徐陽光 武詩敏

債務(wù)與人類社會(huì)本身一樣古老。“人類對于債務(wù)的爭論持續(xù)了五千年之久，占了人類歷史很長一段時(shí)間”(1)大衛(wèi)·格雷伯：《債的歷史：從文明的初始到全球負(fù)債時(shí)代》，35頁，臺(tái)北，商周出版社，2013。；“對于國民經(jīng)濟(jì)來說，‘債’實(shí)在是如同布帛菽粟一樣地不可須臾離開的東西，它是保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系的重要鏈條之一”(2)曹思源：《企業(yè)破產(chǎn)法指南》，10頁，北京，經(jīng)濟(jì)管理出版社，1988。?；趥鶆?wù)本身風(fēng)險(xiǎn)的不可避免性，人類歷史上很早就開始探索個(gè)人債務(wù)集中清理問題。雖然古羅馬立法中就已經(jīng)出現(xiàn)了個(gè)人破產(chǎn)的萌芽，但世界上第一部成文的個(gè)人破產(chǎn)法則是英國《1542年破產(chǎn)法》，個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)制度直到1705年才確立。在個(gè)人破產(chǎn)制度的演進(jìn)中，經(jīng)歷了從瓜分破產(chǎn)人的肉身、砸爛破產(chǎn)人的工作臺(tái)(bench)到單純的破產(chǎn)清算分配、破除對破產(chǎn)人的羞辱，直至今日允許債務(wù)人利用重整、更生、自愿整理等各種程序獲得新生的過程(3)劉靜：《試論當(dāng)代個(gè)人破產(chǎn)程序的結(jié)構(gòu)性變遷》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011(4)。，最終確立了現(xiàn)代個(gè)人破產(chǎn)制度，成為市場經(jīng)濟(jì)法治國家不可或缺的立法內(nèi)容。

新中國自1986年制定《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》，至今30余載都只有企業(yè)破產(chǎn)制度，缺失個(gè)人破產(chǎn)制度。“公司破產(chǎn)不過是個(gè)人破產(chǎn)的放大和延伸”，“一部沒有個(gè)人破產(chǎn)法內(nèi)容的破產(chǎn)法不是一部完整的破產(chǎn)法”(4)李曙光：《關(guān)于新〈破產(chǎn)法〉起草中的幾個(gè)重要問題》，載《政法論壇》，2002(3)。。從我國的司法實(shí)踐來看，個(gè)人破產(chǎn)制度的缺失，不僅造成自然人無法通過個(gè)人破產(chǎn)程序進(jìn)行清算和困境拯救，造成執(zhí)行案件積壓如山，引發(fā)了搶先執(zhí)行、暴力催債等惡性事件，而且導(dǎo)致企業(yè)主寧愿“跑路”、跳樓，也不愿意申請企業(yè)破產(chǎn)，影響到企業(yè)破產(chǎn)制度的充分有效實(shí)施。(5)徐陽光：《個(gè)人破產(chǎn)制度的人文關(guān)懷》，載《光明日報(bào)》，2018-04-01。究其原因，一方面是社會(huì)各界對個(gè)人破產(chǎn)存在大量的片面甚或是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為破產(chǎn)就是逃廢債，“談破色變”；另一方面是國家過于依賴執(zhí)行手段來解決債務(wù)問題。(6)有學(xué)者指出，形形色色的破產(chǎn)案件進(jìn)入執(zhí)行程序，這是中國執(zhí)行制度發(fā)展過程中的一個(gè)有趣現(xiàn)象，也是破產(chǎn)制度發(fā)展過程中的一個(gè)無奈的現(xiàn)象。與破產(chǎn)制度的“不受歡迎”相比，中國的執(zhí)行制度可以說是“供求兩旺”。參見唐應(yīng)茂：《為什么執(zhí)行程序處理破產(chǎn)問題？》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2008(6)。殊不知，個(gè)人破產(chǎn)制度與執(zhí)行程序都有著悠久的歷史，無法相互替代，但可以相得益彰；而且個(gè)人破產(chǎn)是整個(gè)破產(chǎn)制度的基石，是企業(yè)破產(chǎn)的根基所在。(7)張陽：《個(gè)人破產(chǎn)何以可能：溯源、證立與展望》，載《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》，2019(4)。旗幟鮮明地賦予自然人破產(chǎn)能力，是自然法推崇的平等理念的直接體現(xiàn)(8)一方面，個(gè)人破產(chǎn)制度讓個(gè)人債務(wù)人與企業(yè)債務(wù)人都能通過破產(chǎn)解決債務(wù)困境，體現(xiàn)了債務(wù)人平等原則；讓所有債權(quán)人(無論是持有金錢債務(wù)還是非金錢債務(wù)、到期債務(wù)或者非到期債務(wù))均可參加破產(chǎn)程序，公平實(shí)現(xiàn)受償，體現(xiàn)了債權(quán)人平等原則。參見劉萍：《個(gè)人破產(chǎn)：立法價(jià)值、國際比較及制度解構(gòu)》，載《西南金融》，2009(6)。；創(chuàng)建個(gè)人破產(chǎn)制度可以從根本上構(gòu)建個(gè)人債權(quán)債務(wù)的責(zé)任意識(shí)。(9)劉冰：《論我國個(gè)人破產(chǎn)制度的構(gòu)建》，載《中國法學(xué)》，2019(4)。

令人欣慰的是，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》(下文簡稱《深圳條例》)經(jīng)深圳市第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次會(huì)議于2020年8月26日審議通過，自2021年3月1日起施行，深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署同步掛牌成立。深圳市中級(jí)人民法院在《深圳條例》實(shí)施首月就收到了260件個(gè)人破產(chǎn)申請。雖然這只是一個(gè)局部地區(qū)的試點(diǎn)，但我們可以透過深圳個(gè)人破產(chǎn)的試點(diǎn)改革來觀察和理解個(gè)人破產(chǎn)制度，盡可能消除社會(huì)各界對個(gè)人破產(chǎn)制度的偏見和誤解，因?yàn)椤皞€(gè)人破產(chǎn)在很大程度上存在誤區(qū)，澄清模糊認(rèn)識(shí)即能在很大程度上消除分歧”(10)朱少平：《個(gè)人破產(chǎn)立法：正當(dāng)其時(shí)》，載《法人》，2006(3)。。

鑒于上述立法背景，本文試圖結(jié)合深圳個(gè)人破產(chǎn)立法情況，從構(gòu)建全國性個(gè)人破產(chǎn)法律制度的角度，探討個(gè)人破產(chǎn)制度的理念與功能定位問題，并重點(diǎn)研究個(gè)人破產(chǎn)的頂層設(shè)計(jì)與立法路徑選擇、破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)與體系化構(gòu)建破產(chǎn)管理體制等問題。

一、個(gè)人破產(chǎn)的探索爭鳴與立法路徑

(一)立場梳理：學(xué)術(shù)爭論與立法態(tài)度

我國應(yīng)否建立個(gè)人破產(chǎn)制度之爭論，發(fā)端于20世紀(jì)90年代中后期，曾伴隨1986年和2006年兩次破產(chǎn)立法而達(dá)到頂峰，但最終以否定派觀點(diǎn)的取勝而暫告一段落。(11)趙萬一、高達(dá)：《論我國個(gè)人破產(chǎn)制度的構(gòu)建》，載《法商研究》，2014(3)。新中國第一部破產(chǎn)法是在改革開放初期出臺(tái)的1986年《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》，僅適用于全民所有制企業(yè)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步發(fā)展，為了解決集體企業(yè)、私營企業(yè)等非國有企業(yè)法人的債務(wù)清理問題，立法機(jī)關(guān)在1991年《民事訴訟法》第十九章規(guī)定了“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”，擴(kuò)充了破產(chǎn)制度的適用范圍，但依然無法涵蓋合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、個(gè)體工商戶、自然人等主體。隨著改革開放的深化，我國破產(chǎn)法是否有必要拓寬其適用范圍，形成一部既適用于企業(yè)法人，又適用于自然人、非法人團(tuán)體等所有市場經(jīng)濟(jì)主體的統(tǒng)一破產(chǎn)法，成為學(xué)術(shù)界以及企業(yè)破產(chǎn)法起草過程中爭論的重大問題，出現(xiàn)了破產(chǎn)制度適用范圍的維持現(xiàn)狀說、所有企業(yè)說、全部主體說三種觀點(diǎn)。湯維建教授1995年就撰文呼吁：“在我國擴(kuò)大破產(chǎn)法的適用范圍，建立個(gè)人破產(chǎn)制度，制定統(tǒng)一的破產(chǎn)法典，條件已基本成熟。立法者應(yīng)當(dāng)把握住修改企業(yè)破產(chǎn)法這一歷史性契機(jī)，審時(shí)度勢，大膽開拓，將這項(xiàng)市場經(jīng)濟(jì)的法制建設(shè)工作提上議事日程，為鞏固改革成果、促進(jìn)改革步伐從而最終實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式作出貢獻(xiàn)?！?12)湯維建：《關(guān)于建立我國個(gè)人破產(chǎn)制度的構(gòu)想》，載《政法論壇》，1995(3)。他還提出了個(gè)人破產(chǎn)制度的具體構(gòu)想。這一時(shí)期，有關(guān)個(gè)人破產(chǎn)立法的研究文獻(xiàn)逐漸增多，支持個(gè)人破產(chǎn)立法的聲音逐漸增強(qiáng)，對當(dāng)時(shí)的破產(chǎn)立法工作產(chǎn)生了一定的影響。2004年提交全國人大常委會(huì)審議的 《企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》 第2條曾規(guī)定， 本法的適用范圍包括企業(yè)法人、合伙企業(yè)及其合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)及其出資人、其他依法設(shè)立的營利性組織。(13)全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員賈志杰2004年6月21日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上所做的《關(guān)于〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)〉的說明》指出：“在起草過程中，有同志建議將2 300萬個(gè)體工商戶和個(gè)人在消費(fèi)行為中可能出現(xiàn)的破產(chǎn)納入本法調(diào)整。經(jīng)過認(rèn)真研究，我們認(rèn)為，實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度的前提是，國家具有比較完備的個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度和良好的社會(huì)信用環(huán)境，目前我國這方面的制度還不完善，將上述個(gè)人破產(chǎn)納入本法調(diào)整的時(shí)機(jī)尚不成熟。考慮到合伙企業(yè)的合伙人和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的出資人對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任，當(dāng)這兩類企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，可能連帶到合伙人和出資人的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。為公平清償債務(wù)，維護(hù)我國企業(yè)立法和企業(yè)破產(chǎn)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也為今后建立個(gè)人破產(chǎn)制度積累經(jīng)驗(yàn)，草案將合伙企業(yè)合伙人和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)出資人可能出現(xiàn)的連帶破產(chǎn)，一并納入本法調(diào)整，并規(guī)定了相應(yīng)的免責(zé)制度?！眳⒁娭袊舜缶W(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006-09/26/content 5354979.htm。

雖然當(dāng)時(shí)的《企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》只是將破產(chǎn)法的適用范圍擴(kuò)大到所有類型的企業(yè)，但因?yàn)楹w了合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的出資人，一度被認(rèn)為這是我國立法過程中離個(gè)人破產(chǎn)制度最接近的一次嘗試。遺憾的是，最終出臺(tái)的《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有采納草案的建議，而是選擇將破產(chǎn)法限定于適用企業(yè)法人，合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)都只能“參照適用”。因此，我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》自2007年6月1日起施行至今，始終將個(gè)人破產(chǎn)排除在適用范圍之外。這種立法現(xiàn)狀造成企業(yè)破產(chǎn)制度無法充分有效實(shí)施的后果，也促使理論界加大了對個(gè)人破產(chǎn)制度的研究力度。理論界不僅系統(tǒng)研究和總結(jié)了域外個(gè)人破產(chǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)，還結(jié)合我國的具體情況起草了個(gè)人破產(chǎn)法的民間建議稿。最高人民法院周強(qiáng)院長2018年10月24日向十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議報(bào)告關(guān)于基本解決執(zhí)行難工作時(shí)提出了“推動(dòng)建立個(gè)人破產(chǎn)制度，暢通執(zhí)行退出進(jìn)路”的建議。此后，浙江、江蘇、山東、廣東等地法院開始嘗試探索個(gè)人債務(wù)集中清理，試圖在現(xiàn)有立法之下摸索出一種與個(gè)人破產(chǎn)制度功能相當(dāng)?shù)乃痉▽?shí)踐模式。這些努力對國家關(guān)于市場主體退出制度改革的頂層設(shè)計(jì)產(chǎn)生了直接影響。2019年7月，國家發(fā)展改革委、最高人民法院等13部門聯(lián)合發(fā)布了《加快完善市場主體退出制度改革方案》(發(fā)改財(cái)金〔2019〕1104號(hào)，下文簡稱《改革方案》)，明確改革的總體目標(biāo)是“逐步建立起與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)，覆蓋企業(yè)等營利法人、非營利法人、非法人組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、個(gè)體工商戶、自然人等各類市場主體的便利、高效、有序的退出制度”，對于個(gè)人破產(chǎn)立法規(guī)劃的表述是：“研究建立個(gè)人破產(chǎn)制度，重點(diǎn)解決企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生的自然人連帶責(zé)任擔(dān)保債務(wù)問題。明確自然人因擔(dān)保等原因而承擔(dān)與生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)相關(guān)的負(fù)債可依法合理免責(zé)。逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度”?！渡钲跅l例》于2020年8月破繭而出，邁出了我國個(gè)人破產(chǎn)制度分步推進(jìn)的關(guān)鍵步驟，也引發(fā)了筆者對立法路徑選擇的思考。

(二)路徑選擇：整體立法或分步推進(jìn)

個(gè)人破產(chǎn)制度開始進(jìn)入地方立法試點(diǎn)的階段，無疑是一個(gè)里程碑性質(zhì)的事件。然而，全國層面的個(gè)人破產(chǎn)制度構(gòu)建依然面臨著立法路徑選擇的問題?！陡母锓桨浮反_立的思路是“分步推進(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度”，所謂分步推進(jìn)，從主體范圍的角度而言，主要是指先解決商人(trader)破產(chǎn)的問題，然后再解決非商人(non-trader)也即消費(fèi)者破產(chǎn)的問題。是否有必要以及如何區(qū)分商人與非商人，成為未來立法路徑選擇要面對的重要問題。從地域范圍的角度而言，在個(gè)人破產(chǎn)立法依然面臨較大爭議的情況下，基于謹(jǐn)慎立法的考慮，國家選擇在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行試點(diǎn)個(gè)人破產(chǎn)制度。問題在于，這種個(gè)人破產(chǎn)立法試點(diǎn)是否會(huì)造成地區(qū)間的不公平？《深圳條例》的效力如何拓展到深圳以外的非試點(diǎn)地區(qū)？深圳作為市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，其試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊褚约霸诙啻蟪潭壬峡梢詮?fù)制到全國其他地區(qū)？

1.擯棄區(qū)分商人與非商人的個(gè)人破產(chǎn)立法思路

在《改革方案》的起草過程中，對于個(gè)人破產(chǎn)立法規(guī)劃有過兩種觀點(diǎn)：一是分步建立個(gè)人破產(chǎn)制度；二是加快建立個(gè)人破產(chǎn)制度。筆者認(rèn)為，從立法時(shí)機(jī)來看，個(gè)人破產(chǎn)立法所需要的配套制度已日趨健全，雖然仍有不完善之處，但可以通過啟動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)立法來倒逼相關(guān)制度的加速完善。因此，筆者堅(jiān)持“加快建立個(gè)人破產(chǎn)制度”的觀點(diǎn)，曾建議在《改革方案》中做如下表述：“密切關(guān)注和研究企業(yè)破產(chǎn)中的個(gè)人連帶責(zé)任擔(dān)保債務(wù)問題，以及個(gè)人消費(fèi)過度負(fù)債的問題，加快完善統(tǒng)一財(cái)產(chǎn)登記制度和個(gè)人征信制度，規(guī)范催收債權(quán)行為，加快推進(jìn)個(gè)人破產(chǎn)立法，實(shí)現(xiàn)個(gè)人債務(wù)的合理免責(zé)，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供制度保障?！比欢陡母锓桨浮纷罱K選擇了“分步推進(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度”的表述，由此引發(fā)了個(gè)人破產(chǎn)立法是否有必要以及如何區(qū)分商人與非商人的問題。

從域外經(jīng)驗(yàn)來看，在個(gè)人破產(chǎn)立法歷史最為悠久、規(guī)則最為完備的英國，確實(shí)存在過區(qū)分商人與非商人的個(gè)人破產(chǎn)立法實(shí)踐，且長達(dá)三百多年。英國《1542年破產(chǎn)法》雖然未明確區(qū)分商人與非商人，但實(shí)踐中都是將其適用范圍限制在商人身上?！?570年破產(chǎn)法》則將此區(qū)分法定化，明確表述該法只適用于商人或者其他特定的主體，“其他特定的主體”主要是指以批發(fā)、零售等方式，通過討價(jià)還價(jià)、交易、再加工等行為從事商品貿(mào)易活動(dòng)的人，或者是通過買賣來維持生計(jì)的人。自此，商人與非商人成為破產(chǎn)法史上嚴(yán)格區(qū)分的概念。在1861年之前，只有靠買賣為生的商人才可以申請破產(chǎn)，才能稱為破產(chǎn)人(bankrupt)，其他陷入債務(wù)困境的人卻只能稱為無力償債者(insolvent debtor)，兩者有著嚴(yán)格的區(qū)分。《1861年破產(chǎn)法》終于廢除了商人與非商人的區(qū)別，所有無力償債者都可以依法適用破產(chǎn)制度。英國之所以廢除商人與非商人的區(qū)別，有兩個(gè)重要的原因：第一，商人與非商人的區(qū)分造成陷入債務(wù)危機(jī)的自然人之間極大的不公平?！?570年破產(chǎn)法》實(shí)施之后，破產(chǎn)制度僅僅適用于無力償債的商人，其他陷入債務(wù)危機(jī)的個(gè)人則仍然被置于私人債務(wù)監(jiān)禁制度之下。“破產(chǎn)是犯罪，破產(chǎn)人是罪犯”的觀念在英國法早期歷史上根深蒂固，商人與非商人的區(qū)分更是加劇了這種觀念在實(shí)踐中的固化。法律制度在破產(chǎn)的商人和無力償債的非商人之間的顯著區(qū)別，使得破產(chǎn)人被視為不幸的商人，而無力償債的非商人則任由郡法院監(jiān)禁處置，且被斥責(zé)為不負(fù)責(zé)任的債務(wù)人，這種區(qū)別甚至被看作是某種形式的階級(jí)偏見的佐證。(14)W.Steinmetz(ed.).Private Law and Social Inequality in the Industrial Age.New York:Oxford University Press， 2000,p.485-504.實(shí)踐表明，《1861 年破產(chǎn)法》廢除商人與非商人的區(qū)別之后，對債務(wù)人進(jìn)行監(jiān)禁的問題也相應(yīng)地納入立法者的視野，《1869 年債務(wù)人法》廢除了對債務(wù)人的監(jiān)禁制度，為個(gè)人債務(wù)清理走向文明作出了積極的貢獻(xiàn)。(15)David Milman.Personal Insolvency Law,Regulation and Policy.London:Routledge,2017,p.8.第二，實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)商人與非商人無法截然分開的情形，增加了制度實(shí)施的成本。例如，18世紀(jì)晚期，英國的商人概念外延擴(kuò)大到了絕大多數(shù)技能嫻熟的手工業(yè)者(skilled craftsmen)。有時(shí)候，人們?yōu)榱四軌虺蔀槠飘a(chǎn)制度的適用對象，不惜錯(cuò)誤或者誤導(dǎo)性地描述自己的職業(yè)，商販(dealer)或者叫賣小販(chapman)的概念經(jīng)常被使用，農(nóng)場主(farmer)被明確排除在商人的范疇之外，但歷史上也有過農(nóng)場主破產(chǎn)的記錄。(16)徐陽光：《英國個(gè)人破產(chǎn)與債務(wù)清理制度》，33頁，北京，法律出版社，2020。簡而言之，英國持續(xù)三百多年的商人與非商人區(qū)分立法實(shí)踐，不僅造成法律實(shí)施中如何區(qū)分的困惑，也給個(gè)人破產(chǎn)制度無法涵蓋的非商人帶來極大的不公正。

中國個(gè)人破產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)汲取域外歷史教訓(xùn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，將法律的適用范圍覆蓋至所有自然人，包括從事商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的自然人和純粹的消費(fèi)者。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐中，不僅從事商業(yè)活動(dòng)的自然人(如企業(yè)主)存在強(qiáng)烈的個(gè)人破產(chǎn)需求，消費(fèi)者因?yàn)榧膊　?zāi)難、房貸等原因陷入困境的情形也較為常見，迫切需要個(gè)人破產(chǎn)制度的救濟(jì)?！陡母锓桨浮诽岢觥胺植酵七M(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度”，先解決“企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生的自然人連帶責(zé)任擔(dān)保債務(wù)問題”，然后再“逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度”，這種改革方案可能是考慮到社會(huì)各界對個(gè)人破產(chǎn)制度的接受度而作出的妥協(xié)。個(gè)人破產(chǎn)制度是“幫助企業(yè)經(jīng)營者保證人解除債務(wù)枷鎖、再次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的最基本制度”(17)金春：《個(gè)人破產(chǎn)立法與企業(yè)經(jīng)營者保證責(zé)任問題研究》，載《南大法學(xué)》，2020(2)。，如果不實(shí)行個(gè)人破產(chǎn)制度，在現(xiàn)實(shí)中擔(dān)保鏈條無限循環(huán)的情況下，公司破產(chǎn)難以充分實(shí)施；在合伙企業(yè)合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)投資人對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任的立法規(guī)定之下，缺失個(gè)人破產(chǎn)制度的情形，合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)也沒有辦法真正實(shí)行破產(chǎn)，從而不能形成退出機(jī)制。(18)王利明：《關(guān)于制定我國破產(chǎn)法的若干問題》，載《中國法學(xué)》，2002(5)。然而，《改革方案》區(qū)別商人與非商人并分步驟推進(jìn)的立法路徑，不僅會(huì)增加區(qū)分的司法成本，而且會(huì)產(chǎn)生對市場主體歧視對待的效果。因此，最佳的選擇應(yīng)當(dāng)是采納普遍破產(chǎn)主義，制定適用于所有自然人的個(gè)人破產(chǎn)制度，這樣不僅可以積極回應(yīng)當(dāng)前消費(fèi)借貸膨脹和民事主體普遍商化的現(xiàn)實(shí)，而且還可以降低爭議頗大的商事主體界分標(biāo)準(zhǔn)不一帶來的識(shí)別難度和制度障礙。(19)徐陽光：《個(gè)人破產(chǎn)立法的英國經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《法學(xué)雜志》，2020(7)；李帥：《論我國個(gè)人破產(chǎn)制度的立法進(jìn)路》，載《商業(yè)研究》，2016(3)。

2.《深圳條例》法律效力能否以及如何拓展至其他地區(qū)

深圳率先在國內(nèi)進(jìn)行個(gè)人破產(chǎn)立法的嘗試，對于構(gòu)建完整的現(xiàn)代破產(chǎn)制度和市場退出制度，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的國際一流法治化營商環(huán)境有著重大意義，由此也會(huì)讓深圳進(jìn)一步成為投資的洼地。深圳試點(diǎn)個(gè)人破產(chǎn)制度必然會(huì)引發(fā)地區(qū)公平的問題。實(shí)際上，任何試點(diǎn)改革都會(huì)產(chǎn)生地區(qū)間的公平性問題，對于中國這樣一個(gè)地域遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)差異性較大的大國，試點(diǎn)改革可以在有限范圍內(nèi)探索擬試點(diǎn)制度的利與弊，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，然后決定是否在全國范圍內(nèi)推廣。因此，對于地區(qū)公平性的考量應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為對試點(diǎn)改革利弊的分析。只要我們嚴(yán)格遵循黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的方針，對試點(diǎn)改革的利弊進(jìn)行充分的論證，地區(qū)間的公平性問題則可視為國家改革必然要承受的代價(jià)。

我們認(rèn)為，中央選擇進(jìn)行地區(qū)立法試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是利弊權(quán)衡之后的結(jié)果。中共中央、國務(wù)院于2019年8月發(fā)布的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》指出：“在中央改革頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署下，支持深圳實(shí)施綜合授權(quán)改革試點(diǎn)，以清單式批量申請授權(quán)方式，在要素市場化配置、營商環(huán)境優(yōu)化、城市空間統(tǒng)籌利用等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革、先行先試?！敝泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳2020年10月印發(fā)的《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案(2020-2025年)》明確要求“推進(jìn)破產(chǎn)制度和機(jī)制的綜合配套改革，試行破產(chǎn)預(yù)重整制度，完善自然人破產(chǎn)制度”，其附件《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)首批授權(quán)事項(xiàng)清單》列明“率先試行自然人破產(chǎn)制度，支持制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)相關(guān)規(guī)定”。在中央文件的明確支持下，深圳市人大常委會(huì)制定《深圳條例》，試行個(gè)人破產(chǎn)制度，屬于于法有據(jù)的重大改革。因此，地區(qū)間的公平性問題不影響深圳試點(diǎn)個(gè)人破產(chǎn)制度的正當(dāng)性。

然而，《深圳條例》的效力如何拓展到非試點(diǎn)地區(qū)的問題仍然存在。例如，《深圳條例》規(guī)定的中止執(zhí)行和解除保全措施的效力能否及于深圳以外的地區(qū)？對此，單從《深圳條例》制定機(jī)關(guān)的地位來看，深圳市人大常委會(huì)確實(shí)無法對深圳以外的地區(qū)的司法行為作出規(guī)定。但很顯然，如果《深圳條例》不在非試點(diǎn)地區(qū)發(fā)生效力，則深圳的個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)必然遭遇失敗的結(jié)果，因?yàn)闃O易出現(xiàn)債務(wù)人將財(cái)產(chǎn)保留在其他地區(qū)，然后在深圳啟動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)程序并取得債務(wù)免責(zé)的情形。如果允許這種情形發(fā)生，則《深圳條例》真有可能使深圳成為逃債的“天堂”。解決這個(gè)問題，需要從深圳試點(diǎn)改革的地位來認(rèn)識(shí)。深圳作為中央確定的中國特色社會(huì)主義示范區(qū)，根據(jù)中央的決定啟動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)改革，屬于為國改革，而并非深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)自主決定的本地區(qū)范圍內(nèi)的試點(diǎn)改革?；诖?，我們建議，由全國人大常委會(huì)作出決定，確認(rèn)《深圳條例》的法律效力可以拓展到深圳以外的地區(qū)，以落實(shí)中央提出的“支持制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)相關(guān)規(guī)定”的改革要求。我們注意到，最高人民法院2020年11月4日發(fā)布的《關(guān)于支持和保障深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》第12條規(guī)定：“扎實(shí)開展破產(chǎn)制度改革試點(diǎn)。……率先試行自然人破產(chǎn)制度，建立自然人破產(chǎn)制度司法實(shí)施協(xié)調(diào)保障機(jī)制，全面落實(shí)自然人破產(chǎn)案件裁判在特區(qū)內(nèi)外的法律效力?！逼渲校叭媛鋵?shí)自然人破產(chǎn)案件裁判在特區(qū)內(nèi)外的法律效力”正是針對前述問題而言的，但最高人民法院的要求只能約束全國法院系統(tǒng)的行為，無法對于法院以外的單位(如公安機(jī)關(guān)、檢察院、稅務(wù)局、海關(guān)等)采取的保全措施或強(qiáng)制執(zhí)行措施產(chǎn)生約束力，而企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施表明，這些單位采取的保全措施或執(zhí)行手段的解除才是問題的癥結(jié)所在。因此，由全國人大作為最高立法機(jī)關(guān)對此作出明確的規(guī)定才是解決問題的根本辦法。

此外，考慮到深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)與香港特別行政區(qū)關(guān)系密切，在香港擁有財(cái)產(chǎn)的深圳居民為數(shù)不少，《深圳條例》的實(shí)施還應(yīng)當(dāng)考慮在深圳啟動(dòng)的個(gè)人破產(chǎn)程序能否獲得香港法院承認(rèn)和執(zhí)行的難題，建議國家在制定內(nèi)地與香港特別行政區(qū)商事或破產(chǎn)程序相互承認(rèn)與執(zhí)行的安排中予以考慮，借此為個(gè)人破產(chǎn)中的跨境破產(chǎn)協(xié)作提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、個(gè)人破產(chǎn)的制度初衷與免責(zé)理念

個(gè)人破產(chǎn)立法路徑的明確建立在對個(gè)人破產(chǎn)制度的功能定位基礎(chǔ)上，而功能定位又決定了個(gè)人破產(chǎn)具體規(guī)則的設(shè)計(jì)。王欣新教授指出：“個(gè)人破產(chǎn)立法要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)競爭、鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗、保障生存的立法目的，并通過自由財(cái)產(chǎn)和免責(zé)等個(gè)人破產(chǎn)的特色制度激勵(lì)財(cái)務(wù)失敗的債務(wù)人積極融入社會(huì)、創(chuàng)造財(cái)富，客觀上達(dá)到使各方利害關(guān)系人減少損失或共同受益的效果，同時(shí)促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。”(20)王欣新：《用市場經(jīng)濟(jì)的理念評(píng)價(jià)和指引個(gè)人破產(chǎn)法立法》，載《法律適用》，2019(11)。筆者對此深表贊同，同時(shí)也建議基于歷史和比較法的視野，將個(gè)人破產(chǎn)制度的功能價(jià)值定位聚焦于集體清償與破產(chǎn)免責(zé)這兩個(gè)維度，因?yàn)榍罢呤巧鐣?huì)大眾理解破產(chǎn)法時(shí)最容易忽略的內(nèi)容，后者則是個(gè)人破產(chǎn)制度規(guī)則設(shè)計(jì)的主要難題。

(一)制度初衷：集體清償與按比例分配

目前，大部分支持個(gè)人破產(chǎn)立法和反對個(gè)人破產(chǎn)立法的人士，多少都存在對個(gè)人破產(chǎn)制度功能的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。支持者認(rèn)為，中國制定個(gè)人破產(chǎn)法可以為債務(wù)人提供債務(wù)豁免的機(jī)制，讓債務(wù)人可以卸下包袱、東山再起；反對者則認(rèn)為，個(gè)人破產(chǎn)就是破產(chǎn)免責(zé)，容易給債務(wù)人提供逃廢債務(wù)的合法通道?？陀^而言，這兩種觀點(diǎn)都有一定的道理，但都沒有完整解釋破產(chǎn)制度的重要功能價(jià)值。

個(gè)人破產(chǎn)制度最根本的功能在于集體清償與按比例分配。理解這個(gè)問題，不妨從歷史上最早制定個(gè)人破產(chǎn)成文法的英國開始。英國《1542年破產(chǎn)法》在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境中得以出臺(tái)的一個(gè)重要原因是，英國的普通法未能為債務(wù)追收建立起一套充分有效的制度。在當(dāng)時(shí)的英國法下，債權(quán)人可以根據(jù)資信令狀扣押債務(wù)人的人身或者資產(chǎn)(不能兩者同時(shí)為之)。就扣押資產(chǎn)而言，其指導(dǎo)原則是“先到先得”，這是確定優(yōu)先次序的準(zhǔn)則。普通法上的執(zhí)行程序(例如執(zhí)行令狀或債務(wù)人財(cái)產(chǎn)扣押令)只適用于土地或有形資產(chǎn)的情況，缺乏這類硬資產(chǎn)的債務(wù)人也就成為主要的監(jiān)禁目標(biāo)。當(dāng)時(shí)的債權(quán)人普遍認(rèn)為，國家更感興趣的是看到債務(wù)人被懲罰，而不是為債權(quán)人提供一套有效追收債務(wù)的機(jī)制，不利于良好公共秩序的形成。(21)David Milman.Personal Insolvency Law:Regulation and Policy.London:Routledge,2017,p.8.因此，建立一套債務(wù)人財(cái)產(chǎn)集中管理和債務(wù)集中清理的破產(chǎn)制度成為一種客觀需求?！?542年破產(chǎn)法》并不像很多人想象那樣以為誠實(shí)債務(wù)人提供救濟(jì)為目的，而是以制裁欺詐和不誠實(shí)的債務(wù)人為目的，制裁的手段包括監(jiān)禁和剝奪其所有財(cái)產(chǎn)，如果選擇后種手段，則須遵循按比例分配的原則。正如該法案冗長的序言所言：“各式各樣狡猾的人，從債權(quán)人手中獲得大量的財(cái)物，然后逃跑、藏匿，或者保有自己的房子，不想著清償任何債務(wù)，卻隨心所欲地消耗著從債權(quán)人那里得到的財(cái)物，為了自己的快樂和精致生活，違背了一切理性、公正和良知。大法官應(yīng)當(dāng)有權(quán)依據(jù)本法案，對這些人的人身采取監(jiān)禁措施，或者對其個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行扣押然后出售，以用于對上述債權(quán)人的清償，滿足債權(quán)人的需求，在分配時(shí)，根據(jù)債務(wù)的數(shù)額，在債權(quán)人之間按比例進(jìn)行分配。”(22)徐陽光：《英國個(gè)人破產(chǎn)與債務(wù)清理制度》，27頁，北京，法律出版社，2020。

自1542年開始，英國個(gè)人破產(chǎn)制度在長達(dá)160余年的時(shí)間內(nèi)都是以集體清償與按比例分配為主要目標(biāo)，直到《1705年破產(chǎn)法》才首次確立破產(chǎn)免責(zé)規(guī)則。但我們無法否認(rèn)自1542年至1705年期間英國個(gè)人破產(chǎn)制度發(fā)揮的作用。正如有學(xué)者所言，個(gè)人破產(chǎn)法的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是確保債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)在所有債權(quán)人之間進(jìn)行公平分配(防止債權(quán)人的個(gè)別執(zhí)行、搶先執(zhí)行)；二是防止破產(chǎn)債務(wù)人作出損害債權(quán)人利益的行為(防止債務(wù)人逃廢債務(wù))。通過集體清償?shù)姆绞奖Ｗo(hù)誠實(shí)的債務(wù)人不受其債權(quán)人的侵害，這在某些破產(chǎn)制度中是力求達(dá)到的，但這絕不是破產(chǎn)法律制度的根本特征。(23)Louis Edward Levinthal.“The Early History of Bankruptcy”.University of Pennsylvania Law Review,1918，66(3)：225.我們不能因?yàn)闆]有確立破產(chǎn)免責(zé)制度就否認(rèn)個(gè)人破產(chǎn)制度的價(jià)值。事實(shí)上，在歐洲大陸，受民法典傳統(tǒng)中“普遍責(zé)任財(cái)產(chǎn)”原則的影響，大多數(shù)國家對待免責(zé)立法的態(tài)度都十分保守，直到20世紀(jì)才開始逐漸采納破產(chǎn)免責(zé)主義。(24)Jason Kilborn.“Twenty-Five Years of Consumer Bankruptcy in Continental Europe:Internalizing Negative Externalities and Humanizing Justice in Denmark”.INSOL International Insolvency Review，2009，18:155.因此，從歷史和比較法的視角考察，破產(chǎn)程序的本質(zhì)在于對債務(wù)人非豁免財(cái)產(chǎn)的收集、清理，并以公平方式向債權(quán)人進(jìn)行分配(25)查爾斯·J. 泰步：《美國破產(chǎn)法新論》，1044頁，北京，中國政法大學(xué)出版社，2017。，個(gè)人破產(chǎn)制度集體清償和按比例分配，是較之于破產(chǎn)免責(zé)更為悠久、更為根本的價(jià)值追求，這也是破產(chǎn)制度區(qū)別于執(zhí)行制度的根本所在。

基于以上分析，我們認(rèn)為，中國個(gè)人破產(chǎn)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)特別注意以下三點(diǎn)：

首先，不能以破產(chǎn)免責(zé)作為個(gè)人破產(chǎn)立法的唯一追求。通過破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)債權(quán)債務(wù)的公平清償，雖然大多數(shù)情況下都無法百分百清償，但可以避免個(gè)別債權(quán)人“先下手為強(qiáng)”，防止哄搶財(cái)產(chǎn)甚至暴力追債等亂象。我國現(xiàn)行執(zhí)行程序中的參與分配制度，一定程度上彌補(bǔ)了個(gè)人破產(chǎn)制度的缺失，但參與分配程序中的公平清償，無論是從參與的主體還是從可分配的財(cái)產(chǎn)等方面來看，都只是有限的公平，迫切需要以個(gè)人破產(chǎn)制度來取代參與分配制度。民間出現(xiàn)的債務(wù)催收極端案例表明，中國民間潛在的債務(wù)問題以及個(gè)人破產(chǎn)和債務(wù)催收法制的缺失有可能在未來引發(fā)越來越多暴力糾紛和社會(huì)矛盾，迫切需要通過個(gè)人破產(chǎn)制度來應(yīng)對。由此也可以看出，債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序，在集體清償和按比例分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)之后，即便最終未能獲得破產(chǎn)免責(zé)，也不能因此懷疑甚至否定該破產(chǎn)程序在其中發(fā)揮的作用。

其次，不能將可能存在欺詐情形的債務(wù)人阻擋在破產(chǎn)程序之外。對于轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、隱匿財(cái)產(chǎn)的債務(wù)人，如果具備了破產(chǎn)原因，也應(yīng)當(dāng)允許其進(jìn)入破產(chǎn)程序，然后通過破產(chǎn)撤銷權(quán)、無效行為制度等手段打擊逃廢債務(wù)的債務(wù)人，并且可以在集體清償和按比例分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)之后，不批準(zhǔn)債務(wù)人免責(zé)。在企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施的過程中，出現(xiàn)了一些將此類債務(wù)人排除在破產(chǎn)程序之外的做法，更有在啟動(dòng)了破產(chǎn)程序之后，發(fā)現(xiàn)債務(wù)人有欺詐情形之后再駁回破產(chǎn)申請的個(gè)案。這種做法將債務(wù)清償問題推給社會(huì)，并讓搶先執(zhí)行、暴力催債行為愈演愈烈?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于正確審理企業(yè)破產(chǎn)案件為維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序提供司法保障若干問題的意見》(法發(fā)〔2009〕36 號(hào))規(guī)定：“對于已經(jīng)出現(xiàn)破產(chǎn)原因的企業(yè)，人民法院要依法受理符合條件的破產(chǎn)清算申請，通過破產(chǎn)清算程序使其從市場中有序退出。對于雖有借破產(chǎn)逃廢債務(wù)可能但符合破產(chǎn)清算申請受理?xiàng)l件的非誠信企業(yè)，也要將其納入到法定的破產(chǎn)清算程序中，通過撤銷和否定其不當(dāng)處置財(cái)產(chǎn)行為，以及追究出資人等相關(guān)主體責(zé)任的方式，使其借破產(chǎn)逃廢債務(wù)的目的落空，剝奪其市場主體資格。”這是一種正確的司法邏輯。筆者注意到，《深圳條例》第14條將“申請人基于轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、惡意逃避債務(wù)、損害他人信譽(yù)等不正當(dāng)目的申請破產(chǎn)”列入不予受理破產(chǎn)申請的情形，已經(jīng)受理但尚未宣告破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回申請。筆者認(rèn)為，該項(xiàng)規(guī)定有待商榷，不符合前述司法政策確立的司法邏輯，也不利于個(gè)人破產(chǎn)制度功能價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。

最后，集體清償與按比例分配是“一體兩面”，也是破產(chǎn)程序區(qū)別于執(zhí)行程序的關(guān)鍵所在。有學(xué)者早就敏銳地指出：“按照民法通則的精神，不論債的發(fā)生原因和時(shí)間先后,各債權(quán)人都有平等受償?shù)臋?quán)利。然而，采取正常的民事訴訟程序就會(huì)產(chǎn)生不平等的清償結(jié)果。先告者先受理，往往也是將已執(zhí)行款給付已判決的債權(quán)人，其他債權(quán)人不能得到清償，未能保護(hù)其他債權(quán)人的合法利益?！?26)徐明、李志一：《建立〈公民個(gè)人破產(chǎn)法〉之我見》，載《法學(xué)》，1990(4)。這種從債權(quán)平等受償?shù)慕嵌葋碚撟C個(gè)人破產(chǎn)立法的必要性，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到個(gè)人破產(chǎn)制度的根本屬性，也反映出合理界分執(zhí)行與破產(chǎn)程序的重要現(xiàn)實(shí)意義。簡言之，執(zhí)行程序建立在債務(wù)人有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的基礎(chǔ)上，貫徹普通債權(quán)“先到先得”的清償原則；破產(chǎn)程序建立在債務(wù)人無法清償全部債務(wù)或明顯缺乏清償能力的基礎(chǔ)上，貫徹普通債權(quán)平等受償原則。執(zhí)行與破產(chǎn)的銜接發(fā)生在債務(wù)人無(足額)財(cái)產(chǎn)可供清償?shù)臅r(shí)候，普通債權(quán)的清償原則也因此由“先到先得”轉(zhuǎn)入平等受償。(27)徐陽光：《執(zhí)行與破產(chǎn)之功能界分與制度銜接》，載《法律適用》，2017(11)。在個(gè)人破產(chǎn)制度中，必須堅(jiān)持以按比例分配為基本原則，這也是現(xiàn)代破產(chǎn)制度財(cái)產(chǎn)分配的核心原則。(28)See Kristin van Zwieten. Goode on Principles of Corporate Insolvency Law. 5th student edition.London:Sweet & Maxwell,2018,pp.9-10.一方面，任何意欲打破按比例分配原則以獲得優(yōu)先清償?shù)膫鶛?quán)，除有特定財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的債權(quán)之外，都必須有法律的明確規(guī)定，司法個(gè)案中基于所謂的利益平衡或者以社會(huì)穩(wěn)定名義而裁量認(rèn)定某類債權(quán)獲得優(yōu)先清償順位，都應(yīng)當(dāng)視為是對按比例分配原則的破壞。另一方面，立法規(guī)定任何一類債權(quán)可以獲得優(yōu)先清償順位，都必須有充足的論證理由，而且原則上應(yīng)當(dāng)由破產(chǎn)法本身來完成這種立法任務(wù)，按比例分配原則與債權(quán)優(yōu)先清償必須在這種張力中得到約束和實(shí)現(xiàn)平衡。

(二)拯救理念：破產(chǎn)免責(zé)與全新開始

現(xiàn)代個(gè)人破產(chǎn)制度中的破產(chǎn)拯救理念日益凸顯，代表性的制度設(shè)計(jì)就是破產(chǎn)免責(zé)。歷史上第一次規(guī)定破產(chǎn)免責(zé)的是英國《1705年破產(chǎn)法》，被宣告破產(chǎn)的人交出財(cái)產(chǎn)之后，允許他們從財(cái)產(chǎn)中支付必要的生活費(fèi)用(allowance for maintenance)，更為重要的是，批準(zhǔn)免除他們在破產(chǎn)程序啟動(dòng)時(shí)仍然欠付且在破產(chǎn)程序中未能清償?shù)膫鶆?wù)，此即現(xiàn)代個(gè)人破產(chǎn)制度所必備的破產(chǎn)免責(zé)制度(discharge)。免責(zé)制度之所以出現(xiàn)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的人們逐漸認(rèn)識(shí)到，在許多情況下，破產(chǎn)人可能是令人憐憫的對象，而對債務(wù)人的無限制的監(jiān)禁根本無法補(bǔ)償債權(quán)人的損失。(29)徐陽光：《英國個(gè)人破產(chǎn)與債務(wù)清理制度》，31頁，北京，法律出版社，2020。隨著免責(zé)制度的引入，英國法律具備了現(xiàn)代破產(chǎn)制度的所有要素。后續(xù)的破產(chǎn)法發(fā)展歷史主要是關(guān)于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理問題，立法者腦海中的問題集中在，究竟應(yīng)當(dāng)由國家還是債權(quán)人來主導(dǎo)破產(chǎn)程序。(30)Louis Edward Levinthal.“The Early History of English Bankruptcy”.University of Pennsylvania Law Review,1918，66(3)：225.

免責(zé)制度現(xiàn)已成為個(gè)人破產(chǎn)制度的標(biāo)配。世界銀行的專項(xiàng)報(bào)告指出，為“誠實(shí)而不幸”的債務(wù)人提供救濟(jì)可能是個(gè)人破產(chǎn)制度長期以來更為顯見的主要目標(biāo)，免責(zé)也因此成為現(xiàn)代個(gè)人破產(chǎn)制度的最顯著特征之一。如果一國破產(chǎn)法不包括債務(wù)免責(zé)，或者使得債務(wù)免責(zé)相當(dāng)困難，即使有破產(chǎn)程序可供使用，消費(fèi)者個(gè)人也很少申請破產(chǎn)程序。(31)Insolvency and Creditor and Debtor Regimes Task Force.Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons.World Bank working paper(2014),para.70,359,available at https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/17606.在美國，如果破產(chǎn)法沒有可自由獲得的免責(zé)，這似乎是不可想象的事情(32)Charles Jordan Tabb.“The History Evolution of the Bankruptcy Discharge”.American Bankruptcy Law Journal,1991,65:325.，為個(gè)人債務(wù)人提供一個(gè)“全新開始”(fresh start)的社會(huì)效用深深植根于其破產(chǎn)法之中(33)Michael Sousa.“The Principle of Consumer Utility:A Contemporary Theory of the Bankruptcy Discharge”.Kansas Law Review,2010，58(3):553，588.，這不僅關(guān)乎債務(wù)人重新站起來，更是關(guān)系到社會(huì)整體福祉，因?yàn)椤吧鐣?huì)利益將由此得到增進(jìn)”，而“讓債務(wù)永恒化的權(quán)力不會(huì)給債權(quán)人帶來任何好處”。(34)Charles Warren.Bankruptcy in United States History.Cambridge,Mass.:Harvard University Press,1935,p.67.

中國個(gè)人破產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)引入破產(chǎn)免責(zé)制度，并且認(rèn)真研究免責(zé)制度的理論基礎(chǔ)和技術(shù)規(guī)范。《深圳條例》的出臺(tái)告訴我們，破產(chǎn)免責(zé)制度設(shè)計(jì)將是我國個(gè)人破產(chǎn)立法中的重大疑難問題，必須認(rèn)真對待。

首先，正確理解破產(chǎn)免責(zé)的含義?！懊庳?zé)制度產(chǎn)生之前,破產(chǎn)主要是作為債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)的工具和手段存在的，旨在最大限度地發(fā)掘債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)；免責(zé)制度出現(xiàn)之后，破產(chǎn)程序的推動(dòng)主要依靠債務(wù)人基于免責(zé)可能獲得的經(jīng)濟(jì)利益?！?35)韓長?。骸镀飘a(chǎn)理念的立法演變與破產(chǎn)程序的驅(qū)動(dòng)機(jī)制》，載《法律科學(xué)》，2002(4)。不少人習(xí)慣于將個(gè)人破產(chǎn)與破產(chǎn)免責(zé)相提并論，并將個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)等同于債務(wù)豁免。實(shí)際上，個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)最初的歷史形態(tài)是以財(cái)產(chǎn)豁免的形式出現(xiàn)的，其淵源是古羅馬的立法。債務(wù)豁免則是18世紀(jì)的產(chǎn)物，又可分為債權(quán)人多數(shù)決之下的債務(wù)免除和立法規(guī)定或司法批準(zhǔn)之下的債務(wù)免除，前者以合意免責(zé)的樣態(tài)出現(xiàn)，后者則以清算免責(zé)的形式存在。因此，個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)事實(shí)上是由財(cái)產(chǎn)豁免、合意免責(zé)、清算免責(zé)等多方面構(gòu)成的體系化的制度，現(xiàn)實(shí)中將破產(chǎn)免責(zé)簡單等同于債務(wù)的豁免是一種片面的認(rèn)識(shí)。

其次，認(rèn)真研究破產(chǎn)免責(zé)的理論基礎(chǔ)。破產(chǎn)免責(zé)制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)演進(jìn)乃至政治上意識(shí)形態(tài)的變遷有密切的關(guān)聯(lián)(36)許德風(fēng)：《論個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)制度》，載《中外法學(xué)》，2011(4)。，雖然現(xiàn)代各國破產(chǎn)法紛紛確立了免責(zé)制度，但卻面臨該制度本身合憲性與否的質(zhì)疑。(37)丁燕：《破產(chǎn)免責(zé)制度的合憲性考察》，載《中國法律評(píng)論》，2020(6)。為此，有關(guān)破產(chǎn)免責(zé)正當(dāng)性的理論也不斷出現(xiàn)，主要包括債務(wù)人合作理論、人道主義理論和社會(huì)效用理論。任何國家的破產(chǎn)免責(zé)制度設(shè)計(jì)都是多元理論影響的結(jié)果。債務(wù)人合作理論認(rèn)為，免責(zé)是擺在債務(wù)人面前的誘惑，誘使債務(wù)人在破產(chǎn)案件中與受托人、債權(quán)人就債務(wù)人資產(chǎn)的定位、收集和清算進(jìn)行合作。如果債務(wù)人合作，就準(zhǔn)予免責(zé)；如果不合作，則不予免責(zé)。(38)See Philip Shuchman.“An Attempt at a Philosophy of Bankruptcy”.UCLA Law Review,1973,21(1):403,421.據(jù)此，免責(zé)可以引導(dǎo)或誘導(dǎo)債務(wù)人減少欺詐或不誠信行為，在破產(chǎn)程序中努力配合法院和管理人的工作，因?yàn)樗麄冎肋@才是通向獲得免責(zé)待遇的正確路徑，否則，一旦被認(rèn)定為不誠實(shí)的債務(wù)人，即便在自動(dòng)免責(zé)的國家，也會(huì)被施加破產(chǎn)限制令。這就是“胡蘿卜”與“大棒”共同作用的結(jié)果。人道主義理論認(rèn)為，對被債務(wù)淹沒的個(gè)人的仁慈是破產(chǎn)免責(zé)的正當(dāng)理由，把“無可救藥”的負(fù)債人從債務(wù)中解救出來是人道主義的必然要求。而且，將債務(wù)人從這些債務(wù)中解脫出來有助于恢復(fù)債務(wù)人的自我價(jià)值感，而社會(huì)亦可以從債務(wù)人的自我價(jià)值恢復(fù)中獲益。(39)Michael Sousa.“The Principle of Consumer Utility:A Contemporary Theory of the Bankruptcy Discharge”.Kansas Law Review,2010，58(3):553，588.因此，基于人道主義的個(gè)人破產(chǎn)制度設(shè)計(jì)可以保護(hù)債務(wù)人的生存權(quán)和人格尊嚴(yán)權(quán)，具體體現(xiàn)在自由財(cái)產(chǎn)的范圍界定和免責(zé)例外情形的列舉等技術(shù)層面。社會(huì)效用理論將個(gè)人破產(chǎn)制度置于社會(huì)整體利益的范疇考察，認(rèn)為給予絕望的債務(wù)人免責(zé)對社會(huì)普遍有利，而不只是在特定情況下對債權(quán)人有利。(40)Thomas H.Jackson.The Logic and Limits of Bankruptcy Law.Cambridge,Mass.:Harvard University Press,1986,p.243-248.一方面，把債務(wù)人從過去的債務(wù)中解脫出來，鼓勵(lì)債務(wù)人恢復(fù)為商業(yè)社會(huì)中“有生產(chǎn)力的成員”；相反，在債務(wù)的重壓下，債務(wù)人工作的動(dòng)力應(yīng)該更小，因?yàn)樗膫鶛?quán)人可以通過諸如扣押之類的催收努力來拿走其工作的收益。(41)Charles Jordan Tabb.“The Scope of the Fresh Start in Bankruptcy:Collateral Conversions and the Dischargeability Debate”.George Washington Law Review,1990,59(1):94.美國聯(lián)邦最高法院的司法判例指出，破產(chǎn)法的一個(gè)基本目標(biāo)就是“把誠實(shí)的債務(wù)人從沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)中解脫出來，讓他重新開始，免除因生意上的不幸而產(chǎn)生的義務(wù)和責(zé)任”(42)Williams v.U.S.Fidelity & G.Co.,236 U.S.549,554-555.。 這一目標(biāo)既關(guān)乎私人利益，也關(guān)乎公共利益，因?yàn)樗o“誠實(shí)而不幸”但又愿意交出自己破產(chǎn)時(shí)擁有的財(cái)產(chǎn)用于破產(chǎn)分配的債務(wù)人一個(gè)生活機(jī)會(huì)，一個(gè)不受先前債務(wù)的壓力和挫折約束的新的生活機(jī)會(huì)，一個(gè)未來努力的明確方向。(43)Local Loan Co.v.Hunt.292 U.S.234(54 S.Ct.695,78 L.Ed.1230).此外，從更廣泛的層面考察，社會(huì)效用理論還表現(xiàn)在對風(fēng)險(xiǎn)投資環(huán)境的塑造層面。個(gè)人破產(chǎn)法對于企業(yè)家越寬容，相當(dāng)于給予其額外的保險(xiǎn)，企業(yè)家從事風(fēng)險(xiǎn)性投資活動(dòng)的意愿就會(huì)越高；反之，個(gè)人破產(chǎn)法對于企業(yè)家的失敗越嚴(yán)苛，企業(yè)家也就越不敢于冒險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)投資的需求當(dāng)然也就越低。(44)齊礪杰：《個(gè)人破產(chǎn)的金融維度》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019(4)。因此，基于社會(huì)效用理論的個(gè)人破產(chǎn)制度，立法目的并非基于特定債權(quán)人和債務(wù)人孤立的收益，而是基于更廣泛的社會(huì)收益，這對于我們正確認(rèn)識(shí)個(gè)人破產(chǎn)制度的功能價(jià)值具有十分重要的意義。

破產(chǎn)免責(zé)讓個(gè)人破產(chǎn)制度融入破產(chǎn)拯救的理念，也為個(gè)人破產(chǎn)立法帶來技術(shù)層面的挑戰(zhàn)。美國學(xué)者道格拉斯·貝爾德教授指出：“規(guī)范個(gè)人破產(chǎn)的法律很復(fù)雜，不是因?yàn)榘讣旧?。再次重申，個(gè)人破產(chǎn)的案件很簡單，也不怎么耗費(fèi)司法資源，其復(fù)雜性在于必須用某種方法將誠實(shí)而不幸的債務(wù)人和濫用破產(chǎn)程序的人區(qū)分開來?！?45)道格拉斯·G.貝爾德：《美國破產(chǎn)法精要》，34頁，北京，法律出版社，2020。事實(shí)上，現(xiàn)代個(gè)人破產(chǎn)立法都是諸多理論綜合影響的結(jié)果，我們在確立免責(zé)制度時(shí)，也需要綜合多種學(xué)說理論，并與中國的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情結(jié)合起來，方可設(shè)計(jì)出符合中國國情的破產(chǎn)免責(zé)制度?？紤]到中國的社會(huì)誠信狀況以及“欠債還錢天經(jīng)地義”傳統(tǒng)觀念的影響，再加上調(diào)查債務(wù)人欺詐和識(shí)別“誠實(shí)而不幸的債務(wù)人”所需要的制度手段和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)欠缺，我們一方面應(yīng)當(dāng)基于債務(wù)人合作理論，選擇許可免責(zé)的立法例，并建立嚴(yán)格的破產(chǎn)限制措施，發(fā)揮“胡蘿卜”與“大棒”的雙重作用；另一方面，應(yīng)當(dāng)融入人道主義理論和社會(huì)效用理論，在個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)的例外情形設(shè)計(jì)方面把握寬嚴(yán)之度，以防止免責(zé)制度阻礙個(gè)人破產(chǎn)制度充分發(fā)揮“鼓勵(lì)創(chuàng)新，寬容失敗”和賦予債務(wù)人“全新開始”的功能價(jià)值，真正讓個(gè)人破產(chǎn)立法“逐步實(shí)現(xiàn)對個(gè)人債務(wù)人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)由低到高的保護(hù)”(46)殷慧芬：《個(gè)人破產(chǎn)立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和基本理念》，載《法律適用》，2019 (11)。。

最后，正確對待破產(chǎn)免責(zé)與“逃廢債”的關(guān)系。在我國，反對個(gè)人破產(chǎn)立法者的最大擔(dān)憂是破產(chǎn)制度的實(shí)施可能使個(gè)人債務(wù)得以合法免除，從而使個(gè)人更容易利用破產(chǎn)制度去隱匿財(cái)產(chǎn)以逃避債務(wù)。誠然，我們無法保證個(gè)人破產(chǎn)制度實(shí)施過程中不會(huì)出現(xiàn)逃廢債務(wù)的情形，但正如學(xué)者所言，允許個(gè)人破產(chǎn)與其惡意逃避債務(wù)的行為并無必然聯(lián)系，沒有破產(chǎn)能力的債務(wù)人，同樣存在著故意轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)或通過不正當(dāng)?shù)南M(fèi)等方式以逃避應(yīng)當(dāng)履行債務(wù)的情形；而對于享有破產(chǎn)能力的法人，也并非不存在破產(chǎn)前轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)以減少或逃避清償債務(wù)的行為。這種逃避債務(wù)現(xiàn)象的產(chǎn)生，實(shí)際上是破產(chǎn)制度及相關(guān)法律不完善的后果，并不因破產(chǎn)主體而有所不同。(47)秦守勤：《對我國個(gè)人破產(chǎn)的法哲學(xué)思考》，載《江西省團(tuán)校學(xué)報(bào)》，2003(2)。從另一個(gè)角度分析，現(xiàn)代個(gè)人破產(chǎn)制度規(guī)定了破產(chǎn)撤銷權(quán)、無效行為制度、失權(quán)與復(fù)權(quán)制度，這些都是打擊債務(wù)人逃廢債行為的有力“武器”，而且是民事強(qiáng)制執(zhí)行制度無法擁有的“武器”。此外，大多數(shù)國家都將一定期限內(nèi)(如美國為8年、日本為7年)的二次破產(chǎn)作為拒絕免責(zé)的情形，這也可以起到防止借破產(chǎn)逃債的效果。需要注意的是，《深圳條例》第14條規(guī)定“債務(wù)人依照本條例免除未清償債務(wù)未超過八年的”屬于法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理破產(chǎn)申請的情形。該規(guī)定雖然對于防范個(gè)人借破產(chǎn)逃廢債務(wù)具有一定的作用，但與國際上普遍的立法經(jīng)驗(yàn)不相符，更為重要的是，阻止此類債務(wù)人再次進(jìn)入破產(chǎn)程序，不利于發(fā)揮個(gè)人破產(chǎn)制度集體清償與按比例分配作用的發(fā)揮，減損了個(gè)人破產(chǎn)制度的價(jià)值。

三、個(gè)人破產(chǎn)的機(jī)構(gòu)管理與公眾監(jiān)督

對于個(gè)人破產(chǎn)立法的路徑選擇和功能價(jià)值的認(rèn)識(shí)，可以為個(gè)人破產(chǎn)規(guī)則的設(shè)計(jì)提供指引，但個(gè)人破產(chǎn)制度的高效公正實(shí)施還需要完善的管理體系做保障。我國企業(yè)破產(chǎn)制度實(shí)施的實(shí)踐表明，破產(chǎn)案件的辦理，除了需要司法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)之外，還離不開政府部門的支持和公眾的監(jiān)督。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和營商環(huán)境優(yōu)化建設(shè)的背景下，最高人民法院和有關(guān)政府部門高度重視破產(chǎn)案件辦理體系和制度機(jī)制的建立健全。國家發(fā)展改革委、最高人民法院等單位聯(lián)合發(fā)布的《改革方案》明確要求“加強(qiáng)司法與行政協(xié)調(diào)配合”“加強(qiáng)司法能力及中介機(jī)構(gòu)建設(shè)”。我國很多地方都建立起了破產(chǎn)案件府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制：溫州發(fā)布了《在個(gè)人債務(wù)集中清理工作中探索建立公職管理人制度的府院聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》；深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)則通過制定《深圳條例》，設(shè)立深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署，對標(biāo)國際先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體，在國內(nèi)首次確立“法院裁判+機(jī)構(gòu)管理+管理人執(zhí)行+公眾監(jiān)督”四位一體的破產(chǎn)辦理體系，力爭實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)辦理“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的常態(tài)化，推動(dòng)破產(chǎn)審判權(quán)和破產(chǎn)事務(wù)管理權(quán)“兩權(quán)”分離，為完善市場主體拯救和退出制度積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。鑒于最高人民法院已經(jīng)在全國各地法院組建了近百家清算與破產(chǎn)審判庭，在深圳、上海、北京、重慶等地批準(zhǔn)設(shè)立了14家破產(chǎn)法庭，破產(chǎn)審判的專業(yè)化、專門化建設(shè)取得了明顯的成效，而且未來發(fā)展的思路非常明確。與此同時(shí)，全國各地組建了上百家破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)，破產(chǎn)管理人的監(jiān)督管理和自律管理機(jī)制日趨完善。因此，本文不準(zhǔn)備討論法院裁判和管理人執(zhí)行的問題，而是重點(diǎn)對機(jī)構(gòu)管理和公眾監(jiān)督進(jìn)行分析。

(一)機(jī)構(gòu)管理：設(shè)置破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)

《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)破產(chǎn)法立法指南》(下文簡稱《立法指南》)指出：“破產(chǎn)法是整個(gè)商事法律制度的一部分，它的正確適用不僅嚴(yán)重依賴于一個(gè)發(fā)展成熟的商事法律制度，而且也依賴于一個(gè)發(fā)展良好的法律行政體制框架。因此，在制定或改革破產(chǎn)法方面，所做的選擇必須與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的能力密切相關(guān)。只有當(dāng)法院和負(fù)責(zé)執(zhí)行破產(chǎn)制度的官員有必要的能力向破產(chǎn)制度的受益者提供最有效、最及時(shí)和最公平的結(jié)果時(shí)，破產(chǎn)制度才會(huì)行之有效。如果尚不具備這種制度能力，可取的做法是，在破產(chǎn)法改革的同時(shí)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，在建立和維持必要的體制框架的成本與提供一個(gè)有效率、起作用和公眾信賴的制度益處之間進(jìn)行權(quán)衡。”(48)UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law,New York,2006,p.33.《立法指南》一方面強(qiáng)調(diào)了破產(chǎn)制度中機(jī)構(gòu)管理的地位和作用，另一方面也指出機(jī)構(gòu)并不只是法院，還包括負(fù)責(zé)執(zhí)行破產(chǎn)制度的政府官員。

在我國，因?yàn)槠髽I(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的是法院主導(dǎo)下的司法程序，人民習(xí)慣性認(rèn)為破產(chǎn)法就是法院職權(quán)內(nèi)的事情，與政府部門無關(guān)。在世界銀行營商環(huán)境評(píng)估中，“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)位列十大一級(jí)指標(biāo)，很多具體指標(biāo)的提升都離不開政府部門的大力支持，因此，各地近年來紛紛建立起破產(chǎn)審判府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效地推動(dòng)了破產(chǎn)法的市場化、法治化實(shí)施。事實(shí)上，破產(chǎn)案件的辦理本就不是法院一家所能完成的任務(wù)，尤其是在我國破產(chǎn)配套立法和制度不健全的情況下，政府部門主動(dòng)作為，協(xié)助法院辦理破產(chǎn)案件，顯得尤為重要。即便是在法治發(fā)達(dá)的英美等國，也都設(shè)置有專門的破產(chǎn)行政管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)最為重要的職責(zé)就是參與個(gè)人破產(chǎn)案件的辦理。因此，在我國企業(yè)破產(chǎn)法修改和個(gè)人破產(chǎn)立法過程中，設(shè)置破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的呼聲較高，《深圳條例》采納了這一建議，在第6條明確規(guī)定設(shè)立“破產(chǎn)事務(wù)管理部門”，具有開創(chuàng)意義。但從構(gòu)建全國性的個(gè)人破產(chǎn)制度而言，仍然有很多關(guān)于設(shè)置破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的重要問題需要研究。

首先，正確認(rèn)識(shí)設(shè)置破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的正當(dāng)性?，F(xiàn)代國家紛紛確立個(gè)人破產(chǎn)制度，以公權(quán)力介入債權(quán)債務(wù)關(guān)系，一個(gè)重要的原因在于，他們認(rèn)識(shí)到，個(gè)人破產(chǎn)問題不僅是一個(gè)法律問題，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。正如英國著名的“科克報(bào)告”(Cork report)所言，制定一部良好的破產(chǎn)法，旨在“認(rèn)識(shí)到我們生活的這個(gè)世界和財(cái)富的創(chuàng)造依賴于一個(gè)建立在信用基礎(chǔ)上的制度體系，相應(yīng)地，這樣一個(gè)制度體系需要有破產(chǎn)程序來應(yīng)對它的損失”“認(rèn)識(shí)到破產(chǎn)并不是只影響到債務(wù)人和債權(quán)人的利益，也影響到其他社會(huì)利益或者社會(huì)中其他組織的利益，應(yīng)當(dāng)確保這些公共利益受到認(rèn)可和保障”。(49)Kenneth Cork(chairman).Bankruptcy:Interim Report of the Insolvency Law Review Committee.Cmnd.7968,1980.關(guān)于破產(chǎn)免責(zé)的社會(huì)效用理論告訴我們，如果對處于債務(wù)困境中的個(gè)人不予關(guān)注和救濟(jì)，這些債務(wù)人將永遠(yuǎn)走不出困境，不僅喪失了東山再起的機(jī)會(huì)，無法恢復(fù)為有活力的社會(huì)成員創(chuàng)造新的價(jià)值，而且極有可能成為在生活上需要國家救濟(jì)的對象，嚴(yán)重者還可能出現(xiàn)違法犯罪的情形以至于淪為反社會(huì)分子。因此，國家，而非僅僅是司法機(jī)關(guān)，負(fù)有關(guān)注和拯救問題債務(wù)人的使命。在個(gè)人破產(chǎn)程序中，除了債權(quán)爭議解決和破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配等應(yīng)屬司法管轄的事項(xiàng)之外，更有管理人監(jiān)督管理、破產(chǎn)限制措施的落實(shí)、個(gè)人信用修復(fù)等很多管理性事項(xiàng)。對于后者，設(shè)置專門的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)不僅可以從法院剝離本不屬于司法裁判范疇的事項(xiàng)，更是可以實(shí)現(xiàn)對管理性事項(xiàng)的高效率和專業(yè)化的管理，提高破產(chǎn)辦理的整體效率。

其次，恰當(dāng)界定破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。如何界定破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，恐怕是立法層面最為關(guān)鍵的技術(shù)問題。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，英國、美國、德國、俄羅斯、新加坡等國家以及我國香港特別行政區(qū)都設(shè)有破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，但對個(gè)人破產(chǎn)而言，政府介入最深的當(dāng)屬英國。英國破產(chǎn)服務(wù)局作為英國政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，隸屬于英國商業(yè)能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部，內(nèi)設(shè)法律服務(wù)處、調(diào)查與執(zhí)行小組、刑事執(zhí)法小組、破產(chǎn)從業(yè)者監(jiān)管小組等機(jī)構(gòu)，旨在通過支持那些陷入財(cái)務(wù)困境的人、處理金融違規(guī)行為和實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益最大化，來幫助提振經(jīng)濟(jì)信心。(50)徐陽光：《英國個(gè)人破產(chǎn)與債務(wù)清理制度》，63頁，北京，法律出版社，2020。破產(chǎn)服務(wù)局的職責(zé)范圍非常廣泛，宏觀層面包括：對破產(chǎn)法實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤調(diào)研并及時(shí)提出評(píng)估報(bào)告和修法建議；對破產(chǎn)從業(yè)者進(jìn)行監(jiān)督管理并不斷調(diào)整管理架構(gòu)；為公眾提供個(gè)人破產(chǎn)信息登記查詢服務(wù)，及時(shí)發(fā)布全國各地的破產(chǎn)案件數(shù)據(jù)。微觀層面的職責(zé)主要包括：在個(gè)案中派出官方接管人以破產(chǎn)管理人的身份參與到破產(chǎn)程序中；對債務(wù)人的欺詐交易進(jìn)行調(diào)查，并對破產(chǎn)限制令的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督等。英國的經(jīng)驗(yàn)為其他很多國家和地區(qū)的個(gè)人破產(chǎn)立法所借鑒，我國學(xué)界也對英國破產(chǎn)服務(wù)局的職責(zé)進(jìn)行了歸納總結(jié)。(51)李曙光：《兩套機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)助力經(jīng)濟(jì)解困——關(guān)于成立金融國資委和破產(chǎn)管理局的設(shè)想》，載《國家智庫》，2010(1)；肖惠娜：《香港破產(chǎn)管理署的制度研究及啟示》，載徐陽光、張婷主編：《破產(chǎn)法茶座》，第3卷，183-184頁，北京，法律出版社，2019。然而，英國政府參與個(gè)人破產(chǎn)程序的職責(zé)并不滿足于此。英國在2007年修改立法，創(chuàng)設(shè)了債務(wù)紓緩程序以作為破產(chǎn)清算程序的替代機(jī)制，具體是指符合條件的債務(wù)人可以申請獲得債務(wù)紓緩令(Debt Relief Order)，在一定期限(通常為12個(gè)月)結(jié)束后則可以勾銷其未能清償?shù)膫鶆?wù)。這是一種低成本、高效率的行政管理程序，不需要法院頒發(fā)令狀，由破產(chǎn)服務(wù)局頒發(fā)債務(wù)紓緩令，并聯(lián)合專業(yè)的債務(wù)咨詢管理機(jī)構(gòu)來實(shí)施。(52)UK Tribunals，Courts and Enforcement Act 2007,part 5,Chapter 3.不僅如此，英國修改后的《1986年破產(chǎn)法》第263條規(guī)定，自2016年4月6日起，所有債務(wù)人提出的破產(chǎn)清算申請(bankruptcy application)，不再向法院提出，而是通過破產(chǎn)服務(wù)局提供的專門網(wǎng)站入口提交申請。對于債務(wù)人提出的申請，統(tǒng)一由政府部門任命的審裁員(Adjudicator)來進(jìn)行審查，并作出是否頒發(fā)破產(chǎn)令的決定。英國立法認(rèn)為，債務(wù)人自行申請破產(chǎn)，一般都沒有什么爭議性事項(xiàng)需要法院做裁決，一律由政府承擔(dān)個(gè)人破產(chǎn)管理工作，進(jìn)一步將法院在破產(chǎn)程序中的作用限定為爭議性事項(xiàng)的解決。

域外破產(chǎn)管理實(shí)踐告訴我們，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的界定，并不存在普適性的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身國情作出妥當(dāng)?shù)陌才拧！渡钲跅l例》的一個(gè)重大亮點(diǎn)就是明確規(guī)定了破產(chǎn)事務(wù)管理部門，并在第155條規(guī)定：“市破產(chǎn)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：(一)確定管理人資質(zhì)，建立管理人名冊；(二)依照本條例第十八條規(guī)定提出管理人人選；(三)管理、監(jiān)督管理人履行職責(zé)；(四)提供破產(chǎn)事務(wù)咨詢和援助服務(wù)；(五)協(xié)助調(diào)查破產(chǎn)欺詐和相關(guān)違法行為；(六)實(shí)施破產(chǎn)信息登記和信息公開制度；(七)建立完善政府各相關(guān)部門辦理破產(chǎn)事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制；(八)其他與本條例實(shí)施有關(guān)的行政管理職責(zé)?！薄渡钲跅l例》起草的思路是，法院專司破產(chǎn)審判權(quán)，負(fù)責(zé)案件的受理與裁判，裁定認(rèn)可財(cái)產(chǎn)分配方案、重整計(jì)劃，宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)，宣告免除債務(wù)人的債務(wù)等；破產(chǎn)事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督、保障管理人履職行為，提供破產(chǎn)事務(wù)咨詢和援助服務(wù)，處理破產(chǎn)衍生事務(wù)，調(diào)查不當(dāng)破產(chǎn)行為等職責(zé)。需要注意的是，該條規(guī)定是在充分總結(jié)和借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上起草的，基本符合我國現(xiàn)實(shí)需要，但也受到了《深圳條例》作為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法的局限性影響。比如，對于跟蹤破產(chǎn)立法并及時(shí)提出修法建議并未列進(jìn)去，而且該條規(guī)定只要求破產(chǎn)事務(wù)管理部門協(xié)助調(diào)查債務(wù)人的欺詐違法行為，但并不具備獨(dú)立的調(diào)查權(quán)，更沒有賦予破產(chǎn)事務(wù)管理部門監(jiān)督破產(chǎn)人行為限制措施落實(shí)情況的職責(zé)，這些問題有待全國層面的個(gè)人破產(chǎn)立法來解決。

最后，注重協(xié)調(diào)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)與法院之間的府院協(xié)作。筆者一直對破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立持謹(jǐn)慎的態(tài)度，原因在于，英國在破產(chǎn)管理體制上的成功實(shí)踐有兩個(gè)很重要的前提條件：一是英國在歷史上很早就將個(gè)人債務(wù)問題當(dāng)作一個(gè)事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問題，而非只是債權(quán)人與債務(wù)人之間的私法自治問題。在此理念指導(dǎo)之下，英國立法機(jī)關(guān)很早就賦予政府部門處理問題債務(wù)和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)信心的法定職責(zé)，設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局并專司破產(chǎn)管理事務(wù)是順理成章的結(jié)果。二是英國的法院具有高度的司法權(quán)威，立法對法院和行政管理部門在破產(chǎn)程序中的職責(zé)做了明確的界分，前者旨在解決破產(chǎn)中的爭議性事項(xiàng)，后者全力負(fù)責(zé)事務(wù)性工作和行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。如果沒有這種立法的職責(zé)界分和法院的高度司法權(quán)威，在我國現(xiàn)實(shí)的司法環(huán)境下貿(mào)然設(shè)立破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，不僅無法緩解法院在破產(chǎn)案件審理中的重負(fù)，反而可能出現(xiàn)行政“掣肘”司法的現(xiàn)象，影響破產(chǎn)程序的效率和質(zhì)量。(53)徐陽光：《個(gè)人破產(chǎn)立法的英國經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《法學(xué)雜志》，2020(7)?！渡钲跅l例》在全國率先探索破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行，意味著這可能是未來個(gè)人破產(chǎn)立法的方向，希冀借此機(jī)制的建立，以立法的方式厘清破產(chǎn)程序中法院與相關(guān)政府部門的關(guān)系，在現(xiàn)行府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上將與破產(chǎn)制度不兼容的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)修改，進(jìn)而推動(dòng)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展。

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，有兩個(gè)關(guān)鍵問題需要解決：一是破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)究竟是獨(dú)立設(shè)置還是在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)下設(shè)置？筆者認(rèn)為，最理想的方式是獨(dú)立設(shè)置位階更高的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，可以讓其更好地發(fā)揮府院協(xié)調(diào)的職責(zé)和作用，但囿于現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制控制的規(guī)定，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)下設(shè)置破產(chǎn)事務(wù)管理部門可能是更現(xiàn)實(shí)的選擇。那么，我們必須根據(jù)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的角色定位，選擇在最合適的政府部門下設(shè)置。從深圳破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況來看，發(fā)改委、市場監(jiān)管局、司法局都曾作為考慮的對象，還有學(xué)者提出了在檢察院內(nèi)設(shè)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的建議。(54)賀丹：《論個(gè)人破產(chǎn)中的行政介入》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》，2020(5)。根據(jù)我國政府部門的現(xiàn)實(shí)構(gòu)成，筆者建議選擇在發(fā)改委下設(shè)置破產(chǎn)事務(wù)管理部門，因?yàn)榘l(fā)改委在與破產(chǎn)法實(shí)施密切相關(guān)的營商環(huán)境優(yōu)化建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的地位非常突出，在政府部門關(guān)系協(xié)調(diào)層面也有優(yōu)勢，可以更好地保障破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)盡職履責(zé)。二是破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)與法院的關(guān)系如何處理？前述破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的界定，本就是處理這一關(guān)系的重要內(nèi)容。但在制度實(shí)施和個(gè)案處理過程中，還需要堅(jiān)持個(gè)人破產(chǎn)程序由法院主導(dǎo)的立場。個(gè)人破產(chǎn)雖然具有很多的管理性事項(xiàng)，但畢竟是債權(quán)債務(wù)關(guān)系的集中處理，法律色彩較為突出，破產(chǎn)事務(wù)管理部門在人員配備和專業(yè)化水準(zhǔn)方面難以達(dá)到法院的高度。如果法院的主導(dǎo)地位得不到明確，司法權(quán)威得不到保障，破產(chǎn)事務(wù)管理部門的設(shè)置就真有可能成為法院處理破產(chǎn)案件的桎梏，而不是協(xié)作支持機(jī)構(gòu)。(55)當(dāng)然，在今后個(gè)人破產(chǎn)制度發(fā)展成熟的過程中，如果立法借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，賦予破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)單獨(dú)處理債務(wù)人申請破產(chǎn)的案件，或者創(chuàng)設(shè)了純粹的庭外法定救濟(jì)程序作為破產(chǎn)清算程序的替代機(jī)制，則另當(dāng)別論。即便在英國破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)如此成熟的國家，也非常尊重和保障司法權(quán)威，并在細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)上得以體現(xiàn)，值得參考。例如，英國的官方接管人都應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)閣大臣的指令隸屬于英國高等法院或者有破產(chǎn)案件管轄權(quán)的地方法院(同一個(gè)官方接管人也可以同時(shí)隸屬于兩個(gè)法院)，并根據(jù)授權(quán)擔(dān)任該法院管轄的破產(chǎn)案件中的官方接管人。(56)UK Insolvency Act 1986,sec 399.換言之，官方接管人一經(jīng)任命，就有多重身份，即法定的公職人員和破產(chǎn)服務(wù)局雇用的公務(wù)員，同時(shí)，他還具有法院工作人員的身份，一旦被任命為官方接管人，其在政府部門的公務(wù)員身份也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，官方接管人同時(shí)也是法院的工作人員。(57)Andrew Keay, and Peter Walton.Insolvency Law:Corporate and Personal.4th Edition.Bristol:Jordan Publishing Limited,2017,p.33-34.

(二)公眾監(jiān)督：建立個(gè)人破產(chǎn)登記制度

個(gè)人破產(chǎn)登記制度的建立有三個(gè)正當(dāng)理由：一是實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)登記和公開制度，可以將債務(wù)人破產(chǎn)程序的啟動(dòng)、進(jìn)行和結(jié)束公布于眾，起到一種懲戒和教育的作用，也有助于破產(chǎn)制度和相關(guān)價(jià)值理念的普及；二是實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)登記和公開制度，借助于社會(huì)公眾的監(jiān)督，協(xié)助司法機(jī)關(guān)和破產(chǎn)事務(wù)管理部門更好地調(diào)查債務(wù)人的欺詐和違法行為，有利于打擊借破產(chǎn)逃債的行為；三是實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)登記和公開制度，保障社會(huì)公眾知情權(quán)，為其他市場主體的決策提供信息參考，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。國內(nèi)大多數(shù)有關(guān)個(gè)人破產(chǎn)制度的研究文獻(xiàn)都忽略了這一制度內(nèi)容，僅見少數(shù)文獻(xiàn)提出了建立個(gè)人破產(chǎn)信息登記的建議。讓人欣慰的是，深圳個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)改革敏銳地捕捉到了這一重要的立法建議，《深圳條例》第7條規(guī)定：“建立個(gè)人破產(chǎn)登記制度，及時(shí)、準(zhǔn)確登記個(gè)人破產(chǎn)重大事項(xiàng)，并依法向社會(huì)公開個(gè)人破產(chǎn)相關(guān)信息?！边@是深圳個(gè)人破產(chǎn)立法的另一個(gè)亮點(diǎn)，也是深圳個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)可以為全國個(gè)人破產(chǎn)立法貢獻(xiàn)智慧和經(jīng)驗(yàn)的重要方面。這是因?yàn)?，無論是對破產(chǎn)人施加行為限制措施，還是對破產(chǎn)人解除限制措施，都需要通過個(gè)人破產(chǎn)登記系統(tǒng)來為公眾尤其是與債務(wù)人密切相關(guān)的主體提供查詢服務(wù)。

建立個(gè)人破產(chǎn)登記制度，需要解決具體記載哪些信息以及由誰負(fù)責(zé)個(gè)人破產(chǎn)登記系統(tǒng)的管理等問題。在英國，破產(chǎn)服務(wù)局的一項(xiàng)法定職責(zé)，就是對個(gè)人破產(chǎn)的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行登記備案并提供給公眾查詢，為此，破產(chǎn)服務(wù)局建立了專門的個(gè)人破產(chǎn)登記和查詢系統(tǒng)(Individual Insolvency Register)。根據(jù)英國破產(chǎn)服務(wù)局公布的政策，每一項(xiàng)記載事項(xiàng)都有明確的細(xì)節(jié)要求。內(nèi)閣大臣有義務(wù)維護(hù)個(gè)人破產(chǎn)登記系統(tǒng)，并為公眾提供查詢服務(wù)。(58)The Insolvency(England and Wales)Rules 2016,rule 11.13.

英國的這種做法也成了深圳個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)的重要參考?！渡钲跅l例》第156條規(guī)定：“除依法不公開的信息外，破產(chǎn)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)登記并公開破產(chǎn)申請、行為限制決定、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、債權(quán)申報(bào)、分配方案、重整計(jì)劃、和解協(xié)議、免責(zé)考察等相關(guān)信息，供有關(guān)單位和個(gè)人依法查詢?！币坏﹪?yán)格落實(shí)這一規(guī)定，登記個(gè)人破產(chǎn)信息的過程也就成為建立債務(wù)人信用檔案的過程，特別是對債務(wù)人免責(zé)考察的信息登記，實(shí)際上是對債務(wù)人誠信的考驗(yàn)，若債務(wù)人通過免責(zé)考察，從制度溢出效果來看，不僅可以免除剩余債務(wù)，而且可以在債務(wù)人信用檔案上留下相對較好的記錄，這對于債務(wù)人的“全新開始”具有重要意義。需要注意的是，破產(chǎn)事務(wù)管理部門在登記及公開個(gè)人破產(chǎn)信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意公開的界限，避免個(gè)人隱私的非必要泄露。對個(gè)人信息的保護(hù)除了要在信息供給端注意剔除與個(gè)人破產(chǎn)無關(guān)、涉及個(gè)人隱私且并非必須公布的信息外，還應(yīng)當(dāng)在信息需求端強(qiáng)調(diào)依法查詢，以平衡個(gè)人信息保護(hù)與推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)工作開展、保障相關(guān)權(quán)利人知情權(quán)之間的利益關(guān)系，避免個(gè)人破產(chǎn)信息違法泄露。為此，建議在將個(gè)人破產(chǎn)登記系統(tǒng)記載的信息提供給社會(huì)公眾時(shí)，分為主動(dòng)公開的信息和依申請公開的信息。對于前者，任何社會(huì)公眾登錄系統(tǒng)都可以直接查詢獲得；對于后者，則需要查詢主體提出申請，然后由系統(tǒng)或者系統(tǒng)維護(hù)主體點(diǎn)對點(diǎn)發(fā)送給查詢主體，以此實(shí)現(xiàn)信息公開與債務(wù)人合法權(quán)益保護(hù)之間的平衡。

個(gè)人破產(chǎn)制度是市場主體退出制度的應(yīng)有之義，制定個(gè)人破產(chǎn)法是我國當(dāng)下緊迫的立法任務(wù)。立法機(jī)關(guān)制定個(gè)人破產(chǎn)法需要建立在社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上，而對個(gè)人破產(chǎn)立法必要性和可行性達(dá)成社會(huì)共識(shí)，則要求對個(gè)人破產(chǎn)制度的基本內(nèi)涵、價(jià)值追求有著全面準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。個(gè)人破產(chǎn)制度的規(guī)范構(gòu)建，涉及申請條件、審查標(biāo)準(zhǔn)、管理人指定、債務(wù)人財(cái)產(chǎn)調(diào)查、自由財(cái)產(chǎn)、破產(chǎn)免責(zé)、失權(quán)與復(fù)權(quán)制度等諸多內(nèi)容，但最為關(guān)鍵和最不容易解決的還是破產(chǎn)免責(zé)設(shè)計(jì)與破產(chǎn)管理體制的建立。本文基于國家對市場主體退出制度改革的頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合《深圳條例》的相關(guān)規(guī)定，對個(gè)人破產(chǎn)立法的路徑選擇、功能定位、體制建設(shè)等問題做了分析，但要轉(zhuǎn)化為具體的法律條文，仍需要理論界與實(shí)務(wù)界做更為深入和全面的研究。