田學斌 曹洋

黨的十九大報告提出：“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)雄安新區(qū)?！?021 年是雄安新區(qū)批復設(shè)立4 周年，也是京津冀協(xié)同發(fā)展中期目標和遠期目標的交匯轉(zhuǎn)換之年。系統(tǒng)梳理雄安新區(qū)高起點、高標準、高質(zhì)量規(guī)劃建設(shè)的最新進展，分析雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大、非首都功能落地難、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展無中生有、改革開放拓展難等現(xiàn)實困境，探索雄安新區(qū)擺脫困境的實現(xiàn)路徑，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的最新進展

雄安新區(qū)是京津冀協(xié)同發(fā)展向深度廣度拓展進程中的又一重大戰(zhàn)略布局。自2017 年批復設(shè)立以來，雄安新區(qū)在城市規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、非首都功能承接和改革開放等方面取得明顯進展，為“十四五”時期經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

1.高起點組織規(guī)劃編制和城市設(shè)計

雄安新區(qū)的規(guī)劃不僅影響新區(qū)高標準建設(shè)的質(zhì)量和品位，也影響未來城市治理的成本和效率。雄安新區(qū)高起點組織各類規(guī)劃編制，啟動城市設(shè)計全球招標，最終形成“1+4+26”規(guī)劃體系和“1+N”政策體系。此外，雄安新區(qū)容東片區(qū)、容西片區(qū)、雄東片區(qū)和雄安站樞紐片區(qū)4個重點片區(qū)的控制性詳細規(guī)劃獲批，雄縣、容城、安新縣城及寨里、昝崗5個外圍組團的控制性詳細規(guī)劃編制完成，形成規(guī)劃體系對“一主五輔”城鄉(xiāng)空間的全部覆蓋，為雄安新區(qū)“一張藍圖干到底”提供了堅實保障。目前，雄安新區(qū)規(guī)劃編制的頂層設(shè)計已經(jīng)基本完成，正在轉(zhuǎn)入高標準建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

2.高標準推進重大基礎(chǔ)性項目建設(shè)

為推動重大國家戰(zhàn)略落地見效，雄安新區(qū)率先啟動“四大片區(qū)”（容東片區(qū)、高鐵站片區(qū)、啟動區(qū)和起步區(qū)）、“十大工程”和“67 項重點項目”。在對外骨干交通路網(wǎng)建設(shè)方面，京雄城際鐵路、京雄高速、雄安站綜合交通樞紐等一批重大標志性工程開工建設(shè)，“四縱兩橫”高速鐵路網(wǎng)和“四縱三橫”高速公路網(wǎng)相互交織。在水利防洪工程建設(shè)方面，高標準建設(shè)白洋淀引黃大樹劉泵站、南拒馬河防洪治理等工程項目。在白洋淀生態(tài)環(huán)境治理方面，多次實施引黃入冀補淀、南水北調(diào)生態(tài)補水等白洋淀補水工程，白洋淀逐步恢復“華北之腎”功能。在植樹造林方面，率先啟動“千年秀林”工程，截至2019年底，已累計完成造林31萬畝，栽植苗木1400萬棵。在起步區(qū)和啟動區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，市民服務中心、公共資源交易中心等建成投入使用，商務服務中心、國際科技成果展示交易中心等加快推進，主次干道、地下空間、治水治污、能源保障等配套項目同步建設(shè)。

3.高質(zhì)量謀劃功能布局和產(chǎn)業(yè)承接

雄安新區(qū)明確了重點承接的功能清單，堅持高規(guī)格、高起點承接北京非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移，重點承接在京高校、科研院所、醫(yī)療機構(gòu)、企業(yè)總部、金融機構(gòu)、事業(yè)單位及高端高新產(chǎn)業(yè)等，對不符合雄安新區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)堅決不要。為了精準有序承接，雄安新區(qū)專門為北京高科技企業(yè)入駐開辟“綠色通道”。截至2020年3月27日，雄安新區(qū)本級注冊企業(yè)2184家，其中北京企業(yè)1670家，占比達到76.4%，首批入駐雄安市民服務中心的26家高端高新企業(yè)中有90%來自北京。為了吸納北京高端創(chuàng)新要素資源，雄安新區(qū)與中科院共建雄安創(chuàng)新研究院，謀劃和籌建清華大學智能實驗室等25個重大創(chuàng)新平臺，啟動雄安中關(guān)村科技園建設(shè)，12 家創(chuàng)新型企業(yè)入駐科技園區(qū)。為支持雄安新區(qū)提升基本公共服務水平，北京出資援建的“三校一院”（北京市北海幼兒園、史家胡同小學、北京四中、宣武醫(yī)院）交鑰匙項目全面啟動，北京援助的4 所學校雄安校區(qū)掛牌成立。

4.高水平推進改革開放取得新突破

在行政管理體制方面，設(shè)立了河北雄安新區(qū)工作委員會和河北雄安新區(qū)管理委員會，構(gòu)建了“大部制——扁平化”的行政管理機構(gòu)，形成精簡高效的行政管理體制。在行政審批方面，賦予雄安新區(qū)省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，目前可辦理行政許可事項基本全覆蓋，實現(xiàn)“一枚印章管到底”。河北省政府印發(fā)《關(guān)于河北雄安新區(qū)建設(shè)項目投資審批改革試點方案》，推行以“一會三函”審批為重點的工程建設(shè)項目審批制度改革，大幅減少審批環(huán)節(jié)和壓縮審批時限，降低企業(yè)制度性成本。在投融資平臺方面，設(shè)立了中國雄安建設(shè)投資集團，初期注冊資本金100億元，成為雄安新區(qū)開發(fā)建設(shè)的主要載體和運作平臺。在對外開放方面，批復設(shè)立了河北自由貿(mào)易試驗區(qū)，成立了雄安海關(guān)，實現(xiàn)“雄安事、雄安辦”。

二、雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的創(chuàng)新之處

根據(jù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》確定的發(fā)展定位，雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解的集中承載地，要建設(shè)成為“高水平社會主義現(xiàn)代化城市、京津冀世界級城市群的重要一極、現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的新引擎、推動高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板”?；诖?，雄安新區(qū)堅持高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展，通過先行先試的創(chuàng)新實踐探索，在城市規(guī)劃建設(shè)方面積累了一些可復制推廣的典型經(jīng)驗模式。

1.通過高起點規(guī)劃，引領(lǐng)未來城市發(fā)展的新模式

雄安新區(qū)的規(guī)劃無疑是新時代城市規(guī)劃的典范，引領(lǐng)著城市規(guī)劃理論轉(zhuǎn)型和未來城市發(fā)展的全新模式。及時總結(jié)雄安新區(qū)在規(guī)劃編制和城市設(shè)計方面的經(jīng)驗做法，不僅可以更好地指導雄安新區(qū)高標準建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展，也可以為世界城市的規(guī)劃設(shè)計提供經(jīng)驗借鑒。雄安新區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)新之處集中體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是城市規(guī)劃理論的創(chuàng)新。中國的城市規(guī)劃理論模式經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期的“生產(chǎn)計劃驅(qū)動型”和市場化轉(zhuǎn)型時期的“增長競爭驅(qū)動型”，正在向新時代的“美好生活驅(qū)動型”規(guī)劃轉(zhuǎn)變。與工業(yè)文明階段以經(jīng)濟增長為導向的規(guī)劃理論不同，生態(tài)文明階段的規(guī)劃主要追求人民的美好生活，強調(diào)資源環(huán)境的剛性約束和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。新時代經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。雄安新區(qū)是黨的十八大后中央抓的一個國家級新區(qū)，是新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板，是“美好生活驅(qū)動型”規(guī)劃的典型代表。雄安新區(qū)在規(guī)劃編制上順應社會主要矛盾變化，堅持“人民城市為人民”的初心，以人民美好生活為出發(fā)點，以提升地方城市品質(zhì)為中心，以打造宜居宜業(yè)的美好家園為終極追求，著力解決城市發(fā)展中的不平衡和不充分問題。

二是城市規(guī)劃理念的創(chuàng)新。首先是堅持先謀后動、規(guī)劃引領(lǐng)的理念。習近平總書記強調(diào)：“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！毙郯残聟^(qū)規(guī)劃編制非常注重前瞻性和引領(lǐng)性，堅持“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚再開工建設(shè)”，“精心推進不留歷史遺憾”。其次是貫徹落實五大新發(fā)展理念?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》確定的“綠色生態(tài)宜居新城區(qū)”“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)”“協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)”“開放發(fā)展先行區(qū)”四個具體功能定位，正是新發(fā)展理念在雄安新區(qū)規(guī)劃中的集中體現(xiàn)，為未來城市規(guī)劃提供了方向指引和行動指南。

三是城市規(guī)劃編制方法的創(chuàng)新。首先是匯聚全球智慧，開門開放編制城市規(guī)劃。累計邀請1000多名國內(nèi)外知名專家、200多支團隊和2500多名技術(shù)人員參與規(guī)劃編制和城市設(shè)計，通過古今中外先進理念和經(jīng)驗有機融合，打造經(jīng)得起歷史檢驗的“典范之城”“未來之城”和“千秋之城”，為世界城市規(guī)劃提供示范和樣板。其次是推進城市規(guī)劃從完全理性向有限理性轉(zhuǎn)變。雄安新區(qū)規(guī)劃遵循城市發(fā)展規(guī)律，正視未來發(fā)展存在的不確定性，在空間上進行戰(zhàn)略留白（新區(qū)規(guī)劃總面積1770 平方千米，其中啟動區(qū)38平方千米，起步區(qū)198平方千米），為未來預留彈性發(fā)展空間。再次是從全能管理型規(guī)劃向空間治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)變。雄安新區(qū)的城市規(guī)劃作為城市治理的一個重要手段，注重規(guī)劃引導而非全方位管理，強調(diào)公眾參與和資源環(huán)境的剛性約束，通過空間“負面清單”和“三區(qū)三線”對城市建設(shè)進行有效約束。

四是城市規(guī)劃體系的創(chuàng)新。首先是重視空間全要素綜合規(guī)劃。雄安新區(qū)規(guī)劃體系是個系統(tǒng)工程，通過多部門、多專業(yè)協(xié)同編制，最終形成全域覆蓋、分層管理、相互銜接、多規(guī)合一的“1+4+26”規(guī)劃體系，確?！耙粡埶{圖干到底”，為城市空間治理現(xiàn)代化樹立新標桿。其次是首創(chuàng)控制性規(guī)劃。在傳統(tǒng)的規(guī)劃體系中，并不存在控制性規(guī)劃這一層級。起步區(qū)控制性規(guī)劃是一個介于城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃之間的以“土地利用管控”為主線的管控型規(guī)劃，既能對城市空間格局、功能布局、開發(fā)邊界、公共服務設(shè)施等結(jié)構(gòu)性要素進行剛性管控，又能對非結(jié)構(gòu)性要素和未來可能變化提供彈性空間，增強規(guī)劃的包容性。

2.通過高標準建設(shè)，樹立人類城市建設(shè)的新標桿

一是樹立“兩新一重”建設(shè)新標桿。在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，雄安新區(qū)超前謀劃5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造“城市大腦”平臺，建設(shè)區(qū)塊鏈實驗室。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，雄安新區(qū)不建高樓大廈，不搞“水泥森林”，推行綠色建筑，打造“綠色城市”“海綿城市”“韌性城市”和“安全城市”。在交通等重大工程建設(shè)方面，雄安新區(qū)按照“先基礎(chǔ)、后功能，先地下、后地上”的理念，率先推進交通路網(wǎng)、地下空間、綜合管廊等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雄安新區(qū)采用“窄路密網(wǎng)小街區(qū)、慢行優(yōu)先”理念建設(shè)市內(nèi)交通路網(wǎng)，打造綠色智能交通系統(tǒng)。

二是樹立生態(tài)文明城市建設(shè)新標桿。雄安新區(qū)堅持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展理念，率先啟動“千年秀林”工程，探索人與自然和諧相處的綠色可持續(xù)發(fā)展新路，建設(shè)新時代生態(tài)文明典范城市。雄安新區(qū)堅持處理好城與淀的關(guān)系。白洋淀是“華北之腎”和“北方明珠”。當初選址在雄安新區(qū)就是考慮到要保護而非損害白洋淀，實現(xiàn)城與淀相互輝映。未來，隨著“千年秀林”建設(shè)和白洋淀生態(tài)修復，雄安新區(qū)森林覆蓋率將達到40%，藍綠空間占比將達到70%，形成藍綠交織、水城共融的生態(tài)宜居新城。

三是樹立數(shù)字智慧城市建設(shè)新標桿。雄安新區(qū)堅持數(shù)字城市和現(xiàn)實城市同步規(guī)劃，制定了智能城市建設(shè)專項規(guī)劃，被授予“國家數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)”?！爸腔鄢鞘袇⒖技軜?gòu)標準”成為首個由雄安新區(qū)引領(lǐng)制定的國際標準，為全球智慧城市建設(shè)提供了中國標準和雄安范本，提升了中國在物聯(lián)網(wǎng)和智慧城市標準制定方面的國際話語權(quán)。

四是樹立城市空間治理新標桿?？臻g布局是城市功能定位和資源配置在空間上的集中體現(xiàn)。雄安新區(qū)堅持“三生合一”的發(fā)展理念，統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，構(gòu)建疏密有度的新區(qū)發(fā)展空間。雄安新區(qū)遵循平原建城的自然規(guī)律，不套用先驗模式，科學規(guī)劃“北城、中苑、南淀”，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新區(qū)空間結(jié)構(gòu)。雄安新區(qū)改變了傳統(tǒng)城市單中心“攤大餅”的發(fā)展模式，推行多中心、組團式發(fā)展，各組團既相對完整又功能互補，能夠較好地實現(xiàn)職住平衡和空間均衡，增強城市發(fā)展韌性和活力。

三、雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境

當前，雄安新區(qū)正在從高起點規(guī)劃向高標準建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展階段推進。雄安新區(qū)在不斷取得進展的同時，也面臨著一些現(xiàn)實困境。比如，雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨巨大的資金缺口，承接北京非首都功能面臨公共服務落差大、產(chǎn)業(yè)配套不完善和功能錯位等難題，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要“平地起高樓”，改革開放需要向深度廣度拓展。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨巨大資金缺口

目前，雄安新區(qū)頂層設(shè)計已經(jīng)基本完成，正在轉(zhuǎn)入規(guī)劃落地的高標準建設(shè)階段，以“兩新一重”為代表的基礎(chǔ)設(shè)施項目穩(wěn)步推進。起步階段的主要建設(shè)項目包括以信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，以大規(guī)模植樹造林、白洋淀生態(tài)治理、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、固廢危廢處理等為代表的生態(tài)環(huán)保和污染治理項目，以水電氣熱、海綿城市、地下管廊、城市供排水為代表的市政工程項目，以廉租房、經(jīng)濟適用房、公租房、棚戶區(qū)改造、征地拆遷和居民安置為代表的住房保障項目，以倉儲物流、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)為代表的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目，以基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、公共文化和社會保障為代表的公共服務項目等。上述項目具有投資規(guī)模大、公益性強、回報周期長等典型特征，社會資本參與度低，短期面臨巨大的財政資金壓力。

“錢從哪里來”是雄安新區(qū)建設(shè)起步階段需要優(yōu)先考慮的問題。按照規(guī)劃，雄安新區(qū)不走土地財政和房地產(chǎn)主導的城市發(fā)展老路，嚴控大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)，這意味著雄安新區(qū)依靠“賣地”獲取一次性資金的方式行不通。盡管從長期來看，雄安新區(qū)可以通過財稅體制改革來調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，增加直接稅比重和獲得土地長期增值（租金）收益。但從短期來看，雄安新區(qū)新興產(chǎn)業(yè)和市場主體尚未培育壯大，財稅體制改革任重道遠。而打造宜居生態(tài)環(huán)境、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供優(yōu)質(zhì)公共服務和構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)刻不容緩，這些都需要發(fā)揮地方政府的主體責任。

2.承接北京非首都功能面臨落地難題

雄安新區(qū)集中承接北京非首都功能疏解面臨三大難題。一是公共服務落差過大。雄安新區(qū)承接北京非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在于為在京企業(yè)家、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、行政事業(yè)單位職工和高技能勞動力在雄安新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和就業(yè)生活提供與北京市基本均等的公共服務。但是目前雄安新區(qū)在基本公共服務方面與北京存在過大落差，尤其是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等關(guān)鍵公共服務領(lǐng)域存在明顯短板，難以吸引北京非首都功能和產(chǎn)業(yè)落地生根。

二是基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套尚不完善。雄安新區(qū)設(shè)立的前兩年主要是頂層規(guī)劃設(shè)計，近期才轉(zhuǎn)入大規(guī)模建設(shè)。雄安新區(qū)屬于平原建城，原有的基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和科技園區(qū)仍處于建設(shè)階段，入園企業(yè)在交通物流、辦公環(huán)境等方面存在諸多不便。雄安新區(qū)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)尚未形成，高端高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏本地科技支撐和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套，不利于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群的成本降低效應、知識溢出效應和生產(chǎn)率提升效應。

三是雄安新區(qū)重點承接的功能與北京重點疏解的功能存在錯位。根據(jù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》，雄安新區(qū)重點承接“符合雄安新區(qū)定位和發(fā)展需要的高校、醫(yī)療機構(gòu)、企業(yè)總部、金融機構(gòu)、事業(yè)單位等”。但根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，北京重點疏解的四類對象是“一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗性產(chǎn)業(yè)”“區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)”“部分教育、醫(yī)療、培訓機構(gòu)等社會公共服務功能”和“部分行政性、事業(yè)性服務機構(gòu)和企業(yè)總部”。第一類和第二類功能顯然與雄安新區(qū)功能定位不符，第三類和第四類功能由于存在公共服務落差而面臨“業(yè)走人留”難題。而且不少在京高校、醫(yī)療機構(gòu)、企業(yè)總部、金融機構(gòu)、事業(yè)單位等由國家相關(guān)部委直接管轄，北京市政府無直接決策權(quán)，疏解受到部門利益牽制，協(xié)調(diào)難度較大。

3.新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要“平地起高樓”

雄安新區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)存在路徑依賴，轉(zhuǎn)型升級刻不容緩。雄安新區(qū)目前已形成塑料包裝、乳膠制品、服裝、制鞋、羽絨制品、電氣電纜、壓延制革、有色金屬八大產(chǎn)業(yè)集群。但這些產(chǎn)業(yè)集群以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，處于全球價值鏈的中低端，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低，品牌效應不明顯。隨著雄安新區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展面臨資源環(huán)境承載力的剛性約束，急需打破路徑依賴，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

根據(jù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》，雄安新區(qū)未來重點發(fā)展的是高端高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，旨在打造全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)集聚中心。然而，雄安新區(qū)確定的“新一代信息技術(shù)、現(xiàn)代生命科學和生物技術(shù)、新材料、高端現(xiàn)代服務業(yè)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)”等五大主導產(chǎn)業(yè)面臨“無中生有”和“平地起高樓”的困境。傳統(tǒng)意義上的新興產(chǎn)業(yè)集聚是以“用腳投票”的市場機制為導向，企業(yè)、人才、勞動力等異質(zhì)性微觀主體會依據(jù)效率原則向有條件的特定區(qū)位自發(fā)集聚。但雄安新區(qū)沒有新興產(chǎn)業(yè)集聚的初始優(yōu)勢，缺乏集群內(nèi)企業(yè)所特有的產(chǎn)業(yè)技術(shù)關(guān)聯(lián)和投入產(chǎn)出關(guān)聯(lián)，需要發(fā)揮制度政策優(yōu)勢，探索新興產(chǎn)業(yè)集聚的初始觸發(fā)機制、循環(huán)累積正反饋作用機制和制度政策保障機制，實現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)趕超和路徑創(chuàng)造。

4.改革開放需要向深度和廣度拓展

從改革開放進程看，當前的改革開放進入攻堅期和深水區(qū)，涉及的廣度、深度和力度都前所未有，需要“啃硬骨頭”和“涉險灘”。習近平總書記指出：“我國是一個大國，決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤?！毙郯残聟^(qū)利益牽絆少，需要在新時代改革開放的新征程中扮演“開拓者”和“先行者”角色，確保改革開放行穩(wěn)致遠。

過去的改革是漸進式和增量式的改革，容易形成共識。現(xiàn)在的改革涉及一些根本性的體制機制變革，需要打破利益固化的藩籬，觸及既得利益群體的切身利益，改革的難度前所未有。過去的改革多為單點突破，且程序性（比如簡化程序、壓縮時間、降低費用等）和技術(shù)性（比如網(wǎng)上辦理、電子政務等）的改革成果較多。當前的改革是全方位、寬領(lǐng)域、多層次、整體性的全面改革，需要增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。雄安新區(qū)通過在土地利用、財稅體制、科技創(chuàng)新、生態(tài)文明等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行根本性的制度創(chuàng)新試驗，形成可在全國復制推廣的制度創(chuàng)新成果，為新時代全面深化改革積累經(jīng)驗和探索新路。

過去的開放主要是通過對外開放參與國際循環(huán)，以加工制造和服務外包等方式嵌入全球價值鏈中低端環(huán)節(jié)，但容易被全球價值鏈“俘獲”和低端鎖定。現(xiàn)在的開放是通過對內(nèi)對外“二重開放”參與國內(nèi)國際雙循環(huán)，通過“雙重嵌入”攀升全球價值鏈中高端和構(gòu)建自主可控的國內(nèi)價值鏈，實現(xiàn)國內(nèi)價值鏈和全球價值鏈的有效對接，強化區(qū)際產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，主動參與全球價值鏈治理。過去的開放重點在傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域，通過招商引資和發(fā)揮勞動力成本優(yōu)勢，形成“世界工廠”?，F(xiàn)在的開放重點在先進制造業(yè)和高端服務業(yè)領(lǐng)域，通過招才引智和發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，推進“中國制造”向“中國智造”“中國創(chuàng)造”和“中國品牌”轉(zhuǎn)變，形成“世界市場”。過去的開放主要是適應國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，以開放促改革，現(xiàn)在的開放面臨服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的機遇和挑戰(zhàn)，需要主動參與新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，提升中國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和標準制定上的話語權(quán)。

四、雄安新區(qū)擺脫困境的路徑選擇

當前，雄安新區(qū)高標準建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展迫切需要找到擺脫現(xiàn)實困境的有效路徑。通過構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式、精準承接北京非首都功能疏解、促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、集聚高端高新產(chǎn)業(yè)、深化改革開放，有利于持續(xù)推進雄安新區(qū)高標準建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

1.構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

雄安新區(qū)起步階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源渠道主要有六個。一是中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，二是河北的省級財政支持，三是雄安新區(qū)自身的財稅收入，四是通過投融資平臺進行融資（目前主要的投融資平臺是中國雄安建設(shè)投資集團有限公司），五是通過銀行貸款和發(fā)行地方債，六是資產(chǎn)證券化。由于雄安新區(qū)建設(shè)初期投資規(guī)模巨大，僅靠前三種方式的財政資金投入難以為繼，迫切需要建立社會資本參與的市場化投融資模式。而建立長期穩(wěn)定的市場化投融資模式和建設(shè)資金籌措機制，需要充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，利用好融資平臺、銀行貸款、地方債、資產(chǎn)證券化等融資渠道。

近年來，為化解地方政府債務風險，中國采取“開正門、堵后門”的方式，約束地方政府的隱形債務擴張。雄安新區(qū)在提高融資平臺市場化融資能力的同時，要堅決遏制隱形債務擴張，規(guī)范融資平臺運行，防范地方政府債務風險。為更好地發(fā)揮財政資金的杠桿作用和盤活土地等存量資產(chǎn)，應適當加大對地方一般債、專項債和資產(chǎn)證券化等直接融資的支持力度，支持開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點，探索出一種不依賴土地財政、少依賴財政投入和財政還款、有利于多元市場主體參與、長短期限搭配合理的市場化投融資模式，構(gòu)建形成可持續(xù)的長期建設(shè)資金保障機制。

對于不同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，需要探索建立不同的投融資模式。一般而言，對于公益性強、回報率低、市場主體自發(fā)參與意愿不強的純公共領(lǐng)域項目，比如廉租房和經(jīng)濟適用房項目，適宜采用BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）模式，由政府財政資金投入、公開招標和政府回購（分期或一次性回購）實現(xiàn)。對于回報周期長、有一定投資收益的準公共領(lǐng)域項目，比如市政工程項目等，適宜采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式，吸引社會資金投入，爭取做到“不花錢、能辦事”或“少花錢、多辦事”。也可以采用土地“拼盤開發(fā)”方式，為那些進行廉租房建設(shè)項目的市場主體提供配套商業(yè)設(shè)施開發(fā)項目，或要求商品房開發(fā)商配套建設(shè)廉租房項目。對于公益性強、回報收益穩(wěn)定、回報周期長的建設(shè)項目，比如倉儲物流、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、水電氣熱等項目，可以通過REITs（基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金）或PPP（政府和社會資本合作）等方式實現(xiàn)投融資模式的創(chuàng)新。根據(jù)證監(jiān)會2020年4月24日發(fā)布的《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點相關(guān)工作的通知》，雄安新區(qū)屬于試點地區(qū)，上述項目屬于試點項目，可謂恰逢其時。

根據(jù)雄安新區(qū)不搞土地財政、房住不炒、租售并舉、以租為主的發(fā)展定位，將來房地產(chǎn)發(fā)展會以公共租賃住房為主。考慮到雄安新區(qū)是一座以創(chuàng)新為動力的“未來之城”，這意味著為那些到雄安新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高端人才提供的公共租賃住房在品質(zhì)上要超越傳統(tǒng)意義上的保障性住房，在種類上要盡可能滿足居民多樣化的住房需求。對于有穩(wěn)定現(xiàn)金流和長期租金收益的公租房項目，通過REITs或PPP 方式吸引社會資本進入，減少財政資金投入，鼓勵以收租方式獲得長期租金收入和土地增值收益。盡管不搞土地財政，但土地仍將是雄安新區(qū)進行市場化融資和獲得長期租金收益的主要渠道。

2.精準承接北京非首都功能疏解

一是科學識別雄安新區(qū)重點承接的非首都功能。對于北京重點疏解的四類非首都功能，雄安新區(qū)應基于自身發(fā)展定位和功能需求，加強與北京市政府的溝通協(xié)調(diào)，抓緊制定承接清單和配套政策，做到精準有序承接。對于第一類和第二類的產(chǎn)業(yè)功能，要嚴格產(chǎn)業(yè)準入標準，重點承接先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。對于第三類和第四類中的公共服務和行政功能，重點承接“符合雄安新區(qū)定位和發(fā)展需要的高校、醫(yī)療機構(gòu)、企業(yè)總部、金融機構(gòu)、事業(yè)單位等”。

二是營造有利于北京非首都功能疏解的承接環(huán)境。雄安新區(qū)承接北京非首都功能疏解要做到“功能隨著政策走”和“人口隨著功能走”，就要在承接環(huán)境上下功夫，增強自身的承接引力。首先要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居宜業(yè)的生活環(huán)境，全方位提升地方品質(zhì)。其次要提供和北京相當?shù)膬?yōu)質(zhì)公共服務，尤其是要加快“三校一院”和保障性住房建設(shè)，形成“反磁力中心”。最后要打造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的營商環(huán)境，建立功能先進的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完善產(chǎn)業(yè)配套條件。

三是建立有利于北京非首都功能疏解的激勵政策。加強與中央?yún)f(xié)同辦、國家發(fā)展和改革委員會、北京市政府等的制度性協(xié)商，實現(xiàn)規(guī)劃銜接和政策對接。通過“有為政府”推動“有效市場”更好地發(fā)揮作用，建立非首都功能疏解的市場激勵機制、約束機制和倒逼機制，匯聚起疏解地的推力、承接地的引力、疏解機構(gòu)的動力和中央部門的助力，形成強大的疏解合力。推出戶籍、土地、財稅、金融、創(chuàng)新、開放、教育、醫(yī)療、人才等一攬子配套政策，形成對北京高端創(chuàng)新要素資源的政策吸引力，確保非首都功能“轉(zhuǎn)得出、留得住、能發(fā)展”。

3.推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新生態(tài)構(gòu)建和新興產(chǎn)業(yè)集聚

一是推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。雄安新區(qū)目前以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，與雄安新區(qū)功能定位和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向并不匹配，需要加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。首先是產(chǎn)品升級和流程升級。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以智能制造為主攻方向，以消費升級為目標導向，引進更先進的生產(chǎn)線和生產(chǎn)工藝，全面提升產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)效率，滿足消費者差異化、多樣化的消費需求。其次是功能升級。不斷向全球價值鏈中高端環(huán)節(jié)攀升，重點發(fā)展“微笑曲線”兩端高附加值和低污染的研發(fā)、設(shè)計、品牌、營銷等環(huán)節(jié)，推進加工制造環(huán)節(jié)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。再次是融合升級。把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢，利用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、軍民產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。最后是跨鏈條升級。從現(xiàn)有的傳統(tǒng)行業(yè)向具有投入產(chǎn)出關(guān)聯(lián)或技術(shù)關(guān)聯(lián)的新興行業(yè)延伸，逐步實現(xiàn)“騰籠換鳥”。

二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)?？萍紕?chuàng)新是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)培育壯大的根本動力，而科技創(chuàng)新的關(guān)鍵在于形成多區(qū)域、多主體、多要素協(xié)同參與的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。首先是補齊高等教育短板，培育高端創(chuàng)新人才。推進北京高校、科研院所在雄安新區(qū)建立分校、分院、合作辦學或整體搬遷，用新機制和新模式建設(shè)新時代的雄安大學。雄安大學既可以為全球頂尖科學家在雄安新區(qū)工作生活提供科研平臺，也可以為本地企業(yè)發(fā)展提供原始創(chuàng)新動力和持續(xù)不斷的人才保障。其次是建立京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，打造“京津雄協(xié)同創(chuàng)新三角”。積極對接北京“三城一區(qū)”和天津濱海—中關(guān)村科技園，推進北京科技創(chuàng)新功能向雄安新區(qū)延伸拓展，引導京津創(chuàng)新要素和國家級創(chuàng)新平臺向雄安新區(qū)集聚輻射。最后是加強多區(qū)域、多主體緊密互動，建立跨區(qū)域產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制。推進京津冀地區(qū)創(chuàng)新要素自由流動和創(chuàng)新資源開放共享，完善產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的金融服務體系、政策激勵機制和法律制度保障。

三是打造新興產(chǎn)業(yè)集聚中心。雄安新區(qū)五大主導新興產(chǎn)業(yè)屬于“無中生有”和“平地起高樓”，需要發(fā)揮制度優(yōu)勢和集聚紅利。首先是構(gòu)建跨區(qū)域跨行業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚模式，推進雄安新區(qū)新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚、制造業(yè)和服務業(yè)協(xié)同集聚、與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚。其次是發(fā)揮雄安新區(qū)新興產(chǎn)業(yè)集聚的政策作用機制，包括政策觸發(fā)機制、預期引導機制、區(qū)域協(xié)調(diào)機制和空間自組織機制，以及各種機制的動態(tài)轉(zhuǎn)換。最后是發(fā)揮高能級政府和有效市場兩只手的作用，依靠制度創(chuàng)新和大國市場規(guī)模誘致，在雄安新區(qū)“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”，形成新興產(chǎn)業(yè)集聚的正反饋作用機制。

4.打造新時代改革開放的“新地標”

一是把握雄安新區(qū)在新時代改革開放進程中的歷史方位。在中國改革開放的時間表和路線圖中，深圳經(jīng)濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)和河北雄安新區(qū)無疑是三個重要的里程碑。“80年代看深圳，90年代看浦東，21 世紀看雄安”。深圳經(jīng)濟特區(qū)以開放促改革，開啟了社會主義市場化改革，引領(lǐng)了中國第一輪改革開放高潮，輻射帶動了珠三角（粵港澳大灣區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展。浦東新區(qū)聚焦改革開放重點領(lǐng)域，開啟社會主義市場經(jīng)濟體制的實踐探索，成為全國第一個國家級新區(qū)、第一個綜合配套改革試點和第一個國家自由貿(mào)易試驗區(qū)，形成一系列制度創(chuàng)新成果，輻射帶動了長三角（長江經(jīng)濟帶）經(jīng)濟發(fā)展。雄安新區(qū)是在中國進入全面深化改革和擴大開放的時代背景下設(shè)立的，需要將其規(guī)劃建設(shè)放在新時代歷史坐標上考量謀劃，通過頂層設(shè)計和基層探索相結(jié)合，打造改革創(chuàng)新先行區(qū)，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，輻射帶動京津冀地區(qū)協(xié)同改革創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展。

二是打造改革創(chuàng)新先行區(qū)。賦予雄安新區(qū)更大的改革創(chuàng)新自主權(quán)，推進雄安新區(qū)在行政管理體制、土地財稅體制、科技創(chuàng)新體制等方面進行一系列制度創(chuàng)新試驗。在行政管理體制方面，科學設(shè)置行政管理機構(gòu)，探索基于大部制的新區(qū)管理體制，在條件成熟時成立一級政府，實現(xiàn)新區(qū)管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變。逐步理順與托管的雄安三縣關(guān)系，以及與河北、北京的行政關(guān)系，避免“虛權(quán)管理”“多頭管理”和“交叉管理”。在土地利用和財稅體制方面，改變傳統(tǒng)的土地財政投融資模式，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新金融政策，構(gòu)建有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)環(huán)保、公共服務提升的現(xiàn)代財稅體制。在科技創(chuàng)新體制方面，建立更加完善的知識產(chǎn)權(quán)保護制度，實行科技成果轉(zhuǎn)化和職務發(fā)明科技成果權(quán)屬混合所有制改革試點。創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)融資模式和風險防范機制，探索形成產(chǎn)權(quán)有效激勵和競爭公平有序的科技創(chuàng)新體制。

三是構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制。首先是在“二重開放”中攀升全球價值鏈和構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。雄安新區(qū)一方面要加大對外開放，沿著全球價值鏈向中高端環(huán)節(jié)攀升；另一方面也要注重區(qū)際開放，用好國內(nèi)大市場，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和新興產(chǎn)業(yè)鏈集群，避免被全球價值鏈“俘獲”和低端鎖定。其次是在區(qū)域協(xié)同開放中實現(xiàn)功能互補和錯位發(fā)展。雄安新區(qū)不沿江、不靠海，通過與北京新機場、天津濱海、河北沿海等地區(qū)協(xié)同開放，可以打通空運和海運大通道，為要素跨區(qū)域流動、資源大空間配置和新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚提供保障。再次是在服務業(yè)擴大開放中培育經(jīng)濟發(fā)展新動能。在雄安新區(qū)開展服務業(yè)擴大開放試點，逐步縮短服務業(yè)擴大開放的負面清單，加大服務業(yè)擴大開放的壓力測試，構(gòu)建與負面清單管理模式相適應的外商投資安全審查機制。尤其是要逐步加大科技服務業(yè)、信息服務業(yè)和金融服務業(yè)等領(lǐng)域的開放，探索高端服務業(yè)擴大開放的新機制和新模式。最后是推進制度型開放。既要主動與現(xiàn)有的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則接軌，也要抓住國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)契機，主動參與數(shù)字貿(mào)易、跨境電商等領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定，為中國參與全球經(jīng)濟治理積累經(jīng)驗。