李尚衛(wèi)

（海南師范大學(xué)教育學(xué)院，海南 海口571158）

特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略就是決策者基于理論與實(shí)踐成果，對(duì)特教事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、措施及組織實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)與謀劃［1］。 新中國(guó)成立以后，我國(guó)政府十分重視特殊教育事業(yè)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索，頒布了一系列規(guī)章制度，形成了具有中國(guó)自身特色的特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略新體系。目前，我國(guó)學(xué)界越來越重視特殊教育頂層設(shè)計(jì)研究， 學(xué)者們對(duì)特殊教育政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等問題做了比較深入的研究與反思，對(duì)我國(guó)義務(wù)教育、職業(yè)教育、課程、教師等相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展戰(zhàn)略做了反思， 但沒有對(duì)我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略做全面、系統(tǒng)地反思。本文嘗試對(duì)我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略的形成歷程、 主要特點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)局限以及未來構(gòu)想諸方面做進(jìn)一步探討，以期對(duì)我國(guó)未來特殊教育事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐提供一些借鑒。

一、 我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略的形成歷程

1949 年新中國(guó)成立以來，我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略大致經(jīng)歷了萌芽時(shí)期（1949—1988 年）、形成時(shí)期（1989—2000 年）、發(fā)展時(shí)期（2001—2013 年）與成熟時(shí)期（2014 年至今）四個(gè)階段。

（一）萌芽時(shí)期（1949—1988 年）

該階段著力恢復(fù)與重建盲、聾啞、弱智特殊教育學(xué)校（以下簡(jiǎn)稱三類特校）教育體系，明確了特校教育教學(xué)的基本任務(wù)與要求， 特教發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想主要散見于相關(guān)規(guī)章之中。

第一，確立了特殊教育的合法地位。 一方面，將特殊教育納入國(guó)民教育體系。 1951 年，教育部發(fā)布 《關(guān)于改革學(xué)制的決定》（以下簡(jiǎn)稱 《學(xué)制決定》）， 明確要求各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立特種學(xué)校，“對(duì)有生理缺陷的兒童、青年和成人施以教育”，第一次確立了特殊教育在國(guó)家教育體系中的合法地位；1982 年，我國(guó)《憲法》第一次對(duì)殘疾人的教育、生活和勞動(dòng)問題作了明確規(guī)定。另一方面，將特殊教育納入義務(wù)教育體系。 1986 年，我國(guó)先后頒布了《義務(wù)教育法》《關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育意見》），明確提出將特殊兒童教育安置場(chǎng)所擴(kuò)大到了普通學(xué)校的 “特教班”，將殘疾兒童教育納入義務(wù)教育范疇。

第二，形成了三類特校教學(xué)計(jì)劃，突出教學(xué)中心地位。 改革開放以前，我國(guó)先后頒發(fā)了《關(guān)于聾啞學(xué)校使用手勢(shì)教學(xué)的班級(jí)的學(xué)制和教學(xué)計(jì)劃問題的指示》（1956）、《關(guān)于辦好盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校的幾點(diǎn)指示》（1957，以下簡(jiǎn)稱《幾點(diǎn)指示》）、《全日制六年制盲童學(xué)校、十年制聾啞學(xué)校教學(xué)計(jì)劃（草案）》（1962，以下簡(jiǎn)稱《盲聾校計(jì)劃》）等文件，分別闡釋盲童、聾啞學(xué)校教學(xué)的基本任務(wù)、學(xué)制、人員與設(shè)施、師資培養(yǎng)、管理等問題。改革開放以后，我國(guó)先后發(fā)布了《全日制八年制、六年制聾啞學(xué)校教學(xué)計(jì)劃 （征求意見稿）》（1984）、《全日制盲校小學(xué)教學(xué)計(jì)劃（初稿）》（1987）和《全日制弱智學(xué)校（班）教學(xué)計(jì)劃（征求意見稿）》（1987，以下簡(jiǎn)稱《弱智學(xué)校計(jì)劃》）進(jìn)一步完善了全日制聾啞學(xué)校、盲童小學(xué)教學(xué)計(jì)劃，明確了弱智學(xué)校（班）教學(xué)計(jì)劃。

第三，不斷強(qiáng)化特殊教育管理與經(jīng)費(fèi)保障。一方面，建立了獨(dú)立的特殊教育管理機(jī)構(gòu)。1953 年、1980 年，教育部先后成立了盲聾啞教育處、特殊教育處；1988 年，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)成立，各級(jí)政府將殘疾人工作從民政部門分離出來， 并交由各級(jí)殘聯(lián)獨(dú)立管理。另一方面，建立了特殊教育經(jīng)費(fèi)保障制度?！蛾P(guān)于盲童、聾啞學(xué)校經(jīng)費(fèi)問題的通知》（1956）、《關(guān)于中等專業(yè)學(xué)校、 盲聾啞學(xué)校班主任津貼試行辦法》（1981）明確了盲校、聾啞學(xué)校經(jīng)費(fèi)及班主任津貼事宜；《高等教育自學(xué)考試殘疾人應(yīng)考者獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》（1986） 為殘疾人接受高等教育提供了制度支持；等等。 可以說，這些規(guī)章進(jìn)一步強(qiáng)化了特殊教育的法律地位， 明確了特教管理機(jī)制、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)構(gòu)與獎(jiǎng)勵(lì)辦法，為特教事業(yè)改革發(fā)展提供了制度支持與組織保障。

經(jīng)過新中國(guó)成立初期10 多年的恢復(fù)與重建和改革開放后10 年的改革與探索，我國(guó)特殊教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，1948 年，我國(guó)特殊教育學(xué)校僅有42 所， 在校生2380 人［2］（P35）；1988年， 特殊教育學(xué)校已有577 所， 在校生上升到57617 人［3］。

（二）形成時(shí)期（1989—2000 年）

該階段重點(diǎn)發(fā)展義務(wù)、職業(yè)特殊教育，積極推進(jìn)“隨班就讀”，形成了獨(dú)立完整的特殊教育改革發(fā)展頂層構(gòu)想。

第一，確立了特殊教育事業(yè)發(fā)展的基本思路，形成獨(dú)立的戰(zhàn)略體系。1989 年，國(guó)家教委、計(jì)委等八個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《發(fā)展意見》）首次系統(tǒng)闡釋了我國(guó)特教事業(yè)改革發(fā)展的基本方針、 目標(biāo)任務(wù)與管理機(jī)制， 形成了完整的特殊教育發(fā)展思路；1990年，頒布了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》（以下簡(jiǎn)稱《殘疾人保障法》），專章論述了殘疾人教育的基本原則、目標(biāo)任務(wù)與組織保障等內(nèi)容，首次以法律形態(tài)明確了殘疾人的受教育權(quán)以及殘疾人教育的實(shí)施方針；1994 年， 國(guó)務(wù)院發(fā)布了我國(guó)第一部特殊教育專項(xiàng)行政法規(guī)——《殘疾人教育條例》，明確了殘疾人教育的指導(dǎo)思想、基本方針、主要目標(biāo)、辦學(xué)形式、各方職責(zé)等內(nèi)容；等等。 由此可見，我國(guó)不僅將特殊教育納入法制建設(shè)軌道， 而且明確了特教事業(yè)改革發(fā)展的基本任務(wù)與路徑， 對(duì)推動(dòng)特殊教育制度建設(shè)與實(shí)踐具有重要的意義。

第二，明確界定了特教對(duì)象，著力發(fā)展義務(wù)與職業(yè)特殊教育。 《發(fā)展意見》明確要求積極吸收肢體殘疾、學(xué)習(xí)障礙、語言障礙、情緒障礙等少年兒童入學(xué)，“著重抓好初等教育和職業(yè)技術(shù)教育”；《殘疾人保障法》要求殘疾人教育應(yīng)面向“視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”，“著重發(fā)展義務(wù)教育和職業(yè)技術(shù)教育”；《殘疾人教育條例》強(qiáng)調(diào)“著重發(fā)展義務(wù)教育和職業(yè)教育”；《殘疾兒童少年義務(wù)教育“八五”實(shí)施方案》（1992）、《殘疾兒童少年義務(wù)教育“九五”實(shí)施方案》（1996）分別提出殘疾兒童少年義務(wù)教育應(yīng)有“較大發(fā)展”、“與普通教育同步發(fā)展”；《殘疾人職業(yè)教育與培訓(xùn) “九五”實(shí)施方案》（1996）則要求“九五”期間應(yīng)“大力開展職業(yè)培訓(xùn)”和“積極發(fā)展初、中等職業(yè)教育”；等等。

第三，不斷完善特教課程與教學(xué)計(jì)劃，積極推動(dòng)特教課程與教學(xué)改革。一方面，不斷完善特教課程（教學(xué)）計(jì)劃。 1993—1994 年，我國(guó)進(jìn)一步修訂了三類特校課程（教學(xué)）計(jì)劃，形成了《特校課程計(jì)劃》，將課程計(jì)劃分為小學(xué)、初中兩個(gè)部分，強(qiáng)調(diào)對(duì)殘疾學(xué)生的德育教育，增加了缺陷補(bǔ)償課程，標(biāo)志著獨(dú)立形態(tài)的三類特校課程體系的基本形成。 另一方面，積極推動(dòng)特教課程與教學(xué)改革。 《發(fā)展意見》 要求各級(jí)各類特教學(xué)校應(yīng) “努力改進(jìn)教學(xué)方法，探索教學(xué)規(guī)律”，使特殊兒童少年得到適當(dāng)?shù)慕逃?；《殘疾人保障法?強(qiáng)調(diào)殘疾人教育的課程設(shè)置、教材、教學(xué)方法應(yīng)根據(jù)殘疾人的身心特點(diǎn)與需要；《殘疾人教育條例》要求殘疾人教育應(yīng)基于“殘疾人的身心特性和需要”；1994 年，國(guó)家教委發(fā)布了 《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《隨班就讀辦法》），系統(tǒng)論述了殘疾兒童少年隨班就讀工作的基本要求，并將“隨班就讀” 視為我國(guó)發(fā)展和普及義務(wù)特殊教育的主要形式；等等。 無疑，以上文件不僅進(jìn)一步豐富了特教事業(yè)頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵， 而且增強(qiáng)了特教改革實(shí)踐的“質(zhì)量”意識(shí)。

第四， 注重特教保障能力建設(shè)。 1988 年11月，我國(guó)第一次全國(guó)特殊教育工作會(huì)上不僅討論、修改了 《發(fā)展意見》， 而且提出從1989 年起設(shè)立2300 萬元?dú)埣踩私逃龑ｍ?xiàng)補(bǔ)助費(fèi)；1994 年， 教育部設(shè)立特殊教育辦公室， 進(jìn)一步強(qiáng)化了特殊教育管理。其間，《發(fā)展意見》明確了殘疾兒童少年教育改革發(fā)展的責(zé)任主體、管理機(jī)制、經(jīng)費(fèi)來源、師資培養(yǎng)等；《特殊教育補(bǔ)助費(fèi)使用辦法》（1989） 闡釋了特教補(bǔ)助費(fèi)的使用辦法；《殘疾人保障法》 要求國(guó)家應(yīng)“保障殘疾人受教育權(quán)”，“對(duì)接受義務(wù)教育的殘疾學(xué)生免收學(xué)費(fèi)”，“鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)、捐資助學(xué)”，“有計(jì)劃地培養(yǎng)、 培訓(xùn)特殊教育師資”；《殘疾人教育條例》要求各級(jí)人民政府應(yīng)“統(tǒng)籌規(guī)劃和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)、逐步增加殘疾人教育經(jīng)費(fèi)、改善辦學(xué)條件”，家庭、社會(huì)各界應(yīng)“關(guān)心和支持殘疾人教育事業(yè)”；《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》（1998）則明確了特?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本要求； 等等。至此， 我國(guó)初步形成了特殊教育事業(yè)發(fā)展的保障體系。

隨著特殊教育戰(zhàn)略體系的形成， 我國(guó)義務(wù)與職業(yè)特殊教育發(fā)展十分迅速。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000 年，我國(guó)特殊教育學(xué)校已有1539 所， 在校生37.76 萬人，三類殘疾兒童入學(xué)率達(dá)到77.2%；特殊兒童少年普通高中24 所， 在校生1809 人； 特殊職業(yè)初中、職業(yè)高中與職業(yè)中專171 所，接受了不同程度職業(yè)教育的殘疾人251 萬名①參見中國(guó)2000 年度教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。。

（三）發(fā)展時(shí)期（2001—2013 年）

該階段進(jìn)一步完善了特殊教育體系， 大力普及義務(wù)特殊教育和促進(jìn)“普特融合”，完善了特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略體系。

第一，進(jìn)一步強(qiáng)化特殊教育的戰(zhàn)略地位，著力發(fā)展特殊教育。 2007 年、2012 年，十七大、十八大先后提出“關(guān)心特殊教育”、“支持特殊教育”，充分體現(xiàn)了我國(guó)政府對(duì)特教事業(yè)的高度重視。 2001年，教育部、國(guó)家計(jì)委等九個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱 《推進(jìn)意見》）， 不僅明確了我國(guó)“十五”期間特教事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化了“隨班就讀”的重要性，而且進(jìn)一步豐富了特教事業(yè)頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵；2009 年，教育部、發(fā)改委等八個(gè)部門聯(lián)合頒發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《加快意見》），進(jìn)一步明確了特教改革發(fā)展的主要任務(wù)與基本措施， 特殊教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略定位實(shí)現(xiàn)了從“大力發(fā)展”向“加快發(fā)展” 的質(zhì)的飛躍；《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《中長(zhǎng)期綱要》） 則首次將未來10 年特教事業(yè)發(fā)展的三大任務(wù)納入國(guó)家重大政策文件中， 對(duì)特殊教育給予空前重視［4］，標(biāo)志著我國(guó)特教與普教政策進(jìn)入“融合與互嵌性關(guān)系”發(fā)展階段，為中國(guó)特色的現(xiàn)代特教制度體系的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)［5］。

第二，進(jìn)一步完善特教體系，加快義務(wù)特殊教育普及與發(fā)展殘疾人中等職業(yè)教育。 《推進(jìn)意見》《加快意見》分別提出“大力”、“全面提高”殘疾兒童少年義務(wù)教育普及水平，“充分”、“加快”發(fā)展以職業(yè)教育為主的殘疾人高中教育，“積極”、“因地制宜”發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育，“努力擴(kuò)大”殘疾人高等教育機(jī)會(huì)、“加快推進(jìn)” 殘疾人高等教育；《殘疾人職業(yè)教育與培訓(xùn)“十五”實(shí)施方案》（2001）第一次系統(tǒng)闡釋了殘疾人職業(yè)教育與培訓(xùn)的目標(biāo)任務(wù)與主要措施， 明確了殘疾人職業(yè)教育的現(xiàn)實(shí)意義；《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要 （2011-2020）》則提出，2015 年農(nóng)村適齡殘疾兒童少年將 “普遍接受義務(wù)教育”，“積極發(fā)展”殘疾兒童非義務(wù)教育。

第三，著力構(gòu)建質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，積極推動(dòng)特教課程與教學(xué)改革。一方面，著力構(gòu)建特教質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。 《特殊教育學(xué)校建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（2003，以下簡(jiǎn)稱《特校規(guī)范》）、《義務(wù)教育階段盲校、聾校、培智學(xué)校教學(xué)與醫(yī)療康復(fù)儀器設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)》（2010）、《特殊教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（2011， 以下簡(jiǎn)稱《特校標(biāo)準(zhǔn)》）明確了特校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；《殘疾人中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2007）明確了殘疾人中等職業(yè)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)提高殘疾人中等職業(yè)教育的質(zhì)量有著重要意義；《盲校、聾校、培智學(xué)校義務(wù)教育課程設(shè)置實(shí)驗(yàn)方案》（2007） 進(jìn)一步明確了三類特校義務(wù)教育課程的培養(yǎng)目標(biāo)、 設(shè)置原則、 教學(xué)進(jìn)程與實(shí)施建議；《0-6 歲兒童殘疾篩查工作規(guī)范（試行）》（2013）明確了0-6 歲兒童殘疾篩查工作的基本要求；等等。 另一方面，大力推進(jìn)特教課程與教學(xué)改革， 不斷提高特殊教育的實(shí)效性?！锻七M(jìn)意見》要求“十一五”期間應(yīng)進(jìn)一步“深化教學(xué)改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，提高特殊教育的質(zhì)量”；2009 年，全國(guó)特殊教育會(huì)議要求特殊教育改革發(fā)展的重心需從“普及與提高結(jié)合”轉(zhuǎn)到“全面提高”教育質(zhì)量，《加快意見》則明確提出“加強(qiáng)特殊教育的針對(duì)性， 提高殘疾學(xué)生的綜合素質(zhì)”；等等。

第四，進(jìn)一步優(yōu)化管理機(jī)制，強(qiáng)化特教保障能力。2005 年，中國(guó)教育學(xué)會(huì)成立特殊教育研究會(huì)；2006 年，國(guó)務(wù)院設(shè)立殘疾人工作委員會(huì)，并開始全面推行九年免費(fèi)義務(wù)教育；2012 年， 教育部成立了“特殊教育辦公室”，進(jìn)一步強(qiáng)化了特殊教育的理論研究與教育行政力量。 同時(shí)，《推進(jìn)意見》《加快意見》明確了特教師資隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、社會(huì)支持、督導(dǎo)評(píng)估等措施；《殘疾人保障法》（2008）、《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》（2012）明確了無障礙環(huán)境建設(shè)的基本要求；《關(guān)于加強(qiáng)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（2012） 系統(tǒng)闡釋了特教師資隊(duì)伍建設(shè)的基本目標(biāo)、 原則、 途徑與保障機(jī)制，首次提出建立特教教師專業(yè)證書制度、培養(yǎng)復(fù)合型特教師資與康復(fù)人才；等等。 據(jù)此，我國(guó)構(gòu)建了更加完善的特教保障體系。

隨著特教事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略體系的進(jìn)一步完善，我國(guó)各級(jí)各類特殊教育得到了更快的發(fā)展， 特教規(guī)模與普及率有了明顯提升。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013 年，我國(guó)特殊教育學(xué)校已達(dá)1933 所， 在校生36.81 萬人，三類殘疾兒童入學(xué)率上升到85%；特殊教育普通高中班（部）已有194 個(gè)，在校生達(dá)到7313人；殘疾人中等職業(yè)學(xué)校（班）已有198 個(gè)，在校生達(dá)到11350 人；進(jìn)入普通高等院校、特殊教育學(xué)院學(xué)習(xí)的殘疾人分別是7538 名、1388 名；家庭經(jīng)濟(jì)困難、 享受了普惠性學(xué)前教育的殘疾兒童1 萬余人次，得到學(xué)前教育資助的殘疾兒童3489 名①參見中國(guó)2013 年度教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。。

（四）成熟時(shí)期（2014 年至今）

此階段著力建立“無障礙”生態(tài)與“全納”特殊教育體系， 促進(jìn)義務(wù)與非義務(wù)特殊教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成了比較成熟的特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略體系。

第一，建立了比較成熟的戰(zhàn)略體系，特殊教育戰(zhàn)略地位日益凸顯。2014 年，教育部、發(fā)改委等七個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了 《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016 年）》（以下簡(jiǎn)稱 《一期計(jì)劃》）， 系統(tǒng)闡釋了2014—2016 年特殊教育事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)，明確了特殊教育在“保障殘疾人受教育權(quán)利”、“全面建成小康社會(huì)”、“實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)百年’目標(biāo)和中國(guó)夢(mèng)”等方面的戰(zhàn)略意義；2017 年，黨的十九大提出“辦好特殊教育”，教育部、發(fā)改委等七個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了 《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《二期計(jì)劃》），明確了2017—2020 年特殊教育事業(yè)發(fā)展的基本原則、總體目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)，突出特殊教育在“提升殘疾人受教育水平”、“推進(jìn)教育公平”、“實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”等方面的戰(zhàn)略意義，顯示了我國(guó)特教決策對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的價(jià)值訴求；《殘疾人教育條例》（2017）則進(jìn)一步闡釋了殘疾人教育在體系建設(shè)、 師資隊(duì)伍建設(shè)、條件保障、法律責(zé)任等方面的主要任務(wù)與策略， 明確了殘疾人教育在保障殘疾人的受教育權(quán)利和促進(jìn)教育公平的重要作用?？梢哉f，特教兩期提升計(jì)劃標(biāo)志著成熟的、具有中國(guó)特色的“全納”特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略體系的形成。

第二，全面推進(jìn)“全納教育”，積極構(gòu)建“全納”特殊教育體系?！兑黄谟?jì)劃》首次明確提出“全面推進(jìn)全納教育， 使每一個(gè)殘疾孩子都能接受合適的教育”，2016 年將“基本普及殘疾兒童少年義務(wù)教育”和“積極發(fā)展非義務(wù)教育階段特殊教育”；《二期計(jì)劃》提出，2020 年將“全面普及殘疾兒童少年義務(wù)教育”，“非義務(wù)教育階段特殊教育規(guī)模顯著擴(kuò)大”；《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》（2014）提出“努力增加殘疾適齡兒童的入園機(jī)會(huì)”；《殘疾人職業(yè)技能提升計(jì)劃（2016-2020年）》《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》（2018）分別提出“大力開展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)”，“大力發(fā)展殘疾人中等職業(yè)教育”和“加快發(fā)展殘疾人高等職業(yè)教育”；《殘疾人參加普通高等學(xué)校招生全國(guó)統(tǒng)一考試管理規(guī)定》（2015，2017）明確了殘疾人參加普通高校招生考試的要求， 為擴(kuò)大殘疾學(xué)生高考參與率和接受高等教育機(jī)會(huì)提供了保障；等等。

第三，進(jìn)一步優(yōu)化質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，全面提升特殊教育質(zhì)量。一方面，建立了更加完善的特教質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。比如，《特殊教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》（2015）確立了特殊教育教師的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；《國(guó)家手語和盲文規(guī)范化行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020 年）》明確了國(guó)家手語和盲文規(guī)范化建設(shè)的具體要求；《盲校、聾校、培智學(xué)校義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)（2016 年版）》闡明了三類特校義務(wù)教育課程建設(shè)的基本要求；《普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)指南》（2016） 明確了普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)規(guī)范；《特殊教育專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》（2019，以下簡(jiǎn)稱《特教專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》）明確了高校特殊教育本科與?？茖I(yè)在培養(yǎng)目標(biāo)、畢業(yè)要求、課程教學(xué)、合作與實(shí)踐、師資隊(duì)伍、支持條件、質(zhì)量保障、學(xué)生發(fā)展等方面的具體要求；等等。另一方面，進(jìn)一步明確了特教課程與教學(xué)改革的基本任務(wù)與措施。 比如，《一期計(jì)劃》提出從“三類特校課程標(biāo)準(zhǔn)研制”、“教材體系建設(shè)”、“教師專業(yè)化水平” 等方面建立特殊教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，提升特殊教育質(zhì)量；《二期計(jì)劃》要求“促進(jìn)醫(yī)教結(jié)合”，“提高殘疾學(xué)生評(píng)估鑒定、 入學(xué)安置、教育教學(xué)、 康復(fù)訓(xùn)練的有效性”；《殘疾人教育條例》強(qiáng)調(diào)“積極推進(jìn)融合教育”，“根據(jù)殘疾人的殘疾類別和接受能力， 采取普通教育方式或者特殊教育方式”；等等。

第四， 進(jìn)一步強(qiáng)化特教保障能力， 積極構(gòu)建“無障礙”生態(tài)。一方面，更加注重特教保障能力建設(shè)。比如，《一期計(jì)劃》提出從特校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)、 殘疾學(xué)生資助體系和無障礙設(shè)施建設(shè)等方面加強(qiáng)條件保障建設(shè)；《二期計(jì)劃》 則從財(cái)政教育支出、無障礙設(shè)施建設(shè)、師資編制調(diào)整和待遇保障機(jī)制、殘疾學(xué)生資助等方面增強(qiáng)特教保障能力；等等。另一方面，頒布了一系列配套措施，強(qiáng)化“無障礙”環(huán)境建設(shè)。比如，《關(guān)于實(shí)施卓越教師培養(yǎng)計(jì)劃的意見》（2014）、《關(guān)于實(shí)施卓越教師培養(yǎng)計(jì)劃2.0的意見》（2018） 明確了卓越特教教師培養(yǎng)相關(guān)事宜；《特殊教育補(bǔ)助資金管理辦法》（2015） 明確了中央特殊教育補(bǔ)助資金管理辦法；《無障礙環(huán)境建設(shè)“十三五”實(shí)施方案》（2016）明確了“十三五”期間“無障礙”環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和主要措施；《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》（2018）明確了殘疾兒童康復(fù)救助制度建設(shè)事宜；等等。這些規(guī)章為我國(guó)“無障礙”特教生態(tài)環(huán)境的建立提供了有力的制度保障。

經(jīng)過70 年不斷探索、40 年“改革開放”，我國(guó)已形成了比較成熟的特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略體系，特殊教育事業(yè)改革發(fā)展成效顯著。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018 年，我國(guó)特殊教育學(xué)校已有2152 所，在校生66.59 萬人，三類殘疾兒童入學(xué)率超過90%；特殊教育普通高中班（部）102 個(gè)，在校生7666 人；殘疾人中等職業(yè)學(xué)校（班）133 個(gè)，在校生19475 人；普通高等院校、 高等特殊教育學(xué)院學(xué)習(xí)殘疾人已提高到11154 名、1873 名；家庭經(jīng)濟(jì)困難、享受了普惠性學(xué)前教育的殘疾兒童1.7 萬名， 得到學(xué)前教育資助的殘疾兒童4993 名①參見中國(guó)2018 年度教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。。

二、 我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略的主要特點(diǎn)

綜觀頂層設(shè)計(jì)的演進(jìn)歷程， 我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了從“隔離式”到“融合式”、“全納式”兩次“質(zhì)”的飛越，特殊教育事業(yè)改革發(fā)展重心逐步從“普及”向“均衡”、“程序公平”向“實(shí)質(zhì)公平”、“量足”向“質(zhì)優(yōu)”、“全面發(fā)展”向“個(gè)性成長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變。

（一）“隔離式”、“融合式”走向“全納式”特殊教育

1949—1986 年， 著重三類特校的恢復(fù)與重建，確立“隔離式”特殊教育體系。 改革開放以前，我國(guó)主要著重盲童、 聾啞兒童教育及其學(xué)校教育體系建設(shè)。 其間，1957 年《幾點(diǎn)指示》對(duì)盲童、聾啞學(xué)校的辦學(xué)任務(wù)、教育目標(biāo)、師資配置提出具體要求。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)《憲法》（1982）、《義務(wù)教育法》（1986）以及《盲聾校教學(xué)計(jì)劃》等規(guī)章明確將特殊教育納入義務(wù)教育體系， 形成了比較完善的盲童、聾啞學(xué)校教育實(shí)施方案，逐步建立了“隔離式”特殊教育體系。

1987—2008 年，著力推行“隨班就讀”，積極發(fā)展“融合式”特殊教育。1987 年12 月10 日，《關(guān)于印發(fā)“全日制弱智學(xué)校（班）教學(xué)計(jì)劃”的通知》首次提出“隨班就讀”一詞，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)支持“大多數(shù)輕度弱智兒童在普通學(xué)校隨班就讀”①盡管《關(guān)于普及初等教育基本要求的暫行規(guī)定》（1983）提及弱智兒童多多數(shù)在普通小學(xué)就讀現(xiàn)象，但是，此文件及以后相關(guān)文件沒有直接提出“隨班就讀”。；1988 年的第一次全國(guó)特殊教育工作會(huì)議明確將 “特殊教育學(xué)校”、“特教班”和“隨班就讀”作為殘疾兒童教育的三種安置形式。 《隨班就讀辦法》強(qiáng)調(diào)各級(jí)教育行政部門必須高度重視、 積極開展和逐步完善殘疾兒童少年隨班就讀工作，標(biāo)志著我國(guó)“融合教育” 的全面實(shí)施；《關(guān)于開展建立隨班就讀工作支持保障體系實(shí)驗(yàn)縣（區(qū)）工作的通知》（2003）則提出在全國(guó)100 個(gè)縣（區(qū)）建立隨班就讀工作支持保障體系，為“隨班就讀”政策的推行提供了有力保障。 自此，全面推行“隨班就班”、建立“融合式”特殊教育體系成了我國(guó)特殊教育改革發(fā)展的重要內(nèi)容。

2009 年以后，全面推進(jìn)“全納式”特殊教育?！都涌煲庖姟访鞔_提出“全面提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及水平”、“全面實(shí)施殘疾學(xué)生免費(fèi)義務(wù)教育”和“全面推進(jìn)隨班就讀工作”，特殊教育進(jìn)入“全面發(fā)展”新時(shí)期；特別是《一期計(jì)劃》首次明確提出“全面推進(jìn)全納教育”；《二期計(jì)劃》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面提高各級(jí)各類特殊教育的普及水平；《殘疾人教育條例》則“強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在實(shí)現(xiàn)融合教育方面的責(zé)任， 比較合理地平衡了特殊教育學(xué)校和融合教育的關(guān)系”，“為細(xì)化和完善中國(guó)殘疾人教育法律體系， 促進(jìn)全社會(huì)樹立融合觀念奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”［6］。 可以說，特教一、二期計(jì)劃的頒行標(biāo)志著我國(guó)“全納式”特殊教育時(shí)代的到來。

（二）“以普及為重點(diǎn)”走向“均衡發(fā)展”

21 世紀(jì)以前，“普及”是特殊教育改革發(fā)展的首要任務(wù)。 1949—1984 年，主要著力普及初等特殊教育。 新中國(guó)成立初期，我國(guó)主要著眼于盲童、聾啞學(xué)校的恢復(fù)與重建；1979 年， 我國(guó)開始試辦培智學(xué)校， 特殊教育對(duì)象擴(kuò)展到弱智兒童學(xué)生；《關(guān)于普及初等教育基本要求的暫行規(guī)定》（1983）、《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985） 明確提出普及初等義務(wù)教育。 1985—2000 年，逐步實(shí)施九年義務(wù)教育制度，提出“普及與提高相結(jié)合、以普及為重點(diǎn)”辦學(xué)方針。 1986 年《義務(wù)教育法》《義務(wù)教育意見》提出“實(shí)行九年制義務(wù)教育”，并明確將殘疾兒童特殊教育納入義務(wù)教育范疇；《發(fā)展意見》、《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》都明確要求特殊教育、殘疾人教育應(yīng)堅(jiān)持“普及與提高相結(jié)合、以普及為重點(diǎn)”。

進(jìn)入21 世紀(jì)，更加注重各級(jí)各類特殊教育的“均衡發(fā)展”。 2001 年，我國(guó)第三次特殊教育工作會(huì)議將殘疾學(xué)生義務(wù)教育“入學(xué)率”和“保學(xué)率”作為“十五”期間特殊教育的工作目標(biāo)，《推進(jìn)意見》提出“分類推進(jìn)特殊教育普及”、“使特殊教育與其他各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展”；2009 年，全國(guó)特殊教育會(huì)議明確提出特殊教育改革發(fā)展的重心轉(zhuǎn)到 “全面提高教育質(zhì)量”，《加快意見》明確提出“不斷完善殘疾人教育體系”，“全面提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及水平”；《一期計(jì)劃》提出“建立布局合理、學(xué)段銜接、普職融通、醫(yī)教結(jié)合的特殊教育體系”；《二期計(jì)劃》則強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持普惠加特惠，特教特辦”；等等。 這些充分顯示，我國(guó)已開啟特殊教育“均衡發(fā)展”的新征程。

（三）“程序公平”走向“實(shí)質(zhì)公平”

1949—1993 年，主要關(guān)注“程序公平”，重視特教機(jī)會(huì)均等。一方面，相關(guān)法律法規(guī)明確了特殊需要個(gè)體的受教育權(quán)，倡導(dǎo)“機(jī)會(huì)均等”。新中國(guó)成立后，我國(guó)《學(xué)制決定》《憲法》《義務(wù)教育法》《發(fā)展意見》《殘疾人保障法》 等規(guī)章制度都明確規(guī)定了特殊兒童少年的受教育權(quán)利。另一方面，不斷完善特殊教育體系，豐富特殊教育機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大受教育機(jī)會(huì)。 改革開放以前，我國(guó)主要關(guān)注盲童、聾啞兒童教育及其學(xué)校制度建設(shè)；改革開放以后，我國(guó)不僅將特殊教育對(duì)象從三類殘疾擴(kuò)展到七類殘疾，而且積極發(fā)展學(xué)前教育、高中階段、高等教育，特殊需要學(xué)生接受教育的機(jī)會(huì)日益多樣。

1994 年以來，既關(guān)注起點(diǎn)公平，又注重過程與結(jié)果公平，逐步走向特殊教育的“實(shí)質(zhì)公平”。一方面，進(jìn)一步明晰了特殊需要個(gè)體的受教育權(quán)利，確保“起點(diǎn)公平”。20 世紀(jì)90 年代中葉以后，我國(guó)《殘疾人教育條例》《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等法規(guī)明確了國(guó)家、各級(jí)政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)在保障特殊兒童、青少年受教育權(quán)利的職責(zé)。另一方面，著力構(gòu)建“融合”、“全納”教育生態(tài)，逐步建立“全納”特殊教育模式，實(shí)現(xiàn)“過程”與“結(jié)果”公平。 《隨班就讀辦法》開始全面實(shí)施“隨班就讀”教育模式；《推進(jìn)意見》提出“廣泛動(dòng)員全社會(huì)關(guān)心支持特殊教育事業(yè)”；《加快意見》強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府要進(jìn)一步明確和落實(shí)各部門和社會(huì)團(tuán)體發(fā)展特殊教育的職能和責(zé)任，“通力合作，各司其職，齊抓共管”；《一期計(jì)劃》把特殊教育擴(kuò)大到非義務(wù)教育階段，要求各地要“切實(shí)解決制約特殊教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題”；《二期計(jì)劃》提出“建立健全多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的特殊教育推進(jìn)機(jī)制”，“形成關(guān)心和支持特殊教育的良好氛圍”。 由此可見，我國(guó)特殊教育呈現(xiàn)出由“碎片化的補(bǔ)缺型”向“體系化的普惠型”轉(zhuǎn)變、由“邊緣化的補(bǔ)缺型”向“多元化的組合普惠型”發(fā)展的趨勢(shì)［7］，特殊需要學(xué)生不僅能享有平等的教育機(jī)會(huì)，而且能享受優(yōu)質(zhì)、“全程”特教資源與服務(wù)。

（四）“量足”走向“質(zhì)優(yōu)”

1949—2013 年，主要致力于提高義務(wù)特殊教育普及率，重在“量足”。 《發(fā)展意見》要求2000 年“全國(guó)多數(shù)盲、 聾和弱智學(xué)齡兒童能夠入學(xué)”；《推進(jìn)意見》提出“大力普及殘疾兒童少年義務(wù)教育”；《加快意見》提出“全面提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及水平”，“以多種形式對(duì)重度肢體殘疾、重度智力殘疾、孤獨(dú)癥、腦癱和多重殘疾兒童少年等實(shí)施義務(wù)教育”；等等。 由此可見，2013 年以前，我國(guó)特教事業(yè)改革發(fā)展的重心在于增加特教機(jī)構(gòu)數(shù)量和提高適齡特殊兒童入學(xué)率。

2014 年以來，堅(jiān)持“數(shù)量與質(zhì)量”并舉，實(shí)現(xiàn)“質(zhì)優(yōu)”。 《一期計(jì)劃》提出2016 年全國(guó)“視力、聽力、智力殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到90%以上，其他殘疾人受教育機(jī)會(huì)明顯增加”，并從特校課程標(biāo)準(zhǔn)與教材體系、 教師專業(yè)化水平和特教質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系等方面提升特教質(zhì)量；《二期計(jì)劃》要求2020 年“殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到95%以上，非義務(wù)教育階段特殊教育規(guī)模顯著擴(kuò)大”， 并從殘疾學(xué)生評(píng)估鑒定與康復(fù)訓(xùn)練、教師專業(yè)水平、科研、教材和教學(xué)資源、課程教學(xué)改革等方面提高特教質(zhì)量；《特教專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》 則明確了特教專業(yè)建設(shè)以及師資培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 相對(duì)于早期特教政策的“補(bǔ)償性”與“攻堅(jiān)性”，特教一、二期計(jì)劃的著眼點(diǎn)逐漸從“數(shù)量”走向“質(zhì)量”、從“水平”走向“公平”［8］。 據(jù)此，我國(guó)特教事業(yè)改革發(fā)展的戰(zhàn)略重心已然從“量足”轉(zhuǎn)向“質(zhì)優(yōu)”。

（五）“全面發(fā)展”走向“個(gè)性化成長(zhǎng)”

2000 年以前，十分重視特殊需要個(gè)體的“全面發(fā)展”。 比如，《幾點(diǎn)指示》《盲聾校計(jì)劃》要求應(yīng)使盲童和聾啞兒童“在德育、智育、體育幾方面都得到發(fā)展”；《弱智學(xué)校計(jì)劃》 提出應(yīng)使弱智兒童“成為有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的社會(huì)主義公民， 適應(yīng)社會(huì)生活， 能夠自食其力的勞動(dòng)者”；《發(fā)展意見》要求“貫徹執(zhí)行德、智、體、美、勞全面發(fā)展的方針”，既注重殘疾學(xué)生“思想品德教育、文化教育和身心缺陷補(bǔ)償”，又要“切實(shí)加強(qiáng)勞動(dòng)技能和職業(yè)技術(shù)教育”；《特校課程計(jì)劃》明確了三類特殊兒童少年在德、智、體、美、勞諸方面的培養(yǎng)目標(biāo)要求；等等。

2000 年以后，不僅關(guān)注“全面發(fā)展”，而且更加注重“個(gè)性化成長(zhǎng)”。 《推進(jìn)意見》要求“從殘疾學(xué)生的實(shí)際出發(fā)，有針對(duì)性地加強(qiáng)德育、體育和美育工作”；《加快意見》提出“根據(jù)殘疾學(xué)生的身心特點(diǎn)和特殊需求， 加強(qiáng)教育的針對(duì)性”，“培養(yǎng)殘疾學(xué)生樂觀面對(duì)人生，全面融入社會(huì)的意識(shí)和自尊、自信、自立、自強(qiáng)精神”；《一期計(jì)劃》倡導(dǎo)“加強(qiáng)個(gè)別化教育， 增強(qiáng)教育的針對(duì)性與有效性”，“使每一個(gè)殘疾孩子都能接受合適的教育”；《二期計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持尊重差異，多元發(fā)展”，“推進(jìn)差異教學(xué)和個(gè)別化教學(xué)”，“促進(jìn)殘疾學(xué)生的個(gè)性化發(fā)展”；等等。 由此可見，21 世紀(jì)以來，我國(guó)特殊教育培養(yǎng)目標(biāo)不僅要促進(jìn)“全面發(fā)展”，而且要促成“個(gè)性化成長(zhǎng)”。

由上可知， 經(jīng)過70 年的理論構(gòu)思與實(shí)踐探索，我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略日益成熟，“中國(guó)特色”逐步彰顯， 特教事業(yè)正步入 “全納”、“均衡”、“公平”、“優(yōu)質(zhì)”、“個(gè)性化”的新時(shí)代。

三、 我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略的主要局限

新中國(guó)成立以來， 我國(guó)盡管已建立了比較成熟的特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略體系，“全納式” 特殊教育實(shí)踐初見成效。然而，特教事業(yè)頂層設(shè)計(jì)仍存在一些缺陷。

（一）立法層次低，法律效力有限

70 年來，我國(guó)盡管先后頒布了《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》和一系列特教規(guī)章制度，形成了多層次、“自上而下”的特教管理制度。然而，現(xiàn)有最高層次的特教法規(guī)是《殘疾人教育條例》，仍缺乏特殊教育單行法。與普通教育法規(guī)相比，特殊教育立法層次低、法律效力有限， 特殊需要學(xué)生受教育權(quán)沒有象普通學(xué)生那樣得到充分的法律保障， 已不能適應(yīng)新時(shí)代特教事業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）術(shù)語混用，理念滯后

首先，內(nèi)涵模糊，術(shù)語混用。文獻(xiàn)分析表明，我國(guó)現(xiàn)行特教決策方案中“殘疾”、“殘疾學(xué)生（幼兒、兒童、青少年）”出現(xiàn)頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“障礙”、“特殊需要”、“特殊需要學(xué)生（幼兒、兒童、青少年）”（見表一）；同時(shí)，特殊教育普及水平主要指稱“三類殘疾”兒童少年的入學(xué)率、保學(xué)率。 但是，“殘疾”、“殘疾人教育”分別只是“特殊需要”、“特殊教育”的一種表現(xiàn)形式，以“殘疾”代替“特殊需要”、以“殘疾人教育”指稱“特殊教育”，窄化了特殊教育的內(nèi)涵［9］。

表一 我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)中的核心概念

其次，理念滯后，忽視前沿。 眾所周知，我國(guó)《教育法》明確提出建立“終身教育”體系，但是，《推進(jìn)意見》《加快意見》《一期計(jì)劃》等頂層構(gòu)想中卻沒有出現(xiàn)“終身教育（學(xué)習(xí)、發(fā)展）”等概念；《一期計(jì)劃》 盡管明確提出 “全面推進(jìn)全納教育”，但是，其后頒布的相關(guān)決策方案中較少使用“全納教育”，《二期計(jì)劃》則使用了“融合教育”，一些地方的特教一、二期計(jì)劃實(shí)施方案則直接省略了“全納教育”一詞［10］。 另外，2017 年《殘疾人教育條例》在辦學(xué)方針、教育體系建設(shè)方面仍沿用1994 版的提法；2006 年新修訂的《義務(wù)教育法》仍把義務(wù)教育對(duì)象局限在“三類殘疾”，與我國(guó)其他法律規(guī)定相矛盾和特殊義務(wù)教育現(xiàn)實(shí)不相符；2018 年《憲法》沿用了1986 版“普及初等義務(wù)教育”的提法，與我國(guó)現(xiàn)行義務(wù)教育制度相矛盾。

（三）體系欠完善，針對(duì)性不強(qiáng)

首先，結(jié)構(gòu)失衡，配套不足。一方面，體系不夠完整，配套方案不健全。 目前，我國(guó)已出臺(tái)了一些義務(wù)特殊教育、職業(yè)特殊教育、特教師資隊(duì)伍建設(shè)等方面的實(shí)施方案，然而，沒有頒發(fā)學(xué)前教育、教師教育、高等教育與農(nóng)村教育、民族教育等方面的配套政策，沒有形成完整的戰(zhàn)略體系。 另一方面，地方特殊教育發(fā)展實(shí)施方案與中央不一，存在“缺損”、“滯后”等現(xiàn)象。 比如，相當(dāng)部分省（市、自治區(qū)）《中長(zhǎng)期綱要》將特殊教育政策內(nèi)容簡(jiǎn)單化、特殊教育政策目標(biāo)口號(hào)化、 政策執(zhí)行主體模糊化、政策措施與政策工具的安排設(shè)計(jì)籠統(tǒng)化［4］；部分地方《殘疾人保障法》配套立法滯后，部分條款缺乏操作性， 個(gè)別法規(guī)的個(gè)別條文貫徹上位法不到位［11］；一些地方《一期計(jì)劃》呈現(xiàn)“內(nèi)容愿景化”、“措施籠統(tǒng)化”、“責(zé)任主體模糊化”等不足［12］。

其次，條款籠統(tǒng)，針對(duì)性不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在，我國(guó)對(duì)特教質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)想較籠統(tǒng)、宏觀，對(duì)特教質(zhì)量評(píng)價(jià)要素、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)欠完善，特別是對(duì)特殊需要個(gè)體的診斷與評(píng)估的頂層設(shè)計(jì)十分薄弱；特教政策主要圍繞教育對(duì)象、學(xué)校設(shè)施、師資、經(jīng)費(fèi)、學(xué)制與課程等方面展開，在數(shù)量與質(zhì)量、成本與效益、地區(qū)與群體間難以均衡［5］；特殊師范教育政策目標(biāo)僵化、價(jià)值觀偏離［13］，缺少特教教師在入職、職稱晉升和經(jīng)濟(jì)待遇提升等方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，沒有不同類型殘疾兒童教師的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)， 尚無明確的課程教學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系［14］；殘疾兒童個(gè)性化教育計(jì)劃對(duì)父母或監(jiān)護(hù)人重視程度不夠， 對(duì)糾紛處理程序規(guī)定不夠細(xì)致［15］；特教經(jīng)費(fèi)政策滯后于實(shí)踐，政策落實(shí)缺乏剛性約束，一些語言表述含糊不清、沒有量的規(guī)定［16］；等等。

（四）決策機(jī)制不健全，溝通協(xié)作不足

首先，“上下”溝通不暢。 有研究認(rèn)為，改革開放以來，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略主要有“自上而下”（比如，深圳特區(qū)、浦東新區(qū)等）和“自下而上”（比如，濱海新區(qū)等）兩種模式［17］；特教政策制訂與實(shí)施常常采用“自上而下”模式，注重政府的行政性指令與政策指引，主要以“國(guó)家本位”來促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)利益最大化和降低社會(huì)成本［5］。 然而，由于決策權(quán)力過于集中上層、 下級(jí)處于支配狀態(tài)以及相關(guān)職能部門各自為陣，常常導(dǎo)致“下情難上達(dá)”、“上行下難效”；與此同時(shí)，有的地方政府習(xí)慣于被動(dòng)“接受上級(jí)指令”， 對(duì)國(guó)家特教事業(yè)改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì) “簡(jiǎn)單復(fù)制多”、“自主創(chuàng)新少”， 常常導(dǎo)致“上令下難效”、“下情難上達(dá)”。

其次，“左右”協(xié)作不力。 有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)管理機(jī)構(gòu)種類繁多、條塊分割，缺乏一體化的、分工明確的管理格局，存在“政出多門、多頭管理、部門分隔、交流不暢”等弊端［18］。目前，我國(guó)決策部門以及其處室間缺乏必要的溝通協(xié)作， 彼此對(duì)其它相關(guān)領(lǐng)域知之較少， 常常造成普通教育決策方案較少論及特殊需要群體的教育問題， 普教與特教決策方案“關(guān)聯(lián)不大”甚至“互不相干”，特教決策方案對(duì)非義務(wù)教育、民族教育、農(nóng)村教育等領(lǐng)域關(guān)注不多， 以至于各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)與教育部門等頒發(fā)的一些決策方案“表征不一”甚至“相互沖突”。

（五）督導(dǎo)宣傳不足，實(shí)效性不強(qiáng)

首先，質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)制不健全，監(jiān)督指導(dǎo)不力。我國(guó)特教改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)盡管十分重視 “督導(dǎo)評(píng)估”，但對(duì)頂層設(shè)計(jì)的督導(dǎo)主體、目標(biāo)、內(nèi)容、方法與結(jié)果等方面缺乏科學(xué)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)， 對(duì)地方頂層設(shè)計(jì)的制定與實(shí)施缺乏有效的監(jiān)督、 指導(dǎo)與評(píng)價(jià)，尚未形成完善的特教發(fā)展戰(zhàn)略監(jiān)督體制、組織與機(jī)制；同時(shí)，有些?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）至今沒有建立特教專家委員會(huì)、特教資源中心、特教教學(xué)指導(dǎo)中心、 特殊兒童診斷與評(píng)估中心等專業(yè)性團(tuán)隊(duì)、組織與機(jī)構(gòu)，沒有建立具體的特教質(zhì)量評(píng)價(jià)體系， 很難確保特教決策方案的科學(xué)性及其實(shí)施的有效性［10］。

其次，輿論宣傳不夠，社會(huì)支持不足。目前，我國(guó)特教發(fā)展戰(zhàn)略十分重視“社會(huì)支持氛圍”，但是，對(duì)社會(huì)支持體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、具體措施、管理機(jī)制等缺乏頂層設(shè)計(jì)，一些決策方案公示時(shí)間短、輿論宣傳不夠； 許多地方對(duì)國(guó)家決策方案重視不夠、理解不透徹，不僅有關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施方案文本不齊全，而且較少對(duì)外公開，輿論宣傳不足；特校仍主要依賴政府支持， 社會(huì)對(duì)于特教的認(rèn)同與支持十分有限，地方特校多采用封閉式教學(xué)，社會(huì)認(rèn)知度不高［19］；家長(zhǎng)對(duì)特殊兒童的評(píng)估認(rèn)定、特校、“送教上門”等認(rèn)同不足，支持、配合不夠。可以說，“全納”社會(huì)支持體系尚未真正達(dá)成，社會(huì)力量參與特教改革發(fā)展仍顯不足。

四、 我國(guó)特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略的未來構(gòu)想

基于特教改革發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì)與國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)，我國(guó)特教發(fā)展戰(zhàn)略需不斷增強(qiáng)法律效力、 優(yōu)化文本形式與內(nèi)容、促進(jìn)部門協(xié)同與增強(qiáng)社會(huì)合力。

（一）提高立法層次，提升法律效力

目前，《憲法》是我國(guó)根本大法，《教育法》是教育的母法，特教法規(guī)仍停留在《條例》層面，法律效力十分有限。如果要提高特教政策的威信、以及人們遵守教育政策的自覺性和教育政策的執(zhí)行力度，需盡快出臺(tái)《特殊教育法》，頒布特教地方性法規(guī)以及各級(jí)各類特教規(guī)范性文件， 進(jìn)一步提高特教立法層次， 把特教發(fā)展戰(zhàn)略上升到國(guó)家法律層面，從而形成層次多樣、體系完善的特教法律體系［20］，進(jìn)而確保特教事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

（二）規(guī)范術(shù)語，創(chuàng)新理念

一方面，明確內(nèi)涵，規(guī)范術(shù)語。 “特殊教育”是服務(wù)于特殊需求個(gè)體的教育， 將 “殘疾人教育”、“特殊兒童教育”等同于“特殊教育”，不僅縮小了特教的外延，曲解了特教的內(nèi)涵，而且遠(yuǎn)離了“全納”特教發(fā)展戰(zhàn)略的價(jià)值訴求。 新中國(guó)成立、特別是改革開放以來， 我國(guó)特教頂層設(shè)計(jì)一直致力于擴(kuò)大教育對(duì)象與提高普及水平， 目前已惠及所有特殊需要個(gè)體。然而，一些決策方案對(duì)“特殊教育”及相關(guān)概念的內(nèi)涵與外延缺乏明確的界定， 常常存在“混用”、“窄化”甚至“前后矛盾”等現(xiàn)象。 因此，我國(guó)需進(jìn)一步規(guī)范特教決策方案的文本術(shù)語，盡量減少 “殘疾”、“殘疾人或殘疾學(xué)生”、“殘疾人教育”的使用頻率，避免使用“智力殘疾”、“精神殘疾”等詞，增加“特殊（教育）需要”、“特殊需要個(gè)體或?qū)W生”、“障礙”的使用頻次［10］。

另一方面，關(guān)注前沿，更新理念。眾所周知，20世紀(jì)中期以來，國(guó)際教育界先后提出終身教育、全民教育和全納教育等先進(jìn)理念。特別是自1994 年聯(lián)合國(guó)教科文組織提出“全納教育”理念以來，我國(guó)教育規(guī)劃積極吸納教育公平觀、終身教育觀、教育質(zhì)量觀、個(gè)性發(fā)展觀、正確成才觀、科學(xué)人才觀等現(xiàn)代國(guó)際教育新理念， 得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)可和接受［21］。 目前，隨著全納特教發(fā)展戰(zhàn)略的確立，我國(guó)特教事業(yè)發(fā)展決策及配套方案不僅應(yīng)持續(xù)堅(jiān)持“全納教育”思想，而且需自覺融入終身教育、智慧教育等國(guó)際教育新理念， 充分彰顯頂層設(shè)計(jì)的時(shí)代性、前瞻性［10］。

（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)容

一方面，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)配套。有學(xué)者認(rèn)為，特教發(fā)展戰(zhàn)略是對(duì)特教未來發(fā)展而進(jìn)行的全局性、根本性的謀劃，必須正視特教發(fā)展機(jī)遇、現(xiàn)代化、國(guó)際化、宏觀政策、支持保障體系和戰(zhàn)略目標(biāo)、路徑等重大問題［22］；地方特教政策應(yīng)規(guī)定具體的任務(wù)指標(biāo)以及時(shí)間限制、針對(duì)重點(diǎn)任務(wù)制定配套的項(xiàng)目實(shí)施方案、明確具體任務(wù)的執(zhí)行主體及其責(zé)權(quán)范圍，內(nèi)容應(yīng)具體化、具有可操作性［12］；應(yīng)提升地方相關(guān)配套立法的可操作性、 專業(yè)性和創(chuàng)新性［11］。 當(dāng)前，我國(guó)特教發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)充分關(guān)注不同地區(qū)、 不同層次和不同類型的特殊需要個(gè)體在不同年齡與教育階段的不同教育需求， 不斷完善學(xué)前、高等特殊教育與農(nóng)村、民族特殊教育等配套方案， 為特教事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障與理論指導(dǎo)。

另一方面，優(yōu)化目標(biāo)，明細(xì)措施。 有研究表明，世界各國(guó)已自覺將教育發(fā)展戰(zhàn)略確定為國(guó)家整體戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，重點(diǎn)突出教育的人力資源開發(fā)功能，日益注重科學(xué)化、民主化和法制化，高度關(guān)注優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制、擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)、豐富教育資源、優(yōu)化教育目標(biāo)、強(qiáng)化質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制［23］；特教發(fā)展戰(zhàn)略布局應(yīng)是基于一定能力和一定時(shí)空的戰(zhàn)略安排， 主要從地域空間節(jié)點(diǎn)上確立戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域和集中資源解決突出問題，戰(zhàn)略路徑應(yīng)具有可行性與可操作性［22］；地方特教發(fā)展需綜合考慮本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化狀況，結(jié)合本地教育實(shí)際及需求進(jìn)行制度創(chuàng)新， 體現(xiàn)自身特教改革發(fā)展的亮點(diǎn)和特色， 形成既具差異性又有同構(gòu)性的教育政策創(chuàng)新案例和實(shí)踐模式［12］。 當(dāng)前，我國(guó)不僅需進(jìn)一步健全特教改革發(fā)展實(shí)施方案，而且需優(yōu)化目標(biāo)定位、明晰任務(wù)措施和各方職責(zé)，增強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的可操作性。

（四）優(yōu)化決策機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新

一方面，促進(jìn)“上下”溝通。 有研究者認(rèn)為，在制定特教發(fā)展規(guī)劃過程中， 行政管理者應(yīng)大量吸收理論研究、辦學(xué)實(shí)踐的成果，確保特教發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、有效性和合理性，形成認(rèn)同機(jī)制［24］。 目前，我國(guó)需努力轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)定位與決策理念，創(chuàng)新“民生—服務(wù)本位”的特殊教育決策目標(biāo)定位和“開放決策”與“多元治理”特教政策理念與模式，促進(jìn)頂層設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估過程的多元參與［5］；突破“上行下效”、“單向度”的管理模式，積極推行“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的治理模式，構(gòu)建“上令下能效”、“上情能下達(dá)”和“下情敢上達(dá)”、“下情能上達(dá)”溝通機(jī)制，營(yíng)造“不唯書”、“不唯上”、“只唯實(shí)”的工作環(huán)境，形成“上下同心”的特教工作格局［10］。

另一方面，增進(jìn)“左右”協(xié)作。 新中國(guó)成立以來，我國(guó)頂層設(shè)計(jì)十分重視特教“橫向”協(xié)作機(jī)制建設(shè)，《二期計(jì)劃》明確要求“建立健全多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的特殊教育推進(jìn)機(jī)制，明確教育、發(fā)展改革、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生計(jì)生、殘聯(lián)等部門的任務(wù)，形成工作合力”。 但是，目前，我國(guó)許多同級(jí)部門或部門各處室之間協(xié)作不夠，工作“合力”不足。 因此，我國(guó)不僅應(yīng)完善特教“縱向”治理模式、促進(jìn)“上下”信息暢通，而且需健全特教“橫向”管理制度，明晰同級(jí)部門之間、部門內(nèi)部各處室之間的職責(zé)范圍，構(gòu)建“分工明確”、“協(xié)同創(chuàng)新”的“橫向”工作機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“左右逢源”。

（五）加強(qiáng)督導(dǎo)，增強(qiáng)合力

一方面，健全質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控。質(zhì)量評(píng)價(jià)體系是特殊教育改革發(fā)展及績(jī)效評(píng)估的行動(dòng)指南。 目前，我國(guó)盡管先后頒布了特校、殘疾人中等職校、三類特校課程、特教教師與特教專業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)，但是，現(xiàn)有質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各級(jí)各類特教改革發(fā)展及質(zhì)量評(píng)價(jià)針對(duì)性不強(qiáng)， 各級(jí)各類特教質(zhì)量評(píng)價(jià)與管理機(jī)制仍不健全，不能適應(yīng)“全納教育”的發(fā)展需要。 因此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善特教質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)機(jī)制，構(gòu)建“層級(jí)貫通”、“普職融通”、“醫(yī)教康結(jié)合”的“全納”特教質(zhì)量評(píng)價(jià)體系；加快特教質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)專家團(tuán)隊(duì)與專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)地方特教質(zhì)量評(píng)價(jià)體系建設(shè)與實(shí)施的過程監(jiān)督與指導(dǎo)，切實(shí)提升質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)的針對(duì)性、實(shí)效性［10］。

另一方面，強(qiáng)化輿論宣傳，增強(qiáng)社會(huì)合力。 社會(huì)認(rèn)同與支持是特教事業(yè)發(fā)展的重要力量源泉。目前， 我國(guó)不僅對(duì)特教發(fā)展戰(zhàn)略的輿論宣傳不充分， 而且仍未形成健全的社會(huì)支持管理機(jī)制與體系，社會(huì)認(rèn)同與支持十分有限。 未來，我國(guó)仍需進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的輿論宣傳與指導(dǎo)， 營(yíng)造 “全納”輿論生態(tài)，不斷增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同；優(yōu)化特教社會(huì)支持管理制度與機(jī)制，建立政府、高校、特教機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織與個(gè)體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確社會(huì)參與、支持特教的權(quán)利與義務(wù)，構(gòu)建“全納”社會(huì)支持體系，最終形成“全納”社會(huì)合力［10］。

總而言之， 新中國(guó)成立以來就十分重視特教事業(yè)頂層設(shè)計(jì)的理論創(chuàng)新與實(shí)踐引領(lǐng)， 建立了比較成熟的特殊教育發(fā)展戰(zhàn)略體系， 特教事業(yè)實(shí)現(xiàn)了從“隔離式”向“融合式”、“全納式”的新跨越，但是，頂層設(shè)計(jì)仍存在一些局限，實(shí)踐仍面臨許多挑戰(zhàn)，需進(jìn)一步提升法律效力，增強(qiáng)前瞻性、可行性、協(xié)同性與實(shí)效性，全面推進(jìn)“全納”特教事業(yè)改革發(fā)展實(shí)踐。