王 蘭，杜 艷，趙德金

(1.西北師范大學 法學院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省人民檢察院礦區(qū)分院，甘肅 蘭州 730046)

生態(tài)環(huán)境公益訴訟種類多，運行機制復(fù)雜，相關(guān)規(guī)定不清且互有抵觸，加之檢察機關(guān)地位與檢察權(quán)性質(zhì)的固有分歧，導(dǎo)致關(guān)于檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的角色與職能的爭議不斷。而這一問題的解決影響甚至決定生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度運行的效益。有鑒于此，本文擬在厘清生態(tài)環(huán)境公益訴訟的概念的前提下，分析所有這些問題的元問題——檢察機關(guān)的定位和檢察權(quán)的定性，在此基礎(chǔ)上，逐一論述檢察機關(guān)在各類生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的角色和職能，理清其與其他生態(tài)環(huán)境公益訴訟角色的關(guān)系，以期為檢察機關(guān)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟實踐有所裨益。

一、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵和外延

生態(tài)環(huán)境公益訴訟是為了維護與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的社會公共利益而提起的訴訟，這是它與生態(tài)環(huán)境私益訴訟的根本區(qū)別。后者是自然人或組織為了救濟自身因生態(tài)環(huán)境違法行為受到的人身、財產(chǎn)損害，維護自身利益而提起的訴訟。

目前，“環(huán)境公益訴訟”的提法更常見，但實際上，這類公益訴訟救濟的損害不限于環(huán)境污染，還包括生態(tài)破壞。2018年1月1日起試行的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱2018年《改革方案》)在這一點上統(tǒng)一了認識。

對于生態(tài)環(huán)境違法行為損害的利益，有學者采取環(huán)境公益、環(huán)境國益和環(huán)境私益三分法，將特定多數(shù)人的環(huán)境私益稱為環(huán)境眾益，而環(huán)境公益僅指以不特定多數(shù)人為主體的環(huán)境共益。[1]我們認為，基于國家所有權(quán)的特殊性與社會公共利益的高度抽象性和概括性，很難嚴格、清晰地區(qū)分國家利益和社會公共利益，即使理論上能夠區(qū)分清楚，實踐中也很難應(yīng)用，況且，這種區(qū)分的意義也不大。按照法律的經(jīng)濟分析，如果這種區(qū)分的成本遠大于收益，理性的選擇是不區(qū)分。與其糾結(jié)于環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為損害的是國家利益還是社會公共利益，不如聚焦于如何救濟這種受到損害的不特定多數(shù)人的利益。畢竟，國家利益通常被納入廣義的社會公共利益。生態(tài)環(huán)境公益訴訟所維護的正是這種廣義上的社會公共利益。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境違法行為的性質(zhì)和起訴人的不同，生態(tài)環(huán)境公益訴訟可分為：生態(tài)環(huán)境刑事訴訟、生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟和“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。其中，生態(tài)環(huán)境刑事訴訟與其他生態(tài)環(huán)境公益訴訟的邊界清晰，故不在本文討論范圍之內(nèi)；生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟針對的是負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)怠于履行職責的違法行政行為；(1)實踐中，“違法行政行為”和“行政違法行為”容易被混淆。行政違法行為指自然人或組織故意或過失實施的違反行政法規(guī)范，侵犯國家利益、社會公共利益或自然人、組織的合法權(quán)益，但尚不構(gòu)成犯罪的行為。行政機關(guān)作為行政主體時實施的違法行為不是“行政違法行為”而是“違法行政行為”。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟專指根據(jù)2018年《改革方案》和2019年6月5日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱2019年《若干規(guī)定》)，由“省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門”提起的生態(tài)環(huán)境公益訴訟。

司法實踐中還出現(xiàn)了“生態(tài)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟”，如最高人民檢察院第8批指導(dǎo)性案例中的“吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”。在該類訴訟中，行政訴訟和民事訴訟的被告不同，訴訟標的不同，本質(zhì)上是兩個各自獨立的訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第140條的規(guī)定，除非法院審理的民事爭議正是行政機關(guān)裁決的民事爭議，否則，行政附帶民事訴訟中的民事爭議應(yīng)當單獨立案，另行裁判。也許正是基于這個原因，2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱2018年《兩高解釋》)、2016年3月1日起施行的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(以下簡稱2016年《法院實施辦法》)和2016年1月6日發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱2016年《檢察院實施辦法》)中均未提及“行政附帶民事公益訴訟”。綜上，本文主張，生態(tài)環(huán)境公益訴訟不包括所謂生態(tài)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟。

二、檢察機關(guān)的定位與檢察權(quán)的定性

檢察機關(guān)究竟以什么身份提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，理論上主要形成了五種觀點：法律監(jiān)督者、當事人、兼具法律監(jiān)督者與當人事人雙重身份、公益代表人和公訴人。逐本溯源，檢察機關(guān)的地位及其行使的檢察權(quán)的性質(zhì)是解決這一問題的元問題。關(guān)于檢察機關(guān)的地位也就是檢察機關(guān)在我國國家機構(gòu)總體結(jié)構(gòu)和序列中的位置以及檢察權(quán)的性質(zhì)，必須考察我國檢察制度建立、發(fā)展的歷史背景。

新中國成立之初，對于什么是檢察制度、如何構(gòu)建我國的檢察制度，并沒有多少歷史經(jīng)驗可資借鑒。列寧的檢察理論和蘇聯(lián)的檢察制度，成了我們唯一的指導(dǎo)思想和制度參照。然而，列寧的理論和蘇聯(lián)的制度并不成熟，也不成功。就世界范圍而言，一方面，檢審分離相對于法院獨立行使審判權(quán)來說，只是晚近的制度實踐；另一方面，西方法治發(fā)達國家囿于三權(quán)分立的憲法原則，檢審分離在組織形式上也從未真正徹底實現(xiàn)過，除極少數(shù)國家有獨立建制外，大多數(shù)國家的檢察官都設(shè)在法院、警察機關(guān)甚至律師系統(tǒng)內(nèi)部。[2]比如在美國，檢察權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，檢察官相當于政府律師。

沒有成熟、成功的理論和制度可以學習，我國的檢察制度正是在這個背景下建立起來的。1954年《憲法》第81條規(guī)定：最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。1978年《憲法》也有相同規(guī)定，只是將“是否遵守法律”改為“是否遵守憲法和法律”。

“文化大革命”結(jié)束后，黨和國家認真總結(jié)新中國成立后特別是十年動亂的經(jīng)驗教訓(xùn)后認識到，法律監(jiān)督制度的缺失是造成國家法制遭受重創(chuàng)的重要原因之一。于是法律監(jiān)督制度的重建被提上議事日程，并且，這一次，法律監(jiān)督的理念和制度站位都很高。最終，1982年12月4日通過的《憲法》第129 條規(guī)定：人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。自此，在我國憲法設(shè)置的所有國家機構(gòu)中，僅有檢察院被定位為“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。

通過對我國檢察制度建立、發(fā)展的背景與歷史的簡要考察可以發(fā)現(xiàn)，我國檢察制度既有創(chuàng)新的必要性——學習的“模板”本就不成熟、不完善，又有創(chuàng)新的空間——法律監(jiān)督是個很寬泛的概念。理論上，守法、行政執(zhí)法和司法等所有法律實施環(huán)節(jié)都屬于法律監(jiān)督的范疇。立法上，2019年1月1日起施行的《人民檢察院組織法》第2條在再重申檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)這一法律地位之后，明確規(guī)定檢察院的任務(wù)之一即是，“通過行使檢察權(quán)”“保障法律正確實施”。因此，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，為保障法律正確實施行使的檢察權(quán)的實質(zhì)即是法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)的內(nèi)容也就是檢察權(quán)的每一項具體權(quán)能，都體現(xiàn)著法律監(jiān)督的實質(zhì)，都是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式。檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵和外延是一致的，兩者是同義詞，不存在所謂檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的二元并立。[3]而檢察權(quán)的具體權(quán)能，可以也應(yīng)當基于檢察機關(guān)系法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，按照法律監(jiān)督的現(xiàn)實需要適度擴展。以公訴權(quán)為例，其實質(zhì)上是檢察機關(guān)依法檢察守法主體“是否遵守法律”的法律監(jiān)督活動，是以公訴形式追究違法者的法律責任的國家法律監(jiān)督行為?？梢姡V權(quán)是檢察權(quán)的權(quán)能之一，是檢察權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)或者說檢察監(jiān)督權(quán)的下位概念，實施法律監(jiān)督是檢察機關(guān)扮演公訴人角色的內(nèi)在追求，公訴人角色是檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的外在表現(xiàn)，并不存在所謂公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的沖突問題。隨著公眾社會公共利益意識的覺醒和維護社會公共利益訴求的增強，檢察機關(guān)的公訴權(quán)不應(yīng)再固守以往的刑事追訴層面，只要是損害社會公共利益的違法行為，不論是犯罪行為，還是違法行政行為，抑或是民事違法行為，只要是為了維護社會公共利益包括生態(tài)環(huán)境公共利益，檢察機關(guān)都可以行使公訴權(quán)，此時的身份都應(yīng)是公訴人。[4]由此，“補齊短板”，[5]形成更為合理的起訴方式，即在刑事訴訟中，公訴和自訴結(jié)合，公訴為主；而在行政、民事訴訟中，自訴與公訴結(jié)合，自訴為主。

再以抗訴權(quán)為例，目前，刑事抗訴有兩種類型：一是引起二審程序的抗訴，二是引起審判監(jiān)督程序的抗訴；而行政抗訴和民事抗訴都只有一種類型，就是引起審判監(jiān)督程序的抗訴。如前所述，檢察機關(guān)為了維護生態(tài)環(huán)境公共利益提起的訴訟，無論是刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都屬于公訴性質(zhì)，檢察機關(guān)的身份都是公訴人，因此，如果其認為同級法院的判決確有錯誤，都可以向上一級法院提出抗訴，這與刑事案件中檢察機關(guān)行使抗訴權(quán)的法理是一樣的。也就是說，與行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)的擴展相適應(yīng)，抗訴權(quán)也應(yīng)當增加引起二審程序的行政和民事抗訴權(quán)。需要注意的是，2018年《兩高解釋》第10條規(guī)定：人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級人民法院提起上訴。而2016年《檢察院實施辦法》第50條規(guī)定，地方各級人民檢察院認為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤，應(yīng)當向上一級人民法院提出抗訴。按照新法優(yōu)于舊法的一般法理，是“上訴”還是“抗訴”應(yīng)以2018年的《兩高解釋》為準。然而，一方面，我國的生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度尚處于發(fā)展階段，認識上有反復(fù)也是正常的；另一方面，從“上訴”改為“抗訴”還有一種可能，就是現(xiàn)行行政、民事訴訟法中沒有引起二審程序的抗訴的規(guī)定。本文認為，檢察機關(guān)在這里行使的是作為檢察權(quán)權(quán)能之一的引起二審程序的行政和民事抗訴權(quán)。同樣是檢察權(quán)的一項權(quán)能，公訴權(quán)的監(jiān)督對象是生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的守法、執(zhí)法主體，而抗訴權(quán)的監(jiān)督對象是審判機關(guān)，監(jiān)督對象迥異，所以，并不存在所謂檢察機關(guān)的公訴職能與審判監(jiān)督職能的沖突。[6]正如同在刑事附帶民事公訴中，檢察機關(guān)的公訴職能與審判監(jiān)督職能并存的制度構(gòu)架已經(jīng)運行多年而并無大礙。[7]

除公訴權(quán)、抗訴權(quán)外，與生態(tài)環(huán)境公益訴訟相關(guān)的檢察權(quán)的權(quán)能還包括對違法行政行為和民事違法行為的調(diào)查權(quán)，督促負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)依法履行職責或者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的檢察建議權(quán)，對生態(tài)環(huán)境公益訴訟程序的審判監(jiān)督權(quán)以及對生態(tài)環(huán)境公益訴訟裁決的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，等等。所有這些權(quán)能雖然監(jiān)督對象各異，但實質(zhì)上，都是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，并行不悖且殊途同歸。

簡言之，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其為保證法律正確實施行使的檢察權(quán)的實質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)的內(nèi)容也就是檢察權(quán)的各項具體權(quán)能的監(jiān)督對象不同，但都是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，因此，不存在所謂個體與整體即檢察權(quán)的具體權(quán)能與檢察權(quán)或者說法律監(jiān)督權(quán)的抵觸，也不存在個體與個體即各權(quán)能之間的沖突。隨著公眾社會公共利益意識的覺醒和維護社會公共利益訴求的增強，檢察權(quán)的具體權(quán)能，應(yīng)當基于檢察機關(guān)系法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，按照法律監(jiān)督的現(xiàn)實需要，在法律授權(quán)范圍內(nèi)適度擴展。

三、檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的法律監(jiān)督角色及其職能

生態(tài)環(huán)境公益訴訟種類多，檢察機關(guān)在各類訴訟中的概括地位相同，都是法律監(jiān)督者，但由于具體監(jiān)督對象的不同，其行使的檢察監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能不同，發(fā)揮的功能也不一樣。

(一)生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟

與生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟不同，現(xiàn)行刑訴法及其解釋中規(guī)定的刑事附帶民事訴訟屬于私益訴訟，即使是檢察機關(guān)提起的刑附民也是一樣。按照刑訴法及其解釋的規(guī)定，檢察機關(guān)提起刑附民的條件是，國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失，而受損失的單位未提起附帶民事訴訟；附帶民事訴訟的賠償權(quán)利人是遭受損失的單位?？梢姡瑱z察機關(guān)提起的刑附民，盡管涉及社會公共利益，但以特定利益主體(遭受損失的單位)的存在為前提，本質(zhì)上仍然是私益訴訟。也正是基于這個原因，檢察機關(guān)在附帶民事訴訟中的具體身份是附帶民事訴訟原告人。另外，鑒于特定利益主體的存在，檢察機關(guān)可以提起，也可以不提起附帶民事訴訟，畢竟權(quán)利只賦予那些最珍愛她的人。

生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟是為了維護生態(tài)環(huán)境社會公共利益提起的訴訟，正因為沒有特定利益主體，才需要檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表提起訴訟。此時，檢察機關(guān)的具體地位如前所述應(yīng)當是公訴人。而且，我們認為，在這種情況下，檢察機關(guān)不是可以而是必須提起生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟：

首先，刑事附帶民事私益訴訟中，特定利益主體的私人利益的救濟由受害人或者遭受損失的單位主張，而生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟中，受損害的是生態(tài)環(huán)境社會公共利益，沒有特定利益主體，檢察機關(guān)無法將維護社會公共利益的責任推諉給特定利益主體；其次，生態(tài)環(huán)境社會公共利益的損害是犯罪行為引起的，兩者存在牽連關(guān)系，追訴犯罪，意味著也必須追訴犯罪行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境公共利益損害后果；最后，檢察機關(guān)提起附帶民事公益訴訟，刑民并進，將賠償金、修復(fù)費用的給付情況作為量刑的法定情節(jié)，有利于賠償金、修復(fù)費用等的及時、充分到位，進而提高生態(tài)環(huán)境公益訴訟的效益。

(二)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟

檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中的具體角色和權(quán)能根據(jù)行政機關(guān)是否依法履行職責的不同情況，可以分成訴前、訴中和訴后三個階段。

在提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟前，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，可以通過行使檢察建議權(quán)，督促行政機關(guān)依法履行職責。參考最高人民法院137號指導(dǎo)性案例“云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責環(huán)境行政公益訴訟案”，是否履行法定職責的審查標準是：相對人的違法行為是否得到有效制止，行政機關(guān)是否充分、及時、有效地采取法定監(jiān)管措施，以及國家利益或者社會公共利益是否得到有效保護。

檢察機關(guān)已經(jīng)履行上述訴前程序，行政機關(guān)仍不依法履行職責的，檢察機關(guān)可以通過行使公訴權(quán)，向法院提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟，進一步督促其依法履行職責。此時檢察機關(guān)的具體身份，與公訴權(quán)相適應(yīng)，應(yīng)是公訴人。不過，2016年《檢察院實施辦法》和《法院實施辦法》均規(guī)定是“公益訴訟人”，2018年《兩高解釋》又界定為“公益訴訟起訴人”。事實上，生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中檢察機關(guān)依法檢察行政機關(guān)“是否依法執(zhí)法”與刑事訴訟中檢察機關(guān)依法檢察守法主體“是否遵守法律”，并無實質(zhì)性差異，都是國家法律監(jiān)督機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的活動，沒有必要因為監(jiān)督對象“官”與“民”的不同而在具體身份上“摳字眼”。

最后，法院作出生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的裁判后，檢察機關(guān)仍應(yīng)以國家的法律監(jiān)督機關(guān)身份，行使裁判文書的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。

(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)對損害生態(tài)環(huán)境社會公共利益的行政違法行為人提起的訴訟。檢察機關(guān)并不直接介入該類訴訟。檢察機關(guān)與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系與其在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中的角色和職能密切相關(guān)。檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中提出的檢察建議和訴訟中主張的訴訟請求均包括督促行政機關(guān)對損害生態(tài)環(huán)境社會公共利益的行政違法行為人提起“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。

對于行政機關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，檢察機關(guān)可否以“支持起訴”的形式參加該類訴訟？對此，2019年《若干規(guī)定》未提及。我們認為，檢察機關(guān)在這類訴訟中無需支持起訴，理由如下：

第一，從行政法治發(fā)展的一般經(jīng)驗來看，在“夜警國家模式”到“福利國家模式”再到“風險社會模式”的演變過程中，行政權(quán)不斷擴張以實現(xiàn)對公共利益的充分保護。[8]今天，有一點已經(jīng)形成共識，即行政機關(guān)具有生態(tài)環(huán)境保護的專業(yè)性特長。我國《環(huán)境保護法》2014年修訂時也根據(jù)“行政權(quán)優(yōu)先”原則，繼續(xù)堅持以行政權(quán)為主導(dǎo)的立法思路。[9]2018年《改革方案》和2019年《若干規(guī)定》，更是將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟明確為負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)依法應(yīng)當履行的職責。

第二，檢察機關(guān)的法律地位是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其職責是在“行政尊重”的前提下，[10]依法檢察行政機關(guān)是否依法行政，不是替代行政機關(guān)執(zhí)法，[11]也無需輔助行政機關(guān)履責。

第三，至于檢察機關(guān)所特有的司法經(jīng)驗優(yōu)勢，行政機關(guān)完全可通過其自身的公職律師來補足。實際上，由于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟開展時間不長，數(shù)量不多，負責辦理這類訴訟的民事檢察部門工作人員往往也缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識和技能。

第四，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于“官告民”，基于行政權(quán)的強制性特點，這種訴訟模式很容易悖離“雙方地位平等，法官居中裁斷”這一訴訟糾紛解決方式的精髓。如果檢察機關(guān)再應(yīng)邀支持起訴，那么在行政權(quán)和檢察權(quán)的強強聯(lián)合之下，作為弱勢一方的生態(tài)環(huán)境行政違法行為人的合法權(quán)益還如何保護？

(四)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟

檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中的角色和職能，現(xiàn)有研究成果頗多。本文僅探討三個問題。

第一，如果一定要由檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的話，那么，如前所述，此時，檢察機關(guān)是以國家的法律監(jiān)督機關(guān)身份行使公訴權(quán)，具體的身份是公訴人。

第二，檢察機關(guān)應(yīng)當逐漸退出生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。一方面，按照2018年《兩高解釋》第13條的規(guī)定，檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的條件，一是履行訴前公告程序；二是公告期滿，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟。這里的“法律規(guī)定的機關(guān)”可以理解為2018年《改革方案》和2019年《若干規(guī)定》中的負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)，其負有提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的職責。如果其不依法履行該職責，檢察機關(guān)可通過發(fā)出檢察建議或者提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的方式，督促其提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

另一方面，生態(tài)環(huán)境社會公共利益的損害，或者源于犯罪行為，或者源于行政違法行為，不會源于單純的民事違法行為，如前所述，犯罪行為導(dǎo)致的損害，由檢察機關(guān)通過生態(tài)環(huán)境刑事訴訟或生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟救濟，行政違法行為造成的損害，由行政機關(guān)通過行政處罰或者生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟解決，留給檢察機關(guān)通過生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟維護生態(tài)環(huán)境社會公共利益的空間實際上并不大。

第三，現(xiàn)階段，對于公益組織提起的生態(tài)環(huán)境損害民事公益訴訟，如果公益組織請求檢察機關(guān)支持起訴，檢察機關(guān)如何處理？本文認為，即便是為了維護生態(tài)環(huán)境社會公共利益，也應(yīng)遵循基本訴訟規(guī)律，比如，自己行為，自己責任；誰起訴，誰付費；誰主張，誰舉證；做自己應(yīng)做且能做的事，有訴訟能力就啟動公益訴訟程序；沒有訴訟能力，就向檢察機關(guān)提供線索，由檢察機關(guān)督促行政機關(guān)依法行政或者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。從這個意義上講，2014年修訂的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》應(yīng)當擴大適用范圍，為社會公眾舉報生態(tài)環(huán)境公益訴訟線索提供制度保障。