侯景新 于子冉

一、引言

區(qū)域間的合作是縮小發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。雖然差距蘊(yùn)含著發(fā)展?jié)摿?，但?shí)踐中相隔千里的地方政府之間的互動(dòng)僅靠雙方的合作協(xié)議并不能達(dá)到很好的效果，推動(dòng)地理空間上不相鄰的地方政府緊密合作，以發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)加快發(fā)展，需要發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，利用中央權(quán)威進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理。其中，以對(duì)口關(guān)系為突破口促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展，是中國(guó)特色社會(huì)主義區(qū)域發(fā)展機(jī)制的一個(gè)亮點(diǎn)。

在中國(guó)，從對(duì)口援藏援疆、對(duì)口支援三峽庫(kù)區(qū)、對(duì)口支援汶川震后重建到對(duì)口幫扶打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)口政策在實(shí)踐中不斷豐富和完善；2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于印發(fā)東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案通知》中正式明確了三省四市的對(duì)口合作關(guān)系。作為新時(shí)代對(duì)口關(guān)系的創(chuàng)新舉措，對(duì)口合作承載著重要的使命。本文聚焦的問(wèn)題是對(duì)口合作有哪些特點(diǎn)，運(yùn)作機(jī)制如何，具體運(yùn)行模式是什么；從對(duì)口支援和對(duì)口幫扶到對(duì)口合作，其中蘊(yùn)含著什么樣的經(jīng)濟(jì)邏輯，一些成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)今后的區(qū)域發(fā)展政策有哪些啟示等。

二、對(duì)口關(guān)系的實(shí)踐探索

1979 年，中央政府首次提出“對(duì)口支援”政策，引導(dǎo)沿海先發(fā)地區(qū)向邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，以地區(qū)間牽手促進(jìn)共同發(fā)展，其中，北京支援內(nèi)蒙古、河北支援貴州、江蘇支援廣西和新疆、天津支援甘肅、上海支援云南和寧夏，全國(guó)支援西藏。此后經(jīng)過(guò)援疆、三峽工程、汶川震后重建和脫貧攻堅(jiān)等重大區(qū)域?qū)嵺`，功能不同、各具特色的“對(duì)口關(guān)系”逐步成熟，已成為政府利用行政方式驅(qū)動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，其中以“對(duì)口支援”和“對(duì)口幫扶”最為典型。

1.對(duì)口關(guān)系的典型模式——支援和幫扶

20 世紀(jì)末，在“兩個(gè)大局”思想指引下，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策體系開始構(gòu)建，對(duì)口支援的作用開始凸顯。根據(jù)受援客體的不同，到目前為止，中國(guó)對(duì)口支援主要有三種模式：對(duì)邊疆民族地區(qū)的常規(guī)性對(duì)口支援、對(duì)重大工程實(shí)施地定向性對(duì)口支援和對(duì)受重大損失災(zāi)區(qū)救急性對(duì)口支援（鐘開斌，2013）。長(zhǎng)期以來(lái)，該政策在促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展、災(zāi)后重建和重大工程建設(shè)中貢獻(xiàn)巨大，作用明顯。常規(guī)性對(duì)口支援是歷史最長(zhǎng)、規(guī)模最大的政策模式，其中以“對(duì)口援疆”最具代表性。1996年，大批干部奔赴新疆，對(duì)口援疆正式拉開序幕。各省市以干部支援、資金援疆和項(xiàng)目援疆相結(jié)合的方式貫徹對(duì)口政策，經(jīng)過(guò)幾代人的不懈努力，對(duì)口政策在確保國(guó)家安全和長(zhǎng)治久安、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了歷史性成就。

重大工程對(duì)口支援也是地方政府間對(duì)口關(guān)系的重要內(nèi)容。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，一些全國(guó)性的重大工程功在當(dāng)代，利在千秋，受益者是全體國(guó)民，但工程的實(shí)施對(duì)所在地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等影響重大，只有通過(guò)全國(guó)其他省市同心合力才能解決問(wèn)題，其中以舉世聞名的三峽工程最為典型。1992年，國(guó)務(wù)院要求全國(guó)20 個(gè)?。▍^(qū)、市）、10 個(gè)大城市和中央政府50 多個(gè)有關(guān)部門承擔(dān)130 多萬(wàn)移民安置（趙明剛，2011），經(jīng)過(guò)十幾年的努力，各對(duì)口單位均順利完成任務(wù)。對(duì)口支援還是災(zāi)區(qū)重建的主要途徑。2008年汶川地震發(fā)生后，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)通知，要求舉全國(guó)之力幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建，建立對(duì)口支援機(jī)制。后續(xù)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，各省市提前一年完成了重建工作，且援助金額均高于中央制定的標(biāo)準(zhǔn)。此后青海玉樹震后重建、湖北新冠肺炎疫情防控過(guò)程中均啟動(dòng)了災(zāi)后對(duì)口支援模式。

對(duì)口幫扶主要體現(xiàn)在東西部地區(qū)對(duì)口扶貧協(xié)作。20 世紀(jì)90 年代，大中型國(guó)有企業(yè)響應(yīng)中央要求，積極參與脫貧攻堅(jiān)工作，通過(guò)與深度貧困地區(qū)對(duì)口開展經(jīng)濟(jì)合作、技術(shù)服務(wù)、吸收勞務(wù)、擴(kuò)散產(chǎn)品以及干部交流等，在扶貧中發(fā)揮重要作用。黨的十八大以來(lái)，中央提出精準(zhǔn)扶貧的新思路，對(duì)口幫扶的作用更加凸顯。與扶貧的其他形式相比，對(duì)口幫扶采取雙方結(jié)對(duì)的形式，實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的幫助扶持，措施富有針對(duì)性，效果也更加顯著。

2.對(duì)口關(guān)系的維系機(jī)制——政治任務(wù)

對(duì)口關(guān)系是具有中國(guó)特色的一項(xiàng)重要政策，在實(shí)踐中得到不斷完善和豐富，已經(jīng)成為一種半常規(guī)化的制度安排。它的實(shí)質(zhì)是非地理相鄰地區(qū)之間資源的無(wú)償贈(zèng)送，相當(dāng)于中央賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的一項(xiàng)政治任務(wù)，必須按照政治任務(wù)的方式依靠完整的政治動(dòng)員程序推動(dòng)。以援藏和援疆為例，每一期援助工作的啟動(dòng)都要先召開相關(guān)地方和部門黨政領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會(huì)以及工作會(huì)議，成立由黨委領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的對(duì)口支援領(lǐng)導(dǎo)小組，在受援地設(shè)立“前方指揮部”和臨時(shí)黨委，進(jìn)行組織保障。同時(shí)，不同省市之間、不同層級(jí)政府之間形成援助體系，但要順利地完成支援任務(wù)，中央政府的權(quán)威不可或缺。中央政府把貫徹政治任務(wù)作為官員政治晉升的考核指標(biāo)，通過(guò)上傳下達(dá)、任務(wù)分解、層層落實(shí)和以結(jié)果為導(dǎo)向的考核體系，形成對(duì)地方政府有效的制約和主要的激勵(lì)。另外，僅有地方政府的組織動(dòng)員和高層級(jí)的政府居中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還不夠，各地還需要在社會(huì)層面形成共識(shí)。一方有難、八方支援是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，各地區(qū)政府通過(guò)宣傳與感化逐漸將這種硬性的政治任務(wù)轉(zhuǎn)化為守望相助的道德義務(wù)，以期能在當(dāng)?shù)孛癖娭g孕育出一種共生文化和命運(yùn)共同體意識(shí)，努力保證政策能獲得支持并長(zhǎng)期持續(xù)地發(fā)揮作用。

3.對(duì)口關(guān)系的運(yùn)行邏輯——行政發(fā)包制

對(duì)口支援和幫扶是一種政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)質(zhì)上是將中央的財(cái)政義務(wù)分?jǐn)偨o地方財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)（朱光磊，2011）。在1994年分稅制改革之前，“分灶吃飯”的財(cái)政體制使得中央政府的財(cái)政能力捉襟見肘，沒(méi)有足夠的財(cái)力支撐對(duì)落后地區(qū)的直接轉(zhuǎn)移支付，只能訴諸將支援活動(dòng)作為一項(xiàng)常規(guī)的長(zhǎng)期任務(wù)交給各地方省市。分稅制改革之后，這一政策模式延續(xù)了下來(lái)，并不斷完善。與中央直接轉(zhuǎn)移支付制度相比，對(duì)口政策確實(shí)有很多優(yōu)勢(shì)。

作為單一制國(guó)家，中國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)基礎(chǔ)條件千差萬(wàn)別，受信息成本和行政成本約束，包干制是國(guó)家治理的慣常做法?！皩?duì)口政策”就是一種“行政發(fā)包制”，通過(guò)中央對(duì)地方放權(quán)，讓各省市分工支援，八仙過(guò)海，各顯神通，充分發(fā)揮自主性和創(chuàng)造性，因地制宜進(jìn)行科學(xué)援助。這樣不僅能節(jié)省信息費(fèi)用，還可以明確責(zé)任，便于考核對(duì)口雙方政府。并且，對(duì)口政策能夠觸發(fā)地方政府之間的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，相關(guān)責(zé)任人強(qiáng)烈的表現(xiàn)動(dòng)機(jī)有利于防止推諉扯皮的官僚主義現(xiàn)象發(fā)生（周黎安，2007）。尤其是當(dāng)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，縱向的行政體制無(wú)法適應(yīng)海量物資的統(tǒng)一調(diào)度，下放權(quán)力，讓援助方和受援助方之間溝通協(xié)商具體援助方案，可以使援助系統(tǒng)科學(xué)高效地運(yùn)行起來(lái)。

4.對(duì)口關(guān)系存在的問(wèn)題——市場(chǎng)機(jī)制缺失

對(duì)口關(guān)系經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，其所發(fā)揮的作用不容否認(rèn)，但其中也存在一些問(wèn)題不容忽視。首先，支援行動(dòng)很難由基層政府主動(dòng)發(fā)起和實(shí)施。因?yàn)楦骷?jí)政府是其行政轄區(qū)內(nèi)民眾的利益維護(hù)者，支援的任務(wù)是“額外”的，需要“擠占”本地人享有的資源來(lái)完成，所以，支援方的內(nèi)生動(dòng)力與熱情就有所折扣。又因?yàn)榇隧?xiàng)政治任務(wù)比較模糊，無(wú)法界定與明確援助內(nèi)容、任務(wù)實(shí)現(xiàn)截止日期、援助標(biāo)準(zhǔn)、范圍和時(shí)效性等，所以支援方地方政府傾向于盡量使得有限的援助款顯現(xiàn)最大的“效果”，單純追求項(xiàng)目數(shù)量，一些華而不實(shí)的面子工程時(shí)有發(fā)生。雖然常態(tài)化的任務(wù)早已層層分解下去，但沒(méi)有明確的法律解釋和法律程序，無(wú)法做到有章可循。一些項(xiàng)目的前期開發(fā)程序不規(guī)范、簽訂后難以落實(shí)、實(shí)施過(guò)程中夭折、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作項(xiàng)目在對(duì)口支援方撤離后就迅速垮掉等現(xiàn)象都不同程度存在，且這些爭(zhēng)端與糾紛無(wú)從處理（鄭毅，2010）。同時(shí)，對(duì)口關(guān)系中消極應(yīng)付的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，很難形成多元參與、齊抓共管的局面。

其次，對(duì)口關(guān)系中，增強(qiáng)受援方的造血能力已經(jīng)成為共識(shí)，但出于對(duì)支援資金使用效率的考慮，交支票工程比較少，具體的支援方式主要是交鑰匙工程，即由對(duì)口支援省市全額撥付建設(shè)資金，并負(fù)責(zé)全部項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工，待竣工驗(yàn)收合格后整體移交給受援地區(qū)使用。通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制促進(jìn)雙方經(jīng)貿(mào)交流合作的案例并不多見，典型代表是浙江省在義烏國(guó)際商貿(mào)城為新疆和田地區(qū)無(wú)償開設(shè)民族產(chǎn)品展銷中心，但其實(shí)際發(fā)揮的作用也是杯水車薪。

作為援助的重頭戲，加工制造業(yè)最受受援地政府的重視和支持，但實(shí)踐中工業(yè)園區(qū)的建設(shè)效果卻并不盡如人意。通常而言，援建項(xiàng)目往往是援助方的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，但不一定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對(duì)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行業(yè)的帶動(dòng)不大；如果結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源特色選擇援助產(chǎn)業(yè)，不考慮與周邊區(qū)域的關(guān)系，又會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)高度同質(zhì)化，加劇區(qū)域內(nèi)低水平、小規(guī)模的惡性競(jìng)爭(zhēng)（程廣斌、程楠，2014）。同時(shí)，引進(jìn)企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)囟愂盏呢暙I(xiàn)有限，絕大部分稅收流向企業(yè)總部所在地；很多引進(jìn)企業(yè)有專業(yè)技能方面的要求，勞動(dòng)力要實(shí)現(xiàn)本土化，就需要在短時(shí)間內(nèi)完成學(xué)習(xí)培訓(xùn)、技術(shù)推廣、培育熟練的生產(chǎn)技術(shù)人才，這在實(shí)踐中有時(shí)也很難實(shí)現(xiàn)。

更值得注意的是，對(duì)口援助在短期內(nèi)可能會(huì)促發(fā)“荷蘭病”，抑制當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)的發(fā)展。因?yàn)楫?dāng)大批外來(lái)資源進(jìn)入之后，會(huì)吸引人力和物資等都向與該資源有關(guān)的不可貿(mào)易部門傾斜，引發(fā)工資和當(dāng)?shù)匚飪r(jià)上漲。所以，可貿(mào)易部門無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)供需快速調(diào)整產(chǎn)品價(jià)格和工人工資，結(jié)果工人轉(zhuǎn)移到不可貿(mào)易部門。用工成本的增加嚴(yán)重地?cái)D出了制造業(yè)部門的生產(chǎn)，導(dǎo)致可貿(mào)易部門喪失在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，該負(fù)向作用還會(huì)溢出到那些與被援助方相鄰的地區(qū)。并且就長(zhǎng)期效果而言，援助產(chǎn)生的“荷蘭病”的作用甚至是不可逆的（Bulte，2018；張曉波，2018）。

最后，對(duì)口雙方“不對(duì)等”的地位會(huì)產(chǎn)生不可忽視的社會(huì)問(wèn)題。援助通常是“強(qiáng)幫弱”，項(xiàng)目建設(shè)不可避免會(huì)打上援助方的烙印，“感謝碑”多處存在，這會(huì)給當(dāng)?shù)孛癖娦睦砩显斐纱鞌「?。長(zhǎng)此以往，人們會(huì)產(chǎn)生發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)富富余、理所當(dāng)然應(yīng)該援助的心理，費(fèi)力不討好的情景就時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，這種“等、靠、要”的思維會(huì)改變當(dāng)?shù)鼐用竦木耧L(fēng)貌，消解他們奮發(fā)圖強(qiáng)的意識(shí)。

上述問(wèn)題的產(chǎn)生主要有兩點(diǎn)原因，一是雙方發(fā)展水平落差太大，無(wú)法構(gòu)建市場(chǎng)化的合作機(jī)制。依據(jù)梯度轉(zhuǎn)移理論，發(fā)達(dá)省份資本、技術(shù)及市場(chǎng)的外溢效應(yīng)，會(huì)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是如果梯度過(guò)大，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，雙方合作所需與所能就不能很好地匹配和銜接，產(chǎn)業(yè)有序、科學(xué)轉(zhuǎn)移的機(jī)制就無(wú)法發(fā)揮效用。二是無(wú)償?shù)摹M向的政府間利益流轉(zhuǎn)面臨無(wú)法克服的障礙。地方政府不僅是中央的隸屬機(jī)構(gòu)，還是地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的代言人。所謂無(wú)利不起早，因?yàn)椤盁o(wú)償”，有明確的利益主體意識(shí)的地方政府就沒(méi)有足夠的激勵(lì)去完成上級(jí)的任務(wù)，目標(biāo)沖突不可避免。因此，如何進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立起有別于支援和幫扶的機(jī)制就至關(guān)重要。如何既能將對(duì)口援助的優(yōu)點(diǎn)保留下來(lái)，又盡量少地依靠單向度給予，更多靠雙方合作互利共贏，對(duì)口合作提供了新的發(fā)展思路。

三、對(duì)口合作的形成邏輯與主要模式

2010 年，對(duì)口支援汶川任務(wù)完成后，基于前期援建過(guò)程中建立起來(lái)的幫扶關(guān)系，廣東省與汶川縣、北京市與什邡市分別簽訂了合作框架協(xié)議。此次合作雙方地位趨于平等，協(xié)議也具有系統(tǒng)性和全方位的特征，但這只是地方政府間自發(fā)形成的對(duì)口合作。在此基礎(chǔ)上，2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案通知》正式明確了三省四市的對(duì)口合作關(guān)系，即遼寧省與江蘇省、吉林省與浙江省、黑龍江省與廣東省、北京市與沈陽(yáng)市、上海市與大連市、天津市與長(zhǎng)春市、哈爾濱市與深圳市7個(gè)對(duì)口合作關(guān)系，并對(duì)具體開展對(duì)口合作提出了4 個(gè)方面共18 項(xiàng)任務(wù)。至此，對(duì)口合作正式登臺(tái)亮相，新的區(qū)域發(fā)展對(duì)口合作格局建立起來(lái)。

1.對(duì)口合作的形成機(jī)制——有效市場(chǎng)和有為政府

實(shí)踐表明，解決地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題僅僅通過(guò)轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)是不夠的，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。無(wú)論是支援還是幫扶，援助關(guān)系主要是援助方代替受援方制定發(fā)展方向和行動(dòng)方案，受援方只需享受援助成果即可。合作與之不同，它以互利共贏為原則，不僅包括共同勞作，還要分享合作成果，參與收益分配，這種平等交換的方式才是最終的理想狀態(tài)（李瑞昌，2017）。

對(duì)口合作是一種新型的跨區(qū)域合作機(jī)制，它不同于傳統(tǒng)的援助關(guān)系，也不同于粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化、京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展為代表的相鄰城市間區(qū)域合作；與純市場(chǎng)化合作相比，對(duì)口合作又多了各級(jí)政府牽引的紐帶。既然是合作，就要運(yùn)用市場(chǎng)的力量而不是由上而下的、來(lái)自中央政府的強(qiáng)力計(jì)劃干預(yù)。根據(jù)“激勵(lì)相容”原則發(fā)揮地方自主性，合作各方能夠在動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程中選擇和調(diào)整合作的領(lǐng)域和具體內(nèi)容，綜合考慮兩地各方面的異質(zhì)性進(jìn)行全面系統(tǒng)的合作，使各方都能夠從合作中獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益。東北地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)好、資源豐富、發(fā)展空間大；東部地區(qū)體制機(jī)制靈活、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍、資金雄厚，三省四市發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短、揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，能夠使得東北振興與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略對(duì)接，實(shí)現(xiàn)南北聯(lián)動(dòng)，協(xié)同發(fā)展。

對(duì)口關(guān)系中的有為政府體現(xiàn)在，中央根據(jù)各地資源稟賦、城市功能、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展水平來(lái)確定對(duì)口單位的匹配，尤其是基于現(xiàn)有的合作基礎(chǔ)因勢(shì)利導(dǎo)，著重把兩地所需與所能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，給出方向性原則，賦予省級(jí)政府廣泛的自主操作空間（國(guó)家發(fā)展和改革委，2017）。這些對(duì)口合作省市之間普遍具有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性，兩地的企業(yè)早已有密切的合作，交流早已開始。例如，在遼寧省發(fā)展的蘇商有20 萬(wàn)人之多，規(guī)上企業(yè)2 萬(wàn)多家，在江蘇發(fā)展的遼商也有10多萬(wàn)人；大連和上海同為沿海港口城市和金融、貿(mào)易、物流中心；黑龍江和廣東是全國(guó)最大的糧食調(diào)出省和全國(guó)最大的糧食調(diào)入省，是全國(guó)口岸群最多的兩個(gè)省份。同時(shí)，在省級(jí)以下層面，各市也一對(duì)一結(jié)對(duì)。以遼寧省和江蘇省對(duì)口合作為例，南京與鞍山重點(diǎn)推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作，無(wú)錫與盤錦重點(diǎn)推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)等信息產(chǎn)業(yè)合作，南通與遼陽(yáng)重點(diǎn)推進(jìn)裝備制造業(yè)合作，鹽城與阜新重點(diǎn)推進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作，連云港與營(yíng)口重點(diǎn)推動(dòng)港口聯(lián)動(dòng)發(fā)展，揚(yáng)州與丹東加強(qiáng)文化旅游產(chǎn)業(yè)合作，泰州與本溪共同發(fā)展醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)，淮安與鐵嶺加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化合作，鎮(zhèn)江與朝陽(yáng)共同推動(dòng)軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，蘇州工業(yè)園區(qū)與沈撫新區(qū)結(jié)對(duì)，結(jié)成重點(diǎn)合作園區(qū)等（曹陽(yáng)，2019），對(duì)口雙方由單純的資金承接轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c項(xiàng)目的復(fù)合承接，合作空間十分廣闊。

中國(guó)地方政府交往方式很多，例如，重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要政府間密切協(xié)同，一般都會(huì)有權(quán)威性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)推進(jìn)；因共享自然資源或大型基礎(chǔ)設(shè)施而開展交往、簽署經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議等十分普遍，一般是地方政府間的自主動(dòng)作；與此同時(shí)，人情機(jī)制的延伸也屢屢見諸報(bào)端，例如，當(dāng)一地的政府官員到另一地任職后，兩個(gè)地方之間的企業(yè)投資會(huì)增加，政府之間的交往會(huì)更加頻繁。但是，一般而言，兩個(gè)行政邊界不靠近、相距甚遠(yuǎn)的地方政府難以形成持續(xù)交往的動(dòng)力機(jī)制。即使有合作潛力和合作基礎(chǔ)，也只能是企業(yè)行為或通過(guò)民間機(jī)制，沒(méi)有中央政府正式的發(fā)文引導(dǎo)，政府層面的交流不會(huì)十分熱絡(luò)。對(duì)口合作的特點(diǎn)就在于，中央政府為兩個(gè)遠(yuǎn)距離的地方政府設(shè)置了一道定向交往機(jī)制，“迫使”兩地政府之間開展持續(xù)的、日?；慕煌ɡ钊鸩?017）。這樣，政治顧慮消除了，利益分配關(guān)系理順了，上下同欲，成果自然可期。

2.對(duì)口合作的主要模式——飛地經(jīng)濟(jì)

在招商引資過(guò)程中，打破行政隸屬關(guān)系，把甲地的資金或項(xiàng)目放到行政上乙地管轄的工業(yè)園區(qū)，伴隨財(cái)政稅收、政績(jī)考核等一系列機(jī)制保障雙方利益分配的合作模式，被稱為“飛地經(jīng)濟(jì)”（The Enclave Economy）（張?chǎng)危?014）?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一種制度創(chuàng)新。例如，廣東省早在2004年就開始發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)珠三角地區(qū)的政府和企業(yè)在粵北經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)建設(shè)飛地，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移；江蘇省為實(shí)現(xiàn)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)蘇南蘇北地區(qū)市級(jí)政府共建開發(fā)園區(qū)，彌合南北發(fā)展鴻溝，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。但這些項(xiàng)目主要源于省級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，成功的經(jīng)驗(yàn)也只能在省內(nèi)復(fù)制。然而，在不同省份之間，由于空間位置相互獨(dú)立，各自行政隸屬關(guān)系也不同，飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往面臨一些政策上的障礙。

傳統(tǒng)的招商引資有三個(gè)主體，投資來(lái)源地政府、投資目的地政府和投資企業(yè)。相應(yīng)地有三種力量決定項(xiàng)目能否順利落地，即落后地區(qū)迫切加快發(fā)展的拉力、企業(yè)尋找低成本環(huán)境的動(dòng)力和先進(jìn)地區(qū)政府的阻力。阻力的存在源于地方政府并不希望自己的企業(yè)轉(zhuǎn)移到其他省份發(fā)展，從而損失自己的稅源和經(jīng)濟(jì)體量。對(duì)口合作機(jī)制的構(gòu)建，很好地解決了這個(gè)問(wèn)題。對(duì)口合作的飛地式關(guān)系不是地方政府間自發(fā)形成的，而是由上級(jí)政府安排而結(jié)成的。因?yàn)榻y(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織服務(wù)（organization service）跟上了，行政壁壘被打破，再加上多方利益關(guān)系得到重新理順，跨省的飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不再困難。通過(guò)創(chuàng)新飛地經(jīng)濟(jì)的資源利用方式和利益分享方式，飛出地同樣能分享飛入地園區(qū)企業(yè)發(fā)展的積極成果，兩地都把飛地經(jīng)濟(jì)作為自己的分內(nèi)事，傳統(tǒng)招商引資過(guò)程中飛出地政府的阻力就變成了推力。

飛地經(jīng)濟(jì)模式下，雙方以“共建、共管、共享”為原則，建設(shè)“飛地型”園區(qū)，通過(guò)園區(qū)再造，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。例如，東北地區(qū)作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地，把勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、資源密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，利用雙方發(fā)展水平的落差進(jìn)行“嵌入式”發(fā)展。雙方按照“總部經(jīng)濟(jì)+生產(chǎn)基地”的方式參與飛地經(jīng)濟(jì)建設(shè)，通過(guò)成立合資平臺(tái)公司的方式利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，減少了機(jī)會(huì)主義行為，調(diào)動(dòng)了雙方積極性。在管理體制上，實(shí)行管委會(huì)負(fù)責(zé)制，管委會(huì)主任由先進(jìn)地區(qū)干部擔(dān)任，主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)事務(wù)，黨工委書記由當(dāng)?shù)馗刹繐?dān)任，負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)。飛地內(nèi)企業(yè)上繳省級(jí)稅收增量全部返回給飛地提供市和使用市，由兩市各按一定的比例分留，GDP等其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)原則上也按此比例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

東部地區(qū)具有先進(jìn)的市場(chǎng)觀念、管理理念和政策環(huán)境，但是其一大劣勢(shì)是地理空間有限，土地資源十分緊缺，商務(wù)成本較高，面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待升級(jí)的問(wèn)題。東北地區(qū)土地資源豐富，發(fā)展空間大，對(duì)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的限制要求低，但缺乏資金、人才和管理經(jīng)驗(yàn)等關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素。通過(guò)對(duì)口合作，發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，東部地區(qū)拓展了發(fā)展空間，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，東北地區(qū)激活了閑置資源，提升了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。例如，遼陽(yáng)石化生產(chǎn)基礎(chǔ)化工原材料比較齊全，擁有精細(xì)化工企業(yè)和相應(yīng)產(chǎn)業(yè)工人儲(chǔ)備，各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用也較低廉，但是產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)不強(qiáng)；南通市目前擁有大型知名化工企業(yè)集群，包括全球知名跨國(guó)企業(yè)，但是以農(nóng)藥等精細(xì)化工為主的企業(yè)，其中部分企業(yè)面臨向外搬遷的壓力，土地資源的緊缺、更為嚴(yán)格的安全環(huán)保政策使得農(nóng)藥企業(yè)產(chǎn)能得不到擴(kuò)張，新產(chǎn)品也無(wú)法核準(zhǔn)投產(chǎn)，因此迫切需要將產(chǎn)能向外轉(zhuǎn)移，尋找新的發(fā)展空間（顧旭東，2019）。根據(jù)《遼寧省和江蘇對(duì)口合作實(shí)施方案》，南通和遼陽(yáng)也是對(duì)口合作城市，兩地產(chǎn)業(yè)在許多方面也具有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的有利因素，再加上政府部門的參與推動(dòng)，更加有利于兩地企業(yè)的對(duì)口合作。

飛地經(jīng)濟(jì)的另一個(gè)著力點(diǎn)是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。東部地區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化能力強(qiáng)，東北地區(qū)有廣闊的腹地、優(yōu)質(zhì)的高教資源和高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人，共促科技成果落地雙方一拍即合。例如，此次京沈?qū)诤献?，沈?yáng)中關(guān)村創(chuàng)新基地項(xiàng)目已經(jīng)完成規(guī)劃，正在加速建設(shè)，一批以軍研科工為代表的優(yōu)質(zhì)企業(yè)已經(jīng)入駐；哈深對(duì)口合作共同打造的北斗衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)園，致力于在機(jī)器人制造、航空航天等領(lǐng)域開展深度合作。通過(guò)創(chuàng)新資源集聚孵化，區(qū)域間的知識(shí)溢出和技術(shù)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散效應(yīng)必將助力雙方實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

四、對(duì)口合作對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的啟示

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展離不開政府，但也不能排斥市場(chǎng)只靠計(jì)劃和行政手段。政府提供組織服務(wù)，牽線搭橋，將所有生產(chǎn)要素匯集到一起（Coase and Wang，2012）；市場(chǎng)理順?lè)峙錂C(jī)制，堅(jiān)持互利共贏，給參與雙方提供行動(dòng)激勵(lì)，這是新時(shí)代對(duì)口合作機(jī)制的核心，也是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的生動(dòng)體現(xiàn)。

1.對(duì)口合作需要國(guó)家相關(guān)部門大力支持

跨區(qū)域、寬領(lǐng)域、多主體的合作關(guān)系離不開國(guó)家有關(guān)部門的支持。國(guó)家發(fā)展和改革委、中組部會(huì)同國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)建立工作推進(jìn)機(jī)制、指導(dǎo)編制實(shí)施方案和工作計(jì)劃、干部互派掛職交流與人員培訓(xùn)、支持飛地經(jīng)濟(jì)跨地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡等為對(duì)口合作保駕護(hù)航。例如，2017年6月，國(guó)家發(fā)展和改革委等部門頒布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中明確提出要?jiǎng)?chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，完善發(fā)展成果分享機(jī)制，提出支持在各類對(duì)口關(guān)系中開展“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，整合資源、優(yōu)化布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.對(duì)口合作依賴于地方政府間的強(qiáng)聯(lián)系

通常情況下，中國(guó)的行政管理體制具有“屬地管理”的特征，一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的所有事情都?xì)w屬于轄區(qū)的政府管理，跨地域的聯(lián)系必須以管轄政府為中介才可能發(fā)生。然而，政府間縱向聯(lián)系緊密、橫向聯(lián)系相對(duì)較弱的情況在某種程度上卻制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。基于上級(jí)的權(quán)威建立起來(lái)的結(jié)對(duì)關(guān)系加強(qiáng)了橫向政府間的聯(lián)系，源于共同的利益交流互動(dòng)，以市場(chǎng)化的方式來(lái)配置資源，對(duì)口合作在繼承與創(chuàng)新中走出了一條新路，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。在對(duì)口合作中，中央政府提供了有文件依據(jù)的政策資本，在其鼓勵(lì)與支持下，地方政府之間建立起了決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層等多個(gè)層面工作機(jī)制，各對(duì)口市、部門和項(xiàng)目主要領(lǐng)導(dǎo)每年互訪交流，通過(guò)橫向聯(lián)動(dòng)、縱向銜接、定期會(huì)商使得交流主渠道暢通，合作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)高效。頂層設(shè)計(jì)之下，主要領(lǐng)導(dǎo)召開聯(lián)席會(huì)議，面對(duì)面敲定合作框架，形成常態(tài)化干部交流和人才培訓(xùn)機(jī)制，更好地了解雙方供需缺口，?。ㄊ?、縣、區(qū)）、部門、園區(qū)、項(xiàng)目之間密切交往，提供政府獨(dú)特的組織服務(wù)，發(fā)揮助推作用，才能更好地找準(zhǔn)合作切入點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，使社會(huì)各界廣泛參與到對(duì)口合作工作中來(lái)，使對(duì)口合作更加精準(zhǔn)、長(zhǎng)效與務(wù)實(shí)。

五、結(jié)語(yǔ)

縱觀近3 年的對(duì)口合作制度安排，東北地區(qū)借此機(jī)會(huì)在國(guó)企改革、體制機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域主動(dòng)向東部省市看齊、對(duì)標(biāo)，以重大合作平臺(tái)為載體實(shí)施了一批標(biāo)志性跨區(qū)域合作項(xiàng)目，在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同、跨區(qū)域要素共享等方面不斷拓展新的合作空間，并逐漸形成了一套相對(duì)完整的對(duì)口合作政策體系和保障措施。平臺(tái)載體不斷涌現(xiàn)，對(duì)口經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)年年舉辦，要素流動(dòng)越來(lái)越頻繁，合作成果亮點(diǎn)頻出。三年來(lái)，三省投資項(xiàng)目實(shí)際到位資金累計(jì)均超千億元，成績(jī)喜人（程暉，2019）。長(zhǎng)期來(lái)看，如果兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)交往比較密切，那么政策上就會(huì)因?yàn)橄嗷W(xué)習(xí)和模仿而變得趨同（CAO，2012），隨著時(shí)間的推移，這種效應(yīng)會(huì)越來(lái)越顯著。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策能不能成功，關(guān)鍵在于是否要把政府作為理性人對(duì)待?？啃姓噶顝?qiáng)迫無(wú)法調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性；靠顧全大局、講貢獻(xiàn)、發(fā)揚(yáng)風(fēng)格也不能產(chǎn)生持久的熱情；只有靠交換，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，給雙方都帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益才能產(chǎn)生預(yù)期的效果。同時(shí)，無(wú)論是橫向政府之間的規(guī)劃協(xié)調(diào)還是中央政府的縱向指導(dǎo)，組織服務(wù)所發(fā)揮的作用都不可或缺。高層級(jí)政府因勢(shì)利導(dǎo)選擇結(jié)對(duì)關(guān)系，同層級(jí)政府順勢(shì)而為拓展合作領(lǐng)域，政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲，區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動(dòng)起來(lái)才能發(fā)揮巨大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。中國(guó)經(jīng)濟(jì)回旋余地大，發(fā)展空間廣闊，進(jìn)一步打破區(qū)域間要素流動(dòng)的壁壘，形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展仍有巨大潛力。作為新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)口合作也將會(huì)為其注入新動(dòng)力。