韋偉
黨的十八大以來,黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等一系列推動區(qū)域發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略。2020 年1 月3 日,中央財經(jīng)委員會第六次會議研究黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問題、推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)問題;2020 年10 月16 日,中央政治局召開會議審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》。推進(jìn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的“四梁八柱”正在形成,中國區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略框架逐步完善。中國“十四五”時期的重要任務(wù)之一是推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略細(xì)化和落實(shí),而推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略細(xì)化和落實(shí)的關(guān)鍵在于深入推動各個戰(zhàn)略內(nèi)部以及各個戰(zhàn)略之間的深度融合。
物理學(xué)意義上的融合是指不同的物質(zhì)融成或融化后成為一體,具備不同于原先物質(zhì)的新的物理性能的過程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的融合是指不同行政區(qū)域在市場和政府的共同推動下形成一個更大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的過程,在這個更大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi),商品自由貿(mào)易、要素自由流動、體制政策一致、基本公共服務(wù)大致相等。需要注意的是,融合不等同于聯(lián)合,相融不等同于相加。聯(lián)合、相加只會使行政區(qū)域版圖擴(kuò)大,但塊狀的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及各個塊之間的相互關(guān)系沒有發(fā)生改變。相融則是區(qū)域面積擴(kuò)大,區(qū)域內(nèi)部塊狀的結(jié)構(gòu)以及各個塊之間的相互關(guān)系發(fā)生質(zhì)的變化,經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密,經(jīng)濟(jì)往來更加頻繁,經(jīng)濟(jì)效率和一體化程度明顯提高。
融合發(fā)展對于中國來說,具有十分重要的意義。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看,可以明顯降低成本、提高效率。一是打破行政隸屬關(guān)系,區(qū)域內(nèi)各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元由外部經(jīng)濟(jì)變?yōu)閮?nèi)部經(jīng)濟(jì),降低交易成本。二是通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)和相似產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合,變過度競爭為一體化運(yùn)行,降低競爭成本。三是拆除區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)單元之間的相互封鎖,貨物、要素自由流動,降低保護(hù)成本。四是組建區(qū)域科創(chuàng)綜合體,針對共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)集中攻關(guān),降低研發(fā)成本。簡言之,融合發(fā)展通過地域范圍的擴(kuò)大和運(yùn)行機(jī)制的改變實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和范圍效應(yīng),從而極大地提高了該區(qū)域的綜合競爭力。無論是京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展,還是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等,雖然各自的名稱不同,但從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度來看,都是變小塊為大塊、變小區(qū)為大區(qū),都可以理解為通過融合實(shí)現(xiàn)一體化。一體化效益實(shí)現(xiàn)程度的大小取決于融合的程度,融合程度越深,實(shí)現(xiàn)的整體效益就越大。
黨的十八大以來,在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下,國家在繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展等戰(zhàn)略的同時,明確提出要實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略。在踐行五大發(fā)展理念的基礎(chǔ)上,資源空間配置加速優(yōu)化升級,區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長新引擎快速形成,經(jīng)濟(jì)增長的巨大潛力進(jìn)一步顯現(xiàn),區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了令人矚目的成績。但也必須看到,當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還存在一些突出問題和矛盾,區(qū)域發(fā)展差距依然較大,區(qū)域分化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn),無序開發(fā)與惡性競爭仍然存在,區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然比較突出,區(qū)域發(fā)展機(jī)制還不完善?!笆奈濉睍r期需要我們在國家已經(jīng)確定的“四梁八柱”的基礎(chǔ)上,朝著高質(zhì)量發(fā)展的方向進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域間的深度融合。區(qū)域深度融合發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的無縫連接、順暢循環(huán),如產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度對接,基礎(chǔ)設(shè)施深度互聯(lián),開放創(chuàng)新深度合作,生態(tài)文明深度聯(lián)建,公共服務(wù)深度協(xié)同,發(fā)展規(guī)劃深度銜接,通過區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的深度融合充分釋放區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長潛力,從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
黨的十九屆五中全會指出,當(dāng)前和今后一個時期,中國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。“十四五”時期要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局是提升中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的戰(zhàn)略抉擇,也是塑造中國國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局,深刻認(rèn)識中國社會主要矛盾變化帶來的新特征、新要求和錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境帶來的新矛盾、新挑戰(zhàn)作出的重大戰(zhàn)略部署。
構(gòu)建新發(fā)展格局要堅持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點(diǎn),使生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)更多依托國內(nèi)市場,形成國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán);要打通經(jīng)濟(jì)循環(huán)堵點(diǎn),提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的完整性,使國內(nèi)市場成為最終需求的主要來源,形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。構(gòu)建新發(fā)展格局就是要求我們充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢,集中力量辦好自己的事,最大程度激活內(nèi)生動力和活力。當(dāng)前,新發(fā)展格局面臨的突出堵點(diǎn)之一就是中國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系尚未完全形成,這成為影響“雙循環(huán)”暢通運(yùn)行的重要制約。
近年來,中國區(qū)域發(fā)展取得了令人矚目的成績,區(qū)域戰(zhàn)略加速互動融合、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長勢頭持續(xù)強(qiáng)勁。但高標(biāo)準(zhǔn)市場體系尚未形成,地方政府之間長期條塊分割的路徑依賴、地方主義思維、以GDP 和財政收入論英雄而形成的人為封鎖還不同程度的存在,“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象依然存在。黨的十九屆五中全會指出,“十四五”時期要堅持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略,健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制。這樣做的目標(biāo)是在頂層設(shè)計明確的條件下,加快各板塊內(nèi)部以及各板塊之間的深度融合,進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性、整體性,探索建立更有效的協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、行政和科技等的規(guī)則體系和融合機(jī)制。
中國是一個地域遼闊、人口眾多且各地生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡的發(fā)展中大國,各個區(qū)域在地理區(qū)位、自然條件、要素稟賦乃至體制與文化上均各具特點(diǎn),中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)兩個層面上共同推進(jìn)。改革開放40 多年的歷史經(jīng)驗(yàn)充分證明了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢推動是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速成長的重要原因之一,在新發(fā)展格局條件下,這條成功的經(jīng)驗(yàn)還要繼續(xù)堅持?!笆奈濉睍r期構(gòu)建新發(fā)展格局,重心在區(qū)域經(jīng)濟(jì)層面,基礎(chǔ)條件是區(qū)域?qū)用娴某浞珠_放。沒有區(qū)域?qū)用娴捻槙逞h(huán),就不會有國家層面的大循環(huán),也不會有兼顧國內(nèi)國際的雙循環(huán)。構(gòu)建統(tǒng)一開放且競爭有序的市場體系,對于構(gòu)建新發(fā)展格局和實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)具有重要意義。
“十四五”時期區(qū)域深度融合發(fā)展需要正確處理政府融合和市場融合、規(guī)劃融合和機(jī)制融合、硬件融合和軟件融合的關(guān)系。
區(qū)域深度融合發(fā)展客觀上存在著政府與市場兩種力量,在推進(jìn)融合的過程中這兩種力量都是必要的、缺一不可的。政府以行政的方式推進(jìn)融合,尤其是在融合初期,如果沒有政府的強(qiáng)力推動,融合是很難實(shí)現(xiàn)的。但融合發(fā)展的根基、成效在市場,這是由融合發(fā)展的本質(zhì)決定的,融合發(fā)展的目的在于克服和消除影響資源和要素自由流動的體制機(jī)制障礙。融合發(fā)展,企業(yè)是推進(jìn)主體,企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展將自動產(chǎn)生融合發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)。企業(yè)以市場為導(dǎo)向,逐步打破區(qū)域行政壁壘,發(fā)展企業(yè)主體在區(qū)域間的自我聯(lián)合、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展機(jī)制。政府的作用主要表現(xiàn)在跨區(qū)域的共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及在體制機(jī)制方面打破影響生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的重重障礙。
融合發(fā)展是在不改變行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上,探索跨界地區(qū)分工、合作、協(xié)同和共享的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制,特別需要審慎處理好一體化體制機(jī)制和地方行政管理自主性的關(guān)系,也就是說,要處理好一體化與地方化的關(guān)系,一體化要在地方化的基礎(chǔ)上進(jìn)行,地方化要聯(lián)系一體化進(jìn)行。政府應(yīng)基于互利共贏、合理適當(dāng)?shù)脑瓌t,視具體情況建立利益分享和補(bǔ)償機(jī)制;結(jié)合推進(jìn)跨地區(qū)投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重大事項,形成特有的政策體系和制度設(shè)計;結(jié)合發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”和共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重要舉措,探索在產(chǎn)值、稅收、利潤、節(jié)能減排等重要指標(biāo)上進(jìn)行區(qū)際分割的有效模式。
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》,頂層設(shè)計確定了,大家只要照著干就可以了。眾所周知,規(guī)劃的目的是引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)主體與地方政府實(shí)現(xiàn)國家宏觀目標(biāo),優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的思路與方向。對于融合發(fā)展來說,科學(xué)規(guī)劃是必要的,但制定了規(guī)劃應(yīng)該說僅僅是萬里長征走完了第一步,融合發(fā)展成功與否取決于推進(jìn)融合發(fā)展的體制機(jī)制是否建立健全。
在現(xiàn)有關(guān)于協(xié)同推進(jìn)合作一體化的文章中,有些文章在技術(shù)層面說的很細(xì)、很實(shí),甲地區(qū)應(yīng)該做什么,乙地區(qū)應(yīng)該做什么,丙地區(qū)又應(yīng)該做什么,思考得很完備。但很多文章都假定了一個前提而忽略了一個基本問題,假定的前提是地方政府都在追求協(xié)同合作一體化;忽略的基本問題是地方政府為什么一定要協(xié)同合作一體化,為什么一定要融合發(fā)展?融合發(fā)展有巨大的紅利,但這個紅利是從長期的、全局的角度來看的,而從短期的、局部的角度來看還得不到、摸不著。為了長遠(yuǎn)利益,可能需要有的地區(qū)犧牲自己的眼前利益和局部利益,那么有什么樣的體制機(jī)制保證這些地區(qū)不放棄推進(jìn)融合發(fā)展的努力呢?由此引申出一些新的問題,新發(fā)展格局下融合發(fā)展的組織形式是什么?紅利如何獲得,又如何分配?用什么樣的指標(biāo)體系去評價融合發(fā)展的績效?對區(qū)域不合作行為如何判定?誰來判定?怎樣制止融合發(fā)展進(jìn)程中的搭便車行為?對不合作方如何進(jìn)行責(zé)任追究和損失補(bǔ)償?shù)取?/p>
因此,“十四五”時期應(yīng)加大融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)力度,以體制機(jī)制創(chuàng)新作為推動區(qū)域融合發(fā)展的引擎,協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域發(fā)展中的制度性難題,建立更加緊密的區(qū)域關(guān)系。
融合發(fā)展既包括硬件建設(shè),也包括軟件建設(shè)。硬件建設(shè)是指融合發(fā)展所需的各類基礎(chǔ)設(shè)施,軟件建設(shè)是指融合發(fā)展所賴以生存的體制機(jī)制環(huán)境。硬件建設(shè)相對來說比較容易做到,簡單說有規(guī)劃和資金就可以辦到,比如打通“斷頭路”、織密“交流圈”、共建交流平臺等,現(xiàn)在很多地區(qū)正在按照規(guī)劃的要求和地方之間的共識加快建設(shè),一個布局合理、立體通暢、智能堅固的基礎(chǔ)設(shè)施體系正在顯現(xiàn),將成為區(qū)域融合發(fā)展的有力支撐。而構(gòu)建融合發(fā)展的體制機(jī)制環(huán)境相對來說要難一些,體制機(jī)制環(huán)境應(yīng)包括推進(jìn)資源要素自由流動的體制格局、政策體系和市場環(huán)境等,這些軟件即使有規(guī)劃和資金也并不能夠很快實(shí)現(xiàn),需要正確處理央地(中央與地方)關(guān)系、府際(地方政府之間)關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、企業(yè)與企業(yè)的關(guān)系等,需要形成一系列激勵機(jī)制和約束機(jī)制以及一系列地方政府、企業(yè)、社會的行為規(guī)范。
融合發(fā)展的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)資源要素的自由流動和地區(qū)間的全方位開放與合作,“十四五”時期要緊緊抓住融合發(fā)展的本質(zhì)要求,著力破除一切不利于資源要素自由流動的障礙,使資源要素突破行政區(qū)限制,在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置,促進(jìn)市場的合理分工和各地區(qū)比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮。當(dāng)然,強(qiáng)調(diào)軟件環(huán)境的復(fù)雜性并不是否認(rèn)硬件建設(shè)的重要性,融合發(fā)展往往是從硬件融合開始的。在硬件融合的過程中必然會涉及土地、資金、利益、補(bǔ)償?shù)葐栴},而這些問題的背后是體制機(jī)制問題,硬件融合過程中會暴露矛盾和體制機(jī)制的缺失,矛盾的暴露和體制機(jī)制的缺失恰恰就是我們解決矛盾、建立體制機(jī)制的開端。
“十四五”時期區(qū)域深度融合發(fā)展需要確立正確的方向與路徑。
第一,承認(rèn)差異。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件、自然條件不均衡是客觀存在的,如城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)之間的差異,不能簡單、機(jī)械地理解均衡性。解決發(fā)展不平衡問題,要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律,因地制宜、分類指導(dǎo),承認(rèn)客觀差異,不能搞一刀切。不能將深度融合簡單地理解為區(qū)域同質(zhì)化、城市同城化、要素分布均勻化和公共設(shè)施布局均等化,一體化不是一樣化、不是一般高,融合發(fā)展的一個重要目的是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題,不同地區(qū)的發(fā)展落差往往是勢能所在,恰恰是發(fā)展的空間。
第二,步調(diào)一致。區(qū)域深度融合發(fā)展就是要基于緊密的命運(yùn)共同體、利益共同體和責(zé)任共同體的原則,在平等互利的基礎(chǔ)上,破除要素流動壁壘、提高基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動、統(tǒng)籌公共服務(wù),發(fā)揮產(chǎn)業(yè)共生效應(yīng)、空間布局聯(lián)動效應(yīng)、區(qū)域治理協(xié)同效應(yīng)。深度融合在功能組織、空間布局、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)實(shí)施等方面,要步調(diào)一致,各司其職而又統(tǒng)一有序,不能各行其是。
第三,久久為功。要樹立打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備,既要有歷史耐心,又要有只爭朝夕的緊迫感,既謀劃長遠(yuǎn),又干在當(dāng)下。區(qū)域深度融合發(fā)展是一個長期過程,不可能一蹴而就,不能指望出臺幾個規(guī)劃、建設(shè)幾大工程就一勞永逸,不能抱有急功近利的心態(tài),要做大量細(xì)致而復(fù)雜的工作,通過具體項目來推進(jìn)融合發(fā)展,解決體制機(jī)制難題,建立企業(yè)與政府、企業(yè)與市場、企業(yè)與社會的良性互動機(jī)制。
第一,區(qū)域深度融合發(fā)展的主體是企業(yè)。產(chǎn)業(yè)是融合發(fā)展的基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制。企業(yè)是融合發(fā)展的主體,企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展形成有利于融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài),這種產(chǎn)業(yè)組織將自動產(chǎn)生融合發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)集群可以有效地模糊行政區(qū)劃,產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展將促使融合發(fā)展的主要機(jī)制在空間上進(jìn)行資源整合。各地要進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)制,大力建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)和加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移承接地,深化產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈整合,提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平,推動區(qū)域協(xié)同合作、聯(lián)動發(fā)展。當(dāng)然產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不應(yīng)該是簡單的重復(fù)和集中,而是按照產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的要求,實(shí)現(xiàn)資源集約利用和產(chǎn)業(yè)功能整合,達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)、錯位競爭、鏈接發(fā)展,進(jìn)而提升整體競爭力。
第二,區(qū)域深度融合發(fā)展的關(guān)鍵是地方政府。融合發(fā)展一個繞不開的話題就是地方政府,融合發(fā)展的動力和阻力都與地方政府密切相關(guān)。任何一個地方政府都無法在自己的“一畝三分地”里實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速健康發(fā)展,因?yàn)槿魏我粋€地方政府在發(fā)展的過程中都會遇到許多自己無法單獨(dú)解決的跨區(qū)域的公共問題,如科技創(chuàng)新、交通便捷、環(huán)境保護(hù)、安全治理等。融合是經(jīng)濟(jì)社會規(guī)律的客觀要求,這是推進(jìn)融合發(fā)展的動力所在。同時,地方政府又必須確保轄區(qū)內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生改善,發(fā)展仍是各級地方政府的首要職責(zé),實(shí)現(xiàn)各發(fā)展水平不同地區(qū)的融合發(fā)展,地方政府必然會直接或間接地反映當(dāng)?shù)乩嬖V求。發(fā)達(dá)地區(qū)擔(dān)心隨著融合程度的逐步加深,要素(尤其是人員)更加無障礙地涌入,本地的公共服務(wù)資源(尤其是教育、醫(yī)療)會被稀釋。發(fā)展中地區(qū)擔(dān)心隨著融合程度的逐步加深,發(fā)達(dá)地區(qū)對發(fā)展中地區(qū)的“虹吸現(xiàn)象”會進(jìn)一步加劇,稀缺資源會進(jìn)一步向發(fā)達(dá)地區(qū)聚集,發(fā)展中地區(qū)會進(jìn)一步“空心化”。
第三,區(qū)域深度融合發(fā)展的核心是制度融合。制度融合的核心是消除分割,消除分割的動力在于共同利益和共同需求。這就需要把區(qū)域間共同事務(wù)的調(diào)節(jié)治理原則、方法和機(jī)制凝結(jié)固化為具體的、標(biāo)準(zhǔn)化的共同政策,形成各地在共同事務(wù)領(lǐng)域遵行的共同政策。需要從政府間縱向財權(quán)與事權(quán)改革、地方合作平臺機(jī)制的規(guī)范和制度化、合理調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付資金去向和建設(shè)用地指標(biāo)配額、建立適應(yīng)于融合發(fā)展特征的稅制體系和統(tǒng)計核算體系、鼓勵市場主體和公眾參與等方面不斷嘗試和完善。
第四,區(qū)域深度融合發(fā)展的保障是中央政府。中國現(xiàn)行憲法和地方政府組織法雖然從不同的角度規(guī)定了中央政府與地方政府的法律關(guān)系及地方政府在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用,但對于地方政府之間如何發(fā)展橫向?qū)Φ汝P(guān)系、各地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的地位以及區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的法律地位等方面缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。要按照黨的十九屆五中全會進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,加快相關(guān)法律法規(guī)的建立和健全。要以建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系為指導(dǎo),按照稅種屬性和經(jīng)濟(jì)效率等原則,進(jìn)一步理順政府間收入劃分。加快稅制改革的步伐,除增加直接稅、減少間接稅、減少企業(yè)稅外,探索將屬地原則的財政稅收制改為更靈活的屬地和異地并存的稅制。加快完善相關(guān)的財稅政策和利益平衡機(jī)制,積極有效應(yīng)對融合發(fā)展后的地區(qū)功能分工深化的態(tài)勢,需要加快建立與地區(qū)功能分工相適應(yīng)的財稅政策和利益平衡機(jī)制。進(jìn)一步協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策,突破要素流動障礙、公平對待要素流動、鼓勵要素優(yōu)化配置等。