃河流域生態(tài)保護(hù)公益廣告宣傳覆蓋，推動(dòng)黃河保護(hù)宣傳進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)校園、進(jìn)企業(yè)。對黃河流域生態(tài)保護(hù)中做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人、企事業(yè)單位和公益組織進(jìn)行表彰，在全社會(huì)樹立黃河流域生態(tài)保護(hù)典范。

5.強(qiáng)化法制保障，健全流域協(xié)同治理長效機(jī)制

強(qiáng)化保障機(jī)制和長效機(jī)制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)黃河長治久安的根本所在。一是要加強(qiáng)法制工作建設(shè)。在國家層面研究并制定專門的黃河流域生態(tài)保護(hù)法律，將國家有關(guān)法律制度與黃河的特點(diǎn)和實(shí)際緊密結(jié)合并使之具體化，筑牢流域生態(tài)治理底線，做到“有法可依”。黃河流域各省（區(qū)）在此基礎(chǔ)上制定保障生態(tài)紅線的地方性法規(guī)，并加大對突破生態(tài)紅線行為的懲處力度。二是要完善考核機(jī)制建設(shè)。現(xiàn)行考核體系主要以GDP、財(cái)政收入等為主，各地為了自身利益，容易忽略對整體利益的考量。在黃河流域協(xié)同治理中，應(yīng)當(dāng)借鑒國內(nèi)外關(guān)于流域綜合管理的理論和實(shí)踐，建立黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的綜合管理制度，如建立流域內(nèi)各級(jí)黨委、政府保護(hù)黃河的目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，減少地方政府由于競爭和非合作行為帶來的不利影響（王喜成，2020）。三是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。加大對流域生態(tài)環(huán)境問題的責(zé)任追究和懲處力度，加強(qiáng)對流域生態(tài)薄弱環(huán)節(jié)治理的跟蹤和監(jiān)督；設(shè)立黃河生態(tài)保護(hù)基金、補(bǔ)償基金、治理基金等，對流域上下游之間的水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行價(jià)值化處理，提高黃河流域環(huán)境保護(hù)的積極性，推動(dòng)黃河流域綠色發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的統(tǒng)一。