黃其松　劉坤澤

摘要：數(shù)字信息技術是第四次工業(yè)革命的核心，它將會對人類社會的政治、經(jīng)濟和文化產(chǎn)生巨大影響?，F(xiàn)代官僚科層制誕生于十九世紀中葉，是一種分工明確、等級森嚴且注重分權與權力制衡的制度安排。當前，信息技術的運用越來越廣泛，對政治組織體系和制度體系的改變也悄然發(fā)生。本文討論數(shù)字技術與官僚科層制之間的相互影響后認為，數(shù)字技術將會改變官僚科層的運行模式，將使其變得更有效率，運行機制也更為優(yōu)化。同時，官僚科層體系也將會改變應用于政府治理數(shù)字技術的基本價值取向和運行邏輯。通過數(shù)字技術應用于政府治理中，官僚科層制與數(shù)字技術相互作用，將會使政府治理的組織體系更具有韌性，決策機制更具有前瞻性。

關鍵詞：數(shù)字技術;官僚科層制度;組織結構;運行機制

中圖分類號：C931.2文獻標識碼：A文章編號：1000-5099（2021）06-0065-09

基金項目：國家社會科學基金重點項目“新技術革命背景下的國家理論研究”（20AZZ006）。

當前，國家政府組織形態(tài)是成型于十九世紀的官僚科層制，面對越來越先進的治理理念和技術，官僚科層制在信息時代的浪潮中不可避免地受到?jīng)_擊。雖然，官僚科層制還沒有受到致命的影響，但隨著信息技術的深入發(fā)展和應用的深化，這種影響就會逐漸加強。因此，討論信息時代的官僚科層制影響，不僅是一個重大的現(xiàn)實問題，也是一個重大的理論問題。

一、文獻綜述與問題的提出

數(shù)字技術對官僚科層制會產(chǎn)生什么樣的影響，學術界已經(jīng)注意到了這一問題，研究成果豐碩。在眾多的文獻中，可以辨識出學者們不同的觀點，總體而言可以劃分為兩種：數(shù)字工具論與數(shù)字優(yōu)化論。

（一）數(shù)字工具論

數(shù)字工具論主張維系官僚科層制在政府的主導地位和存在價值。數(shù)字技術與官僚科層制在政府治理中的主導權的歸屬是目前學術界研究的重要問題。為了進一步解釋數(shù)字工具論的觀點，如果引用《人類簡史》中提出的論題“到底是人類種植了小麥，還是小麥奴役了人類”類比，那么，究竟是官僚掌控數(shù)字技術，還是數(shù)字技術奴役官僚科層制？官僚科層制的背后是人與社會。數(shù)字技術雖然是人類的技術發(fā)明，但這股力量人類是否能夠完全控制？這是這派學者心存的主要顧慮。一旦數(shù)字技術不能完全為人類所掌控，其中的風險或者其他危害遠比官僚科層制的弊端更大。王向民認為，在最初，大數(shù)據(jù)指的是傳統(tǒng)工具無法在短時期內(nèi)進行儲存、搜索并整理、分析的大量的數(shù)據(jù)信息，因此，它是一個描述性的概念，是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及云計算等幾種技術革命的疊加結果[1]。黃璜進一步指出，研究者關注利用信息技術創(chuàng)新治理工具、變革治理結構、提升治理績效的普遍化趨勢，具體以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為代表的數(shù)字技術在各個領域的體現(xiàn)，并且在政治領域各省市出現(xiàn)了所謂的依靠數(shù)字技術支撐的政務服務中心[2]。譚海波、趙雪嬌等學者將之概括為 “體制未變、形式改進”，發(fā)現(xiàn)政務服務中心的管理權有限，并未撼動科層制中職能部門的行政權力[3]。陳國權、皇甫鑫認為，數(shù)字技術雖然是客觀理性的，但是背后操縱數(shù)字技術的人不一定是絕對中立的政治立場，而且數(shù)字技術作為一門新技術，它的可操控空間很大而且還存在很多未知;不同于傳統(tǒng)媒體，現(xiàn)在大部分公民一定程度上是能對傳統(tǒng)媒體的信息進行一定的理性鑒別的[4]。賈開認為數(shù)字技術比起傳統(tǒng)媒體的不對稱信息鏈條，事實上可能更加擴大政府與公民信息不對稱的差距[5]。戴長征、鮑靜認為，理論上，只要政府不實現(xiàn)絕對的信息公開和工作透明，那公民所得到的信息永遠是不完整甚至是虛假的;數(shù)據(jù)對人是有能動的導向作用的，因為每個公民的數(shù)據(jù)都能被政府官僚輕易讀取，利用數(shù)字技術更利于社會的意識形態(tài)構建或者說更容易引導公民提升對政府官僚的服從[6]。

（二）數(shù)字優(yōu)化論

數(shù)字優(yōu)化論主張數(shù)字技術占主導影響官僚制，這意味著以數(shù)字技術運作邏輯為主導，官僚只是數(shù)字技術治理的物質載體。王紹光提出，大數(shù)據(jù)時代傳統(tǒng)國家學說的支撐性概念因技術革命正在發(fā)生顛覆性的改變，數(shù)據(jù)不僅是政治資源，更是新型權力構成的基礎，現(xiàn)代政治學及理論發(fā)展也將迎來革新的趨勢[7]。葉林、侯雪瑩認為科層制與數(shù)字技術存在以下矛盾：一是科層制漫長的等級鏈條造成的信息滯后和失真與互聯(lián)網(wǎng)要求的政府回應之間的矛盾;二是科層制組織內(nèi)的單一命令服從要求與互聯(lián)網(wǎng)釋放的多元化社會參與需求之間的矛盾;三是科層制森嚴的等級隔離與互聯(lián)網(wǎng)的開放性和無邊界性之間的矛盾;四是科層制中地方政府履行“治理之實”的責任與互聯(lián)網(wǎng)“去科層化”的矛盾[8]。

譚海波發(fā)現(xiàn)，部門本位使得信息技術并不必然促進政府轉型，相反它可能走向形式主義，淪為官員向外界進行宣傳的工具[9]。張鎧麟、王娜、黃磊認為部門間利益沖突、觀念分歧、制度不健全等因素，都將阻礙府際協(xié)同，造成業(yè)務分立、數(shù)據(jù)隔離的現(xiàn)象[10]。

（三）文獻評述

無論是數(shù)字工具論還是數(shù)字優(yōu)化論，都存在一定的局限性，數(shù)字工具論低估了數(shù)字技術對于組織結構的影響;而數(shù)字優(yōu)化論卻忽略了官僚科層制在制度層面上規(guī)范數(shù)字技術治理發(fā)揮著隱性的重要作用。“市場化、參與式、彈性化、解制型等改革官僚制方式并不一定就占優(yōu)勢，由于重視對任何公共組織都極為重要的有關職責和對全體公眾服務的價值觀，官僚制未必是積重難返?！盵11]數(shù)字技術與官僚科層制之間的關系不是單向影響或者說哪一方占據(jù)絕對的主導地位，因為二者的影響是相互能動的。當前，數(shù)字技術應用在政府治理中展現(xiàn)出很強的潛力，但這份潛力并不是純粹依靠數(shù)字技術治理，官僚科層制為數(shù)字技術提供了治理平臺，其發(fā)揮的作用不可忽視。因此，本文試圖分別從數(shù)字技術和官僚科層制雙重視角來討論二者的相互關系。

二、數(shù)字技術對官僚科層制的優(yōu)化

自十九世紀官僚科層制成為政府組織形態(tài)的主流以來，雖歷經(jīng)多次變革，但并未改變其根本。隨著第四次工業(yè)革命的迅猛發(fā)展，人類社會進入信息社會，這必然推動官僚科層制的變革。那么，為什么當前的數(shù)字技術能夠推動官僚科層制的改變？本文擬以巴雷（Stephen R.Barley）“技術本體論”為基礎[12]，從效率、運行機制和組織結構三個維度來解釋數(shù)字技術對官僚科層制優(yōu)化的內(nèi)在機理。

（一）數(shù)字技術提升官僚科層制的效率

官僚科層制的效率集中體現(xiàn)在資源汲取能力上。資源汲取能力可以反映政府政治動員能力和政治控制能力的強弱。一般而言，資源汲取能力是指政府吸收聚攏社會財富的能力。信息時代，資源汲取能力自然順應時代拓展，除開財富等物質資源外，信息數(shù)據(jù)等非物質資源也愈發(fā)重要，甚至起到更為關鍵的作用。數(shù)字技術的出現(xiàn)，不僅在信息的收集速度上發(fā)生了根本的變化，還具備高效的數(shù)據(jù)分析能力。數(shù)字技術不僅極大提高了政府收集數(shù)據(jù)信息資源的能力，而且在數(shù)字技術強大的信息整合能力的帶動下，也間接提升了政府汲取其他資源的能力以及其他政府能力。以稅收為例，正常情況下政府得先掌握各個區(qū)域的社會財富分布、總量、詳細的人口以及政府新一年的預算數(shù)據(jù)才能制定稅收政策，在過去的人工收集和分析數(shù)據(jù)的情況下，不僅效率有限，而且制定的稅收政策也因為時效而具有一定的滯后性。在數(shù)字技術的支持下，高效智能的信息傳遞與數(shù)據(jù)分析可以在短期內(nèi)完成制定稅收政策的準備工作。

資源汲取能力的強弱主要由兩大因素決定：一是技術及其技術能力，這就是數(shù)字技術對于資源汲取能力最初、也是最明顯的影響，技術能力決定政府資源汲取能量的下限。二是制度，科學的政治制度可以從方案到過程，優(yōu)化資源汲取能力，制度設計得合理與否將決定政府合法汲取資源的上限。同等的技術能力下，科學合理的制度可以為政府獲取更多的社會資源。同樣的制度環(huán)境中，更先進的技術水平可以獲得更多資源。數(shù)字技術與官僚科層制是相輔相成的，二者需要相互契合才能最大限度展現(xiàn)出力量。一定的技術水平以及相適應的政治制度是資源汲取能力的綜合表現(xiàn)。過去，官僚之間的信息傳遞是依靠純粹的人工傳遞，即便工業(yè)時代開始出現(xiàn)電報和電話這種有線通信工具，但是在信息的收集上依然還需要一個中間媒介。資源汲取能力的強弱關系著官僚科層制的組織結構設置的合理性和運行模式的科學性，即官僚科層制運行的效率問題。官僚科層制合理的組織結構搭配一套科學的運行模式，必然展現(xiàn)出高效率的資源汲取能力，而高效率的資源汲取能力最終又為穩(wěn)定官僚內(nèi)部結構起到重要作用。資源汲取能力的提升會擴大政府的可控制資源的總量，進而會提升政府治理能力。隨著治理能力提高而產(chǎn)生的治理結構需求必然與舊制度產(chǎn)生矛盾，這種矛盾最終會升級，促成組織結構甚至制度的變動。這種需求與現(xiàn)實政治制度不符合的矛盾圍繞政治制度本身的合理性問題，會驅使舊制度變革或者新制度誕生。具體說，數(shù)字技術對官僚科層制效率的提升改變了官僚的治理需求，并且與現(xiàn)在的傳統(tǒng)官僚科層制度不匹配。這種制度矛盾最終會驅使官僚科層制運行模式的轉變。

（二）數(shù)字技術改變了官僚科層制的運行機制

數(shù)字技術提高官僚科層制的效率同時，官僚科層制的運行機制最終也做出相應的調整，以適應政府治理的變化。就運行機制而言，一般涉及管理機制、行政機制和監(jiān)督機制。因此，本文從這三方面來闡述數(shù)字技術對官僚科層制運行機制的影響。

第一，管理機制。官僚科層制的管理采用自上而下的科層等級形式，形式上雖然與貴族制無差別，但是職業(yè)文官比起貴族更為注重效率，因此官僚科層制的行政效率有基本保障。隨著信息技術的發(fā)達，信息數(shù)據(jù)傳遞的便捷化，官僚科層制自上而下的管理機制逐漸變得死板僵硬;基層官員的積極性、自主性因此受到限制。在數(shù)字信息技術應用條件下，行政命令的執(zhí)行不再需要官僚科層制那種層層傳遞信息的管理機制，而是處在政務一線的基層官員和官僚高層可以實現(xiàn)信息的無縫對接。工作信息的上下流通事實上大大加強了官僚科層制的控制能力、行政效率，這種直接的信息傳遞也最大限度避免第三人傳遞信息時容易出現(xiàn)的信息失準或者信息傳遞主觀化的弊端。

以政府治理中的考核工作為例，官僚科層制因為效率至上的理念，導致官員的考核機制十分單一，對官員能力和績效的考核采用單調的工作時間、工作結果等標準來評定工作效率。隨著政務的復雜性與多樣性，這種評價標準逐漸暴露出弊端，長期采用這種單一片面的評價機制，使得某些官僚系統(tǒng)異化，整個行政機制變得僵化;甚至可以說這種片面追求效率的官員考核標準某種意義上滋生了腐敗。一味追求效率，有時候行政工作就會變得不擇手段，甚至出現(xiàn)無視法律底線的手段、方式。數(shù)字技術融入官僚科層制中，因數(shù)字技術強大的數(shù)據(jù)收集和分析能力，使得官員考核標準多元化能夠在技術層面實現(xiàn)。比如，指紋或者刷臉的精準考勤系統(tǒng)、群眾滿意度為代表的服務態(tài)度評價，等等。

第二，行政機制。行政事務是一門關注實踐、強調經(jīng)驗的工作。經(jīng)驗積累對官僚科層制影響是很慢熱的，因為需要一個比較長的周期，而且會因人而異。這種影響具體表現(xiàn)在新進官員對于新工作的適應性上。一般來說，工作經(jīng)驗積累到一個程度，官員會對一些簡單的程序性事務形成條件反射，通過反復實踐練習提高行政效率;大量經(jīng)驗積累形成的處理工作的思維習慣對于一些突發(fā)的行政事務或者意外也是有一定的參考價值的。經(jīng)驗的積累不至于讓官員對行政事務感到陌生，能夠提高其行政工作的直覺和預見性。不過，經(jīng)驗是一把雙刃劍，過度依賴經(jīng)驗，有時會適得其反，許多行政事故的出現(xiàn)往往是過度依賴經(jīng)驗，忽略了一些微小的細節(jié)差異而導致誤判，常規(guī)處理最終釀成事故。

行政事務依賴長期經(jīng)驗主要是缺乏科學或者可靠的手段來保障行政事務的科學性和穩(wěn)定性。數(shù)字技術的存在，因為強大的數(shù)據(jù)分析能力、人工智能高維模擬人類思維以及數(shù)字虛擬空間的開發(fā)，許多行政事務可以建立模擬模型，較為精準地進行評估。在這些前提下進行的行政事務，不僅能最大限度利用人類數(shù)據(jù)庫的社會科學理論參考，比較準確地評估風險;還能精準分析海量數(shù)據(jù)并有助于歸納為新的經(jīng)驗甚至是理論;甚至還有對行政事務結果的期望的科學預測和計算。某種意義上，數(shù)字技術不僅提供了更為科學的行政機制，它還對舊官僚科層制的經(jīng)驗主義行政機制優(yōu)化且升華。這次席卷全球的新冠肺炎疫情，中國防疫的過程中，智能技術對于行政機制的優(yōu)化功不可沒，政府不僅能夠快速掌握感染人員的相關信息，而且還能根據(jù)感染人員和治愈率對區(qū)域疫情的走勢進行預測。

第三，監(jiān)督機制。傳統(tǒng)官僚科層制的監(jiān)督機制主要體現(xiàn)在通過科層等級實現(xiàn)上級對下級的行政命令的執(zhí)行進行監(jiān)督上。傳統(tǒng)官僚科層制的監(jiān)督機制是一種單向的自上而下的監(jiān)督，在制度層面存在一定的民主局限性，也缺乏制度合理性。在技術層面，信息技術落后的時代，許多政府經(jīng)常有效利用信息傳遞的滯后性、民眾的盲目性和人類先入為主的觀念，借助政府權威進行輿論控制和信息管制。有選擇性地報道信息，引導式地控制或煽動人民群眾，這就是早期工業(yè)時代，甚至到現(xiàn)在許多政府利用政府在信息平臺上的天然優(yōu)勢，與新聞媒體聯(lián)合進行輿論控制，破壞民主的手段。表面上制度和輿論都在對政府官僚進行監(jiān)督，事實上在官僚科層制的時代和體制下，廣大民眾自以為有效行使監(jiān)督，政府工作透明，實際都是體制營造的假象。

數(shù)字信息技術的運用，可以實現(xiàn)官僚內(nèi)部上下的雙向監(jiān)督，上層可以實時監(jiān)督追蹤行政動態(tài)，而下級甚至體制外的人民也可以依靠數(shù)字技術的高效和多渠道信息傳遞對政府和高層進行有效監(jiān)督，即時反饋信息或者政治問題。這種監(jiān)督模式存在兩個大前提，一是數(shù)字信息技術的民間普及，能夠有效打破政府官方對信息的技術壟斷;二是政府在新制度設計上，有效結合數(shù)字技術新元素和傳統(tǒng)官僚科層制的制度優(yōu)勢。

（三）數(shù)字技術革新官僚科層制的組織結構

官僚科層制內(nèi)部的組織結構在數(shù)字技術影響下，轉變主要體現(xiàn)在治理結構扁平化和監(jiān)督機制的透明化，最終實現(xiàn)政治控制能力的提升。政治控制能力是政府官僚治理能力中的核心，也是一切政府官僚能力的目的，具體反映在政府的政治制度的設計和運作中如何合法獲取權力、如何分配權力和監(jiān)督權力三方面。從狹義的角度出發(fā)，政治控制能力是對政治人的控制和管理能力;從廣義角度來看，政治控制能力的覆蓋范圍可以是一切的政治資源。政治控制能力在官僚科層制中具體反映在兩個方面，縱向表現(xiàn)在最高權力對于各個部門基于科層等級的控制力，各部門對于最高權威的服從的向心力;橫向表現(xiàn)為部門之間權力的功能性分配的權力大小的比例關系，包括各個權力部門在整個政府官僚體系中的相互關系。

官僚科層制等級的主要作用在于兩個方面，行政信息的傳遞和單向的監(jiān)督機制的存在。官僚科層制依據(jù)等級傳遞行政信息是基于信息技術受限的條件下產(chǎn)生的;隨著數(shù)字信息技術的出現(xiàn)，人與人之間的信息傳遞已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的空間和時間限制。配合數(shù)字技術分析、處理信息的準確性和高效性，行政信息的傳遞完全可以不依賴等級科層的傳遞?，F(xiàn)在借助數(shù)字信息技術，行政信息完全實現(xiàn)即時從中央直接到基層的雙向傳遞，甚至實現(xiàn)科層內(nèi)部的越級傳遞。數(shù)字信息技術傳遞信息能有效避免傳統(tǒng)人工科層傳遞信息造成的信息失準的弊病。部門壁壘的出現(xiàn)要追溯到官僚科層制內(nèi)部各個部門各司其職的原始特征，這個制度設計起初是為了通過行政的功能性分工提高行政的專業(yè)性和效率;同時也將巨大的行政權力按照治理的功能進行分權，通過分權獨立性防止權力過大走向獨裁。但隨著行政事務的復雜性和多樣性，傳統(tǒng)的部門分工在傳統(tǒng)的運作模式下已經(jīng)無法實現(xiàn)行政功能的全覆蓋，政府治理需要打破部門壁壘，實現(xiàn)信息和政治資源的共享，實現(xiàn)部門之間的合作。

數(shù)字技術從技術層面賦予官僚科層制更強的政治控制能力，與制度賦予的政治控制能力的性質不同。傳統(tǒng)官僚科層制，一旦賦予超過政府治理能力上限或者技術負荷的政治控制能力，必定導致官僚科層制的結構內(nèi)部政治穩(wěn)定性失衡以及監(jiān)督機制的破壞，導致權力濫用，滋生政治腐敗。數(shù)字技術賦予的這種政治控制能力是一種治理技術的成長，而非官本位的膨脹。因此，數(shù)字技術賦予的這種政治控制能力目前需要合理制度的規(guī)范，治理能力的提高在經(jīng)過制度化改革后有利于實現(xiàn)限制權力腐敗或者政府過于軟弱等;數(shù)字技術更是從技術層面上升到制度層面優(yōu)化官僚科層制的組織結構。

官僚科層制是現(xiàn)代國家政府的重要政治制度，作為人類初入工業(yè)文明時誕生的政治制度延續(xù)至今，它不僅與早期工業(yè)文明的生產(chǎn)力水平相適應，至少現(xiàn)在還會隨著技術革命對社會的推進不斷完善，其作為政治制度與技術層面的治理技術和治理能力始終保持一定的相適應性。當政府能力在數(shù)字技術的影響下提升時，舊官僚科層制的運作模式會與新的政府治理技術開始脫節(jié)。因此，數(shù)字技術對官僚科層制的沖擊，會迫使官僚科層制革新與之相適應。

三、官僚科層制對數(shù)字治理的制衡作用

官僚科層制對數(shù)字技術的制衡作用源于“建構論”，以奧利科沃斯基（Orlikowski J.Wanda）的研究為代表。奧利科沃斯基從吉登斯（Anthony Giddens）的“結構二重性”中發(fā)展出“技術二重性”概念，將技術理解為“既可賦能，也能制約”（enabling and constraining）使用的結構[13]。以此為基礎，奧利科沃斯基將行動者與技術之間的關系上升到人類社會制度可以對技術的制度進行構建[14]。官僚科層制作為數(shù)字治理的物質載體，是數(shù)字治理得以實現(xiàn)的必要條件。不敢想象，如果脫離官僚科層制，數(shù)字技術是否可以獨當一面形成一個新的、獨立的治理體系;如果可以自成一家，那這個新的治理體系是否能展現(xiàn)出與當前官僚科層制下數(shù)字技術治理同等的甚至更好的效果？許多學者通過推理演繹得出結論，數(shù)字技術治理并不是完美無缺的，比如，“數(shù)字利維坦”[15]的提出?！皵?shù)字利維坦”常被理解為“國家信息技術的全面裝備，將公民置于徹底而富有成效的監(jiān)控體系之下，而公民卻難以有效地運用信息技術來維護其公民權利，即無法通過數(shù)字民主來制衡國家的監(jiān)控體系”，其本質是一種技術手段與國家權力相結合產(chǎn)生巨大政治效應的過程。

數(shù)字技術治理一旦缺乏制度的約束，會造成更嚴重的權力高度集中和濫用，更有利于獨裁或寡頭勢力上臺和權力的鞏固。官僚科層制與數(shù)字技術治理之間的關系，不是一個單向的影響關系，而是交互式的雙向影響關系，而官僚科層制對于數(shù)字治理的影響主要是一種制衡和規(guī)范化的作用。過去學術界強調的數(shù)字技術對官僚制的影響，無論是將數(shù)字技術作為工具還是優(yōu)化，都是以技術為單獨出發(fā)點。由于數(shù)據(jù)控制者的能動性沒有結構邊界的約束，突生性結構的相對性和不穩(wěn)定性自然被夸大到極致[16]。往往忽略了大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術展現(xiàn)出強大新穎的治理能力，是在官僚科層制這樣的制度體制下實現(xiàn)的。很難想象，脫離官僚科層制，數(shù)字技術是否依然能夠實現(xiàn)同等水平的治理。

（一）官僚科層制糾正數(shù)字治理單一的“效率至上”

純粹的數(shù)字治理雖然有高效的資源收集能力，但是缺乏專業(yè)的行業(yè)知識去整合分配資源的能力，這種能力必須通過人為后期賦予。因為，“賦權”的大權是掌握在特定人的手上，這無形中增加了數(shù)字治理的技術難度與風險。假設存在一個純粹依靠數(shù)字技術治理的政治體系，它的數(shù)據(jù)終端作為信息、數(shù)據(jù)以及各種資源匯集的終點，同時它也承擔了最高決策的權力。在沒有制度約束的情況下，這種最高的決策權會隨著技術、數(shù)據(jù)和信息的壟斷愈發(fā)趨于專制化，比起傳統(tǒng)官僚滋生的腐敗或者獨裁帶來的危害會更嚴重而且更容易失控。純粹的數(shù)字技術治理，會使得政府治理日趨市場化，導致“古典自由主義”的意識形態(tài)返古，政府再次淪為弱勢，讓市場或者市場規(guī)則無底線，遵循效率這個單向標準操縱社會。

更深入地說，這種脫離控制是因為政治專業(yè)性的缺乏導致資源分配有失公平公正，將造成嚴重的資源浪費。沒有科學專業(yè)的規(guī)則和規(guī)章約束，數(shù)字治理宛如不受控制的野獸一般，數(shù)字技術從“工具”化為一只“無形的手”，默認“效率優(yōu)先”的價值來治理社會?？此啤昂侠硇浴钡谋澈螅窃谝欢l件下犧牲“公平、平等”等重要政治價值實現(xiàn)的，最終結果是與現(xiàn)代政治的精神價值相違背。

（二）官僚科層制遏制數(shù)字治理程序化

無論將來社會賦予數(shù)字技術多大的權力，數(shù)字技術最初是人類創(chuàng)造出來的工具，這種最初的工具屬性賦予數(shù)字技術較人類發(fā)明的社會制度，更具有非人格化的特征，在數(shù)字技術主導的體制下，會在決策和執(zhí)行過程中展現(xiàn)出一種程式化的治理特征。理論上，比起傳統(tǒng)的經(jīng)驗治理，以數(shù)據(jù)和科學理論為基礎，算法為運作邏輯的數(shù)字技術治理是十分注重治理過程的理性化和邏輯性的;但是，這種理性終究是建立在人類漫長歷史積累的知識上，是人類賦予而非自然存在的。

數(shù)字技術的開放性和資源共享性決定，在治理結構上，數(shù)字技術治理卻是具有很強的自由度和彈性，具體來說是權力分配具有彈性。某種意義上，這種治理結構上的彈性是造就“數(shù)字利維坦”的主要原因之一，彈性的權力分配會導致權力缺乏制度約束，當數(shù)字技術本身作為最高權力徹底脫離技術理性的控制時，那會產(chǎn)生比起奴隸制社會更可怕的獨裁和寡頭政府。簡而言之，數(shù)字政府可以通過對數(shù)字技術的壟斷造成政府和公民之間信息不對等差距進一步擴大，甚至利用數(shù)字技術操控意識形態(tài)、社會輿論和普世價值觀，進行思想統(tǒng)治而人們毫無自覺。

另一方面，數(shù)字技術的程式化使得單純的數(shù)字治理存在機械化一般體制僵硬的問題，在面對很多突發(fā)情況時，因為知識庫沒有相應的記錄，實際應對可能還不及傳統(tǒng)的經(jīng)驗治理。因此，可以說過于追求理性和治理過程邏輯的數(shù)字治理容易強化理性權威，壓制治理層面的人性和個人能力，影響政治人的主觀能動性發(fā)揮;而對民眾過于強化建立在科技技術上的理性權威也容易引起民眾的盲目信任或者是激烈反智現(xiàn)象，前者會導致一種建立在技術基礎上的思想獨裁，后者甚至會加劇政府與公民之間的壁壘甚至對立。

（三）官僚科層制對數(shù)字技術的制度化建設

數(shù)字技術治理是具有風險的，而且這種風險和危害性遠大于舊時代的個人獨裁和寡頭政府。比如，算法選舉越位，算法選舉是指算法在選舉政治中成為影響政黨和選民選舉活動的關鍵因素，算法選舉越位是資本利益越位于公民利益的表現(xiàn)。算法技術運用是“一個政治的過程，即社會權力參與其中實現(xiàn)自身意圖展開斗爭的過程。”[17]智能算法導致的選舉越位是選舉政治向算法公關政治嬗變的一種技術后果。公關政治充斥著政治人物與選民的頻繁互動，以及政治人物對民意的傾聽和遵從[18]。

數(shù)字技術需要另一種力量或者領域來制衡或者約束其權力，使其規(guī)范化。政治制度就屬于這種力量之一，政治制度本身就強調規(guī)范化與秩序，對于規(guī)范數(shù)字技術在行政中的使用，是現(xiàn)有的一種可靠手段。它所表現(xiàn)出制衡作用的特征，本文稱其為“制度化”?！爸贫然睆V義上講，是通過制度設計來規(guī)范組織機構，具體到官僚科層制，這種制度化的實質是通過官僚的強制性和科層的專業(yè)分工將治理過程隨意自由、結構分散的數(shù)字治理加以整合，提高數(shù)字治理下政治組織的穩(wěn)定性和資源分配的專業(yè)性。

技術是人發(fā)明的，因此，想依靠技術理性來約束人，實現(xiàn)治理的非人格化本身就是一個理想化狀態(tài)。然而，沒有比技術統(tǒng)治時代那樣，政治更為全然地被縮減為赤裸裸的統(tǒng)治的[19]。人性使然，人是不甘心受技術控制和奴役的，技術治理的背后，治理的“主人”往往是指幕后操縱技術的人，增加權力的技術門檻，其壟斷性更可怕。官僚科層制影響數(shù)字治理，實現(xiàn)制度化，本質上是傳統(tǒng)官僚政府與掌握新治理技術的人之間實現(xiàn)權力制衡的一個過程。政府通過制度建設，能夠恰到好處地發(fā)揮傳統(tǒng)官僚制和新興數(shù)字治理方法二者的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，短劣相抵，靠近理性治理，保證政治的民主性和治理的透明公開性。

四、組織重構與決策重塑：數(shù)字技術重塑官僚科層制

數(shù)字技術與官僚科層制的相互影響可以內(nèi)化為一種政府組織運轉模式，這影響的實質是“數(shù)字技術”與“官僚科層制”的互構。它與傳統(tǒng)的官僚制的顯著區(qū)別主要體現(xiàn)在組織結構和運作模式兩個維度。其中，組織結構上的區(qū)別表現(xiàn)在橫向的部門林立與縱向的等級制度上;運作模式的差別體現(xiàn)在決策理念的轉變和監(jiān)督機制兩方面。

（一）組織結構：“分工獨立”到“專業(yè)化協(xié)同合作”

扁平化治理只是數(shù)字技術諸多影響中的結果之一，扁平化治理的實質是量化管理與精準治理的結合，最終弱化部門縱向等級，強調部門之間的橫向關系。同樣以全國人口普查為例，過去政府進行人口普查，不僅工作量大，而且數(shù)據(jù)一定存在延遲誤差，從開始調查到數(shù)據(jù)核實完畢時，期間的新生和死亡是無可避免的一個變量差。但是在運用大數(shù)據(jù)后，就能做到更精準的人口普查，因為大數(shù)據(jù)收集和分析信息的速度更快，而且更為精準;尤其是在核實階段，可以通過醫(yī)院提供的大數(shù)據(jù)，最快最精準地將期間的新生與死亡數(shù)據(jù)上報，然后完善已有的普查結果。為什么過去需要那么大的工作量？為什么數(shù)字技術的運用使得效率提升如此飛速？電腦互聯(lián)網(wǎng)等都是第三次技術革命的產(chǎn)物，那時人類社會已經(jīng)具備了發(fā)達的信息傳輸條件，為什么是到第四次技術革命才提出扁平化治理等概念？

數(shù)字技術與傳統(tǒng)信息技術的巨大鴻溝主要在數(shù)據(jù)的分析與采集兩方面，第三次技術革命的側重點是在信息傳輸?shù)乃俣群托畔⒃吹臄U展，但是對于信息的細化采集和分析還得靠人力完成;而第四次技術革命中，數(shù)據(jù)的采集和分析，可以交給AI和系統(tǒng)自動化完成。以人口普查為例，傳統(tǒng)的人口普查以計生局為報告單位，將工作下分給各地方行政部門的普查員進行，基本按照傳統(tǒng)官僚制的專業(yè)化分工進行;但是在數(shù)據(jù)求證階段，不可避免地要與各個部門接觸，因為傳統(tǒng)的部門壁壘還可能影響工作進度和完成度。而運用大數(shù)據(jù)進行人口普查，政府層面上成立一個專項工作組，從各部門按照工作和功能需要抽調相應的專業(yè)人員組成。方法上，利用公眾號或者一個官網(wǎng)等數(shù)據(jù)平臺，每個公民將自己的信息輸入其中就完成了數(shù)據(jù)收集的初步階段，接下來再將既得數(shù)據(jù)與醫(yī)療、戶口等部門的數(shù)據(jù)進行核實。如果按照傳統(tǒng)的官僚科層制，在工作組調用各個部門的數(shù)據(jù)進行核實的時候，不可避免就會遇到制度障礙。因為，在傳統(tǒng)的理論和制度下，專業(yè)化分工就意味著工作職能的相對獨立，即官僚科層制的部門壁壘。

數(shù)字技術大幅度提高了信息的傳遞速度與精準性，并且增強了官僚系統(tǒng)內(nèi)部信息共享的能力。這意味著依靠等級依次傳遞信息的運作模式不僅顯得效率低下，而且可能出現(xiàn)信息傳遞的失準。依靠數(shù)字技術不僅可以實現(xiàn)組織體系內(nèi)信息的快速精準傳遞，而且還能通過簡化科層等級，使得縱向結構扁平化，既可提高官僚權力執(zhí)行端的準確性和廣泛性，同時也強化了科層頂層對于整個部門的控制力，在綜合性上提高了官僚科層制的行政效率。

現(xiàn)代政治因為行政事務的復雜性，使得官僚科層制的部門壁壘成為政府行政效率提升的巨大阻礙。部門壁壘導致官僚各部門之間的信息傳遞存在無法逾越的制度障礙，延誤了許多行政事務的決策。如果借助數(shù)字技術構建一個信息共享平臺，打破部門壁壘，再以合理的制度規(guī)范部門間信息共享的原則和規(guī)范，通過信息的共享打破長期官僚科層制的部門壁壘，進一步提高行政效率將成為可能。目前，官僚科層制仍然是當前社會組織模式的主流，具有一定的穩(wěn)定性和不可替代性。事實上，數(shù)字技術包含有兩個維度：一個是技術維度，也是最被人廣為提及的一個維度，它是數(shù)字技術沖擊官僚制的一種現(xiàn)象表征;另一個是思想觀念的維度，本文認為這才是數(shù)字技術真正的核心所在，也是它真正對官僚制沖擊的內(nèi)在原因。數(shù)字技術因其引發(fā)的思維革命、觀念革命將會帶來行為革命，這將會使得政府運行的組織結構發(fā)生變化。政府治理不再主要借助于組織的層級信息傳遞，而是數(shù)字技術的直接、高效傳送。這樣一來，原有的層級逐漸被壓縮和縮減，進而組織層級得以簡化。

（二）決策機制：“前瞻性”代替“滯后性”

數(shù)字技術影響下的官僚科層制，其實質是將精準量化與智能算法作為一種方法和觀念，融入官僚科層制中。所謂的精準量化是指依托數(shù)字技術，可以擺脫抽樣的時代，實現(xiàn)定量研究，全方位和全樣本覆蓋;而智能算法不止是技術的應用，更是一個邏輯演繹的進步，通過大數(shù)據(jù)背后的人工智能，科學分析數(shù)據(jù)、變量之間的內(nèi)在聯(lián)系，而不是機械、形而上地建立變量聯(lián)系。與傳統(tǒng)依賴經(jīng)驗主義的治理方式不同，數(shù)字技術的治理注重理性，更符合政府的非人格化設定，同時對于公民而言，政府工作會日趨服務化和人性化。

以工作考核為例，依托大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術，政府可以快速精準地獲取樣本的所有數(shù)據(jù)，實現(xiàn)精準量化;相比抽樣，這樣得出的調查數(shù)據(jù)可信度和精確性更為真實可靠，數(shù)據(jù)的真實性與精準性，更有利于官僚科層制的各項工作的展開。而且從官僚監(jiān)督的角度來說，官僚工作考核評定會有一套更為全面客觀的評價機制?，F(xiàn)在官僚制普遍存在的績效考核是以結果來進行評定考核，這僅是對官員能力上的評定，不一定能準確反映官員的能力，更不用說官員的職業(yè)道德等傳統(tǒng)模式下人力不可測的數(shù)據(jù)。數(shù)字技術的嵌入，跟在每個官員背后的電子檔會每天更新，他取得的成果會真實記錄，其工作時間甚至工作軌跡都能準確記錄，使得官員考核的標準更加多元化和精準化，形成一個新的綜合性官員考核和監(jiān)督機制。

智能算法主要是利用數(shù)字技術構建一個虛擬模型來進行模擬演算和預測，對行政工作的結果和風險進行預測和評估。一定程度減小行政風險和不必要的資源浪費，提高政府工作的穩(wěn)定性和科學性。這是對傳統(tǒng)官僚制行政機制滯后性加的一道保險，雖然不能完全規(guī)避風險，但確實減少了一定的風險。最重要的是，智能算法作為一種觀念滲透進官僚制后，官僚的工作實現(xiàn)為一種經(jīng)驗與科學相結合的理性思維?？陀^地說，數(shù)字技術嵌入官僚制，尤其是涉及技術的部分，增加了官僚的技能專業(yè)性，使得官僚部門的門檻變高。直接涉及數(shù)字技術專業(yè)的官僚必須對大數(shù)據(jù)等前沿技術和理念精通，且熟練運用，否則數(shù)字技術在政府治理應用就是一個空殼;另外非技術部門的官員也應該對大數(shù)據(jù)的運作和理念有基礎性的了解。事實上，數(shù)字技術對于官僚科層制的一個直接影響在于對整個官僚的培養(yǎng)成本變得更高，培養(yǎng)周期變得更長，加大了官僚體制內(nèi)部的實際開支和成本。

五、結語

綜上所述，在當今數(shù)字時代的背景下，傳統(tǒng)的官僚科層制面臨新的挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字技術逐漸運用于政府治理，數(shù)字政府逐漸成為新的趨勢，這對傳統(tǒng)的官僚科層制帶來了沖擊，官僚科層制的改革是勢在必行。即便如此，官僚科層制依然有屬于它存在的必要性，要關注數(shù)字技術和官僚科層制之間的雙向影響，根據(jù)本國的國情做出適當?shù)摹⒎蠂榈母母锸菙?shù)字智能時代下政府官僚科層制改革的理智做法。

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（責任編輯：楊洋）

作者簡介：黃其松，男，四川富順人，博士，貴州民族大學教授、博士生導師。研究方向：國家與政府治理理論。

劉坤澤，男，貴州貴陽人，貴州大學公共管理學院政治學理論碩士研究生。在技術與制度之間：數(shù)字時代的官僚科層制