周榮華，陶 雯，韓 磊

(1.江蘇省發(fā)展和改革委員會；2.江蘇省戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心，江蘇 南京 210013)

從表面上看，企業(yè)設(shè)立登記制度改革是為了降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻、減少審批環(huán)節(jié)、提高辦事效率，而內(nèi)在的真正要義是更好地體現(xiàn)它的經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)、實(shí)現(xiàn)它的功能目標(biāo)。企業(yè)設(shè)立登記制度擁有多重意義蘊(yùn)含，作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度，最基本的當(dāng)然是其經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)，主要包括基本經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)秩序等內(nèi)容。企業(yè)設(shè)立登記制度的功能目標(biāo)則是這些經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)的外在表現(xiàn)。企業(yè)設(shè)立登記制度要具有這些功能目標(biāo)并使其處于科學(xué)合理狀態(tài)，必須在制度的設(shè)計、改革時順應(yīng)政府與市場、安全與效率、管理與服務(wù)等關(guān)系的平衡邏輯，使這些關(guān)聯(lián)關(guān)系定位準(zhǔn)確，作用能夠有效發(fā)揮；同時還要遵循制度的協(xié)同邏輯，使這一制度能夠更好地融入社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度體系中。只有進(jìn)行這樣的構(gòu)建，才能使平衡邏輯、協(xié)同邏輯與功能目標(biāo)融為一體，并形成支撐，使企業(yè)設(shè)立登記制度義理合乎邏輯、目標(biāo)科學(xué)準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)匹配協(xié)調(diào)，便于操作實(shí)施，并能夠取得預(yù)期效果。

一、企業(yè)設(shè)立登記制度的功能目標(biāo)

制度是規(guī)則，具有一定的外在形式，內(nèi)含思想觀念、價值取向，擁有特定功能目標(biāo)。企業(yè)設(shè)立登記制度通過框定經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，形成經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)，獲得自身規(guī)定性。企業(yè)設(shè)立登記制度的經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)是這一制度蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)意義、價值內(nèi)涵，功能目標(biāo)則是經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)在這一制度作用指向狀態(tài)方面的表現(xiàn)。為此，要使企業(yè)設(shè)立登記制度擁有這一性狀，必須在設(shè)計、改革這一制度時對其布設(shè)或優(yōu)化功能目標(biāo)，賦予或改進(jìn)經(jīng)濟(jì)理性。根據(jù)企業(yè)設(shè)立登記制度的經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)，這一制度的功能目標(biāo)主要有支持基本經(jīng)濟(jì)制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序三個方面。其中，對基本經(jīng)濟(jì)制度的支持是經(jīng)濟(jì)制度體系內(nèi)部關(guān)系的表現(xiàn)，相對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序而言更為深層，并且兼具經(jīng)濟(jì)意義和政治意義；對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)和對經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)是面對經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的直接功能，主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)意義。

(一)支持基本經(jīng)濟(jì)制度

企業(yè)設(shè)立登記制度與其他經(jīng)濟(jì)制度存在密切關(guān)系，其中與基本經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)系最為突出。

1.企業(yè)設(shè)立登記制度支持基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在依據(jù)

企業(yè)設(shè)立登記制度擁有支持基本經(jīng)濟(jì)制度的功能，這是由基本經(jīng)濟(jì)制度的特殊地位決定的。在經(jīng)濟(jì)制度體系中，對生產(chǎn)資料歸誰所有予以規(guī)定的制度體現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)秩序中的所有制關(guān)系，這一關(guān)系在生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)要素中處于決定地位，因而這一對生產(chǎn)關(guān)系做出最基本規(guī)定并決定生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的制度被稱為基本經(jīng)濟(jì)制度?！八^基本經(jīng)濟(jì)制度就是指一個社會經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)，它是經(jīng)濟(jì)關(guān)系中具有決定意義的最基本的制度?！盵1]雖然黨的十五大報告首次提出社會主義初級階段基本經(jīng)濟(jì)制度概念，但基本經(jīng)濟(jì)制度作為處于決定地位的制度形態(tài)是與經(jīng)濟(jì)體制共生的?；窘?jīng)濟(jì)制度的這種地位特性決定了它與其他經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)系是支配與被支配的關(guān)系，例如，所有制支配交易制度、分配制度?！霸诮?jīng)濟(jì)制度方面，馬克思主義特別強(qiáng)調(diào)，在所有制關(guān)系和交換關(guān)系、分配關(guān)系之間，所有制關(guān)系起著基本的決定的作用。這種觀點(diǎn)與當(dāng)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重視程度是一致的?？梢哉f，所有制關(guān)系或產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)成經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的一個基本要素，它決定著其他種種具體的經(jīng)濟(jì)制度安排?！盵2]28企業(yè)設(shè)立登記制度作為經(jīng)濟(jì)制度體系的子項(xiàng)制度，與這個體系中的其他非基本經(jīng)濟(jì)制度一樣，由基本經(jīng)濟(jì)制度決定。既然處于被決定的地位，那么自然要體現(xiàn)、服務(wù)于決定性的制度。所有制、產(chǎn)權(quán)制度決定經(jīng)濟(jì)體企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)格局，企業(yè)設(shè)立登記制度通過控制企業(yè)市場準(zhǔn)入、安排企業(yè)產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)基本經(jīng)濟(jì)制度要求，服務(wù)于基本經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行，達(dá)成所有制結(jié)構(gòu)目標(biāo)。

2019年10月召開的黨的十九屆四中全會在“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的基礎(chǔ)上，將“按勞分配為主體、多種分配方式并存”和“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”上升為基本經(jīng)濟(jì)制度。由于分配制度和資源配置方式受制于生產(chǎn)資料所有制，受制于所有制關(guān)系，所有制在邏輯上先于分配制度和資源配置方式，因此在這一基本經(jīng)濟(jì)制度架構(gòu)中，所有制居于基礎(chǔ)地位。企業(yè)設(shè)立登記制度不僅通過所有制關(guān)系間接蘊(yùn)含分配制度和資源配置方式，而且直接對分配制度和資源配置方式發(fā)生這樣那樣的支持作用。

2.企業(yè)設(shè)立登記制度支持基本經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展歷程

縱觀我國企業(yè)設(shè)立登記制度的建立、改革與發(fā)展變遷過程，可以看出企業(yè)設(shè)立登記制度始終支持基本經(jīng)濟(jì)制度的建立、改革與發(fā)展。

一是支持公有制的建立和鞏固。新中國成立初期，國家通過發(fā)展多種形式的經(jīng)濟(jì)成分減少私營經(jīng)濟(jì)占比。在社會主義“三大改造”中，對生產(chǎn)資料私有制進(jìn)行改造，改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，降低私營經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)比重，形成社會主義全民所有制和集體所有制占據(jù)絕對優(yōu)勢的單一公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。[3]這一階段，按照建立社會主義公有制經(jīng)濟(jì)、形成并鞏固社會主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求，企業(yè)設(shè)立登記制度與企業(yè)注銷等管理制度一同發(fā)揮作用：清查、整頓、規(guī)范私營企業(yè)登記與管理；停止辦理流通領(lǐng)域中從事重要行業(yè)經(jīng)營活動的私營企業(yè)開業(yè)登記；關(guān)、遷、并、轉(zhuǎn)其他私營工商業(yè)；取締非法經(jīng)營、清理無照經(jīng)營企業(yè)，補(bǔ)辦經(jīng)營戶登記手續(xù)；設(shè)立國有集體企業(yè)，建立企業(yè)登記檔案；等等。

二是支持非公經(jīng)濟(jì)作為社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充發(fā)展。黨的十一屆三中全會后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，基本經(jīng)濟(jì)制度的單一公有制結(jié)構(gòu)被突破，非公經(jīng)濟(jì)作為社會主義公有制的補(bǔ)充得到允許。為此，企業(yè)設(shè)立登記制度積極響應(yīng)，出臺個體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策規(guī)定，發(fā)布《私營企業(yè)暫行條例》，放開私營企業(yè)市場準(zhǔn)入，保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益。1978年至1993年，我國工商行政管理處于“維護(hù)社會主義公有制經(jīng)濟(jì)主體地位，保障國家計劃，以監(jiān)管非公有制經(jīng)濟(jì)成分為主的階段”[4]。

三是支持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。1997年黨的十五大提出“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度”；2013年黨的十八屆三中全會提出公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)“都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)”，鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)參與國有經(jīng)濟(jì)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。企業(yè)設(shè)立登記制度緊跟基本經(jīng)濟(jì)制度的調(diào)整，加大放開對非公企業(yè)的準(zhǔn)入力度并對其進(jìn)行監(jiān)管。通過出臺《企業(yè)登記程序規(guī)定》，修改《企業(yè)名稱登記管理實(shí)施辦法》《公司注冊資本登記管理規(guī)定》和《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》等規(guī)章，改進(jìn)和加強(qiáng)企業(yè)登記管理。2014年2月國務(wù)院印發(fā)《注冊資本登記制度改革方案》，實(shí)施新一輪企業(yè)設(shè)立登記制度改革。企業(yè)設(shè)立登記制度中的很多改革舉措都是圍繞進(jìn)一步發(fā)展民營企業(yè)、實(shí)現(xiàn)非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)公平待遇的。

四是支持基本經(jīng)濟(jì)制度的新發(fā)展。黨的十九屆四中全會將分配制度和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，意味著下一階段企業(yè)設(shè)立登記制度對基本經(jīng)濟(jì)制度的支持除體現(xiàn)、服務(wù)于所有制結(jié)構(gòu)要求外，還突出體現(xiàn)在收入分配和市場配置資源的優(yōu)化上。例如，在企業(yè)準(zhǔn)入方面，非貨幣、實(shí)物資本隨著勞動雇傭資本的逐步展開而將得到更多認(rèn)定，更多參與分配；信用承諾將得到進(jìn)一步擴(kuò)展等。[5]

(二)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

企業(yè)設(shè)立登記制度擁有基本經(jīng)濟(jì)制度意蘊(yùn)，擁有支持所有制關(guān)系和產(chǎn)權(quán)格局的功能目標(biāo)。而這一意蘊(yùn)、目標(biāo)的實(shí)質(zhì)也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是因?yàn)榛窘?jīng)濟(jì)制度取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，基本經(jīng)濟(jì)制度取舍最終受到生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)定?！盎窘?jīng)濟(jì)制度涉及的最為基本的、也是最為關(guān)鍵的方面就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題?！盵6]

那么企業(yè)設(shè)立登記制度為什么具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能呢？新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為，制度變遷對經(jīng)濟(jì)增長起到?jīng)Q定性作用。制度的供求、創(chuàng)新和變遷都與經(jīng)濟(jì)績效密切關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長依賴于資源的優(yōu)化配置，即釋放、轉(zhuǎn)移利用效率低的制度安排中的資源到利用效率較高的制度安排中。資源的優(yōu)化配置依賴于有效激勵。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其強(qiáng)調(diào)所有權(quán)對生產(chǎn)效率的重要性，認(rèn)為所有權(quán)的排他性把所有者如何使用財產(chǎn)和承擔(dān)這一選擇的后果緊密地聯(lián)系在一起，激勵著財產(chǎn)所有人將財產(chǎn)用于最高價值用途，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)理性。企業(yè)設(shè)立登記制度具有資源調(diào)動功能，好的企業(yè)設(shè)立登記制度能夠優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過注冊資本和經(jīng)營場地許可等制度的改進(jìn)，平等對待各類所有制經(jīng)濟(jì)成分企業(yè)設(shè)立登記，為前登記制度(1)這里的“前登記制度”是指改革前的，尤指本輪改革前的企業(yè)設(shè)立登記制度。下受到壓制的部門提供發(fā)展機(jī)會，使更多的資源進(jìn)入市場，投入生產(chǎn)；通過注冊資本和經(jīng)營場地等產(chǎn)權(quán)制度和合理的利益分配制度安排，在資源總量不變的情況下，可以激勵技術(shù)等創(chuàng)新，向外移動生產(chǎn)可能性曲線，增加產(chǎn)出與積累。[7]

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求只有轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)設(shè)立登記制度的內(nèi)在功能價值，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而這種轉(zhuǎn)變依賴于改革主體的適應(yīng)性調(diào)整。改革開放以來，企業(yè)設(shè)立登記制度的變遷，都是政府主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而采取的制度優(yōu)化配置、降低制度交易費(fèi)用的舉措。企業(yè)設(shè)立登記制度通過產(chǎn)權(quán)界定、人力資本限定、交易支配和風(fēng)險分擔(dān)等方面的設(shè)計，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，很好地發(fā)揮了企業(yè)的“主導(dǎo)”作用和政府的“引導(dǎo)”作用。[8]71-74我國企業(yè)設(shè)立登記制度改革發(fā)展的歷程表明，企業(yè)設(shè)立登記制度的變遷演進(jìn)是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的主動適應(yīng)：從發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)需求出發(fā)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行設(shè)立登記；從發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)需求出發(fā)，為個體經(jīng)營戶、私營企業(yè)進(jìn)行設(shè)立登記；從發(fā)展外資經(jīng)濟(jì)需求出發(fā)，為外商投資企業(yè)進(jìn)行設(shè)立登記；從滿足大眾創(chuàng)業(yè)需求出發(fā)，實(shí)行簡化便捷的企業(yè)設(shè)立登記；等等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求牽引著企業(yè)設(shè)立登記制度改革，企業(yè)設(shè)立登記制度運(yùn)用改革賦予自己的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能實(shí)現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)績效。

(三)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序

企業(yè)設(shè)立登記制度制約、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)秩序，從而擁有維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的功能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)秩序主要是指市場秩序。影響制約市場秩序的因素雖然是多方面的，但市場主體是主要因素?！笆袌鲋刃蚴怯墒袌鲋黧w地位決定的”[9]，而企業(yè)設(shè)立登記制度具有規(guī)定市場主體、賦予市場主體屬性的功能。企業(yè)設(shè)立登記制度直接規(guī)定市場準(zhǔn)入秩序，好的企業(yè)設(shè)立登記制度使企業(yè)設(shè)立登記規(guī)范有序，使市場準(zhǔn)入秩序保持良好；反之，則無法體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)企業(yè)設(shè)立登記制度規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序的功能目標(biāo)。

企業(yè)設(shè)立登記制度雖然管控的是企業(yè)設(shè)立環(huán)節(jié)、市場準(zhǔn)入階段的秩序，但這一制度在這個環(huán)節(jié)、階段設(shè)定的意義蘊(yùn)含必然會在企業(yè)運(yùn)行和市場活動中表現(xiàn)出來，即企業(yè)主體屬性、準(zhǔn)入的條件狀況必然影響市場行為、市場結(jié)構(gòu)等秩序。例如，對自然壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入狀況決定市場結(jié)構(gòu)秩序，對信息不對稱行業(yè)的準(zhǔn)入狀況決定市場行為秩序等。正因如此，對自然壟斷行業(yè)在企業(yè)設(shè)立登記時會限制新企業(yè)進(jìn)入，以保障行業(yè)少數(shù)壟斷企業(yè)的低成本優(yōu)勢和服務(wù)質(zhì)量，避免新企業(yè)進(jìn)入造成資源浪費(fèi)和市場秩序混亂；對信息不對稱行業(yè)實(shí)行市場準(zhǔn)入管制，在企業(yè)設(shè)立登記時要對試圖進(jìn)入者進(jìn)行必要的特殊審查，防止不具備條件的申請人混入和利用信息不對稱進(jìn)行欺詐；對于涉及特定公共服務(wù)的領(lǐng)域，則需對試圖進(jìn)入的申請人進(jìn)行必要的資格審查與管理，防止不合格者進(jìn)入后引起服務(wù)質(zhì)量的下降，攪亂常態(tài)化的服務(wù)秩序。

二、企業(yè)設(shè)立登記制度的平衡邏輯

企業(yè)設(shè)立登記制度要充分體現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)意蘊(yùn)，實(shí)現(xiàn)自身功能目標(biāo)，必須具有相應(yīng)素質(zhì)。這些素質(zhì)的具備，必須通過平衡政府與市場、安全與效率、管理與服務(wù)的關(guān)系才能達(dá)到。只有體現(xiàn)這些平衡的關(guān)聯(lián)邏輯，企業(yè)設(shè)立登記制度才能獲得滿足功能目標(biāo)的內(nèi)在規(guī)定性，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的功能目標(biāo)來說，尤為如此。

(一)政府與市場的平衡

企業(yè)設(shè)立登記制度規(guī)范的是市場準(zhǔn)入事項(xiàng)，這一制度的安排以及實(shí)施都由政府承擔(dān)，因而政府對政府與市場關(guān)系的定位決定著企業(yè)設(shè)立登記制度的性質(zhì)狀況和實(shí)施狀態(tài)。企業(yè)設(shè)立登記是政府行使行政權(quán)力的行為，對政府與市場關(guān)系的不同定位決定了政府與市場在資源配置中作用的不同定位，因而反映到企業(yè)設(shè)立登記制度中企業(yè)的準(zhǔn)入狀況也是不同的。

1970年代末到1992年黨的十四大，是政府在資源配置中發(fā)揮決定性作用、市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的階段。這一階段我國按照“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的原則，實(shí)行“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”，在計劃經(jīng)濟(jì)框架中引入市場機(jī)制。政府雖然允許個體、私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但其發(fā)展的空間受到限制。1979年3月，國家提出恢復(fù)和發(fā)展個體工商業(yè)，當(dāng)年年底全國登記注冊個體工商戶31萬戶，到1991年年底才達(dá)到1416.8萬戶，私營企業(yè)10.8萬戶。[10]5這是由于1982年修改的憲法只是肯定了勞動者個體經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充”地位，因而工商登記是予以限制的，直到1987年才取消了個體工商戶雇工人數(shù)的限制。

1992年到2013年，是政府在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用、市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的階段。在這個階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用越來越強(qiáng)，市場之上的政府調(diào)節(jié)，或者說“基礎(chǔ)”之上的政府本體作用逐漸被轉(zhuǎn)換，權(quán)力逐漸被讓渡，職能逐漸被調(diào)整。與此相應(yīng)，企業(yè)設(shè)立登記制度也進(jìn)行了調(diào)整，側(cè)重于鼓勵個體私營企業(yè)發(fā)展?！?993年，國家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，從登記注冊、市場準(zhǔn)入、參股方式、業(yè)務(wù)擴(kuò)展等方面提出了相關(guān)措施以鼓勵個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！盵10]6

2013年進(jìn)入全面深化改革時期，之后市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府發(fā)揮更好作用。為充分發(fā)揮市場作用，政府致力于簡政放權(quán)，著力消除資源市場配置的制度性障礙，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。因此，這一時期的企業(yè)設(shè)立登記制度改革采取了較寬的“放開”，大幅簡化了審批流程，大力推進(jìn)注冊辦理便利化、信息化，體現(xiàn)了服務(wù)政府、責(zé)任政府和法治政府建設(shè)的定位與走向。

對政府與市場關(guān)系進(jìn)行恰當(dāng)定位，明確市場配置資源的范圍和政府作用的邊界，使政府與市場處于平衡狀態(tài)。這樣就能準(zhǔn)確把握政府規(guī)制的對象，選擇優(yōu)化的規(guī)制措施，就可以使企業(yè)設(shè)立登記制度內(nèi)含合理尺度，適度把握市場準(zhǔn)入，更好實(shí)現(xiàn)自身的功能目標(biāo)。[8]182-187

(二)安全與效率的平衡

企業(yè)設(shè)立登記制度具有保障交易安全和經(jīng)濟(jì)效率的雙重功能。這兩種功能在最終目標(biāo)上應(yīng)是一致的，但在企業(yè)設(shè)立登記制度框定這一關(guān)系和實(shí)施時，常常是不一致的，甚至是矛盾的。保障了安全常常妨礙效率，注重了效率常常有礙安全。例如，高額注冊資本的規(guī)定，使企業(yè)經(jīng)營相對安全，但資本在企業(yè)設(shè)立時全部到位，不僅筑高了準(zhǔn)入門檻，還會使企業(yè)在設(shè)立初期或較長一段時間內(nèi)閑置資本；實(shí)行注冊資本認(rèn)繳制，降低了企業(yè)設(shè)立成本，但給交易安全保障留下了缺口。因此，在企業(yè)設(shè)立登記制度改革過程中，平衡好安全與效率的關(guān)系，有利于提高這一制度的質(zhì)效。處理兩者平衡的方法，是在兼顧安全的前提下保障效率最大化。具體措施是，通過安全保障的后移，在企業(yè)設(shè)立登記后的環(huán)節(jié)強(qiáng)化安全，將設(shè)立環(huán)節(jié)的安全釋放到后續(xù)管理環(huán)節(jié)予以封閉。本輪改革(2)這里的“本輪改革”是指2014年以來的這輪企業(yè)設(shè)立登記制度改革。正是掌握了這一企業(yè)設(shè)立登記制度安排規(guī)律，采取了寬進(jìn)嚴(yán)管的辦法，通過企業(yè)設(shè)立登記端的“放”、企業(yè)運(yùn)行端的“管”和“服”，實(shí)現(xiàn)了在更高效率基礎(chǔ)上的安全與效率的平衡。

(三)管理與服務(wù)的平衡

企業(yè)設(shè)立登記制度蘊(yùn)含政府對市場主體的管理與服務(wù)。雖然許多國家對企業(yè)設(shè)立登記采取簡便的辦法，弱化了管理(監(jiān)管)，但企業(yè)設(shè)立登記制度總是蘊(yùn)含或多或少的管理。企業(yè)設(shè)立登記的審查、核準(zhǔn)和公告環(huán)節(jié)，都具有管理屬性，企業(yè)設(shè)立登記所形成的信息，是企業(yè)“經(jīng)濟(jì)戶口”的重要組成部分，是對企業(yè)進(jìn)行管理的重要依據(jù)。企業(yè)設(shè)立登記在實(shí)施管理功能的同時，政府也在提供公共服務(wù)。“這種公共服務(wù)主要表現(xiàn)為信息集散。通過企業(yè)登記制度，國家集中了企業(yè)登記注冊的信息，再將該信息發(fā)布、傳遞給社會公眾，社會公眾借此了解企業(yè)設(shè)立及經(jīng)營情況，以此作出經(jīng)營上的判斷，從而實(shí)現(xiàn)交易安全?！盵11]申請人提出設(shè)立企業(yè)申請，登記機(jī)構(gòu)無特殊原因必須當(dāng)場受理，如果符合規(guī)定的條件，則要承諾在規(guī)定的時間內(nèi)辦結(jié)。實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”及相應(yīng)的改革后，通過網(wǎng)上受理更方便申請人，更體現(xiàn)了服務(wù)性質(zhì)。

不同的企業(yè)設(shè)立登記制度蘊(yùn)含不同的管理與服務(wù)理念。前登記制度，強(qiáng)化企業(yè)進(jìn)入市場的嚴(yán)管，服務(wù)意識相對淡薄，企業(yè)設(shè)立的條件苛刻、程序復(fù)雜，采取嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)性審查。這種管理與服務(wù)的失衡加大了企業(yè)設(shè)立登記的成本，制約了企業(yè)設(shè)立登記制度的質(zhì)效，使制度本身存在很多硬傷，功能目標(biāo)無法較好地全面實(shí)現(xiàn)。本輪改革淡化了企業(yè)設(shè)立登記環(huán)節(jié)的嚴(yán)管，強(qiáng)化了服務(wù)，例如“一窗受理”、全程服務(wù)，“不見面審批”或最多跑一次，“先照后證”中的“雙告知”等。本輪改革的鮮明特色之一是引入了信用管理，將其理念蘊(yùn)含于制度之中，運(yùn)用信用管理圈緊企業(yè)設(shè)立登記環(huán)節(jié)放松管理而出現(xiàn)的安全縫隙，同樣通過信用管理強(qiáng)化對企業(yè)運(yùn)行等環(huán)節(jié)的管理，將企業(yè)設(shè)立登記環(huán)節(jié)釋放的信用，在后續(xù)環(huán)節(jié)加以保障。[12]信用管理是集管理與服務(wù)為一體的管理，是平衡了管理與服務(wù)、被實(shí)踐證明行之有效的管理方式。在服務(wù)政府建設(shè)和行政審批制度改革中，本輪改革強(qiáng)化了準(zhǔn)入端的服務(wù)，較好地平衡了管理與服務(wù)的關(guān)系，這也是企業(yè)設(shè)立登記制度進(jìn)一步優(yōu)化的方向。

三、企業(yè)設(shè)立登記制度的協(xié)同邏輯

企業(yè)設(shè)立登記制度的功能目標(biāo)受制于這一制度所在系統(tǒng)(體系)的制度結(jié)構(gòu)關(guān)系，協(xié)同的結(jié)構(gòu)關(guān)系有助于其功能目標(biāo)的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。制度協(xié)同具有自身邏輯，企業(yè)設(shè)立登記制度遵循這種邏輯并以這種邏輯作為實(shí)現(xiàn)自身功能目標(biāo)的保障。

制度或制度體系具有結(jié)構(gòu)性，單個制度與其他關(guān)聯(lián)制度存在互動關(guān)系。如果將制度體系按功能進(jìn)行劃分，可以分為制度環(huán)境、特定或具體制度和實(shí)施機(jī)制，這幾個部分都是相互聯(lián)系、相互作用并需要相互協(xié)同的。[2]27-30制度協(xié)同理論認(rèn)為，制度協(xié)同由制度非均衡引發(fā)，通過改進(jìn)原制度或創(chuàng)設(shè)新制度形成新的制度結(jié)構(gòu)體系，從而達(dá)到制度均衡，這一進(jìn)展過程是制度協(xié)同的過程?！皡f(xié)同的過程表現(xiàn)出從非協(xié)同的狀態(tài)朝著新的協(xié)同狀態(tài)的演進(jìn)，是現(xiàn)行制度安排或組合被一種新的高產(chǎn)高效的制度安排或組合所替代和超越?！盵13]30制度與制度相互嵌連、相互作用，單個制度的效能是在整體作用中體現(xiàn)的。“任何一種制度安排都是‘嵌在’制度結(jié)構(gòu)中，與制度結(jié)構(gòu)中的其他制度安排內(nèi)在有機(jī)地連接在一起，存在著一損俱損、一榮俱榮的緊密關(guān)系。在某種程度上講，單一制度安排的效率不僅與這項(xiàng)制度安排本身有關(guān)，還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)其功能的完善程度?！盵13]113運(yùn)用制度協(xié)同理論分析企業(yè)設(shè)立登記制度，顯而易見，我國企業(yè)設(shè)立登記制度，特別是前登記制度，存在的問題集中表現(xiàn)為制度協(xié)同缺乏、相互匹配不協(xié)調(diào)，因而實(shí)際效率與預(yù)期甚不相稱。

(一)制度的價值協(xié)同

企業(yè)設(shè)立登記制度作為正式制度，是主體安排設(shè)計的。而制度安排設(shè)計，不僅是條文的制定，創(chuàng)制制度形式，也是制度的意義加載，形成制度內(nèi)涵。據(jù)此，可以將制度設(shè)計分為思想設(shè)計和技術(shù)設(shè)計。其中，思想設(shè)計的一個方面是賦予制度以理性，而制度理性包括價值理性和工具理性。[14]“工具理性是基于對‘存在是什么’的認(rèn)識，故與責(zé)任倫理相聯(lián)系；價值理性則是基于對‘存在應(yīng)該是什么’的認(rèn)知，故與信念倫理相聯(lián)系。從具體角度看，制度的設(shè)計與創(chuàng)制是一種工具理性行動，具有形式合理性(formal rationality)。形式合理性主要被歸結(jié)為手段和程序的可計算性。”[15]制度安排應(yīng)重視制度的思想設(shè)計，賦予制度價值理性和工具理性，使制度蘊(yùn)含相應(yīng)的規(guī)制內(nèi)涵、文化理念、倫理道德，蘊(yùn)含相應(yīng)的規(guī)制措施、理想工具等。

以價值理性和工具理性分析我國企業(yè)設(shè)立登記制度，在工具理性方面不是盡善盡美，仍有許多努力空間；在價值理性方面不足較多，教訓(xùn)深刻。例如，前登記制度規(guī)定注冊資本的數(shù)量，并要求聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)資，一些企業(yè)設(shè)立申請人無法籌集相應(yīng)資金作為注冊資本，便弄虛作假，伙同驗(yàn)資機(jī)構(gòu)出具虛假驗(yàn)資報告，騙取企業(yè)設(shè)立登記，或者在企業(yè)注冊設(shè)立后抽逃資本金。又如，企業(yè)經(jīng)營場所不合制度規(guī)定，便出具虛假證明材料，蒙混注冊登記。此類現(xiàn)象不一而足。企業(yè)設(shè)立登記制度設(shè)置高門檻，試圖強(qiáng)化信用蘊(yùn)含，保障交易安全。由于這種制度安排存在脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和企業(yè)申請人能力的缺陷，事實(shí)上助長了弄虛作假，損害了市場信用，妨礙了交易安全，損害了經(jīng)濟(jì)效率。企業(yè)設(shè)立登記制度的這種不當(dāng)賦意，客觀上編織了價值漏斗，使這種制度出現(xiàn)了包含逆向選擇的價值非協(xié)同。

本輪改革雖然克服了這一制度的價值蘊(yùn)含逆向選擇，但仍然存在設(shè)立登記制度與后續(xù)監(jiān)管制度價值蘊(yùn)含的非協(xié)同風(fēng)險。因?yàn)楸据喐母镌谄髽I(yè)設(shè)立登記環(huán)節(jié)釋放了大量信用，需要后續(xù)監(jiān)管制度將這些價值予以加載蘊(yùn)含。如果相關(guān)制度安排忽略價值協(xié)同，則會出現(xiàn)管不住的問題，這樣會使前端的改革成效大打折扣。

從企業(yè)設(shè)立登記制度的價值協(xié)同分析中，我們可以得出這樣的結(jié)論：制度安排應(yīng)特別關(guān)注制度自身價值內(nèi)涵的一致性，能夠始終鎖定價值意義，不至于在制度實(shí)施過程中出現(xiàn)違背價值本義現(xiàn)象；在制度安排中，一種制度必須與其相鄰制度具有共同價值賦予，必須保持內(nèi)在價值一致性，能夠?qū)崿F(xiàn)價值互補(bǔ)、互強(qiáng)。[16]

(二)制度的結(jié)構(gòu)協(xié)同

制度的結(jié)構(gòu)可分為三類：本體制度(特定制度自身)內(nèi)部制度之間的協(xié)同、本體制度與相鄰制度(作為本體制度的環(huán)境制度)的協(xié)同、本體制度與實(shí)施機(jī)制的協(xié)同。

1.本體制度內(nèi)部制度的協(xié)同

規(guī)范某一事項(xiàng)或行為的制度大多是由多個子項(xiàng)制度構(gòu)成的，這些子項(xiàng)制度之間應(yīng)存在協(xié)同關(guān)系。企業(yè)設(shè)立登記制度是一個由多項(xiàng)制度同構(gòu)而成的結(jié)構(gòu)體，名稱制度、注冊資本制度、營業(yè)場地規(guī)定、經(jīng)營范圍規(guī)定等都是企業(yè)設(shè)立登記制度的核心子項(xiàng)。這些內(nèi)部制度存在著相互影響，甚至相互規(guī)定的關(guān)系。例如，名稱制度與注冊資本制度，企業(yè)名稱中體現(xiàn)有限責(zé)任還是無限責(zé)任，與出資相關(guān)；注冊資本制度的規(guī)定不同，體現(xiàn)名稱中所標(biāo)示的責(zé)任不同。組成企業(yè)設(shè)立登記制度的子項(xiàng)制度相互協(xié)調(diào)匹配，才能使這一制度成為好的制度。

2.本體制度與相鄰制度的協(xié)同

特定制度總與一定的制度存在外部聯(lián)系，以相鄰的制度作為自身的制度環(huán)境。企業(yè)設(shè)立登記制度作為正式制度，不僅與非正式制度存在密切關(guān)系，而且與其他正式制度，特別是其他經(jīng)濟(jì)制度存在密切關(guān)系。如果將經(jīng)濟(jì)制度體系中與企業(yè)設(shè)立登記制度直接相關(guān)的制度分為上位制度和下位制度，其中，上位制度是指決定企業(yè)設(shè)立登記制度的經(jīng)濟(jì)制度，下位制度是指受企業(yè)設(shè)立登記制度決定的經(jīng)濟(jì)制度，那么企業(yè)設(shè)立登記制度與其他經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的邏輯關(guān)系便有決定與被決定兩種性質(zhì)，具有向上位運(yùn)動與向下位運(yùn)動兩個向度。從總體上說，企業(yè)設(shè)立登記制度維護(hù)支撐上位經(jīng)濟(jì)制度，統(tǒng)攝牽引下位經(jīng)濟(jì)制度。與上位制度協(xié)同，主要是與基本經(jīng)濟(jì)制度的切合并對其支持；與下位制度協(xié)同，主要是與相關(guān)市場監(jiān)管制度的協(xié)同。本輪改革放寬準(zhǔn)入門檻，簡化程序，實(shí)行“寬進(jìn)”，對企業(yè)后續(xù)的管理安排了以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度，實(shí)行“年報”和隨機(jī)抽查；而前登記制度與之匹配的是“年檢”和“拉網(wǎng)”式的巡查等制度。在制度協(xié)同方面，雖然本輪改革消除了前登記制度存在的一些與相鄰制度非協(xié)同問題，但這種非協(xié)同的問題并沒有根除，特別是事中事后的監(jiān)管制度還不夠完善。只有從根本上消除企業(yè)設(shè)立登記制度的這種非協(xié)同問題，制度的整體效能才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

3.本體制度與實(shí)施機(jī)制的協(xié)同

特定制度的完整設(shè)計，包括實(shí)施機(jī)制的設(shè)計。制度的實(shí)施機(jī)制是指為制度的實(shí)施而設(shè)定的制度化了的方法、方式體系，是特定制度實(shí)施的推進(jìn)力量和穩(wěn)定程序。這一機(jī)制大多具有相應(yīng)的獎懲措施。制度與它的實(shí)施機(jī)制之間存在著協(xié)同關(guān)系。如果遵循這一邏輯，那么制度的實(shí)施便擁有良好的基礎(chǔ)。前登記制度之所以實(shí)施效果不夠理想，與其實(shí)施機(jī)制設(shè)計存在必然聯(lián)系。例如，對企業(yè)登記事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，但企業(yè)登記部門并不完全擁有相應(yīng)的手段，常常停留在資料的審查上，既不能掌握真實(shí)的情況，又耽誤登記時間。本輪改革設(shè)置的實(shí)施機(jī)制放棄了無法落實(shí)的實(shí)質(zhì)審查，改為形式審查，通過企業(yè)設(shè)立申請人的信用承諾和相關(guān)公示保障登記事項(xiàng)的真實(shí)性。

(三)制度的實(shí)施協(xié)同

特定制度安排不僅包括制度文本設(shè)計的完成及發(fā)布，而且包括向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化、對原制度的代替、在對象領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)行。制度的實(shí)施協(xié)同是制度實(shí)施機(jī)制運(yùn)行的協(xié)同，是制度運(yùn)行、發(fā)生規(guī)范作用過程中各要素之間彼此依存和自動調(diào)節(jié)的狀態(tài)。這個環(huán)節(jié)是制度實(shí)際效果顯現(xiàn)和驗(yàn)證的節(jié)點(diǎn)，是制度現(xiàn)實(shí)化的過程。這個環(huán)節(jié)如果不能有效進(jìn)行，則制度功虧一簣。而前登記制度在這方面也存在嚴(yán)重不足。

制度的實(shí)施協(xié)同包括主體協(xié)同、主客體協(xié)同和工具協(xié)同等方面。

1.主體協(xié)同

主體協(xié)同表明的是登記主體精簡，主體之間相互協(xié)作，行為高效。前登記制度實(shí)施主體“碎片化”，登記部門內(nèi)部設(shè)立多個窗口，對不同市場主體實(shí)施不同登記，不能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。企業(yè)設(shè)立前置行政許可部門多，企業(yè)設(shè)立申請人要在多個部門之間往來，多證多號使登記主體分裂。本輪改革使多個市場監(jiān)管部門合而為一，統(tǒng)一社會信用代碼的實(shí)施使多號合一、多證合一，聚合了登記主體，“先照后證”改變了登記主體關(guān)系，“雙告知”體現(xiàn)了主體間的合作。登記部門內(nèi)部進(jìn)行部門融合，不同的窗口、平臺辦理同樣的事項(xiàng)業(yè)務(wù)。

2.主客體協(xié)同

主客體協(xié)同表明的是主體與客體之間目標(biāo)價值一致，行為合作。前登記制度實(shí)施中，主客體目標(biāo)價值常常相悖，行為對抗，主體審查客體，嚴(yán)控嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，一些客體采用應(yīng)付態(tài)度，甚至弄虛作假，試圖蒙混過關(guān)。本輪改革以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、放開搞活為導(dǎo)向，增強(qiáng)主體服務(wù)意識，主客體目標(biāo)價值一致，合作效應(yīng)明顯。

3.工具協(xié)同

工具協(xié)同表明的是制度實(shí)施所使用的工具、手段、方法、途徑貼合實(shí)際，配套互補(bǔ)。前登記制度貫穿“嚴(yán)”的精神，實(shí)施的工具并不豐富，因而“管”不住。本輪改革體現(xiàn)“簡”的精神，實(shí)施的工具較多，除形式審查外，還有信用承諾等方式，辦理中采取“互聯(lián)網(wǎng)+”等途徑，將企業(yè)設(shè)立登記管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c服務(wù)相結(jié)合，更多地體現(xiàn)服務(wù)精神，這些方式相互銜接，效果凸現(xiàn)。

由此可見，本輪改革遵循了制度主體協(xié)同、主客體協(xié)同和工具協(xié)同邏輯，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)設(shè)立登記的便利化，有效保障了企業(yè)設(shè)立登記制度的功能目標(biāo)。因此，企業(yè)設(shè)立登記制度的進(jìn)一步完善仍需遵循這一路徑。