肖 俏

(遼寧師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。同時，人民對于民主、法治、公平、正義、安全、人的全面發(fā)展等方面的要求也日益增長。因此，如何在現(xiàn)有發(fā)展成果下進(jìn)一步改善和保障民生、促進(jìn)社會公平正義；如何在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)的形勢下，應(yīng)對各種矛盾集中爆發(fā)、各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)；如何通過各項(xiàng)行之有效的改革進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，成為迫切需要解決的問題。新時代是充滿機(jī)遇的時代，同樣是充滿挑戰(zhàn)的時代。中國特色社會主義進(jìn)入新時代是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對當(dāng)下國際、國內(nèi)形勢的重大政治判斷，對中國未來發(fā)展方向的重大決策部署。面對新形勢、新任務(wù)，黨政干部的積極作為決定了我國一系列決策部署實(shí)施的進(jìn)程與效果。黨的十八屆六中全會明確提出建立容錯糾錯機(jī)制，這是在全面改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段背景下寬容黨政干部在改革創(chuàng)新方面的失誤、建立良好政治生態(tài)的具體體現(xiàn)。然而，容錯糾錯機(jī)制亦是一把雙刃劍，在鼓勵黨政干部“敢想、敢干、敢擔(dān)當(dāng)”的同時，其在制度本身與適用中也存在諸如概念不清、適用泛化、風(fēng)險(xiǎn)管控乏力等問題，亟待深入研究。

一、新時代容錯糾錯機(jī)制的特征

第一，重視培育黨政干部對工作中的錯誤進(jìn)行辯證分析的思維。新時代與以往社會發(fā)展階段不同的特征在于理論基礎(chǔ)、發(fā)展主題、目標(biāo)任務(wù)等內(nèi)容的變化，政府治理的難度與風(fēng)險(xiǎn)由此激增，這迫切需要黨政干部根據(jù)治理的環(huán)境與問題做出積極的回應(yīng)。遺憾的是，黨政干部在實(shí)踐中為官不為、懶政怠政的現(xiàn)象屢見不鮮。這種避責(zé)行為在本質(zhì)上是一種公共權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)的政治現(xiàn)象，其根本原因在于對錯誤的片面認(rèn)識。恩格斯曾指出：“偉大的階級，正如偉大的民族一樣，無論從哪方面學(xué)習(xí)都不如從自己所犯錯誤的后果中學(xué)習(xí)來得快。”[1]因此，對錯誤的辯證認(rèn)識是對錯誤的承認(rèn)與反思，更是當(dāng)前容錯糾錯機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備的時代特征。容錯糾錯機(jī)制是集容錯與糾錯二者為一體的責(zé)任機(jī)制?？茖W(xué)的容錯糾錯機(jī)制是在認(rèn)識錯誤的基礎(chǔ)上，根據(jù)錯誤的性質(zhì)進(jìn)行約束和補(bǔ)救的措施。這不僅需要相關(guān)制度的健全與完備，還需要倫理道德的弘揚(yáng)和保障，也需要黨政干部在民主、法治、責(zé)任、廉潔等行政倫理培育和引導(dǎo)的強(qiáng)化。容錯糾錯機(jī)制一方面可以從制度角度保障黨政干部在改革創(chuàng)新中的相關(guān)權(quán)益；另一方面可以從行政倫理角度保障改革創(chuàng)新的積極性，由此提高治理能力與治理體系的現(xiàn)代化水平，不斷提升國家善治水平。

第二，以夯實(shí)責(zé)任制度為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)法治的規(guī)范與保障功能。李克強(qiáng)總理在2016年《政府工作報(bào)告》中提出，要“健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”[2]。十八大以來，機(jī)構(gòu)與行政體制改革取得了顯著成效，反腐敗斗爭形成壓倒性態(tài)勢。容錯糾錯機(jī)制是促進(jìn)全面深化改革的有力抓手，是推進(jìn)全面依法治國的鮮活實(shí)踐和推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的堅(jiān)強(qiáng)利器。習(xí)近平總書記深刻指出，制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。十九大報(bào)告明確提出，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”[3]。目前，我國黨政干部責(zé)任制度與權(quán)力監(jiān)督體系已取得巨大的進(jìn)展，形成多種監(jiān)督制度并存的局面，總體運(yùn)行情況良好。容錯糾錯機(jī)制的科學(xué)性、合理性在于將各種要素、多種條件與相關(guān)約束變量有機(jī)整合，以形成有序的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。這樣既能提升黨政領(lǐng)導(dǎo)干部面對新問題、新風(fēng)險(xiǎn)的信心與積極性，又能兼顧問責(zé)與權(quán)力監(jiān)督體系的剛性與彈性的協(xié)同。

第三，推進(jìn)落實(shí)新時代體制機(jī)制改革目標(biāo)，突出人民主體地位。新時代，社會治理兼具管理與統(tǒng)治雙重屬性、兼收動員和協(xié)同兩套機(jī)制、兼容社會和政府兩種力量、兼有長期執(zhí)政和人民民主兩個訴求。馬克思指出：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造?！盵4]改革開放以來，中國的社會建設(shè)經(jīng)歷了從社會整頓到社會管理，再到社會治理的三個階段，每一個階段都有屬于自身的實(shí)施背景與特點(diǎn)。十八屆三中全會提出全面深化改革的重要目標(biāo)，就是要對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約體系進(jìn)行強(qiáng)化，以形成更為有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。新時代中國特色社會主義從歷史發(fā)展、時代品格、主體歸屬、內(nèi)容體系、實(shí)踐內(nèi)涵、發(fā)展目標(biāo)等多個維度論證了人民立場、人民主體、人民力量的必要性與重要性，也規(guī)定了今后一段時間黨和國家的中心工作。容錯糾錯機(jī)制是馬克思主義認(rèn)識論在實(shí)踐中的具體運(yùn)用，是馬克思主義基本原理同中國改革發(fā)展緊密結(jié)合的科學(xué)理論和必然選擇。[5]黨政領(lǐng)導(dǎo)干部面對充滿機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)的工作是否積極有為，直接關(guān)系到人民利益能否維護(hù)、人民福祉能否實(shí)現(xiàn)。

二、新時代適用容錯糾錯機(jī)制的實(shí)踐困境

理論上的價值證成為容錯糾錯機(jī)制提供了理論基礎(chǔ)與實(shí)踐土壤，證明了其在行政決策責(zé)任追究中存在的必要性和重要性。但是，正如馬克思主義強(qiáng)調(diào)要用辯證的眼光看問題，容錯機(jī)制在構(gòu)建與施行的過程中同樣存在標(biāo)準(zhǔn)被泛化而成為犯錯者的免責(zé)、免罪的令牌，也存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。如何實(shí)現(xiàn)二者的平衡是當(dāng)前容錯糾錯機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)與關(guān)鍵問題。然而，當(dāng)前容錯糾錯機(jī)制存在諸多亟待完善的問題。

(一)容錯糾錯理論研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐

自十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“三個區(qū)分開來”。2016年《政府工作報(bào)告》明確提出要健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制；十八屆六中全會提出要建立容錯糾錯機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤，并將其寫入新修訂的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中。自2014年后，尤其是2015—2017年，各地關(guān)于容錯糾錯機(jī)制的規(guī)范性文件密集出臺，發(fā)文單位的層級以地級市為主，貫穿省、市、縣、區(qū)。例如，四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于充分調(diào)動干部積極性激勵改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的意見(試行)》，天津市濱海新區(qū)區(qū)委出臺《濱海新區(qū)激勵干部改革開放創(chuàng)新勇于擔(dān)當(dāng)容錯免責(zé)實(shí)施辦法(試行)》，上海市金山區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)《金山區(qū)區(qū)管干部和機(jī)關(guān)工作人員有錯與無為行為問責(zé)試行辦法(試行)》，內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟委、行署出臺《關(guān)于鼓勵干部干事創(chuàng)業(yè)建立容錯糾錯機(jī)制的實(shí)施意見(試行)》，云南省玉溪市澄江縣制定《建立黨員干部干事創(chuàng)業(yè)容錯免責(zé)機(jī)制的實(shí)施辦法》等。

然而，與容錯糾錯機(jī)制如火如荼的實(shí)踐形成鮮明對比的是容錯糾錯機(jī)制理論研究的冷清。容錯糾錯在理論研究上的欠缺與滯后，使得實(shí)踐中對容錯糾錯概念的內(nèi)涵與外延出現(xiàn)擴(kuò)大化或縮小化的混亂。從機(jī)制上分析，容錯糾錯實(shí)踐先行與理論滯后的現(xiàn)狀，使得容錯糾錯機(jī)制本身也是在不斷的“試錯”中“摸著石頭過河”，缺乏必要理論基礎(chǔ)研究的容錯糾錯機(jī)制在實(shí)踐中就會存在難以規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)與問題，極易在容錯糾錯標(biāo)準(zhǔn)選擇與確定中出現(xiàn)科學(xué)性、權(quán)威性不足的問題。這些問題具體體現(xiàn)在以下方面：容錯與糾錯不平衡，只講容錯、不提或少提糾錯；存在“喊口號”與容錯糾錯機(jī)制中形式大于內(nèi)容的現(xiàn)象，相關(guān)實(shí)施方案同質(zhì)化問題嚴(yán)重，可操作性差；缺少調(diào)研，不適應(yīng)本地發(fā)展實(shí)際，相關(guān)規(guī)定看似具體實(shí)則內(nèi)容空洞，未能從本質(zhì)上明確本地官員懶政怠政的根結(jié)所在；容錯糾錯對象的局限性，集中于領(lǐng)導(dǎo)干部的容錯，基層工作人員的糾錯，對領(lǐng)導(dǎo)干部的糾錯和基層工作人員的容錯不到位。[6]這些問題的出現(xiàn)很大程度上就是因?yàn)槿蒎e糾錯機(jī)制還缺乏抽象層面的宏觀理論辨識、實(shí)踐層面的中觀系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和微觀運(yùn)行的全面設(shè)計(jì)。[7]科學(xué)的理論可以為實(shí)踐提供正確的內(nèi)涵指引與方法論指導(dǎo)，實(shí)踐的不斷發(fā)展也從另一方面促進(jìn)理論的發(fā)展，二者互為前提、保障。理論研究的不足將會導(dǎo)致容錯糾錯在實(shí)踐中出現(xiàn)問題的解決更加側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向，這就使得對相關(guān)問題的處理存在短視與狹隘，難以從根本上解決。

(二)容錯糾錯機(jī)制缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律文件

完善的容錯糾錯機(jī)制是對改革中探索與創(chuàng)新的必要保護(hù)，也是問責(zé)中救濟(jì)體系的重要組成部分，更是當(dāng)前反腐高壓下預(yù)防和避免懶政怠政、不作為、慢作為的有效制度保障。2006年，“容錯機(jī)制”在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》中被首次提出，而最早以文件形式來保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的是四川省廣安市。2008年8月15日，四川省廣安市紀(jì)委、廣安市監(jiān)察局先后出臺《規(guī)范澄清是非寬容失誤的暫行辦法》《對重大違紀(jì)違法案件責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行責(zé)任倒查的暫行辦法》。雖然這兩個文件并未直接提及“容錯糾錯”一詞，但其本質(zhì)上探討的還是“容錯糾錯”的制度建設(shè)。通過對當(dāng)前近百份容錯糾錯機(jī)制規(guī)范性文件的整理歸納，可以總結(jié)出以下特征：第一，發(fā)文形式主要體現(xiàn)為省、市的黨委和政府聯(lián)合印發(fā)通知，最高層級為省級單位的發(fā)文。第二，各地對于容錯糾錯出臺的規(guī)范性文件名稱呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。從名稱的界定來看，各地關(guān)于容錯糾錯機(jī)制的理解程度與實(shí)踐階段不盡相同，存在階段性與側(cè)重點(diǎn)不同的特征。第三，健全完善的配套制度是影響容錯糾錯機(jī)制效果得以實(shí)現(xiàn)的重要因素，因此需要多個文件共同出臺予以保障(各地相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文、組合發(fā)文的形式)。

一言以蔽之，容錯糾錯機(jī)制規(guī)范性文件存在以上特征的原因在于缺乏具有統(tǒng)一規(guī)范的法律文件。當(dāng)前，從省級到區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)單位均對容錯糾錯機(jī)制表現(xiàn)出較大的熱情與推行動力，但這種熱情極易轉(zhuǎn)變成一種盲目。中央層面對于容錯糾錯機(jī)制的建構(gòu)目前集中于對宏觀原則和理念進(jìn)行方向性的指導(dǎo)，并未有相關(guān)文件進(jìn)行具體的指導(dǎo)。由于缺乏統(tǒng)一的上位法的約束與指導(dǎo)，盲目且跟風(fēng)地制定規(guī)范性文件的行為，不僅是對相關(guān)立規(guī)資源的浪費(fèi)，也使得相關(guān)規(guī)范存在同質(zhì)性高甚至沖突抵觸的問題，“從根本上則是消解了容錯糾錯機(jī)制作為一種法律制度和政治實(shí)踐的合法性與正當(dāng)性”[8]。由此，容錯糾錯的法律、組織、制度及其運(yùn)作的問題成為研究黨政干部容錯糾錯機(jī)制所面臨的更為現(xiàn)實(shí)且重要的課題。

(三)容錯糾錯機(jī)制存在適用擴(kuò)大化的潛在危機(jī)

在一定程度上，容錯糾錯機(jī)制與行政問責(zé)各有規(guī)制的側(cè)重，這與我國官場上存在的兩種現(xiàn)象密切相關(guān)：為官不作為與為官亂作為。因此，前者主要規(guī)制懶政怠政問題，目的是保證行政權(quán)力有所作為；后者則是規(guī)制行政權(quán)力的濫用和不當(dāng)使用，目的是保證行政權(quán)力不亂作為。容錯糾錯機(jī)制是一個系統(tǒng)工程，既包含了容錯機(jī)制，也包含了糾錯機(jī)制，是激勵機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制良性互動與運(yùn)轉(zhuǎn)的具體實(shí)現(xiàn)形式。自容錯糾錯機(jī)制落地以來，各地取得了一定成效：2017年，云南省澄江縣被容錯免責(zé)的干部有10人[9]；杭州余杭區(qū)自2016年試行免責(zé)清單以來，“區(qū)市場監(jiān)管局清理積壓投訴舉報(bào)件3.3萬件，涉網(wǎng)消費(fèi)糾紛引發(fā)的效能舉報(bào)和信訪數(shù)量同比下降75%，涉網(wǎng)行政復(fù)議同比減少70%，使業(yè)務(wù)一線工作效率大幅提升”[10]。

各地在容錯糾錯機(jī)制的適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、評價等方面不盡相同：一方面體現(xiàn)出各地在制度設(shè)計(jì)上的因地制宜，另一方面也從側(cè)面反映出各地容錯糾錯機(jī)制在技術(shù)與細(xì)節(jié)層面缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。這種情況下，容錯機(jī)制在各地大力推廣，難免會遇到諸多問題。在全面深化改革的情境中，行政決策領(lǐng)導(dǎo)人通過科學(xué)、民主與法治化的行政決策堅(jiān)持積極作為極為關(guān)鍵，然而目前行政決策責(zé)任認(rèn)定缺乏“良性‘出錯空間’、‘試錯空間’”[11]63，使得行政決策領(lǐng)導(dǎo)人采取避責(zé)策略下的不作為、慢作為。領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的認(rèn)定中容錯糾錯機(jī)制良好效果的取得必須達(dá)到容錯與糾錯的平衡，何錯必須糾、何錯需要容，都需要明確的原則與邊界進(jìn)行約束和規(guī)制?！皹?gòu)建容錯機(jī)制是應(yīng)對官員‘不敢為’的重要政治設(shè)計(jì)，但容錯機(jī)制也會遭遇一些實(shí)踐困境：容錯機(jī)制只能解決某一原因?qū)е碌墓賳T不作為或?yàn)楣俨粸?、容錯機(jī)制為我國地方政府機(jī)會主義行動創(chuàng)設(shè)了新空間、容錯機(jī)制運(yùn)作過程中會出現(xiàn)制度間沖突與庇護(hù)式腐敗。”[11]61因此，容錯免責(zé)可謂一把雙刃劍：一方面可以減少勇于創(chuàng)新改革者的后顧之憂；另一方面也可能為庸官和腐敗分子提供了減責(zé)或免責(zé)的“正當(dāng)理由”，甚至還有可能成為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人借改革之名中飽私囊的借口。

三、完善新時代黨政干部容錯糾錯的對策

面對新時代賦予黨政干部的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性至關(guān)重要。容錯糾錯機(jī)制在適用中的實(shí)踐困境充分說明，該機(jī)制的構(gòu)建與完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)從意識、制度與執(zhí)行三個層面共同推進(jìn)。

(一)適度容錯糾錯意識的樹立與培養(yǎng)

新時代背景下，隨著我國在經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面的改革不斷深入，黨政干部的工作內(nèi)容與環(huán)境愈加復(fù)雜多變，要求黨政干部始終不失誤、不出錯既不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。適度容錯糾錯意識的樹立與培養(yǎng)是解決當(dāng)前問責(zé)在實(shí)踐中諸多問題的思想基礎(chǔ)與精神指導(dǎo)。

容錯糾錯機(jī)制是對客觀錯誤的承認(rèn)與及時的改正，但需要對錯誤有所區(qū)分。問責(zé)中適度的容錯糾錯意識主要是指充分認(rèn)識容錯糾錯機(jī)制的必要性與局限性。容錯與糾錯是相互依存的兩個層面：包容錯誤不等于不糾正錯誤，糾正錯誤不等于對錯誤機(jī)械的評價與懲戒。“適度”意識的樹立需要從責(zé)任認(rèn)定機(jī)構(gòu)與行政決策領(lǐng)導(dǎo)人兩個角度推進(jìn)。從責(zé)任認(rèn)定機(jī)構(gòu)的角度來看，“適度”意識的樹立關(guān)鍵在于行政責(zé)任認(rèn)定中對不同性質(zhì)的責(zé)任分別采取糾錯和容錯，嚴(yán)格確定容錯糾錯機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)與界限，重點(diǎn)破解當(dāng)前為官不為中的行政決策不作為難題與行政決策中的避責(zé)問題。在此基礎(chǔ)之上，合理運(yùn)用容錯糾錯機(jī)制還可以成為問責(zé)中領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任認(rèn)定救濟(jì)的必要補(bǔ)充。從黨政干部的角度來看，“適度”意識樹立的側(cè)重點(diǎn)在于明確容錯糾錯機(jī)制的初衷與本質(zhì)，克服和避免避責(zé)策略下的不作為、慢作為的動機(jī)與行為，嚴(yán)格履行法定職責(zé)。

(二)厘清容錯糾錯機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)與界限

容錯糾錯機(jī)制是一個有機(jī)整體，容錯與糾錯互為依存、各有側(cè)重、不可偏廢：容錯是手段，糾錯是目的。容錯是為了賦予黨政干部在工作中合法范圍內(nèi)允許試錯的制度依據(jù)，是對其在工作中創(chuàng)新、探索行為的鼓勵；糾錯是為了能夠使黨政干部領(lǐng)導(dǎo)人及時發(fā)現(xiàn)錯誤并具有及時改正錯誤、減少損失的主動性。[12]容錯糾錯機(jī)制的靈魂與關(guān)鍵就在于對容錯和糾錯標(biāo)準(zhǔn)與界限的科學(xué)、準(zhǔn)確劃定，從制度與程序?qū)用姹Ｕ先蒎e糾錯機(jī)制的運(yùn)行。

在容錯糾錯的標(biāo)準(zhǔn)問題上，“三個區(qū)分開來”為其提供了宏觀指導(dǎo)與原則性約束。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》(以下簡稱《意見》)明確指出：“各級黨委(黨組)及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門等相關(guān)職能部門，要妥善把握事業(yè)為上、實(shí)事求是、依紀(jì)依法、容糾并舉等原則，結(jié)合動機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等情況，對干部的失誤錯誤進(jìn)行綜合分析，對該容的大膽容錯，不該容的堅(jiān)決不容?！盵13]同時，《意見》還對給予容錯的干部的考察與任用，以及嚴(yán)肅查處誣告陷害等行為進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。對于行政決策追責(zé)中領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任認(rèn)定的容錯糾錯機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)與界限，江蘇省紀(jì)委負(fù)責(zé)人就《江蘇省進(jìn)一步健全容錯糾錯機(jī)制的辦法》答記者問中提到的在“三個區(qū)分開來”基礎(chǔ)上做到“六看”，也可以為此提供有益的參考和借鑒。[14]具體來說，容錯糾錯機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)需重點(diǎn)考察的內(nèi)容為是否違反相關(guān)程序規(guī)定、行為后果的嚴(yán)重程度，以及黨政干部是否在行政決策的過程中濫用職權(quán)謀取私利。容錯糾錯機(jī)制的底線是法律，即在法律允許的范圍內(nèi)、在法治的框架下沒有主觀故意的探索性失誤與瑕疵才可以容錯。 當(dāng)然，在實(shí)踐中，這種原則性的規(guī)定具有較強(qiáng)的包容性卻缺乏可操作性。新時代背景下，容錯糾錯機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下標(biāo)準(zhǔn)：糾錯應(yīng)當(dāng)成為一種常規(guī)性、常態(tài)化、制度化的監(jiān)督方式，但“糾出的錯誤”是否適用容錯，則需要審慎考量。例如，具體工作中出現(xiàn)以下情況，則不可適用容錯機(jī)制：一是決策嚴(yán)重失誤；二是工作出現(xiàn)重大失誤，未經(jīng)或未按法定程序處理相關(guān)工作，工作中出現(xiàn)違法行為。[15]此外，針對行政決策內(nèi)容的多樣性、復(fù)雜性特征，對其適用容錯或者糾錯的列舉規(guī)定難以窮盡，各地方行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身實(shí)際設(shè)置負(fù)面清單，在原則上對清單以內(nèi)的工作失誤實(shí)行糾錯并追究其責(zé)任，對清單之外的內(nèi)容適用糾錯但一般不追究其責(zé)任。

(三)嚴(yán)格規(guī)范容錯糾錯機(jī)制運(yùn)行程序

從系統(tǒng)的角度來看，相對完備的容錯糾錯機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含機(jī)制制定主體、機(jī)制約束客體、機(jī)制運(yùn)行渠道、機(jī)制運(yùn)行保障四個相對獨(dú)立卻又相互聯(lián)結(jié)的部分。容錯糾錯機(jī)制的有效運(yùn)行不僅依賴于完善的制度設(shè)計(jì)，還需要依靠基層在實(shí)踐中的效果反饋。[16]從理論上證明容錯糾錯機(jī)制對于行政決策追責(zé)中領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任認(rèn)定的意義并非難事，然而，在實(shí)踐中如何使容錯糾錯機(jī)制與行政決策責(zé)任追究并行不悖卻絕非易事。為保證容錯糾錯機(jī)制的彈性與對多種情境的適應(yīng)性，適用標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)就難以避免，而規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)最直接且有效的途徑就是嚴(yán)格規(guī)范容錯糾錯機(jī)制的運(yùn)行程序。

“陽光是最好的防腐劑?！币虼?，容錯糾錯機(jī)制的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)程序明確、運(yùn)行公開。對于黨政干部而言，容錯糾錯機(jī)制是一種減責(zé)與免責(zé)的途徑，因此容錯糾錯機(jī)制的啟動運(yùn)行應(yīng)當(dāng)由其主動遞交書面申請，由相關(guān)部門批準(zhǔn)后方可啟動后續(xù)程序。對于糾錯程序，由相關(guān)部門依職權(quán)啟動；對于容錯程序，由被追責(zé)人主動書面申請，并由相關(guān)部門批準(zhǔn)后方可啟動。概括來說，容錯糾錯機(jī)制的程序主要有以下環(huán)節(jié)：行政責(zé)任認(rèn)定程序啟動→申請人書面申請→紀(jì)檢監(jiān)察部門批準(zhǔn)、調(diào)查→紀(jì)檢監(jiān)察部門根據(jù)調(diào)查結(jié)果做出書面調(diào)查報(bào)告→會同人事部門等其他相關(guān)部門研究討論是否給予免責(zé)決定→書面通知申請人及相關(guān)部門。容錯糾錯機(jī)制運(yùn)行的過程，“除了按照法律規(guī)定需要保密的情形外，政府需要公開容錯糾錯機(jī)制的運(yùn)行過程，需要把容錯糾錯機(jī)制的組織架構(gòu)、運(yùn)行流程、實(shí)施細(xì)則、免責(zé)條款、組織認(rèn)定程序等詳細(xì)內(nèi)容公開發(fā)布，讓容錯糾錯在大眾的監(jiān)督下進(jìn)行”[17]。容錯糾錯機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果也需要公開，公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括申請人基本信息、申請?jiān)颉⒄{(diào)查機(jī)關(guān)及其調(diào)查結(jié)果、適用相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)定的根據(jù)。

此外，容錯糾錯機(jī)制的建立和運(yùn)行具有系統(tǒng)性，該機(jī)制還需與其他制度協(xié)同運(yùn)行。機(jī)制制定主體、機(jī)制約束客體、機(jī)制運(yùn)行渠道、機(jī)制運(yùn)行保障需要涵蓋行政在責(zé)任追究中的制度、環(huán)境、資源等要素。因此，容錯糾錯機(jī)制還需與行政責(zé)任認(rèn)定機(jī)制、薪酬激勵機(jī)制，以及職位變更、免除、復(fù)出等制度相銜接。這也是今后在問責(zé)中黨政干部責(zé)任認(rèn)定及容錯糾錯機(jī)制理論與實(shí)踐研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

四、結(jié) 語

建立健全容錯糾錯機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是新時代背景下全面建成小康社會決勝階段所遇風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)訴求。改革開放以來，在不同的發(fā)展階段，政府在治理方面也呈現(xiàn)出手段與特點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。因此，相同的問題在不同的社會發(fā)展階段、政府治理模式下也可能呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，容錯糾錯機(jī)制的設(shè)計(jì)與適用也需要與時俱進(jìn)。這就需要以歷史的維度總結(jié)歸納容錯糾錯機(jī)制在不同社會發(fā)展階段的特征與變化，并分析其變化發(fā)展的原因，使其在新時代背景下能夠適應(yīng)社會發(fā)展與政府治理實(shí)踐。